第 32卷第2期
2 0 1 4年 2月
河 北 法 学
Hebe Law Science
Z．3 2．No．2
Feb． ，2 0 1 4
我国政府性基金设立制度研究
以国家重大水利工程建设基金为视角
胡兰玲 ，曹玉雯2
(1．天津师范大学 法学院，天津 300387；2．天津星聚律师事务所，天津 300201)
摘 要：政府性基金的设立是政府性基金运行的基础，也是决定政府性基金是否具有合法性与正当性的关
键环节。目前 ，我国政府性基金存在诸多问题 ，其中之一是设立过程中的合法性与正当性欠缺。
以国家重大水利工程建设基金的设立为视角，对政府性基金进行法学分析，可以发现政府性基金
法律关系是政府与特定群体之间建立的一种金钱给付的权利义务关系。应从实体与程序两个方
面对我国政府性基金设立制度进行完善：从实体方面，政府性基金的设立需要满足设立法定与授
权明确原则、比例原则及法律地位对等原则；从程序方面上，应建立包含特定社会群体、政府和专
家共同参与的三方参与机制。
关键词：政府性基金；设立制度；合法性；正当性
中图分类号：DF417 文献标识码：A 文章编号 ：1002—3933(2014)02—0055—10
Study on the Establishment of China，s Government Funds System
— — From the perspective of national major water conservancy construction funds
HU Lan—ling ，Cao Yu—wen
(1．Law School，Tianjin Normal University，Tianjin 300387；2．Tianjin Xingju Law Firm，Tianjin 300201 china)
Abstract：The establishment of government fund which decides whether government funds Legality and legitimacy
is the basis of government fund operation．At present，there are many problems in Chinag governmental
funds，one of them is that the process of funds establishment lack the legitimacy and legality．The legal
nature of China，s government funds be analyzed through studying national Major water conservant‘Y
construction funds ，we can know the legal relation of government funds is a money payment relationship
of rights and obligations established between the government and the specific groups．Entities and
procedures should be two aspects of the establishment of government funds system ：From the aspect of
entity，The establishment of government funds ought to meet a statutory mandate clear principles，the
收稿日期：2013—11—08 该文已由“中国知网”(WWW．cnki．net)2013年 l2月 25日数字出版，全球发行
作者简介：胡兰玲(1970一)，女，山东汶上人，天津师范大学法学院教授，法学博士，研究方向：经济法学 ；
曹玉雯(1985一)，女，天津市人 ，天津星聚律师事务所律师，从事经济、民商事案件代理与研究。
principle of proportionality and the legal status of the principle of reciprocity；From the aspect of
procedure，we should set up the three party participation mechanism containing specific social groups，
government and experts involved in．
Key words：government funds；the establishment of system；legality；legitimacy
政府性基金作为政府的一种财政工具，在我国社会生活诸多领域广泛存在，且征收数额巨大①。
根据财政部 2013年 4月 1日公布的(2012年全国政府性基金 目录》，我国目前有 30项政府性基金②。
随着公民法治意识的增强 ，民众开始关注政府性基金的征收与使用情况。以国家重大水利工程建设
基金为例：1992年，全国人大通过兴建三峡工程议案后，国务院决定全国(西藏、贫困地区的农业排灌
用电、县及县以下的孤立电网除外)用电加价 0．3分钱／千瓦时，与葛洲坝电厂上交的利润一并作为三
峡工程建设基金，专项用于三峡工程建设。1994年，三峡工程建设基金按照每千瓦时0．4分钱的标准
征收。1996年 2月 1 Et起，在三峡工程直接受益地区和经济发达地区的十六个省、直辖市每千瓦时提
高到0．7分钱 ¨。2009年 8月，三峡工程竣工，三峡工程建设基金理应停收。但是，2009年 l2月 31
Et，财政部、国家发展改革委 、水利部发布经国务院同意的《国家重大水利工程建设基金征收使用管理
暂行办法》，其中规定：“三峡工程建设基金向重大水利基金平稳过渡 ，保持三峡工程建设基金现行征
收政策基本不变”，“本办法 自2010年 1月 1日起执行，三峡工程建设基金同时停止征收”。三峡工程
建设基金只通过一部部门规章便悄然转身为国家重大水利工程建设基金继续征收。让人们产生诸多
疑问：三峡工程竣工后，三峡工程基金向国家重大水利工程建设基金过渡是否具有合法性与正当性?
