竞争垄断和管制 ----反垄断政策的背景报告 北京大学中国经济研究中心 周其仁 前 言 当前国民经济面临两个比较急迫的问题第一受到需求方面的严重制约经济增长的速度减缓对就业收入和收入分配形势产生了持续的压力第二市场秩序混乱妨碍社会公正的普遍实现对人民群众确立建设社会主义法制的信念带来严重的负面影响能不能顺利解决两大问题对于保持国民经济的持续增长和国家的长治久安将产生深远的影响 解决上述两大问题需要多方面的努力其中进一步开放政府垄断的行业和市场扩大市场竞争的范围在国家经济命脉部门实施大刀阔斧的结构性改革是一项关键之举 政府垄断国民经济的命脉部门是在一定的历史背景下发生的有其存在的合理性经过二十多年的改革开放我国经济发展及其体制基础已经发生了根本的转变最重要的是国家确立了发展社会主义市场经济的基本方向在原先的国有企业和集体企业之间公有制企业与非公有制企业之间市场竞争已经展开按照价格机制配置的经济资源范围和深度都大大增加我国各类经济主体凭借各自掌握的资源在市场上追逐收益福利和利润正在成为新的经济行为准则 在新的形势下政府垄断经营的国民经济命脉行业已经不可避免地卷入了市场经济主要的表现是原来由政府直接控制的企业和事业单位开始享有决策自主性在许多命脉部门独家国有公司垄断经营的格局正在变成数家国有公司之间的寡头垄断竞争虽然还是政府定价为主但是价格形成开始反映市场供求的变化在许多命脉产业的边缘地带和有关联的产业环节非公有经济包括外资开始进入所有这些使得我国原先政府独家垄断经营的国民经济命脉部门开始发生了某些变化在投融资和经营服务等各个方面都出现了新的特征 但是由于政府的行政性垄断没有得到根本改革国民经济命脉部门呈现了一种半行政半市场化的体制特征主要表现在1这些部门凭借经过国家无偿拨付优惠政策得到的资源和特许垄断权形成自己独特的成本优势参加追逐市场利益2这些部门凭借国家授予的行业行政管理或监管的执法权力名正言顺地排挤市场竞争对手设置市场进入壁垒严重减弱了社会的投资机会和意愿3这些部门提供的产品和服务价格上升的幅度大大快于社会平均价格指数从而大大增加了国民经济各其他部门的运营成本降低其他部门的市场竞争力4由于垄断价格削弱了居民的真实购买力市场需求因此受到抑制5垄断部门在垄断价格内包含的行政垄断租金转化为与这些部门提供的服务极不相称的高收入和高福利一方面引起人民群众的强烈不满另一方面又刺激其他垄断部门的仿效和攀比6靠行政权力谋求市场利益成为形形色色的破坏市场秩序行为的重要基础也几乎是一切大案要案发生的共同条件 形势表明国民经济命脉部门的半行政半市场化已经成为我国经济发
展和社会公正的严重障碍无论政府垄断命脉行业和部门在过去有多么重要的历史意义现实的状况要求我们不失时机地提出国民经济命脉部门深化改革的任务我们必须看到打破政府行政垄断在国民经济命脉部门开放市场竞争不但有利于解决当前国民经济面临的一些难题而且对于形成健康的市场经济和廉洁高效的政府从制度上消除腐败并以次凝聚民心有着长远的战略意义 有必要指出我国当前和今后一个时期所要解决的破除行政垄断问题与发达的市场经济国家的反垄断不是同一个层次的问题在市场竞争的过程中也会因为各种原因形成市场的集中和垄断欧美发达国家的反垄断法主要针对的是具有市场权力的私人公司防止这些私人公司通过合并杀价价格联盟以及将在某一市场上的垄断地位扩大到其他市场等手段损害消费者和小公司的利益阻碍创新服务质量改善和技术进步对于发达国家实行反垄断法的经验和教训特别是关于反垄断法对市场竞争的负面影响我们应该加以密切的关注和研究但是在从根本上解决政府行政垄断问题之前中国不宜贸然照办照抄发达国家的反垄断法更不宜将两种不同性质的反垄断混为一谈 也必须指出当前和今后我国从制度上消除行政垄断命脉产业的根源在实际操作中将不可避免地触犯相当一些既得利益这些既得利益常常与国家经济安全意识形态政府监管公共利益以及国家竞争力等等名目纠缠在一起难以识别和区分因此破除政府垄断的体制改革不是一件容易操作的事情为此有必要将改革目标的明确和彻底与实施的分步和渐进很好地结合起来当前应该从刺激投资的效果可能比较明显的基础产业部门开始从中国加入WTO协定已经做出承诺的领域入手有鉴于此本报告根据委托方的要求将研究的重点集中在基础产业部门破除行政垄断开放市场竞争的问题上 本报告在简短的引言之后包括以下部分一反垄断政策的基本原则阐述反垄断政策的主要原则也是本报告基本结论的一个政策性概述二定义和理论解说有关竞争垄断和反垄断的基本概念和相关学术论争的焦点问题提供有关理论背景三管制与管制改革概述相关国际经验主要区别了发达国家政府干预经济的三种主要形式即宏观调控反垄断和管制着重研究管制怎样从市场竞争中产生发展进而引发管制改革的经验和问题四重视自己的经验教训主要以我国民航电信业的开放竞争为经验基础讨论我国反垄断实践的若干值得注意的问题五政策选择和约束立足于理论国际经验和国内经验前瞻性地提出今后一个时期反垄断政策面临的主要选择和约束 第一部分 反垄断的基本原则 开放市场准入改革行政性垄断部门 为了发展社会主义市场经济保持国民经济的健康成长必须在基础设施产业的各个部门逐步扩大对内对外的市场开放提出扩大市场开放政策的主要目标是通过引进并增强市场竞争机制显著提高基础设施产业投资和营运效率增加国民经济的整体竞争力 我国基础设施产业的现行体制主要特征是行政性垄断行政性垄断是以政府名义实施的市场禁入不同于市场经济里其他的垄断形态比如由创新形成的市场垄断由于竞争实力形成的市场垄断以及由于成本特性形成的所谓自然
垄断等等由于行政性垄断能够排除在位垄断经营者的所有当期和潜在的合法竞争对手因此它常常违背政府垄断基础设施行业的初衷导致经济行为的扭曲经济效率的低下抑制基础产业的供给和需求更严重的是长期的行政性垄断所形成特殊既得利益和行为惯性将妨碍国民经济的这一重要部门对技术和市场需求的变化作出灵敏和有效的反应 基础产业部门在最近几个五年计划期间经历了高速增长主要的推动因素是第一市场需求的强力拉动第二财政资源的动员和投入第三实施了某些市场化改革的尝试但是整体来看我国基础产业的增长主要还是依靠政府动员财政性资源来应对市场需求的模式来实现的由此带来的高速增长一方面掩盖了近年基础产业增长的真实社会成本另一方面也在客观上掩盖了行政垄断产业和市场的体制弊端当前行政性垄断部门的资费偏高收入偏高服务质量改善不足已经成为国民经济发展的严重制约因素为了在短期内刺激消费需求和投资需求的更快回升并形成能够支撑国民经济持续增长的基础产业和具有市场竞争力的公司必须对我国的行政垄断行业实施全面的根本的改革 长期目标和特殊任务 根据国际国内的经验解决行政性垄断问题必须有清晰的不动摇的长期目标这就是在基础产业的一切领域永久性地消除市场禁入通过各种形式的市场竞争达到有效的资源配置分工深化和经济增长 为了实现上述长期目标需要明确我国面临两个特殊的历史约束第一在基础产业长期实行国有化体制政府直接经营基础设施产业第二市场导向的公司化改革时间还不长改革的力度还比较低因此与发达国家不同我国难以通过简单宣布消除市场禁入政策就可以期望马上出现与在位垄断商势均力敌的竞争对手很快形成一个竞争性的基础产业 相反我国必须对原来行政性垄断的产业部门首先由政府实施大刀阔斧的重组形成一个大体可操作的竞争性框架然后再经过市场性重组的手段走向长期目标没有政府主动充当第一推动力打破既得利益的传统格局形成竞争性市场的过程将极其漫长 困难的问题在于政府在执行特殊的用行政手段重组行政性垄断产业部门的时候要防止陷入一个循环本来为了达到彻底消除市场禁入而实施的行政性重组由于行政性手段本身固有的笨拙和使用不当结果反而远离了改革的长期目标为了防止出现这一局面必须恰当地提出和处理以下一系列问题 对内开放与对外开放的一致性 中国加入WTO的谈判和协议签定表明改革开放达到了一个新阶段开放我国基础设施部门的市场竞争将是进入改革开放新阶段重大的事件总的说来在加入WTO的总框架之内已经包含了命脉部门的逐步开放因此不必另起炉灶为基础设施部门的 反垄断制定单独的经济纲领但是对外的进一步市场开放将引起的既得利益的重大调整对人们的思想认识也形成重大的冲击有可能激发狭隘的民族主义情绪甚至酿成某种复杂的局面为此在进入WTO前后一个时期要适当强调对内开放这里所谓对内开放就是那些长期由政府以国有经济形式垄断的产业部门和市场对国内非国有经济成分开放对内开放的程度应该等于或者高于中国在WTO协议中承诺的对外开放的程度 在实施对内扩大市场开放的过程中应该大力借鉴利用中国在加入WTO过程中积累的宝贵经验主要是1要提出一个基本准则这就是根据我国20
