党的十六大报告提出,要“进一步转变政府
职能,改进管理方式,推行电子政务,提高行政效
率,降低行政成本,形成行为规范、运转协调、公
正透明、廉洁高效的行政管理体制。”海关作为监
督管理进出口活动的行政执法机关,贯彻十六大
精神,提出了建立现代海关制度的目标。控制和
降低行政成本、建设既廉洁高效又廉价(马克思提
出的政府建设目标)的海关,应是现代海关制度的
题中应有之义。
一
、海关行政成本问题值得关注
海关行政成本指海关在依法管理国家行政
事务和自身内部事务活动中人财物的投入。从层
次上,有子项投入的局部成本和系统投入的全局
成本,二者有一致性,也有矛盾性;从构成上,有
机构设置、编制及其内部管理活动投入的组织成
本和履行把关服务职能对外管理投入的监管执
法成本,组织不当,二者都会出现“多余”或“额
外”成本;从形态上,有可以量化的人财物投入的
有形成本和人力中不可量化资源如诚信、知识、
能力等投入的无形成本;从资金渠道上,海关是
中央财政投入的直接成本和地方财政、企业投入
的间接成本。随着社会主义市场经济体制的完
善,后者比重越来越小。
近几年来,海关以建立现代海关制度为目标,
实施通关作业改革,进行职能调整和机构改革,取
得明显成效;按经费核算的主体实行经费包干制,
有效约束和挖掘了经费使用的积极性,2002年开
始把预算外支出纳入预算管理,确保了正当支出
的来源,堵塞了不当支出的漏洞;从总署机关到各
级海关,加强科学决策,狠刹文山会海和奢侈浪费
之风,有效控制和降低了行政成本。但是,有些海
关单位、部门行政成本过高,表现在:
一 是日常行政开支的控制力度不够,办事攀
高比阔,花钱大手大脚。有的“一上任就热衷于建
大楼、搞福利”“办公楼越盖越气派,许多海关的办
公楼是当地的标志性建筑。楼内的装修也越来越
豪华甚至是奢侈。一些海关的培训中心也追求高
档次,瞄准‘五星级’档次装修、改建。”(摘自牟新
生署长2003年2月在全国海关纪检监察工作会
议上的讲话);有的讲排场,摆阔气,会议过滥规格
过高,接待过多标准过高;有的业余文艺演出和运
动会过分贪大求洋;有的超出政策规定滥发钱物;
还有的地方办公、接待费严重超支,公车私用,电
话聊天,水电浪费大。
二是机构设置不当所支付的额外成本较大。增
设机构为的是管理新增的行政事务,然而有些地方
设置了机构,却无“事”可管。“据不完全统计,在目
前全国500多个处科级海关和办事处中,平均业
务量每天不到 1张报关单的有80多个,不到2张
报关单的60多个”。在相对狭小行政区域内设立
了多个互不隶属的海关机构,有的相距不超过几
公里。过多的增加内设部门,造成职责交叉,人为
扯皮。某些直属海关内设处级机构较多。一线查验
人员和加工贸易核销等人员不足问题日益突出。
三是财力物力划拨分配使用的科学性和规范
性不够。一些海关在财力物力的划拨分配上事前
缺乏调查研究,事后没有评估,有的专项资金被移
作他用;有的海关一线监管车辆过少;有的海关设
备闲置,资产利用率不高;在查办案件上,有的海
关不讲节约,不算经济帐,办案成本很高。
四是忽视无形成本。一些海关在人员使用、选
拔考核、廉政建设等方面对素质成本投入的意识
较为淡薄,有的对不同类型不同才干的人员缺乏
恰当地使用,不能最大限度发挥人的才能和作用,
实现收益的最大化;有的为搞好廉政建设,高频率 一一
地进行干部和岗位的异地、异岗交流,防风险的成
效和高成本不成比例;有的不管大事小事,动不动 l
就开会,有的还是远距离开会,来回几百公里,会 }
2003.4海关研究 — —
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议的有形、无形成本相当高。
五是间接成本浪费大。按现行规定和做法 ,
新开对外开放口岸和新设海关机构,由地方政府
和企业提供办公用房和设施,对这部分构成海关
间接成本的资源,浪费比较大。据了解,很多口岸
检验检查单位在货主码头的办公用房长期空关。
一 些海关、办事处建关多年 ,由于业务量不大,海
关人员少,大量房屋闲置,维修费用很高。
二、成本过高的原因
一 是成本意识和效率意识淡薄。由于计划经
济时代“无偿调拨”、“免费使用”等旧观念和“海
关不是企业,用不着核算成本”的传统管理模式,
海关系统的成本理念淡薄,不习惯于核算,不善
于“金金”计较,行政成本的管理和科学研究显得