国家重大水利工程建设基金属于政府性基金，那政府性基金的性质及作用是什么?政府能否只凭借
行政规章便可以对公民的私有财产进行征收?政府性基金的资金流向是什么，及是否有相应的信息
公开机制?2010年 1月，公民任星辉向北京市第一中级人民法院起诉，请求判决财政部依法公开三峡
工程建设资金信息，虽然未被受理，但民众的疑问并未消除 J。
一
、政府性基金的法律界定
目前 ，关于政府性基金的概念有四种表述：第一种是政府文件中的表述，财政部 2010年 9月 l0
日颁布的《政府性基金管理暂行办法》第2条规定“本办法所称政府性基金，是指各级人民政府及其
所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院文件规定，为支持特定公共基础设施建设和公共事
业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。”第二种是学术性表述，“政府
性基金是指依照法律、法规并经有关部门批准设立，凭借行政权力或政府信誉，为支持某项公共事业
发展，向公民、法人和其他组织收取的具有专项用途的财政性资金，设立政府性基金的目的主要是支
持某项特定产业或事业发展” 。第三种表述为，政府性基金是“各级政府及其所属部门基于支持某
些特定的社会公共事业发展之 目的而凭借公权力依法向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项
① 2010、2011、2012年，我国中央(不含地方征收的)政府性基金收入总额分别为 3175．57亿元、3125．93亿元 、3313．44亿
元。数据来源：中华人民共和国财政部预算司网站 http：／／yss．mof．gov．cn／。
② 这3O项政府基金根据资金使用领域大致可分为五类 ：一是水利工程类政府性基金，包括国家重大水利工程建设基金、水
利建设基金 、大中型水库移民后期扶持基金、大中型水库库区基金 (含跨省际大中型水库库区基金)、三峡水库库区基
金 、南水北调工程基金、小型水库移民扶助基金共 7项；二是促进环保类政府性基金，包括新型墙体材料专项基金、船舶
油污损害赔偿基金、散装水泥专项资金 、育林基金、核电站乏燃料处理处置基金、森林植被恢复费、煤炭可持续发展基金
(山西)、可再生能源发展基金、废弃电器电子产品处理基金共 9项；三是基础设施建设类基金，包括农网还贷资金、港口
建设费 、民航发展基金、铁路建设基金、新菜地开发建设基金、城市公用事业附加 、高等级公路车辆通行附加费(海南)、
城市基础设施配套费共 8项；四是鼓励特定行业发展类基金，包括国家电影事业发展专项资金、旅游发展基金共 2项 ；五
是公共事业建设发展类基金，包括文化事业建设费；教育费附加；地方教育附加 ；残疾人就业保障金共4项。参见财政部
网站：《关于公布 2012年全国政府性基金项 目目录的通知》(财综[201 3 34 ·．201 3年2月25日)。http：／／zhs．m0f．gov．
cn／zhengwuxinxi／zhengcefabu／2O1303／t20l3O329
—
798786．html。
一 56 —
用途的财政资金” 。第四种则结台我国政府性基金的实际情况，认为是“为实现特定经济社会领域
的政策 目的，各级人民政府及其所属部门按照规定程序批准，依法向特定群体无偿征收的具有专项用
途的一种非税收入，包括各种基金、资金 、附加和专项收费等类型” 。
政府性基金主要包含如下要素：一是 目的要素，即政府性基金具有特定的公共政策 目的，而非一
般的公共政策 目的；二是主体要素，首先是征收主体，即政府性基金的征收主体是国家各级人民政府
及相关机构，其次是缴纳义务主体 ，在前三种表述中为“公民、法人及其他组织”，在第四种表述 中为
“特定群体”；三是客体要素，即资金的性质及特征，政府性基金具有财政属性，具有专款专用及无偿性
的特征；四是程序要素，即政府性基金在设立或批准中的依据及程序。上述 四种概念表述对这四个要
素进行了不同程度的阐述，在政府性基金的目的、征收主体 、资金性质及特征方面具有基本相同的描
述 ；不同点主要集中在政府性基金缴纳义务主体和设立程序两方面。
关于政府性基金的表述，上述第 四种表述较为全面：一是关于缴纳义务主体的规定 ，不同的政府
性基金应有不同的缴纳义务主体 ，并非笼统的均为“公民、法人及其他组织”，一般而言，政府性基金的
缴纳义务人与政府性基金之间具有某种特殊的关联，政府性基金并非针对所有社会成员征收，因而有
必要在概念中对缴纳义务主体进行特定化的表述 ，如第 四种表述中的“特定群体”；二是在客观因素
上，只有第四种表述明确了政府性基金属于非税收入，与同为财政工具的税收相 比较，政府性基金处