年改革开放的经验和国际经验放弃一切产业部门的政府垄断向组成社会主义市场经济的一切所有制成分开放市场2要针对各个大行业的具体情况确立开放市场的范围主要步骤和关键细节3要对现存相关法律法规做全面的清理和调整特别是系统清理和修订原来基本上由行业部门起草旨在保护行业部门权力的旧法重定电信市场法电力市场法铁路市场法和民航市场法4要提出一揽子的关于开放市场修法立法的时间表 如同改革开放进入WTO等重大决策一样扩大对内开放市场先是关于中国和世界大势的战略判断必须有坚强的政治领导应该明确要由战略判断来指导战术细节的选择而不能颠倒过来由操作细节来决定选择大政方针特别要防止各种局部的既得利益的考虑与纷纷繁繁的专家意见分歧绞在一起使得方方面面莫衷一是失去对大机会和大趋势的把握延误时机 政府有序地退出市场 在各大产业部门政府退出市场垄断的步骤各不相同但是根据已有的国际国内经验政府退出市场必须有序首先政府要主动充当开放市场的第一推动实行政企分开组建数家竞争性公司并坚决而稳妥地完成从行政控制价格转向市场竞争定价的体制依靠市场价格机制来配置资源引导企业行为其后政府将考虑进一步消除市场准入方面障碍以各种形式扩大市场准入特别要放弃市场准入方面的所有制歧视扩大国内非国有经济成分进入各大产业市场的范围在以上过程中政府管理逐步转向对所有经营性竞争公司一视同仁的资质管理牌照管理和行为监督培育多种非政府管制的控制机制包括竞争者的互相监督行业自律消费者及其组织的监督舆论监督等等逐步减轻政府管理市场的行政负荷加强法治意识和市场管理的法制建设 政府的管制机构要逐步扩大管理范围缩小管制重点由于在各种产品和服务之间存在广泛的替代竞争政府管制部门的设置要逐步超越按照计划管理生产时代的局限形成对大交通市场大能源市场大通讯市场的综合性管制关照各类产品和服务之间的联系消除妨碍替代性竞争的因素必须明确扩大管制范围只有在集中缩小管制重点的条件才能真正做到政府必须从直接的市场准入审批和价格管制转向管制市场参与者的资质和竞争行为 基础设施行业的竞争局面一旦形成政府要因势利导让市场机制在市场结构的重组中发挥更大的作用必须明确数家竞争的局面一旦形成特别是这些公司相继进入资本市场之后进一步的分拆或合并要由市场去决定而不拟由政府继续主导避免政府的决策负担过于沉重和导致过大的风险政府可以善始但不一定善终要更多地按照公司法和其他市场法规将基础产业市场的重组交给市场去解决以民航电信为例因为开放市场竞争的尝试较早现存的市场结构公司定位包括业务划分都要不断随市场情况的变化而变化不可能完全指望靠政府的行政命令来完成全部重组 逐步扩大法院对市场管制的介入 为了更有效地妥善处理基础产业市场里的各种利益矛盾防止加强监管过程中难以避免的管制权力腐败要把目前行政管制部门对应被管制企业这样单一的上下垂直关系逐步改成包括行政管制法院裁决市场自组织的仲裁以及庭外和解等多种方式在内的复合体系这对提高市场管理中信息交流和处理的质量制衡管制权力增加利益协调的程序性权威都具有战略意义特别要扩大法院对市场管制的介入为此在相关法规的修订和重立过程中要增加设置专业的市场管理法庭专门受理这些市场管制中发生的政府管制部门与
公司和消费者在管制过程中可能发生的矛盾既限制行政管制的权力防止管制权力的滥用也减轻行政管制的负荷和压力为管制消亡准备条件 兼顾投资人营运公司和市场消费者的利益 开放市场打破垄断是为了更好地发展我国的基础设施产业为国民经济持续健康增长奠定可靠的基础为此必须协调投资人营运公司和消费者之间的利益矛盾特别注意转型时期避免严重的利益冲突 鉴于基础设施行业资本密集的特点保持吸引资本流持续不断地投入基础设施行业的建设和技术改造甚为重要为此必须善待境内外国有和非国有的投资人必须清醒地认识到政府垄断部门高额垄断利润的存在对于吸引资金投向这些产业部门曾经是一个非常重要的诱因随着开放市场垄断利润将合乎规律地减少如何形成吸引投资的新的诱因是发展这些部门有待解决的新问题根据国际国内的经验政府人为地创造投资诱因的做法既不可能持久也难以避免严重的副作用但是政府在减少政策和制度风险降低市场交易费用提高政府服务质量维护市场竞争的公平性和透明度等方面是大有可为的这应该是政府在新时期工作的重点 对于不同时期的投资人他们在打破垄断开放市场的过程中所承受的制度性风险是不尽相同的较早期的投资人可能因为开放市场的政策实施而遭遇较高的政策制度变化的风险生产预期混乱为此有必要参照国际经验在开放市场加速的情况下对原先预期可以有更长时期垄断租金分享机会的投资人给予适当的补偿同时要尽可能公开宣布未来市场开放的时间表帮助潜在投资人有预先的计算和准备 政府垄断的基础设施行业内的大公司连同其积累的管理经验技术知识和上下游联系整合的能力都是国民经济建设中重要的资源这些部门工作人员的一些毛病和恶习首先是垄断体制的结果换谁去工作相差都不会太远因此在打破垄断开放市场的过程中要避免拟人化的宣传把一切问题归结于人的品格另外反垄断决不是反大公司开放竞争也决不是要搞平均主义必须明确如果市场竞争扩展了市场规模中国需要也一定可能产生更大的更强的现代公司应当看到人民群众和舆论对垄断部门的意见批评和不满是发动打破垄断开放市场的重要力量但是也要防止情绪化的潮流同样可能妨碍市场竞争秩序的形成 消费者的购买力是产业发展的动力打破垄断开放市场形成竞争从理论上能够扩大消费者的选择刺激市场需求增加国民真实所得这是我们的政策应该期待出现的效果但是也要看到市场开放对产品和服务品质的保证要有一个时间过程期间如何切实保障消费者利益也就是市场购买力要发现新问题研究新办法中国正处于消费者主权意识萌生上涨的过程中要明确消费者主权同样必须纳入市场竞争的框架防止生产重大的偏差政府偏护公司是错的政府偏护消费者违反经济规律的要求也是错的政府要充当独立在上的产业利益冲突调停人的角色按照手心手背都是肉的原则兼顾消费者各方利益 第二部分 定义和理论 垄断的含义 垄断的语文词义是排他性控制和独占因此通常讲来经济
行为上的垄断可以包括所有单一的个人组织或集团排他性地控制某种经济资源产品技术或市场从这一点看词语学意义上的垄断是一个中性词固然排他性控制行为可能产生许多影响经济增长和经济效率的负面效果但是排他性控制也是经济秩序的支撑点比如产权的基本特征就是排他性专有而行政权在所有文明国家都由一个政府独占如果两个以上的主体声称对同一幢房子拥有同等的产权或者两个以上的政府声称对一个管辖区有拥有同等的行政权那就天下大乱不会有经济增长和经济效率 经济学上的垄断概念比语文意义上的垄断定义要复杂虽然我们可以直截了当地说垄断就是在一个产品市场上只有一个买家或一个卖家但是导致市场被独占的原因却是各式各样的更为重要的是由种种不同原因引起的市场垄断对经济效率的影响很不相同经济理论和政策的分歧常常发生在对垄断行为不同的因果关系的认识上 不同的垄断成因 发生市场垄断的成因大体有以下五种 第一种由资源的天赋特性带来产品服务的独特性比如龙井茶莱阳梨和邓丽君的歌这类产品市场上独一无二消费者又愿意出价来欣赏资源所有者就拥有排他性的独占权 第二种发明的专利权或版权或者象可口可乐的配方那样的商业秘密这些资源没有天赋的独特性但是在想象力和科学技术的商业应用方面具有独特性政府如果不通过法律保护专利和商业秘密发明和创新的供给就不足对经济增长不利当然技术一旦发明出来由社会共用可以加快新技术的普及所以对专利的保护通常设立一个时间区间过了时限就对社会免费开放 第三种赢家的垄断凡竞争就有输赢商场竞争的胜出者可能凭实力和策略一时之间将所有竞争对手赶出市场典型的案例是IBM和微软公司不是别人不可以做电脑硬件和软件而是一时之间没有谁做得过他们 第四种成本特性产生的垄断一些产业需要巨大的一次性投资才能形成供给能力这些投资一旦发生就成为沉没成本就是几乎别无他用对于这些产业来说新的竞争对手面临很高的进入门槛因为他们必须再支付一笔巨大的投资才可能与在位厂商竞争市场需求这就是通常所说的自然垄断 第五种强制形成垄断这就是运用非经济的强制力量清除竞争对手保持对市场的排他性独占这种强制的势力可以是高度非制度化的如欺行霸市强买强卖也可以是高度制度化的如政府管制牌照数量或由立法来阻止竞争而产生的行政性垄断需要说明强制形成的垄断虽然动机完全不相同但在行为上垄断者的地位都是由非经济力量造成的 在真实世界里一果常常多因举美国AT&T公司为例早年是创新带来的垄断发明电话后来是自然垄断铺建了全国电话网络而1926年后就享有强制的垄断法律确立的电话市场独占权再看现在热闹非常的微软反垄断案微软公司创新的垄断是否伴有其他不正当手段妨碍竞争成为控辫双方分歧的焦点为了得到关于垄断行为后果的简明分析我们需要进一步区分两种性质不同的垄断 从产权角度区别垄断 上述垄断成因进入细节问题之后纷繁复杂为了制定政策所需要的明了和准确需要进一步化繁就简本报告从产权的角度对垄断做进一步的区分