很为苍白,对效率的理解仅局限于单位时间内工
作量的多少,很少有从行政的投入和产出的角度
去把握。
二是价值取向有片面性。海关的行政投入不需
要由其产出来弥补,以行政产出尽可能适应形势需
要和防范风险为取向进行要求和鼓励,对行政投入
的多少以及投入和产出的比例关系重视不够。
三是法制缺陷。组织成本中机构和人员的开
支是刚性支出,在成本构成中起核心作用 ,对行
政成本的高低影响极大,目前还没有严格具体可
操作性强的法规对此进行规范和统一。而且 ,目
前按机构人员数(不是按业务量)下拨行政经费的
财务预算制度,也不利于对组织成本的控制。
四是管理缺陷。行政成本涉及方方面面,需
要高度的责任心和高超的管理办法,而海关系统
有些干部的综合素质和上述要求差距较大,对存
在的浪费现象或是习以为常,或是束手无策。
三、控制和降低海关行政成本的对策
1.从讲政治的高度,动员全体海关人努力降
低行政成本
要认识到控制和降低行政成本不仅是经济
, 帐,更是政治帐,这是党的十六大的号召,是新一
. 届政府和社会对海关的期望。今年“非典”肆虐,
l 对国家经济造成不小的影响,财政对相关企业的
} 减税和公共福利支出的增加,更需要行政机关减
— — 海关研究2003.4
少开支,为国分忧。1998年全国打私会议尤其总
署新领导班子组成后,坚决清除害群之马,提出十
六字新方针,大规模的走私违法活动得到遏制,征
收税款年年超额,为国家财政作出了贡献,包括便
捷通关、联网监管、区域监管等在内的业务改革取
得明显成效,监管水平和通关效率较好适应了外
贸进出口迅猛增长和对外交往的需要,得到中央
领导和社会的赞誉。随着海关工作走向正轨以及
非典疫情“双解除”的新形势,政府和社会的关注
热点会转移,不仅要求“产出”大,还要求“投入”尽
可能少,要求高效廉价的海关。廉价政府是马克思
对照机构庞大,官僚臃肿,蹒跚低效的资产阶级政
府而提出的无产阶级新政权的目标,要用尽可能
少的行政投入,实现最优化的行政管理。海关要保
持一贯听从党中央和国务院的号令,坚决执行中
央决策和部署的好传统,在控制和降低行政成本
上,向党和人民交一份满意的答卷。
学习企业的经营之道,树立成本和效率意识。
成本核算不仅涉及管钱管物部门,也是其他包括
监管、缉私、人事、监察、政工部门的责任。要加强
核算,为国家理财,为海关谋利。尤其要重视无形
成本,引进和借鉴行政经济学的成果,审视和改革
人事制度,充分认识人才的浪费是行政成本中最
大的浪费,优质人员及时启用,平质人员恰当调
整,劣质人员坚决清除。加强教育培训,提高海关
队伍整体素质。要将控制和降低行政成本作为现
代海关制度建设和基层建设纲要的内容之一,确
定为海关的工作目标和要求,动员全体海关人共
同为之努力。
要在海关系统广泛深入地开展牢记 “两个务
必”,发扬艰苦奋斗,勤俭节约精神的教育,认真学
习胡锦涛总书记在十六大闭幕后不久,带领党中
央新的领导集体到西柏坡考察所作的重要讲话,
充分认识行政成本的高低关系党和政府的形象,
关系海关的形象,严格控制行政开支,切断奢侈浪
费之源,有利于海关的党风廉政建设。要使艰苦奋
斗,勤俭节约的精神在每一个海关人员中扎根,从
大处着眼,加强机构人员配置、基建装备的管理,
从小处着手,节约一度电、一个电话、一张纸。
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2.健全法制,变成本的“软”约束为“硬”控制
要通过法制手段,严格控制和降低行政成
本。一是控制新设“关”。各地政府对新设海关呼
声很高,积极筹措资金,提供办公设施,有的确实
是外向型经济发展的需要,但也有的是为取得招
商“金字招牌”,或是行政首长的一任政绩。海关
工作和外向型经济密切相关,后者没有发展到一
定程度 ,新设立的海关没有业务或者业务量很
少,就会给国家带来浪费,给海关带来维护管理
的负担。各地竟相申报出口加工区,有的并不具
备条件。设立海关机构,依据是《海关法》确定的
设关原则,其中缺乏具体细则,操作性不强,面对
地方政府的呼声和要求,当务之急是依据设关原
则制定出台审批细则,其中包括经济外向开放规
模 、业务量、管辖距离、幅度等设关标准和评审程
序等,可考虑增加设立后若业务量达不到要求可
撤销或降级的条款。有一种说法,外向型经济发
展强劲的县、镇,到临近县、镇海关办理业务严重