于补充与次要地位 ，并非政府财政收人的主要形式。
但是，第四种表述仍存在一定的缺陷：第一，该表述只从静态角度分析了政府性基金是什么，而没
有对政府性基金运行进行分析，难免对政府性基金的整体概貌认识不周；第二，该表述中的程序要素
界定不准确 ，因为政府性基金的征收蕴含着财产权利与财政权力之间的张弛关系，仅通过“规定程序
批准”而非“法定程序设立”便可以征收政府性基金 ，既不能必然地使政府性基金具有合法性，也不能
体现出政府性基金中财产权利与财政权力的平衡 ，即在保障了国家财政收人的同时，并未体现出对于
缴纳义务主体的财产权利的保护；第三，该表述未能体现出特别公课中的特殊法律关系①，即政府性
基金的特定公共政策目的与缴纳义务人(特定群体)之间的关系。
综上所述 ，应当从静态与动态两个方面理解政府性基金的概念 ，从静态角度看 ，政府性基金是为
实现特定公共政策 目的，各级人民政府及其所属部门依照法定程序设立，向与特定公共政策 目的具有
法律关联的特定群体无偿征收的具有专项用途的各种非税收入 ，包括各种基金 、资金 、附加和专项收
费等类型。从动态角度看，政府性基金是各级人民政府及其所属部门以其设立、征收、管理及支出等
行为来达到特定公共政策目的的财政行为，包括政府性基金的设立、征收、管理及支出。
政府性基金具有以下特征 ：首先，公共政策 目的特定性。政府性基金是政府为某一经济领域制定
的特定政策 ，它与普通的财政工具的职能有别，不是服务于国家的一般职能。其一 ，政府性基金作为
财政工具，平衡和促进诱导功能是主要的(即政府性基金在平衡社会、文化、经济协调发展是主要功
能)，而财政收入的职能是次要的，特别公课具有“财政收入 、平衡和促进诱导之三大功能”。。 ，而“财
政收入功能并非特别公课的主要 目的，而仅能成为其附随 目的” ，我国台湾学者黄茂荣也认为特别
① 美国征收的特别 目的税及台湾地区的特别公课 ，其基本功能 与政府性基金相似，“特别公课概念的内涵归纳为以下四点 ：
其一，特别公课的课征有其所欲追求的特别经济或社会目的，而非仅限于财政上的目的，因此，其收人不得被用以支应国
家一般性任务的财政需求。其二 ，特别公课是用来实现特别任务，与一般税的缴纳义务人相比较 ，特别公课其负担义务
人与该特别任务的关联性较为密切，能与一般大众有所划分。其三，对特别公课的缴纳义务人而言，国家不需为相对应
的对待给付。其四，特别公课的课征是以金钱给付义务与负担理由之间需存在特殊法律上关连，此种特殊法律上关连的
要求，亦为特别公课容许性的重要审查基准。”参见辜仲明：《新兴财政工具作为环境行政规制手段之认知理性——以特
别公课之发展及与租税、受益负担之比较为中心》，载于刘剑文：《润物无声——北京大学法学院百年院庆文存之财税法
治与财政法教学》，北京：法律出版社，2005年版第 319页。
一 57 —
公课具有引导经济之性质，“能矫正一定市场失效的情势” ；其二 ，政府性基金的特定公共政策 目的
主要体现在完成社会 、文化及经济领域的特殊任务，这种特殊任务是具体特定的，而不像税收那样用
于满足国家行使职能的需要。
其次，缴纳义务主体的特定性。政府性基金的负担群体是特定的，仅限于与该特定公共政策 目的
有密切关连的某一社会群体。例如 ，我国的旅游发展基金的缴纳义务主体为 “乘坐国际和地 区航班
出境的中外旅客” ，散装水泥专项资金的缴纳义务主体为“袋装水泥生产企业(包括水泥粉磨站)、
使用单位”¨ ，前者的缴纳义务主体与发展旅游业有特定联系，后者的缴纳义务主体与鼓励使用散装
水泥的政策目的的直接关连性更为明显。
再次，资金用途专款专用性。政府性基金的资金只能用于其指向的实现特定政策目的的领域，而
不能用于一般财政性支出，亦不能用于实现其他政策 目的领域。这是由政府性基金的公共政策 目的
性决定的。因此，政府性基金可以与行政事业性收费和税收区别开来：行政事业性收费虽有特定的征
收对象，但“收取费用是为了合理补偿管理或服务成本”⋯ ，此收入进人公共预算，无需规定特定的用
途。而税收在理论上更属于一般性收入，其用于满足政府一般性支出，收支通常都无需特定的限制。
二、政府性基金的实质——特殊法律关联性
政府性基金的特殊法律关联 ，应当是一种公法上债之关系。一般认为，债是私法概念，是特定当
事人之间得请求为特定行为的法律关系，其法律效果是一方当事人向他方当事人请求为特定行为，而
“法律效果的相同性是债的构成要素，即凡在本质上特定人得向特定人请求为特定行为的法律关系，
均可视为一种广义上的债”¨ 。从此角度分析，政府性基金是作为特定人的政府，向特定群体进行特
定的意思表示 ，请求特定群体为特定行为。政府性基金的设立，实质上是在政府与特定群体之间建立