我们要明确许多垄断恰恰是产权的同义词上文提到的基于资源独特性发明和创新竞争胜利以及成本优势的垄断都是从产权的排他性中派生出来的垄断保护产权与保护这些垄断具有一致性产权是排他性的专 用权利是市场经济的基础产权象一切权利一样依托于社会关于正确和正义的共识但离不开正式的和非正式的社会强制机制其中政府依法保护产权是现代经济秩序最重要的环节政府保护产权当然就是保护排他性权利在这个意义上保护产权必定派生出一些垄断��排他性控制��的结果 我们也要明确政府保护产权的原则是保护产权主体对于其拥有资源的排他性选择权但以这种排他性权利不妨碍他人行使产权为限比如政府保护房屋主人排他性的居住权但是房主在他的房屋里产生可能损害他人利益的行为从发出噪音到窝藏毒品都要受到限制或法律制裁 到了市场上产权问题变得复杂因为这里有众多的买家也有众多的卖家各有各的产权行使起来互相影响甲乙都要卖货竞争导致价格下降在这个意义上甲乙双方都受到对方的损害能不能为了保护甲的产权而将乙逐出市场不能因为那样就侵犯乙的产权交易权能不能同时保护甲乙双方下令提高市价也不能因为那就侵犯买方的产权所以在市场上政府只能遵循一个原则保护各方平等交易的权利但不保护任何一方资源的市场价值否则必定违反对产权的普遍性保护原则 上文提到的第五种垄断��强制性垄断��就是保护某一方产权的同时限制甚至禁止了其他方的产权与前四种市场垄断不同强制性垄断不是普遍保护产权的结果而是侵犯产权的结果 什么妨碍技术进步和经济增长 传统的经济理论没有清楚地区分不同的垄断也没有清楚地区别不同垄断对经济行为和经济效率的不同影响流行的教科书讲垄断��市场上只有一个供应商��带来的市场权力market power使得垄断商可以通过控制产出的数量来提高价格获取垄断利润此外由于独家控制市场技术创新的动机遭到削弱产品和服务的质量通常也会比较糟糕 但是以上规律忽略了在真实的市场过程中保护产权所产生的垄断与侵犯他人产权的垄断行为和效果是不一样的 仅仅拥有独特的资源能不能持续控制价格获取垄断利润经验证明不能这是因为绝大多数独特资源生产出来的产品和服务都可能有替代的产品和服务龙井茶叶的替代品包括黄山毛尖福建乌龙雀巢咖啡可口可乐的替代品是百事可乐邓丽君的替代呢是四大天王毛阿敏甚至梅来芳物以稀为贵是照常的但是市场规律是独特资源要是身价太高等于为各种替代品提供市场技术进步的本质又是什么呢就是不断发现替代 创新的垄断也不能持久商场如战场出了周瑜还可能出诸葛亮政府保护创新专利只要没有剥夺别人创新的权利创新带来的垄断通常不能持久靠创新获取垄断利润吗等于动员天下英雄好汉加快发明替代竞争始终是非常激烈的 胜利者赢得市场优势之后就减量提价是可能的但是正如弗里德曼指出过的这样一来垄断商等于在补贴他所有的潜在竞争对手只要潜在的竞争压力没有消失标准教科书举证的垄断行为就将先被淘汰 最后是所谓自然垄断过去的分析认为巨大的沉没成本提升了潜在
进入者的进入壁垒从而构成在位者的垄断优势但是只要进入壁垒真的只是自然形成技术发明寻求替代的竞争压力就无时不在在位商受潜在竞争压力的作用行为不能太离谱的 所有垄断的类型当中只有强制地限制了市场准入才真正妨碍技术进步和经济效率因为对市场机会的强制性禁止和限制才可能完全地或部分地消除替代也就是消除潜在的竞争 两个错误的推理 因为没有清楚的产权理论150年来的垄断经济学理论含混不清含混的理论带来许多错误的推理以至谬种流传以讹传讹严重而普遍的错误在于形成以下两大推理 第一个错误推理是政府为保护独特的资源保护创新保护成功和保护自然垄断应该对这些特别的市场设置行政性的进入限制以减少社会资源的浪费 这个推理把保护产权与保护市值混为一谈政府应该保护产权但是政府不应该也不可能保护特定资源权利的市值政府对产权普遍提供保护的职责不能偷换为靠限制或取消对一部分产权的保护来达到保护另外一部分产权的目的更危险的地方在于只要政府有理由为保护一部分产权而侵犯其他方的交易权终究就有理由侵犯任何一种产权 从经济效果来分析我们质疑政府为了保护龙井而禁售乌龙为保护可口可乐而禁售百事可乐之类真的就可以减少社会资源的浪费是不是浪费要问市场上的买家而不能由政府或专家做主观的裁定买方愿意出价购买的产品和服务浪费从何谈起试图消灭这种浪费等于消灭经济 更广泛的错误是认为政府对自然垄断行业应该限制市场进入才能减少严重的重复建设和恶性竞争就是说自然垄断还不能过瘾必须加上政府的强制性禁入才能更优但是只要加上行政性垄断排他的因素自然垄断就再也不自然社会再也无从分辨是规模经济导致一家供应商在技术上更优还是行政垄断排除了一切潜在的竞争对手是成本优势令潜在别人裹足不前还是政府权力压制了技术进步和替代 行政权力创造的垄断租金将不断引诱各方不惜耗费资源来攫取假以时日行政垄断租金的耗散终究要抵消垄断减少重复建设所带来的节约政府垄断产业的是否节约社会资源要长期看才有最后的结果 另外一种情况即便政府控制了自然垄断行业的市场进入替代还是难以完全杜绝只是代价更为巨大举一个实例如果自来水早就开放市场竞争现在满大街还有没有这样巨大的对矿泉水的需求社会关于可饮用水的总投资是不是可能节省许多所以武断地说政府控制自然垄断行业的准入一定可以减少浪费不过是更多的浪费被忽略不计的结果 第二个错误推理由于看到竞争是保证经济增长和技术进步的基础所以政府要运用行政力量反对任何形式的市场垄断 这里的错误在于把保护产权产生的垄断与侵犯产权的垄断混为一谈竞争固然是技术经济进步的基本动力但是竞争要用清楚的产权界定和有效的产权保护来加以约束缺乏有效产权约束的竞争为让社会付出经济秩序方面的巨大代价 在政府普遍保护产权的条件下市场上还是会发生各种个样的垄断但是未曾侵犯他人产权的垄断无伤大雅独到的资源和独到的资源利用方式是垄断成功的胜者拥有市场权力是垄断专利在有效时期内是政府保护的
垄断商业秘密更是垄断所有这些垄断都不能贸然反对因为这些垄断有的本身就是排他性产权的同义词有的是市场竞争的手段目标和结果赞成产权赞成市场竞争所以不能反对这些垄断 如果笼统反对一切垄断发展成不分青红皂白地反对一切大公司反对一切市场赢家反对任何情况下市场份额的寡占和独占甚至反对创新领先那就变成反对产权反对市场竞争反对技术进步和反对经济增长 以上关于垄断的第一错误推理强调经济落后民间经济不成熟所以必须由政府限制产权特别是限制市场交易权才能加快经济增长关于垄断的第二错误推理强调的是在发达的市场经济里大公司的市场权力过于强大需要政府施加法律和行政的平衡殊途同归都在于没有找准竞争产权政府和垄断关系的重心所在 当前我国处在从低收入经济向中等发达的经济过度从计划体制向市场体制转型需要研究两大错误推理带来的实践教训防范两大错误推理对我国反垄断法律和政策框架发生不良影响我们更要当心防止两大错误推理在我国的特殊国情里混合变种 小结反垄断的要害是消除市场禁入 概括以上分析我们认定真正危害技术进步和经济效率的是强制禁止或限制自由进入市场其他诸项包括独到的资源控制创新领先企业规模大技术实力强已经支付了巨大的沉没成本占有很大的市场份额以及莫须有的垄断意愿等等统统有其名无其实 清楚的概念才可能产生明了的政策政策明了解决问题才可能抓住重点因此本报告建议政府总的政策口号拟提 开放行政性垄断市场重点是消除市场禁入本报告还认为权衡利弊兼顾当前和长远舆论和宣传上要避免过于笼统地反垄断特别要防止将反垄断混同为反大公司反市场成功反创新甚至是反一切排他性的专用权 现实的市场垄断形态是复杂的保护产权的垄断可能扩大保护而转变成侵犯他人合法权利资源独特创新成功和成本优势的垄断也可能派生出形形色色强制性排他性独占的要求我们承认实际情况非常复杂但是唯因为实际情况复杂才需要简单明了的准确概念作为政策的基础政府在反垄断政策的制定和执行中应该坚守如下原则普遍保护产权反对市场禁入对付所有复合型市场垄断关键是消除市场准入的强制性障碍以次为界不越雷池一步 第三部分 管制与管制改革 政府确定了消除垄断开放竞争的政策实施之后如何管理基础设施行业当前的主要思路是开放市场与加强管制或说加强监管两手并重本报告为此在以下部分集中讨论管制和监管问题中心要说明管制是发达国家政府管理市场经济的一种特殊形式伴随市场经济的发展和管制的实践发达国家提供的从管制建立到解除管制和管制改革的经验非常值得我们借鉴最早实施管制改革的国家发生了再管制和管制消亡的争论也值得我们关注 管制概念 管制不是一个传统的或日常使用的中文词汇其字面含义包含控制规章规则的意思作为一个外来词管制regulation反映的是一种政府