一 种金钱给付的权利义务关系。在这种关系中，政府与特定群体之间是一种对等关系：特定群体向政
府履行金钱给付义务，政府以政府性基金的管理与支出履行其实现特定公共政策目的的义务。
政府性基金属于公法上债之关系，可从以下几点理解：首先，这种债之关系，“与私法上债权是有
者显著区别的”，“其一，公法上金钱给付义务债权人为公共利益之维护者，依量能原则处理金钱给付
义务关系，并依有利于义务人的原则解释债权关系；其二，公法上金钱给付义务，相对于债务人(人
民)，债权人(国家)则处于公权力主体地位，往往依单方之意志而为之，并在债权执行 中可不依赖于
第三者(法院)；其三，公法上金钱给付义务关系中，国家虽居于上位，但亦受严格的约束。租税(其他
公课亦然)债权债务关系的产生与施行，均应受宪法、法治国家原则(公民基本权保障、平等原则等)
所约束”。。 。其次，政府性基金债的主体之间是一种对等关系，其中政府的意思表示应当受到法律的
约束 ，因为政府能够征收政府性基金的权力来源于特定群体的授意，因而对于履行了金钱给付义务的
特定群体而言，他们授意的对价应当是群体用益性的实现(公法义务的免除、便捷生产 、行业的持续发
展等)。最后，政府性基金债之关系的理论意义，蕴含了政府与负担群体之间的双向互动关系，基金设
立的前提是以承认负担群体独立的私人财产权为前提，这也为政府性基金的正当性与合法性提供了
考量依据。同时，在这种债的关系中，政府与负担群体具有对称性，是政府性基金征收主体与缴纳主
体之间的法律关系。
此外 ，政府性基金是一种财政收入行为，而财政收入行为的理论基础是行政给付的基本原理。从
债之关系角度分析政府性基金的特殊法律关联，也符合行政给付的基本原理，“取得行政给付的对价
即是一种公法上的金钱给付义务。这种义务的理论立基点在于，国家虽处上位地位，但亦要受较严格
之拘束” 。
三、政府性基金的正当性与合法性
现代各国政府广泛参与社会经济生活，若参与不当，势必会引起公权力与私权利的冲突，政府性
基金即涉及公权力与私权利 、财政权与财产权的冲突及协调问题。在“依法治国”的语境下，“依法治
一 58 —
税”成为其题中应有之义 ¨，不仅是税收，只要涉及政府公权力与公民私权利对接时，都应当依法行
事，以确保公权力行使的正当与合法，不使私人权利受到随意侵犯。因此 ，公正必须体现在财政的每
一 过程之中。对政府性基金正当性及合法性的探讨即是解决如下问题：一是政府能否通过立法对社
会某特定群体进行特别课征，使其负有高于一般社会群体的义务；二是若该问题的回答是肯定的，则
政府性基金正当性与合法性的外在表现是什么，即正当合法的政府性基金是何种应然状态。
(一)政府性基金正当性与合法性的理论分析
首先，从宪法核心价值而言，政府性基金以保障基本人权为其价值追求，因为“只有在承认并尊重
人所固有的尊严之基础上，谈论权利、自由、民主或法治才有意义”¨ 。此基金特定的公共政策 目的
就是为了保障人权，这里人权保障不仅包含了当代人权保障，例如残疾人就业保障金 ，还包含了可持
续发展的全体人权保障，例如可再生能源发展基金。此外，基金维持了特定群体的人权保障基准，从
征收角度看，基金的征收是在缴纳义务人的经济承受范围之内，从支出角度看体现为政府性基金的专
款专用。
其次，从财政宪法学角度分析，政府性基金符合公平财政原则。“公平是任何法律所追求的永恒
价值，没有公平就没有正义，没有公平正义的法律也就没有生命力”¨1 。“社会公正是社会主义的本
质要求 ，是和谐社会的内在属性”¨ 。当今社会，政府的主要任务是为民众提供公共产品和公共服
务。在我国，伴随着政府管理体制改革 ，提倡社会本位理念、构建公共服务型政府，更需要篇决好政府
对公民财力汲取的适法性和公平性问题。就政府性基金而言，公平财政体现为一种负担平等，其实质
是缴纳义务主体与政府之间所形成的债权债务关系，缴纳义务主体是与政府达成的合意而进行的负
担 ，这种负担是权利与义务的统一；从政府性基金的专款专用性质而言，基金专项用于对缴纳义务主
体有益的事项中，缴纳义务主体因负担了特定的金钱给付义务 ，而享受特定群体用益。
再次，从政府性基金的本质分析，政府性基金的负担群体与负担理由之间存在特殊的法律关联 ，
此种法律关联应是政府性基金债之关系，这种债之关系也为政府能够向社会特定群体进行课征提供
了正当性及合法性的基础。政府与缴纳义务主体之间并不是单项的行政关系，而是双向的对等关系。
政府性基金并非只是政府单方的权力行为，而是政府与特定群体之间的一个合意互动的过程。在基
金征收中，政府能够进行课征的权力是特定群体权利的让渡，作为让渡权利的条件是该群体用益的实
现 ；对于特定群体而言，在履行了金钱给付义务之后，有权享有基于这种给付义务之后的一系列权利。
(二)政府性基金正当性与合法性的应然状态
国外关于特别公课的正当性及合法性外观有以下要求 ：“其一 ，法律保留原则。一是征收目的、对
象 、用途应 由法律定之；二是特别公课的法律保留要求不若租税 ，三是不可因不能详尽授权而为概括
授权。其二 ，比例原则。可分为三个位阶：适 当性原则、必要性原则及狭义比例原则。适用时以此先
后依次进行。其三，定期审查原则”。“立法者应于相当时问后，积极检讨实际状况，定是否应变更、废
止和继续维持”¨引。就政府性基金而言，其正当性与合法性的应然状态 ，应从实体正义与程序正义两
方面确定：
首先 ，从实体角度 ，政府性基金需满足法律保留原则。法律保留原则“是立法权在涉及人民基本
权利和国家生活中的重大问题时对行政权的控制和监督”，该原则实质是“划清国家与公民、立法权与
行政权的关系，确保公民的合法权益不受国家的非法剥夺和限制”¨ 。
从财政宪法学层面讲，“国家在财政行为上须满足国家补充性原则的要求 ，国家补充性原则又称
国家辅助性理论，即实现公共利益是国家责无旁贷的任务。但是，国家这种追求，实现公益的行为，必
须在社会的个人凭 自己的努力都无法获得利益，方得为之，故是一种 ‘次要性’的‘辅助性质 ’的辅助
行为” 。“亦即国家存在的意义仅在于补充个人能力所不及，国家公权力的行使应符合此补充性原
则”，“公权力的使用常以强制方法为之 ，基于最少损害原则，只有在社会不能 自己达成时国家才能介
一 S9 一
入” 。在法治国家 ，对国家财政权力的限制十分必要，这种限制要求财政行为须在法律许可的范围
内为之。从法律规范层面讲，我国《立法法》第8条明确规定，“下列事项只能制定法律：(六)对非国
有财产的征收⋯⋯(八)基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；”虽然义务人有
受益的可能性 ，但是政府性基金的立项和审批也绝不能随意而为，必须符合法律保留原则。
其次，从程序正义角度，政府性基金设立须有正当程序约束。此种程序约束的基本要素为受告知
权、听证权、公正作为的义务以及说明理由的义务。从具体程序上讲，需要满足缴纳义务主体的参与
性、运行过程的法定性与监督审查性的要求。其中，缴纳义务主体的参与性是指从基金设立之始到终
止，缴纳义务人不仅以政府性基金负担者的身份被动参与其中，更应以权利主体的身份主动地参与其
中，这是正当程序约束价值层面意义的体现，也是政府性基金之债关系的要求。政府性基金的设立、
征收、管理、监督及终止的全部程序都应有明确的法律依据，依法进行。这是政府性基金运行程序透
明化的要求。政府性基金在设立之始，便应确定对其特定公共政策目的的时效性进行审查的期限，以
确保其在发挥特定公共政策 目的功效的同时，以避免对缴纳义务主体财产权进行侵犯。
四、我国政府性基金设立现状分析
我国政府性基金设立已近三十年，在我国经济建设中发挥了重要作用，但在实践中也出现了较多
问题 ，其中主要问题是政府性基金的正当性与合法性表现不足。在实体方面，政府性基金设立依据不
足、授权不明；在程序方面，存在申请审批程序而缺乏法定的设立程序，行政权力色彩浓厚，财政民主
与财政法治体现不足。以国家重大水利工程建设基金为例，具体而言，表现在以下几个方面：
(一)设立依据的法律位阶低
我国政府性基金项目设立的法律位阶整体不高，以财政部公布的((2012年全国政府性基金目录》
为例，30项全国政府性基金项目中只有 6项明确以法律为设立依据 ，其他的均以部 门规章为设立依
据 ，并且没有法律或行政法规的授权。其效力位阶在法律、行政法规之后 ，处于较低位置，而法律保留
原则要求设立政府性基金须 以法律为依据。如国家重大水利工程建设基金设立的法律文件分别为
《国家重大水利工程建设基金征收使用管理暂行办法》(财综[2009]90号)、《财政部关于征收国家重
大水利工程建设基金有关问题的通知》(财综[2010]97号)和《关于免征国家重大水利工程建设基金
的城市维护建设税和教育费附加的通知》(财税[2010]44号)，这三个规范性文件皆是部门规章。
(二)设立的特定公共政策目的不明确
征收政府性基金是公权力对私权利的介入 ，公共政策目的的特定性是政府性基金的特征之一 ，在
设立 目的上需要进行详尽而准确的说明，这也是政府性基金正当性与合法性的要求。但是，国家重大
水利工程建设基金在设立中存在特定公共政策不明确的问题：
首先 ，在设立国家重大水利工程建设基金的文件中，对特定政策 目的的说明笼统概括，理由不充
分 ，《国家重大水利工程建设基金征收使用管理暂行办法》(以下简称“暂行办法”)第 1条将其设立 目
的作了表述 ，具体为“为筹集国家重大水利工程建设资金 ，确保国家重大水利工程建设的顺利实施 ，促
进经济社会可持续发展，根据国家有关规定，制定本办法。”这种表述，一是公共政策 目的的特定性不