与工商企业的关系就是政府运用具有法律效力的规章控制工商企业的行为 经济学和法学关于管制的定义有许多但是根据管制与市场作者史普博的断言一个具备普遍意义的可有效运用的管制定义仍未出现管制与市场中文版第28页有的经济学家指出管制是政府针对工商企业的公共政策有的强调管制的实质是政府命令对竞争的明显替代或者是在一般法的正规执行之外运用政府强制力来迎合某些特殊目的有的干脆说管制是管制者们的所作所为 但是所有关于管制定义包含一个共同的行为特征既政府依据法规对企业的市场进入价格决定产品质量和服务条件施加直接的行政干预撇开关于管制的起源效果和价值评判等等歧见纷纷的问题撇开管制手段和管制重点的历史演化和国家之间的差异管制总是政府对企业在市场上活动的直接干预这是管制的基本特征不会因为regulation被翻译别的名词例如规制而有什么实质的不同 政府管理企业活动的主要形式 上面定义的管制发生在西方发达的市场经济国家具有非常重要的但容易遭到忽略的背景限制本报告强调以下三点1法治特别是政府依法行政的传统已经确立2政府和企业之间的界限比较清楚没有政企不分的问题3除非法律限制私人产权包括资源的使用收益和交易权利不受侵犯而法律是一个公开的各方可参与的立法修法 程序的结果本报告特别强调不能脱离这个背景来借鉴发达国家的管制经验 为了清楚地理解以上背景我们有必要指出管制只是西方发达国家政府管理经济过程诸多形式当中的一种管制与其他政府干预经济的形式之间有着非常重要的联系和区别 简要说来西方发达国家政府管理经济的形式包括以下五种 普通法主要是财产法合同法和民事法管理私人经济行为核心是保障产权的有效界定不受侵犯由于产权在行使的过程中会发生互相作用和影响所以需要一套一般性的行为规则来对产权的利用加以限制尽管如此产权执行中还是可能发生大量纠纷需要公正的判决裁定和调解因此在立法之外国家的作用仅限于提供一套法院体系象中国老话所说民不举官不纠只是这里的官不是无所不管的父母官而是专司司法职能的法官历史地看普通法是西方管理市场经济的基础几百年来西方国家在其普通法的基础上形成了其市场经济的文明 反托拉斯法这是1890年后率先在美国形成的新的政府管理经济的传统鉴于大公司市场权力的扩张美国国会通过这套特别的法案此后不但私人可以提出反托拉斯诉讼而且司法部被授予特殊权力用于审批企业合并案例并对违反反托拉斯法的公司提出调查取证和公诉要注意原来美国政府被限制活动在公法领域只能对刑事案件提出公诉现在政府可以因为特别的民事事项涉及反托拉斯法公诉私人公司所以反托拉斯也被看作一个公私法混合的一个领域不过政府反垄断的行政权力依然受到独立的司法系统的制衡因为司法部提出的反垄断公诉最后由独立的法院和法官来裁决许多案例政府花费了巨额行政经费调查取证但最后还是败诉 宏观调控就是上世纪30年代大危机之后根据凯恩斯的经济学说逐步形成的政府通过货币政策和财政政策调节经济景气的实践必须强调宏观调控是政府对经济活动的间接干预就是说政府仅仅改变企业和个人做经济决策的环
境参数但不干预不限制更不替代企业和个人的经济决定和行为目前许多人把政府的所有干预甚至政府管制价格和限制市场进入等直接管制行为都当作宏观调控是错误理解凯恩斯主义的结果 管制政府依法对企业和个人的经济活动施加的直接的行政干预管制的起源和发展因时因地不同祥见下一小节但共同的发生特征是不但普通法的约束和调节而且反垄断和宏观调控的实施都被看作不足以满足市场秩序的要求这时管制就出现了需要明确与反垄断的做法不同管制是政府部门依据法律的授权采取直接的干预措施而不是仅仅充当公诉人与宏观调控不同管制试图改变的不是决策参数而是直接控制决策和行为另外我们也要指出发达国家的管制仍然植根于普通法传统的深厚土壤具体表现在1管制需要立法提供法律根据2管制部门要得到国会的特别授权3受管制市场的企业和个人可以根据普通法和行政法对政府的管制行为提出法律诉讼 国有化政府依照法令并运用财政资源新建国有公司或者收购公司的全部或部分股权由于政府是国有公司的老板所以可以通过对公司的内部控制来直接实现政府的政策目标而不需要经过反垄断管制等外部管理的方式但是西方国家的国有公司要受立法机构和选民和舆论的监督管理并且参加与其他非国有公司的市场竞争此外国有公司的比重在二战后的西欧高一点在美国比较低美国也有不少国有资源但一般来说政府不利用国有资源参与和私人公司的市场竞争所以很少组织成国有公司参与市场营运 以上五类国有化是政府对企业的内部直接控制和干预管制是政府从外部对企业的直接行政干预宏观调控是间接的参数干预反垄断是间接的司法干预普通法是对私人产权最一般性的法律约束 管制由来和发展 据上所述管制是政府直接用行政手法干预企业的一系列行为为什么在发达的市场经济里会发生管制 许多人简单地以为自由竞争的市场不可能作到商家的个别利益与消费者利益以及社会利益的完全一致由于自发形成的价格没有也不可能完全反映商业活动的社会成本所以仅仅依靠价格机制不能完全消除企业和私人行为带来的负面外部效果甚至有了普通法宏观调控和反垄断法还不够还是非需要政府对企业活动做出直接的干预西方主流经济学关于市场失败的理论强化了人们对这一问题的认识从而为政府实行管制提供了系统的理论根据 根据以上认识管制是政府应消费者的需要主要是为了保护消费者和全社会免遭企业赢利性活动可能产生的损害而提出并实施的行政措施 但是经验表明对管制的需求不但来自消费者而且更来自企业和政府机构本身虽然管制常常声称是为了社会利益但是实际上能够从管制中获得利益的不但是消费者而且是被管制行业的厂商相关利益方以及政府管制机构本身正是这些复杂的多方利益主体的互相作用才在国际国内政治意识潮流以及偶发事件的推动下形成管制和管制的变化 以美国为例最原始的并延伸至今的管制可以拿政府对含酒精饮料的生产和销售的直接干预为典型在历史上著名的禁酒令失败后美国各州政府都通过放发营业牌照直接控制酒类销售市场的进入者消费者年龄和合法出售酒类的场所和时间是的关于酒精饮料的管制从来就以未成年人社会公众甚至嗜酒者家庭的幸福作为公开的诉求但是这套管制严格限制了酒类销
售市场的竞争程度从而保护了已经在位者的利益而政府相关审批发牌机构和官员的权力和利益也显著增加因此推动并维持酒精管制体制的不单单是可能受到酒精饮料的自由交易损害的家长和嗜酒者亲属而且也包括受管制体制保护的在位销售商和政府机构及官员 需要探察的是为什么象反托拉斯那样的政府行动还是不足以满足社会对政府管理市场交易的要求流行的解释是比之于反垄断诉讼管制可能节约更多的执法成本包括时间并且可能带来更有效的资源配置这是因为1管制机构分工专门拥有比政府反垄断部门和一般法院更专业的知识2管制机构拥有法律授权的直接裁决权所以处理问题无须等待漫长的司法程序兰迪斯��美国新政时代的管制先知哈佛法学院长和罗斯福任命的证券管理委员会委员��写道要符合专门化的要求就必须通过创立更多的行政机构来扩大政府在经济发展各个阶段的影响力创立更多而不是更少的机构最有助于提高政府管制过程的效率他明确主张各种独立的管制委员会应当是政府的第四分支应当是半立法半行政半司法的 是的随着市场范围的扩大分工深度的提高和交易活动的高度复杂化对政府管理经济提出越来越高的知识要求关于管制的知识专业化以及由此产生的大量管制专家既是分工的结果也是产生更复杂管制结构的原因象市场里任何专业化分工一样管制专家总是倾向于建议使他们的专家资产增值的管制体制但是与一般的分工专业化有所不同的是管制专业知识和专家的买方只有政府一家因此缺乏市场竞争的筛选和淘汰因此如果没有适当的抑制管制��作为政府直接干预企业的行政行为��将会不断自动加码直到在社会利益的名义下使整体经济增长因为过度的管制而失去活力和效率 管制扩展的逻辑与后果 美国曾经是管制的资本主义的一个典范虽然象许多其他国家一样美国政府也直接拥有一些重要的公司比如田纳西流域管理局地方公共电力事业邮政体系机场码头和运输公司但是相比之下美国的国有化程度是很低的而美国政府拥有的许多资源例如国有土地和国家公园在宪法原则下不可以从事商业性赢利活动也许正是这个原因导致美国政府对经济的干预更多地集中在政府管制私人公司的市场行为方面 事实上远在反托拉斯法之前美国成立于1887年的州际商业委员会ICC就拥有管制铁路的权力这家标志经济管制开端的联邦机构职责就是确保铁路运输价格的公平合理运货人与公众的公平待遇以及限制铁路巨头对铁路商务的操纵开始的时候美国法院还限制着ICC的权力但是随后进步主义以揭露商业活动中的各类丑闻邪恶和堕落为主旨的思潮和社会运动的压力加大了ICC管制市场价格和进入的权力 1913年美国建立了联邦储备系统中央银行和联邦贸易委员会FIC,随后建立了罐头业与畜牧围栏管理局1916食品和药品管理局1931联邦通讯委员会1934联邦证券与交易管理委员会1934联邦海运委员会1936民用航空委员会1938联邦公路局1966进入70年代后又设立了联邦铁路局1970环境保护署1970联邦邮资委员会1970国家公路交通安全局1970消费品安全委员会1972能源管制局1974和核管制委员会1974等等连同州一级的政府管制部门到1975年美国共有一百几十个政府管制机构而受管制行业的产值占全部GDP的四分之一