明显，在上述规定中并没有言明国家重大水利工程建设基金与其他相关基金(例如南水北调工程基
金、大中型水库库区基金)的区别 ；二是对于特定的公共政策的制定缺乏说明理由，仅以“促进经济社
会可持续发展”为理由并不能使它具有正当性及合法性。
其次，国家重大水利工程建设基金在设立政策目的及资金用途上，与南水北调工程基金和大中型
水库库区基金有重复，这与政府性基金公共政策 目的特定性不相符合。国家重大水利工程建设基金
是“国家为支持南水北调工程建设、解决三峡工程后续问题以及加强中西部地区重大水利工程建设而
设立的政府性基金”及“重大水利基金按下列原则筹集和分配：(二)南水北调和三峡工程直接受益省
份筹集的重大水利基金，专项用于南水北调工程建设和三峡工程后续工作”。财政部 2013年公布的
一 60 —
{2012年全国政府性基金目录》中依然含有南水北调和大中型水库库区基金项目，这两项基金设立的
特殊政策 目的分别是“为筹集南水北调工程建设资金，规范南水北调工程基金筹集和使用管理，确保
南水北调工程建设顺利实施”_2 和“为促进库区和移民安置区经济及社会发展⋯⋯主要用于以下方
面：(一)支持实施库区及移民安置区基础设施建设和经济发展规划 ；(二)支持库区防护工程和移民
生产 、生活设施维护；(三)解决水库移民的其他遗留问题” 。
再次 ，国家重大水利工程建设基金的特定公共政策 目的中财政收入功能明显，平衡与引导作用不
足。在政府性基金三大功能中，财政收入功能应居于次要地位 ，起补充作用。但在我国，目前的现状
是增加财政收入的目的却居于主要地位。“暂行办法”开篇便表明：“为筹集国家重大水利工程建设
资金 ，确保国家重大水利工程建设的顺利实施”而设立该基金，可见其主要 目的仍是增加财政收人、充
实水利建设资金。
(三)设立与终止具有随意性
国家重大水利工程建设基金有“新瓶装旧酒”之嫌，“暂行办法”中明确规定“三峡工程建设基金
向重大水利基金平稳过渡 ，保持三峡工程建设基金现行征收政策基本不变”、“重大水利基金利用三峡
工程建设基金停征后的电价空间设立”，由此可见国家重大水利工程建设基金与三峡工程基金的关系
可谓是一脉相承，不论是在征收标准还是在缴纳义务主体上都没有改变。但财政部 2009年公布的
{2008年全国政府性基金项目目录》中“征收期限”中明确标明三峡工程基金“待三峡工程完成时取
消”，三峡工程于 2009年竣工后，该基金理应停止征收，但作为缴纳义务主体的电力用户仍然被要求
缴纳该项政府性基金 ，其名称却不再是三峡工程基金而是国家重大水利工程建设基金。该两项政府
性基金在设立程序与终止程序上的随意性，主要体现在以下方面：首先 ，缴纳义务主体从政府性基金
设立之始便无法参与其中。由于这两项政府性基金皆是在除西藏 自治区以外的全国范围内筹集，即
除了西藏 自治区以外的全国的电力用户在缴纳电费时，一并缴纳该项政府性基金，可见，不论是三峡
工程基金还是国家重大水利工程建设基金都是对全国公民私有财产的征收，但是该两项政府性基金
的设立并没有通过代议机构审议通过，只是以审批方式设立，并在全国征收，缴纳义务主体只是负担
群体 ，对于国家此种财政行为没有正当程序约束。其次 ，该两项政府性基金的设立及终止缺乏法定程
序，这也是现有的其他政府性基金都存在的问题，政府性基金从设立到终止只通过部门规章进行规
定，其法定性受到质疑。最后，该两项政府性基金缺乏监督审查性 ，虽然在征收期限上对三峡工程基
金标明为截止到三峡工程完工之时，国家重大水利工程建设基金的征收期限截止到 2019年 12月 31
日[241，但对征收期限的确定并没有进行理由说明，同时也未规定在征收期限内，对该政府性基金的特
定公共政策目的是否已完成 ，以及是否需要继续征收该基金的审查原则及规则。
(四)设立程序不透明且行政色彩浓厚
财政部 2010年 9月 10日颁布的《政府性基金管理暂行办法》(财综[2010]80号)规定 ，政府性
基金的设立程序为：“法律 、行政法规和中共中央、国务院文件明确规定征收政府性基金的，但没有明
确规定征收对象、范围和标准等内容的，则需要按规定报批。国务院所属部门、地方各级人民政府及
其所属部门申请附加在税收、价格上征收，或者按销售(营业)收入 、固定资产原值等的一定比例征收
的政府性基金项 目，由国务院所属部门或者省级政府提出书面申请 ，经财政部会同有关部门审核后 ，
报国务院批准、其他情况下由财政部审批。法律、行政法规和中共中央、国务院文件已经明确政府性
基金征收对象、范围和标准等内容的，财政部可以会同有关部门负责制定具体征收使用管理办法。”可
见，我国对于政府性基金的设立程序是以审批程序代替的。审批是一个具有行政权力色彩的概念 ，其