物极必反过多的政府管制直接干预市场进入和企业定价不能不阻碍市场机制正常发挥配置资源的作用抑制企业家创新精神助长官僚主义和各种转嫁自己行为不良后果的道德风险1960年代甚至连在罗斯福新政时代为创建美国式管制体制做出重大贡献的兰迪斯也开始指责管制体制的僵化和无能他定断拖沓已经成为联邦管制的标志并举例说完成待决的天然气价格的申请要13年即使把人员增加3倍在这13年内累计起来的新的申请批准也要到2043年才能处理完毕 管制改革美国的经验 管制改革regulatory reform起源于1970年代中期的美国象一切制度变革一样思想解放发挥了前导性的作用注重经验研究��就是从实际后果而不是从所宣称的伟大意图来检验经济制度和政策的正确性��的经济学法学和其他社会科学从美国30-70年代发展到登峰造极的管制实践中发掘出大量资料证明管制失灵对经济效率的负面影响要比所谓的市场失灵更加严重芝加哥大学的斯蒂格勒教授以他关于管制者是被管制行业和企业的俘虏的著名发现获得了诺贝尔经济学奖不过只有当奉行中间政治路线的布鲁金斯学会以及耶鲁哈佛大学的名家们纷纷加入之后挑战管制主义的思想理论才成为不可阻挡的洪流 在操作层面最先对新政传统开刀的不是保守的共和党人而是时任参院行政实践与程序委员会主席的民主党爱得华肯尼迪1974年肯尼迪请哈佛一位法学教授布雷耶为他准备了一份调查清单而首批由参院决定调查的项目当中就包括了航空管制当然解除管制的政治荣誉还是要归里根总统因为正是这位政治能力常常被低估的共和当总统下决心起用纽约州公共服务委员会主席前康乃尔大学经济学教授卡恩出任联邦民用航空局局长卡恩的施政纲领别具一格在事事要靠行政审批的民航业引进竞争由市场接管原来由民用航空局5个委员会做出的经济决定直到解散联邦民用航空局 卡恩的改革后来被冠之以开放天空而载入美国管制改革的史册主要的做法是政府不再用行政审批包括听证程序的办法来干预民航的票价决定和市场进入航空公司可以自由地竞争性地决定机票价格也可以自行决定是否进入还是退出某个市场或某条航线所有其他公司新的投资人也可以决定是否组建新的航空公司结果民航票价大幅度跌落而对民航服务的市场需求量急剧上升一些老牌航空公司走向破产而新的成功者因为适应市场形势而欣欣向荣最重要的也许是美国航空业在竞争的压力下创造了枢纽港模式就是用支线小飞机把各地旅客集结到一些中心枢纽航空港然后高频率地飞向全国和世界各地的枢纽港 开放天空的成功为里根政府赢得了声誉也开了美国解除管制deregulation, 可以直译为反管制的先河随后铁路和货车运输电信金融电力等部门纷纷开始解除自罗斯福新政时代以来形成的管制下的垄断体制按照各行各业的技术特性引进市场竞争解除管制甚至深入到传统上被认为只能由政府独家经营的业务新兴的快件专递公司挑战政府邮政将美国的快件业做成了全球领先的大市场此外彼此竞争的民间保安公司部分替代了独家经营的警察部门向社会提供了按照市场规则运行的安全服务环境保护成为生意因为一些地方接受了经济学家的建议由议会决定年度性可污染的额度然后各方投标竞买污染权甚至还出现了民办监狱这样的新鲜事就是由公司化的监狱通过竞标向政府司法部门接
单承担市场化的犯人管理到1996年全美有170家公司制的监狱和看守所当然还有美国式的私有化联邦和州通过证券市场出售政府拥有的公司权益包括国有的铁路公司港口和机场军队的商业服务资源以及城市供水系统 解除管制并不意味着政府什么都不管了而是政府从最不适应的领域和环节退出从而集中精力和财力在需要政府管理的环节加强管理例如联邦民航局果然如卡恩和里根之愿被撤消但是随后又成立了联邦航空安全局不过航空安全局不再从事票价控制航线分配和市场进入管制而是依法监督管理各航空公司的飞行安全在运输电信电力和金融领域解除管制与重新管制re-regulation交替进行但是从实质而不是名称来看所谓再管制就是政府开放了所有这些敏感的战略性的制高点并在开放市场的基础上探索行政管理的新经验 英国直接吸取管制改革的力量 比较起来1970年代末撒切尔夫人领导的市场革命中心旗号是私有化而不是解除管制这是英国国情约束的结果表明各国总要在各自的经济政治和社会的具体环境中解决各自面临的紧迫问题 作为老牌的资本主义国家英国国力的逐渐下降源于其竞争力的丧失到1970年代英国病已经病入膏肓差不多沦为欧洲的穷国要害问题如撒切尔上台前所指出是垄断的国有企业和垄断的工会导致英国生产率停滞不前而国家的福利补贴开支却如脱缰之马食之者重生之者寡老牌资本主义照样不堪一击撒切尔的保守当政府对症下药选择私有化和消减英国工会脱离生产率的福利诉求 更值得注意的是英国政府并没有简单照搬管制市场的传统模式而是直接吸取美国管制改革的经验探索建立更加有效率的政府管理市场的体制本来如上文说明国有化是政府直接运用对国有公司的控制权从内部直接控制国家经济命脉因此在国有化模式下政府与大公司一体行动国有大公司也不以赢利为目的所以一般也不需要政府从外部管制那么当国有公司私有化之后公司有了私人的股权甚至被私人资本控股公司有了市场赢利的动机会不会利用其既有的大公司市场权力将国家对市场的垄断转化为私人对市场的垄断呢 答案是肯定的因此在美国解除管制的同时英国有了重建管制的必要性事实上撒切尔政府在准备英国私有化方案的同时非常注重美国的政府管制市场的经验但是撒切尔及其保守党思想库对英国病的深刻反思使得他们对通过管制重建回潮政府至上的倾向保持直觉的警惕加上里根解除管制的革命如火如荼英国得以直接从管制改革的经验中吸取营养而没有掉如传统的政府管制市场的泥潭 具体说来英国的如下四点经验值得中国格外注意第一售国有资产私有化与开放政府垄断市场并举必须指出这不是一件容易做到的事情因为从财务操作的角度看政府在保持市场垄断的条件下出售国有大公司的股权卖价通常可以更高所以仅仅由增加短期财政收入的动机来推动改革虽然在短期内可以把行政垄断权高价出卖但是竞争的市场没有形成产业的生产率没有显著提高公司就不可能更有市场竞争力也不可能有长久和持续的融资能力 第二政府启动竞争结构的形成由于英国国有化范围广大严重窒息企业
家创业精神因此与美国有所不同并不是一宣布开放市场很快就可以形成竞争性的市场结构在这种具体约束之下英国政府通过立法设立新公司进入原先政府独家垄断的市场先形成双寡头垄断竞争duopoly局面然后通过逐步增发经营执照增加市场竞争者的数目知道完全开放市场准入英国这样的做法缺点是政府挑选先进入者可能挑错而在市场有限开放的条件下一旦政府挑错了候选人并没有别的办法可以矫正例如英国电信市场上由政府特别法令组织的水星公司拥有与大英电信同样的经营权但是7年之后其市场份额还是不足10%与双寡头竞争的设计相去甚远但是政府有一个大体的开放市场步骤的时间表有利于投资者经营者和消费者对未来的体制变化建立一个大体的预期有利于转型时期协调各方利益矛盾 第三管制机构非行政化因为政府对正在开放的市场的必要管理涉及巨大的多方的利益建立纯行政机关来管制市场不但导致管制过程中的信息垄断权力过于集中而顾此失彼而且容易发生寻租设租行为出现行政腐败甚至政治腐败因此英国建立了许多包括产业消费者独立的专家系统与行政官员组合的市场管理机构由专门的法令规定其信息交流权力运作的程序就是说从一开始就特别注意监管监管者的问题 第四逐步扩大市场性监管减少行政性监管事实上政府设立专门机构管制市场所要达到的目标比如物美价廉品质保障非歧视和市场秩序等等可以经由各种手段达到以英国电信管制机构Oftel1999年5月发表的关于1999/2000年电信市场管理计划为例可以看到他们把监管分为专门管制机构的监管行业自律性监管竞争对手互相提供的行为约束也就是消费着增加了选择权利后厂商竞相讨好消费者以保有市场份额和其他政府机构的监管等四类在私有化和市场开放的早期阶段专门管制机构的监管要占全部监管的绝大部分而后伴随着市场竞争程度的逐步提高行业自律性监管的比重提高而竞争对手互相提供的行为约束 越来越占有重要地位 如此一来管制机构就非逐步自废武功不可这与通常可以预期的管制机构不断强化自己权力的理性行为就冲突了英国人是怎样解决这个矛盾的呢他们的办法是承诺逐步减少管制预算并给出时间表还以Oftel为例作为英国电信业的专业管制部门不但制定了逐年减少本部门的财政开支预算将年度预算从1998/99年的1279万英镑减为1999/2000年的1263万英镑2000/2001年的1201万英镑和2001/2002的1197万英镑并且向社会公布 新管制经济学 不过许多学者还是强调管制的不可废除为了解决老式管制带来的种种问题一门被称为新管制经济学的学问在近年发展起来这门新学问的背景是机制设计理论就是要用高深的现代经济学理论来管制提供指导改善政府管制市场的传统模式 例如新管制经济学提出了激励性管制的概念传统的价格管制原则是成本加成就是管制者依据企业的成本加上一个合理的利润来决定价格但是这样一来被管制公司就没有足够的动力去降低成本当然管制者可以去核查企业的真实成本可是成本并不那么容易被核查因为公司会掩盖低成本的事实况且即使管制者能够神奇地把垄断公司的真实成本核查得一清二楚由于缺乏控制成本的内在动机已经发生的真实成本是否真正是低成本还是大有疑问结果无论引入多么高明的成本核查程序被管制企业的