程序属于行政程序，参与主体也只限于政府。政府性基金如同税收，是对缴纳义务主体(特定社会群
体)财产的征收，但在现有程序中，作为政府性基金的缴纳义务主体(特定社会群体)并不能参与到其
设立的程序中。
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五、完善我国政府性基金设立制度的构想
由于政府性基金在设立过程中，在实体与程序两方面存在正当性与合法性的缺失，因而设立制度
构想的核心在于解决其正当性与合法性的不足，同时也希望通过对国家重大水利工程建设基金设立
制度的探讨 ，对整个政府性基金设立制度起到借鉴作用。
(一)实体构建
政府性基金设立制度在实体上要解决实体正当性与合法性问题 ，实体制度构建主要包括以
下 内容：
首先 ，政府性基金的设立原则。政府性基金在设立 中应遵循三个原则 ，分别为设立法定与授权明
确原则 、比例原则及法律地位对等原则，这三个原则分别从权力法定 、立法技术及主体间的法律地位
三个角度限制政府的财政权，保障缴纳义务主体的权利不受过度侵犯 ，进而使政府性基金满足其应然
状态的要求。设立法定与授权明确原则是指政府性基金的设立必须由法律做出规定。若立法机关授
权行政部门制定相关文件时，应该授权明确。比例原则 ，对政府而言，政府性基金设立权力分配须符
合比例性限制 ，体现为中央与地方在政府性基金设立权力上的合理分配和授权行政机关授权比例的
合理分配；对于政府性基金缴纳义务人而言，政府性基金须在缴纳义务人的可承担范围之 内；对于政
府与缴纳义务人而言，政府性基金的用途必须是专款专用 ，缴纳义务人相对于社会公众是一个特定的
群体，而在这一群体范围内，政府性基金只能体现在这一特定群体中的用益性。法律地位对等原则是
指政府与缴纳义务人之间的法律地位并不是行政隶属关系，而是对等的法律关系，政府性基金的设立
的实质是在政府与特定群体之间，建立一种金钱给付的权利义务关系，在这种关系中，政府与特定群
体之间是一种对等的关系：特定群体向政府履行金钱给付义务，政府以政府性基金的管理与支出履行
其实现特定公共政策 目的的义务。
其次，进行政府性基金基本立法。这是解决国家重大水利工程建设基金设立所依据的文件的法
律位阶较低的方法 ，也是使政府性基金设立符合法律保留原则的基本措施。对于现存的政府性基金
而言，政府性基金基本立法出台的时间在后 ，政府性基金基本立法如何将现有的政府性基金涵盖其
中?若政府性基金基本立法出台，应按照该法的要求重新审视国家重大水利工程建设基金，依照政府
性基金基本立法启动该基金设立程序 ，最终使国家重大水利工程建设基金具备合法性。
再次，完善政府性基金的要素。政府性基金的设立原则是从宏观角度对政府性基金进行的实体
性规范，而政府性基金的要素则是从微观角度对其具体构成提出的要求。根据税法原理，税收要素是
国家征税必须具备的条件，在符合课税要素的基础上，当产生应税事实或行为时，国家才可 以征税。
税收要素通常包括征税主体 、纳税人、纳税环节、期限和地点 、减免税、税务争议和税收法律责任等。
而这些要素大致可以分为主体要素、客体要素 、程序要素及责任要素。从政府性基金的性质来看，也
需要在满足其课征要素时，政府才能对社会中某一特定群体进行课征。政府性基金的要素也类同于
上述的税收要素，其主体要素是指某一项政府性基金的征收主体与缴纳义务主体；客体要素是含有两
个方面的内容，一是政府性基金征收所指 向的对象，例如在国家重大水利工程建设基金中是对全国
(除西藏外)地区的电力用户的电费，二是政府性基金的课征标准，即对征收对象是按照何种基准进行
征收的；程序要素是指政府性基金的期限、方式等 ，其中期限要素包含两个方面的内容，一是政府性基
金征收的期限，二是政府性基金定期审查的期限；责任要素，对于政府性基金而言，责任要素分为征收
主体责任要素和缴纳义务主体责任要素，体现政府与特定群体之间的权利义务内容，体现二者对等的
法律地位。政府性基金的本质特征决定了政府性基金的设立需要进行充分有力的理由说明，因而在
政府性基金要素中还应当包括设立原因，即对某一政府性基金设立的特定政策公共 目的需要进行详
尽充分的说明，表明被课征的社会某一特定群体与此特定公共政策目的之间的关系。
目前，我国重大水利工程建设基金在征收原冈说明 卜过于笼统，即对特定公共政策 目的表述极为
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简单概括 ，造成了与其相对应的特定社会甘羊体定 ／f 准确的问题 ，使得国家重大水利工程建设基金的
缴纳义务主体范围过广，且与其他政府性基金项目的缴纳义务主体重合，加重了缴纳义务主体的负
担。因此 ，根据政府性基金要素的要求，首先应修订设立理由要素与主体要素，对设立国家重大水利
工程建设基金的政策 目的进行详尽的说明，明确国家重大水利工程建设基金与已停征的三峡工程基
金及与现在仍在征收的南水北调工程基金 、大中型水库库区基金的关系，缩小缴纳义务主体的范围，
避免重复课征。其次，在责任要素方面，应突破现有部门规章行政隶属性的要求，对征收部门及缴纳
义务主体在权利义务内容及救济方式、责任承担等方面进行完善。
(二)程序构建
法律制度的设置，应该既关注实体问题，也关注程序问题。“理想的状态应当是实质正义与程序
正义追求的结合，让程序正义的融入保证实质正义的实现” 。程序构建应体现两方面要求 ：一是程
序应反映出政府性基金的本质特征 ，即政府性基金债之法律关系，体现政府 与特定群体之问对等的法
律地位；二是程序应充分体现正当程序约束的要求 ，满足缴纳义务主体的参与性、运行过程的法定性
与监督审查性的要求。
1．政府性基金的设立应采取三方参与机制。该机制指政府性基金设立的过程是特定社会群体、
政府和专家共同参与完成的，体现了正当程序约束的价值型要求及技术性要求。采取三方参与机制
是由政府性基金的特征决定的，政府性基金的本质特征是政府性基金债之关系，缴纳义务主体(特定
社会群体)与政府的地位是对等的，这种关系决定了缴纳义务主体(特定社会群体)参与政府性基金
的设立过程是应有之义 ；而政府性基金的设立具有极强的技术性与专业性，尤其是不同项 目的政府性
基金涉及不同的社会领域 ，这里需要不同领域的专家进行参与是保证政府性基金设立满足比例性原
则 ，具有科学性的必要条件。具体而言：
第一，特定社会群体的参与是民主立法的基本要求 ，也是政府性基金设立程序中的关键环节。因
为，第一，政府性基金涉及到特定社会群体的最根本和重要的权利——财产权，组成政府性基金的每
一 个实体要素都与他们的权益密切相关，因而特定社会群体参与到政府性基金的设立过程是十分有
必要的，只有利益主体 自身最了解与政府性基金相关的所有利害关系；第二 ，与相关领域的专家相比，
特定社会群体有着更具有实践意义的经验与知识。由于每项政府性基金所指向的特定社会群体皆不
相同，有的政府性基金的缴纳义务主体甚至具有全国性(如国家重大水利工程建设基金的缴纳义务主
体便是除了西藏地区的全国电力用户)，因而在具体参与方式与程序上，宜根据不同的政府性基金采
取较为灵活的方式，例如通过人大代表立法 、立法听证会 、专家座谈会、内部征求意见 、通过媒体发布
法律草案征求意见稿，也可以通过互联网发布政府性基金设立公告及意见稿等。但不论采取哪种方
式 ，特定社会群体参与程序中须包含以下几个部分：一是告知特定社会群体政府性基金设立相关事
宜，并使其知晓此程序及相关事宜的程序；二是特定群体意见建议征集程序；三是特定群体意见建议
及是否被采纳的结果进行公布公示的程序。
第二，相关专家的参与是政府性基金科学立法的要求。科学立法也是正当性与合法性的基本要
求 ，立法内容和技术的科学性是政府性基金在国家财政权与特定社会群体财产权之间取得平衡点的
必要条件。这里的相关专家包括但不限于财政学专家、财政法学专家、与某项政府性基金相关领域内
的专家等，例如，在国家重大水利工程建设基金中，除了财政学和法学专家外 ，还应包括水利工程相关
方面的专家 ，这样计算出的征收期限、标准及方式等才具有科学性。
第三，政府在政府性基金设立程序中具有主导作用。一方面，虽然政府的财政权要从实体与程序
两个方面进行限制，但政府是启动政府性基金设立程序的主体，只有政府启动了政府性基金的设立程
序 ，才会有特定社会群体与专家的参与 ；另一方面，在政府性基金设立的程序中，政府是每个具体程序
的落实者，政府发挥作用的大小是设立程序能否成功运行的关键 但同时仍需强调，政府在政府性基
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金设立程序中的主导作用并不是在现有政府性基金审批程序中的决定作用。
2．政府性基金设立三方参与机制的价值 目标。在法律程序设置上向来存在两大价值即公平与效
益的冲突与融合。与现行的政府性基金设立程序——审批制度相比较而言，三方参与机制的政府性
基金设立制度需要付出更多的时间成本和经济成本。政府性基金的设立必须符合程序正义，因为这
关乎到特定社会群体的财产权利。在对人的基本权利通过立法进行一定限制的程序中，效益应当让
位于公平，因为只有政府性基金的所有相关主体进行了充分参与，政府性基金才具有正当性与合法性
的可能。
3．在确定了缴纳义务主体(特定社会群体)的基础上，应按照政府性基金设立的三方参与机制 ，对
征收标准 、征收时间、方式及期限进行科学论证，且政府须对最终结论进行详尽说明。
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