成本状态还是糟糕和不如人意这就给新管制经济学提供了用武之地一个高效能激励性方案被提了出来这就是所谓最高限价管制 按照设计政府管制部门的最高限价等于一个固定价格合同公司每增加1元成本就减少1元净收入这可以激励企业节约成本另外最高限价可以矫正成本加成管制模式的价格结构不合理而在最高限价的新模式下只要平均的价格总水平不超过最高限价公司就可以针对不同的客户收取不同的费率这样最高限价在理论上可以符合Ramsey定价原则那就是在保证被管制公司利润不为负的条件下定价使社会福利最大化 其实从斯密1776年到科斯1945年经济学的古老观点就已经指出那些具有高固定投资成本平均成本高于边际成本的行业如果按照边际成本定价一定导致亏损可是高于边际成本的定价又怎样保证社会福利不受损失出路就是适宜的价格分歧即必须在那些给公司带来正效益的价格中找出各种受消费者欢迎的服务的价格这里的关键词是各种就是说差别定价 但是切莫过早欢呼理性的胜利因为至少还有一个问题没有解决最高限价怎么就能够恰好被政府管制者定在保证公司不亏损而使社会福利最大化的水平这里经济学理论的精妙又一次依赖于一个前提性假设那就是管制者要知道被管制公司成本状态的充分信息否则在保证公司不亏损里就已经含了一块租金成本被高估的公司在最高限价规则下照样可以得到与其控制成本的努力无关的收益这表明新管制经济学的最高限价方案并没有因为利用了更复杂的理论工具就注定优于成本加成合同因为传统模式尽管对降低成本的激励不够却能够有效地榨取公司潜在的寻租 换言之在市场禁入限入的条件下无论政府管制者多么高明也只是在两种均未完全消除浪费的管制模式中选择一种是用成本加成办法榨取租金还是用最高限价激励被管制公司节约成本这说明天下并没有可以指导价格管制优化的理论相反没有一种万能的模式适于制订一个对所有运营商都适用的法规 新管制经济学没有指出的是在市场禁入的约束下由于竞争的缺乏根本就不可能依靠精确表达的理论就完全消除价格管制中的社会福利损失也就是租金种种精心设计的管制机制至多改变垄断租金的分布从而引导当事人寻租方式的改变更一般的结论是市场竞争从来就不是理性设计的结果管制改革的实践已经表明所有行业的市场禁入都是可以突破的而只有突破了市场禁入造成的垄断才可能重新应用价格机制归根到底在处理发散信息流的方面竞争定价的体制比新管制经济学的机制设计更具比较优势 管制消亡理论和实践 事实上早就有一些理论家讨论过管制消亡的问题了这方面开创性的经典思想可以追溯到1959年科斯对美国联邦通信委员会FCC的研究他追问这家权威管制机构的权力起源结果发现关于一项特别资源无线电波的分配难题奠定了FCC令人耀眼权力的基础早期无线电频道的占用涉及航海安全,远洋的船只靠无线电定位和发出紧急呼叫因为从来没有关于看不见摸不着的频道资源的市场只好靠政府分派管制频道但是政府从运用行政手段配置稀缺的经济资源的第一天开始经济效率和行政效率的问题就挥之不去同那些念叨外部经济效果教条的经济学家们不同科斯问了一个问题为什么政府
不可以避免直接分派频道而出面组织频道资源的拍卖 科斯的思想深不可测政府组织频道资源的拍卖等于政府将原本无主的公共频道资源通过出价高者得这样一个简单的准则转化为可以由价格机制来配置既然价格机制死而复生管制用行政手段直接控制价格和进入当然就不必要了受高斯思想的启发人们扩大了研究视野只有一条铁路吗为什么不可以将这唯一的经营权拿到市场上拍卖呢城市要限制出租汽车的数量吗为什么不可以拍卖进一步为什么污染不可以被设立为一种权利来拍卖 要明确这些经济学家都不是无政府主义者,因为管制消亡不等于政府消亡科斯及其后来人思想的重点是政府管制,直接的对价格和市场进入的行政性控制,可以经过新的权利的设立启用市场机制而再次被替代以至重新回到民法协调产权交易的基础在提供权利设立和法院裁决及执行等方面政府是不可或缺的他们相信象产业管制这样复杂的利益协调问题政府站在控辩双方充当中间人比直接运用看得见的政府之手去分派稀缺的经济资源无论从效率公平还是秩序来衡量都要更加可行 管制消亡的思想已经渗入实践一个例子是美国朝野至今坚持对互联网的无管制non-regulation政策虽然美国社会对管制互联网的呼声一浪接着一浪笔者当面请教过FCC的官员他的解说是不是不要管理而是不需要专门管制在任何情况下盗用信用卡都是非法的网上交易并不例外正如向非成年人传播色情资料的行为在哪里都非法一样是的在科技迅速变化的时代如果针对每一种技术手段都设计新的立法和专门管制社会就因为管制负担太重而寸步难行 在新西兰电信管制机构已被正式撤消新西兰在1989年放开了电信市场的竞争原来的垄断经营者Telecom随后开始私有化由两家美国的小贝尔Ameritech 和大西洋贝尔组成的联盟拥有的Telecom面对两个主要竞争对手提供长途电话服务的Clear公司和移动通信市场上的南方贝尔新西兰公司所有电信业的特别问题统统由1986年通过的新西兰商法协调市场上的各种矛盾由控辩双方面对法院解决新西兰的实验将检验没有专门的权力通常难以被制衡的政府管制部门电信市场是否就真的玩不转了 小结避免管制主义泥潭 市场是难免要出错也常常能够通过自发的利益交易过程纠正各参与方错误的预期决策和行为市场就是在不断地出错和纠错的过程中交换处理专业化引起的巨大信息刺激各方学习并获利但是市场作为一个过程并不免费无论出错还是纠错都需要耗费时间和其他资源总有人要为市场的出错纠错过程付费 政府管制就是在这样的背景下发生的管制的严格含义是政府运用行政权力直接干预价格和为市场准入设置障碍即便在私产+民主的西方资本主义国家管制也容易被看成能够替代市场的出错和纠错政府可以直接防止错误的发生至于政府管制市场的代价那通常由社会和全体市场参与人支付所以它总是显得比市场代价更不容易引人注意甚至让人觉得可以接受 管制容易形成巨大的既得利益集团包括以接受管制为条件换取阻止市场竞争威胁好处的市场参与者也包括作为政府分支的专业管制官僚后者凭借高度专业化的管制知识攫取了凌驾在市场竞争之上的往往难以制衡的管理权力在各种不同的政治约束机制下这些权力或大或小地成为腐败的源泉
过度管制的另外一个重大影响是烦琐的审批制加大了市场交易成本大大压制了企业家精神导致社会创新的严重不足西方主要资本主义国家的历史经验表明即使成熟的市场经济也不能自动免除管制自我扩张的逻辑 但是管制引发的经济增长低效和停滞是可以观察到的现象在任何一种政治框架下政府运用行政手段直接干预价格和市场准入无一例外导致经济损失管制体制越庞大越完备持续的时间越长资源配置的效率损失就越严重这里最基本的经济学总结就是没有任何一种行政机制可以与开放市场条件下的竞争定价机制在经济效率方面等价管制市场准入等于宣布政府有能力挑选所管制行业里最能干的企业家和最优秀的公司管制价格等于宣布政府有能力通过诸如成本加价等计算公式来制定所管制产品的合理价格遗憾的是在经验事实可以检验的意义上政府管制作为市场经济必不可少的守夜人从来就没有能力做到以上两点 持续的大规模的管制积累起来的巨大利益矛盾不协调和停滞要求全面改革管制政策法律和相应的经济体制管制改革的出现不是无缘无故的它需要一定的政治条件也通过释放巨大的经济潜力给主政改革的政治集团以巨额回报 第四部分 重视自己的经验 中国国民经济命脉部门的改革开放 中国在国有经济改革政企分开和政府职能转变的历史进程中早就遭遇了国民经济命脉部门的改革攻坚战1980年代未我国就着手开放原来半军事化管理的民航业实施独立核算的公司化经营组织多家竞争引进市场机制90年代后开始了电信和邮政体制的改革并提出电力高速公路和铁路投资和营运体制改革的新任务根据已有的改革实践本部分概略地讨论中国在这些部门开放市场的经验和教训 基本经验和教训之一坚持开放市场引进竞争打破垄断的基本方针 民航电信铁路电力等部门历来被看作国民经济的命脉从技术经济的角度来看这些部门是国民经济运行的基础设施担负着向所有其他一切部门提供服务的职能此外这些部门对国防和广义的国家安全具有重要的影响其战略价值常常不单单用货币来衡量要在这些部门形成全国性的服务能力需要数额巨大的投资经历很长的投资建设周期主要由于这些原因使得人们长期认为国民经济的基础设施部门可以也只能够实行垄断经营如果说美国对这些部门长期实行的是管制下的私人公司垄断我们这样的社会主义国家就必须实行公有制的垄断或者说国家垄断政府垄断 但是运用行政的力量实行垄断经营排除市场进入在任何政治制度下形成了类似的经济行为和经济效果这就是垄断部门因为过分的政府保护而不求进取服务质量低下价格高昂缺乏创新和进步基础部门向全社会转嫁其低效营运的结果就是国民经济整体的效率大大下降并加剧了国民所得分配的不公平性 中国的基本经验是以试验探索渐进的办法逐步证明原本国家垄断的命脉部门也是可以并应该打破垄断引进竞争和开放市场的在思想冲破禁锢的态势下我们不难发现各个基础设施部门都可以根据自己的技术经济特征在不同的环节不同的层次上引进市场竞争以电信为例早先的认识是增
值业务可以开放竞争但基础电信业务不适宜开放但是开放电信增值业务的良好效果鼓励我们探索开放基础电信业务的竞争进而又探索开放基础通信网络的市场竞争这表明基本方针对头就会产生逐步推进的力量否则全国6-7家拥有独立网络互相竞争又互联互通的电信营运商的格局是不可能出现的同样道理航空铁路电力的市场开放都是分层次分环节展开的基本经验是开放市场的方针坚定而不动摇操作上的推进是可以渐进的 基本经验和教训之二政企必须分离 国家垄断的实质是政府直接从事经营活动因此我们不能仅仅注意美国的管制改革的经验而必须同时注意西欧国家改革国有化的经验更重要的是我们必须认识到传统的计划体制的行政全能特征就是经济活动特别是命脉部门的经济活动已经高度行政化甚至军事化在这样的背景下仅仅成立一些附属于政府管理部门的挂牌公司断然不能解决问题必须在参与市场竞争的公司与承担市场秩序管理的政府部门之间有清楚的制度性的界分1993年中国政府决定成立联通公司来与中国电信开展竞争方针是正确的行动在全世界看也相当领先其时新加坡和香港还没有类似行动但是我国电信市场的竞争程度到1998年还远不尽人意1999年中国对原邮电部实施的改革2000年电信重组的力度举世瞩目表明政企分开对于打破原有的既得利益结构是重要的更重要的是政企分开为未来的市场秩序奠定制度基础防止政府的管理权力与市场利益搅在一起 基本经验和教训之三价格机制是关键 传统的观念把基础设施部门排除在市场竞争的体系之外最基本的信念就是作为命脉部门的经济资源配置不应该以价格机制为依归基础设施部门的供求远离市场竞价的基本原则��出价高者先得到买的机会索价低者先得到卖的机会而主要靠计划价格加数量配给来调节结果我国基础设施部门长期以来就被两种偏差主导造成大量的资源浪费第一种情况基础设施部门的产品和服务的计划定价偏低导致严重的供不应求第二种情况为了补偿基础设施部门长期的投资不足计划取费水平过高又人为加大了国民经济其他部门和居民消费的生产生活成本大体来看对于基础设施部门未加以改革的时候第一种偏差是主流基础设施部门因为发展不足而拖了国民经济增长的后腿而当对基础设施部门实施了初步的改革但垄断尚未打破之际第二种偏差又很快上升为主流基础设施部门的价格上涨过快刺激重复建设抑制经济需求 这实际上已经表明用行政定价这样笨拙的办法是不可能在技术变化加速分工体系日益复杂的条件下把基础部门与它们形形色色的客户有效连接起来基础设施部门无疑是有特殊性的但是它并没有特殊到可以使价格机制失效多方竞价的体制看起来很乱但惟有如此才能灵便地调节供求适应技术和市场千百万化的需要 但是至今关于基础部门定价机制的认识还是没有完全摆脱特殊论的主导这不奇怪因为我们至今为止还没有在基础设施部门大规模实践市场定价的经验可以总结的是一些局部的经验和教训比如民航票的折扣竞争禁折令风波和最近再次松动的尝试部分地区电信与有限有线电视之间的违规竞争两大移动通讯公司的价格竞争及其刺激需求和扩大市场的效果新兴的IP电话市场的价格与市场需求量之间的对应关系铁路票价与票贩子活动的关系以及关于春运铁路票价问题的争论还有已经立法并在一些地方和部门开始的价格听证制度所有这些都局部地涉及了基础设施部门的价格机制
问题值得仔细总结和讨论为更大规模在基础部门运用价格机制提供条件 基本经验和教训之四开放市场与竞争主体的产权改革并举 人们曾经认定在经济命脉部门放开市场与向市场出售国有公司控股权��通常被冠之以 私有化��的英国经验我们这样的社会主义改革只要学一半就应该适可而止就是说只要有计划地组织国有公司之间的市场竞争但是仍然保持国有经济对该产业部门的垄断和控制是可行的甚至具有战略上的重要意义 但是我国的实践经验已经表明仅仅在国有公司之间组织市场竞争的设计虽然立意远大但是无法回应以下三个方面的严重挑战 基础产业的市场开放是国民经济开放的一个重要组成部分基础设施产业在开放的同时需要大规模的技术改造以增强在未来的国际竞争能力为此利用国际国内资本市场筹资融资势在必行这就不可避免地要向市场出售国有大公司的部分控制权改变国有资本独资经营的传统结构 政府充当命脉部门经营性公司的唯一股东同时又充当竞争性市场的管理人在这样的结构下政府作为股东和作为市场管理者的角色难免互相冲突一方面企业将千方百计要求政府��也是自己的唯一股东和老板��提供行政保护减轻市场竞争应有的强度另外一方面 政府也可能更自然地对公司业务进行行政性干预一句话假戏难以真唱 国有公司之间的竞争就是公司对经营活动负责但由公司资产的最后责任还在政府手里这样的产权约束机制不可避免地产生公司通过损害资产来提高短期经营业绩并据此获取分配收益的行为倾向 上述前两种挑战已经引起政府决策部门和研究机构的一定注意但是对于第三种挑战因为基础设施部门的市场定价尚没有广泛的实践基础我们目前只可以从局部的短期的经验基础上加上有关经济行为的推理才可能看出一点端倪以民航为例我们已经可以看到1多家公司的市场竞争终究要引发机票的价格竞争表现为折扣2一旦对机票定价的行政控制有所松动各家国有民航公司就争相杀价直至亏损3等到出现大面积亏损甚至全行业亏损政府主管部门就不得不重新加强对价格的行政控制禁折令结果重新出现运力闲置 比较一下在任何行业里私人公司之间的竞争也会出现竞向杀价争取顾客的行为但是一旦市场参与者的出价在边际上等于其经营成本的时刻在理论上这家公司就只好退出竞争因为再低的价格就意味着亏本在市场实践中就表现为具有竞争优势的公司收购缺乏进一步成本优势公司的资产引发兼并或者相对弱势的公司主动转业另谋出路这表明公司资产的产权在市场活动中并不是无所谓的而是竞争行为的约束有效的产权制约不但引发有效的市场竞争而且控制竞争的度并在经济合理的原则下调整结构 国有公司的经营权在公司管理层公司经营好坏与管理层和工人的利益直接相关程度依改革的进度而定从这一点看进入市场竞争的国有公司与任何私人公司是类似的都具有从事经营竞争的动力但是国有公司资产的老板是政府并且分散由若干不同的政府部门按照等级制原则控制远离市场难以及时了解市场千百万化的变化决策要经过复杂的程序并且政府工作人员与政府拥有资产的利害关系非常间接一旦市场形势涉及资产的价值和安全政府没有可能做出灵敏快捷和合理的反应在这样的约束条件下才出现国有公司杀价直至亏损的行为而政府不免在行政定价的僵化与开放价格但国
有资本大幅度亏损这两极之间进退失据摇摆震荡 因此开放市场与产权改革必须并举这里所谓产权改革就是变清一色的国有公司为股份化公司而国家不但有必要出让转售一部分国有股权而且要考虑出售控股权甚至全部股权主动变成小股东或者全面退出否则不可能从制度上解决上述矛盾至于是否叫私有化是一个综合政治文化和意识形态考虑的词汇选择问题与我们这里讨论的经济行为的约束和逻辑没有任何实质关系 基本经验和教训之五在改革中兼顾投资人企业和消费者的利益 在基础设施部门开放市场竞争的过程中要在动态中兼顾投资人经营公司和市场消费者的利益保证协调发展是一个战略性的问题投资人包括政府和非国有的境内外各种资本主体中国的经验是政府必须取改善基础设施产业整体投资环境的立场而不是取仅仅保证政府投资最大回报的立场政府只有保护所有投资人的利益才能保护自己作为部分投资人的利益另外当代世界强国的政府都是靠税收过日子没有一个靠政府投资的资本收益过日子政府靠投资取利或者把政府资本的赢利目标放在首位与民争利破坏市场秩序动摇民间投资信心从长远经济增长来看一定得不偿失 境内外私人资本投资到原本政府垄断的产业部门有复杂的动机和预期中国的经验是香港甚至欧美主流资本市场都可能在一段时期内将政府公司的市场垄断权作为投资的目标并期望借此分享高额的行政垄断租金但是一旦政府政策调整加大市场的开放程度改变定价政策原先可预期的垄断公司的高额利润就可能在竞争中烟消云散就是说这类投资人除了承担一般的风险还要承担一项特别的触礁风险他们在做投资的决策时预期有一大片肥水垄断利润将流进他们的腰包但是等到投资到位以后不但肥水消失而且水落石出使得他们的投资触角 在一个基本市场环境发生急剧变化的时期触礁风险难以避免如何应对就值得认真研究矛盾在于如果强调投资风险自负原则不但容易引发二级市场的股价震荡而且增加投资人对未来的疑虑如果迁就投资人分享垄断利润的预期放缓基础设施产业开放市场的步伐势必抑制市场需求的扩张和消费者利益我国手机双向收费政策的调整引起的香港股市动荡以及后来的套餐计划调整了公司投资人和客户之间的利益是处理触礁风险的一个重要案例这里最重要的教训是只能在开放市场的总政策下兼顾各方利益为了矫正预期的偏差政府应该对基础设施部门的市场开放有一个总体的规划象WTO协定一定事先公布开放市场的大致步骤和时间表引导各方建立市场总要逐步开放的合理预期并可根据政策实施的时间表来盘算各自的利益和选择策略如果时间进程在实践过程中需要调整比如开放的步骤加快或开放力度加大就应该考虑象新加坡和香港政府提前开放电讯市场时的做法一样给予公司及其投资人适当的财务补助减少其触礁损失 基本经验和教训之六逐步改变政府的工作重点 在基础设施产业开放市场竞争的每一个发展阶段政府的作用都不尽相同我国在这方面的主要经验是政府审时度势确定不同阶段的不同工作重点尽最大努力消除行政惯性和利益惯性的不利影响同时要不断适应变化的形势要求改变政府有关部门之间的权力分配机构设置干部配备和对政府官员的素质要求 由于传统的计划经济的实际做法是政府包办命脉部门的投资和营运所以
要开放这些关键产业部门非由政府来充当第一推动力不可我国民航电信已经发生的改革铁路电力等部门正在酝酿的改革无一不是由政府主动发动的经验表明一个具有改革开放意识的中央政府可以凭借其权威大大节约解放思想提高共识采取实际行动而不是空发议论的成本中央政府开放市场的坚定决心和意图是调动各方积极力量的基础 在一个产业部门由一家国有公司独家垄断的局面被打破之后政府要主动考虑放开对价格的行政管制必须明确价格竞争是全部市场竞争的基础允许数家公司彼此竞争经营又由政府对定价机制实行行政性的审批和管制是不可能收到按照经济合理原则配置资源的效果的对于开放价格后可能引起的企业亏损甚至行业亏损要有清楚的分析进一步通过增强企业的资产产权约束加强市场重组来解决问题而不要退回到政府控制价格的老路上去 随着经营职能向竞争的经营公司的转移政府部门的工作重点转向对公司行为的监督和管理重要的是无论是关于公司资质的事先控制和事后监督逐步减少行政审批办法的范围 经验还表明仅仅有中央政府开放市场的战略决心没有相关政府部门的具体部署落实细节并解决转型中无数具体问题开放市场的大政方针是不可能自动得到贯彻的但是主管部门多年的行政惯性以及管制权力在市场条件下的货币化甚至资本化趋向容易形成严重的障碍为此在开放大产业的市场竞争过程中在政府系统强调政治纪律强调令行禁止是完全必要的同时必须按照政企分开的总方针坚决要求一切政府管制部门与所管制行业的任何企业实行人财物完全脱钩政府和政府部门从一切直接的市场活动退出是政府现代化的基本标志也是消除转型时期腐败的重要措施 政府部门的设置以及文官的素质要求必须随命脉产业部门的市场开放而变化总的趋势是直接控制产业活动具体经营目标和经营行为的政府机构要逐步缩小直至完全消亡而监督产业部门和企业活动是否符合由法律界定的抽象规则的政府部门要逐步增加和加强为此必须适时调整相关部门官员的素质和知识结构总的趋势是熟知产业部门技术经济具有动手能力的干部要转向企业去工作而需要更多具有监督能力具有相关抽象规则知识的官员到政府监管部门工作必须理解在政府部门集中了大量具有工程专业背景的干部是计划经济时代的特色在开放市场政府改变职能的新的历史条件下需要更多具有法律专业训练的专家到政府部门工作 第五部分 政策选择 开放市场的总框架 在加入WTO的谈判和协议中关于开放我国基础设施部门市场竞争的问题事实上已经破题为此总的说来不必另起炉灶单独确定反垄断的经济纲领但是有必要预防对外市场开放引起的既得利益的重大调整有可能激发狭隘的民族主义情绪酿成某种复杂局面为此本报告建议考虑近期要适当强调对内开放所谓对内开放就是那些长期由政府以国有经济形式垄断的产业部门和市场对国内非国有经济成分开放对内开放的程度拟等于或者高于中国在WTO协议中承诺的对外开放的程度 在实施对内扩大市场开放的过程中我们应该大力借鉴照搬中国加入WTO过程的经验主要是1提出一个清楚的基本准则这就是根据我国20年改
革开放的经验和国际经验放弃一切产业部门的政府垄断向组成社会主义市场经济的一切所有制成分开放市场2按照各个大行业的具体情况确立开放市场的范围步骤和关键细节3对现存相关法律法规做全面的清理和调整特别是系统修订由行业部门起草旨在保护行业部门权力和利益的旧法重定电信市场法电力市场法铁路市场法和民航市场法4提出一揽子的关于开放市场修法立法的时间表 根据中国的国情这样一件事情必须有坚强的政治领导如同改革开放进入WTO等重大决策一样扩大对内开放市场先是关于中国和世界大势的战略判断必须由战略判断来指导战术细节的选择而不能颠倒过来由操作细节来决定选择大政方针特别要防止各种局部的既得利益的考虑与纷繁的专家意见分歧绞在一起导致方方面面莫衷一是失去对大机会和大趋势的把握延误时机 明确政府退出市场的顺序 在各大产业部门政府退出的具体步骤各不相同但是根据已有的国际国内经验可以确定如下一般顺序1充当开放市场的第一推动实行政企分开组建数家竞争性公司2从行政定价转向市场定价3进一步开放市场准入特别消除市场准入方面的所有制歧视4政府转向无所有权歧视的经营公司的资质管理牌照管理和行为监督5培育多种非政府管制的控制机制包括竞争者的互相监督行业自律消费者及其组织的监督舆论监督等等逐步减轻政府管理市场的行政负荷6加强法治意识和实践使我国历史上的民举官纠传统在现代民法商法的轨道上得到发扬光大 考虑多种市场准入的形式 民航可以组建数家彼此竞争的营运公司电信可以形成并行的基本网络但是机场铁路和编组站以及电力的传输网怎样数家竞争还是没有完全解决的问题从目前的经验看我国可更多考虑多种市场准入的方式主要是 替代竞争比如所有运输工具都在一定条件下可以互相替代因此看起来只有一个的铁路网事实上与公路/航空/水运等等也是有竞争对手的消除对替代服务的限制将各类交通手段之间方便地连接起来可以消除和减轻独家的垄断行为 投标性竞争对于替代效果相对很弱的产业例如电力传输网可以考虑多家投标进入的竞争就是说电力网是只有一个但是谁获取经营权是可以数家竞争的独家的在位营运商因为迫于潜在竞标者的压力行为与永久性的独家垄断商的行为是不同的当然投票程序中标原则和标期的设计要经过很好的论证 在法律上开放准入这种模式的含义是法律并不禁止多家进入只是因为新进入者要支付庞大的沉没成本所以如果预期的收益抵不过成本市场上就没有第二家竞争公司这种模式与在法律上只准一家垄断的模式差别在于对在位商构成潜在竞争压力一旦在位垄断商价高质次达到一定限度潜在进入的预期收益将上升竞争就从潜在的状态转变为现实的 政府管制机构的管理范围逐步扩大管制的重点逐步缩小 为了充分发挥替代竞争的作用政府管制部门的设置要逐步超越按照计划管理产业生产时代的界线例如对航空铁路高速公路水运等各式交通的分别管制要逐步被对整个交通部门的综合管制代替后者不但要处理每个交通市场开放的个性问题还要关照各个交通市场之间妨碍替代性竞争的那些行为
的监管又如在电信与电视传播之间各种能源市场之间都有替代性竞争的可能性存在要跨越目前政府部门的设置加以综合管理和利用但是政府对大交通市场大通讯市场以及大能源市场的管理重点却越来越集中就是从直接的市场准入审批和价格管制退向管理竞争者资质依法监督行为 逐步扩大法院对市场管制的介入 为了更有效地妥善处理基础产业市场里的各种利益矛盾要把目前政府管制部门对应被管制市场和企业这样单一的上下垂直关系逐步改成更多样化的产业利益纠纷的解决机制形成包括行政管制法院裁决市场自组织的仲裁以及庭外和解等多种方式在内的复合体系提高信息交流和处理的质量防止矛盾的积累和问题的拖延加强权力的制衡增加利益协调的程序性权威为此建议考虑在相关法规修订重立的过程中增加设置专业的市场法庭比如通信市场法庭能源市场法庭交通市场法庭专门受理这些市场管制中发生的政府管制部门与公司和消费者在管制过程中可能发生的矛盾既限制行政管制的权力和管制权力的滥用也减轻行政管制的负荷和压力为管制消亡准备条件 为市场重组留有空间 基础设施行业的竞争局面一旦形成要因势利导让市场机制发挥更大的作用有必要明确政府为了形成竞争性的市场可以通过组建若干经营性公司的办法作为上文所讲的第一推动但是多家竞争的公司一旦组建特别是相继进入资本市场之后进一步的重组包括分拆与合并可能成为一项常规事件要随市场形势的变化而变化完全要政府来定夺公司的进一步重组可能让政府的决策负担过于沉重又容易导致过大的风险因此在这件事情上政府应该善始却不一定善终要更多地按照公司法和其他市场法规将基础产业市场的重组交给市场去解决以民航电信为例因为开放市场竞争的尝试较早现存的市场结构公司定位包括业务划分都要不断随市场情况的变化而变化不可能完全指望靠政府的行政命令来完成全部重组 调整国有资产存量来补偿触礁损失 制定一个对内对外开放市场的时间表有助于建立投资人营运公司和消费者对未来变化的合理预期有助于持续融资但是未来经济局面的变动包含许多变数其中一部分不完全取决于政府的控制一旦情况变化对各方预期的利益可能发生重大影响为此按照国际经验要准备必要的财务补偿机制由于开放市场是全社会收益的事项由此发生的费用一般要由政府的财政来担负但是在政府财力不宽余的时候或者需要补偿的数额超过政府财力就会发生承诺无法兑现的问题 考虑到我国的特殊情况即命脉部门的大公司全部为政府所有或持有控股权因此我国有条件考虑通过国有资产存量的调节保证各项承诺的兑现向有关方面提供减少触礁成本的补偿以中国移动电信为例手机双改单政策引发境外投资人抛售可以在政策出台时配合宣布公司将消除一部分国有股权以增大非国有投资人持股比例作为新政策可能带给老投资人触礁风险的补偿很清楚存量补偿与财政现金补偿的性质是一样的但对新老投资人而言国有股资产主动消股可能是更大的利好因为这表明政府股本退出的另外一种形式 资料来源中国经济信息网 01/13/2003