影响效率,当地政府及企业有实力要求海关在家
门口服务,应设立海关机构。这种说法值得商榷,
现在海关有很多便捷通关措施,有加工贸易联
网.有电子口岸网络,还可以派驻监管组来满足
企业对效率的需求。设海关机构是行政成本的重
头,一定要严格标准,地方是一次性出资,海关是
长期的投入,成本更大。
二是控制内设机构。现在许多海关都感到人
手紧,其实从总体上看,中国2002年货物进出口
总额为6208亿美元,海关人员 50000人,对照国
外:美国18960亿美元(指 2002年货物进出口总
额,下同),海关人员30000人;H本 7524亿美元,
海关人员8000人;英国6157亿美元,海关人员
23000人;加拿大4801亿美元,海关人员80000
人;荷兰4611亿美元,海关人员32000人。这在一
定意义上说明,现在我国海关人员不能算少。现
在的人手紧张除了经济发展不平衡,设关布局不
合理外,很大程度是内设机构过多造成,要下大
力气解决机构过多过滥随意性大的问题。海关业
务有全国统一性,可以制定行政规章控制机构膨
胀。在实体法上,要确定内设机构的原则,不以是
否单设机构作为评价工作的标准,不以机构膨胀
的牺牲来增加职数,不以垂直对口要求上下机构
一 致。要以业务量为主,结合考虑海关的其他职
能,如政治影响、缉私、缉毒的威慑作用等,确定监
管、职能管理人员的编制,以编制定机构,改变先
定机构,再定人员,机构愈多,人员愈缺的状况。借
鉴一些发达国家海关通过严格的预算程序,有效
控制机构和人员膨胀的做法,建立编制服从预算
的机制,用预算管理机制制约行政机构的增长。在
程序法上,建议仿效地方做法,规定专门的审批编
制机构的部门,减少行政干预,增加专家审批的权
威性、严肃性。在总署统一规定的内设机构数额
下,下级海关无权作加法,但有权根据实际进行调
整或做减法。
三是控制“热”点,建章立制。对反响意见大、
影响行政成本的基建工程、会议、接待等,可借鉴
海关“外勤纪律”和公安“五条禁令”,全国海关统
一 制定制度,规定纪律,增加严肃性和强制性。如
规定新建办公楼的条件、装潢标准、各种会议和接
待标准等。最近总署重申:达标的办公楼不得新
建、扩建,这是控制行政成本的好举措,如果通过
一 定的法纪形式,制定出具体到位、有操作性的规
章,相信效果会更好。
3.学习借鉴企业精神,引入经营理念和机制
一 是引入经营理念。无论海关的行政执法活
动还是内部管理,都要耗用资源,这种耗用应是
“必要”和“适当”,克服为获得一个给定的产出不
加节制地使用较多的资源,而出现“多余成本”,以
及由于盲目决策,资源投入后没有产出或者产出
和预期相距甚远,而出现“无用成本”。比如,海关
的专项经费和装备的申请划拨漏洞较多,按照经
营的思路,可以取消专项经费,以独立核算的主体
为单位在总署设立帐户,每年按人数和业务量划
入专项金,供各个核算主体用作修缮、增添设施、
应对自然灾害等,节约归己,超支可透支,由总署
垫支,严格审计评估。又如各关自行开发的办公自
一
动化和加工贸易联网程序有数十种,都有许多不 .
足,给海关管理带来困难,也造成重复开发的浪 1
费。可根据各海关特点,总署统一经营,通过招标, ;
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委托有实力的软件开发商开发出几种类型的办公
自动化和加工贸易联网程序,由各海关、企业选择
购买,这必将保证质量和降低成本。还有组织较大
规模会议可借鉴企业做法,先核算会议成本,和成
效相比较,以权衡开不开和怎样开,要充分运用现
代通讯和网络手段,少开人员到场的会,对确需召
开的会议,要认真准备,严肃会风,保证会议成效。
二是扩大包干制度。现在,海关按照经费核
算的主体实行经费包干制,但许多核算主体内
部,行政资源耗用与行政人员利益分离,吃“大锅
饭”,浪费严重。要变“一人当家”为“大家当家”,
可以扩大包干范围,对一些能够量化的行政资源
如车辆、通讯、水电、纸张等固定资产或易耗品,
按照近几年使用的平均值,量化包干到处 、科 、
室 ,有的还可以到人,节约有奖 ,超支不补,使每
个行政人员都关心行政资源的利用效益。有的海
关采取这种做法,起到很好的效果。
三是重视间接成本。按现有规定 ,新设立海
关办公用房和部分设施由地方政府投入,要立足
当前,适当超前,克服“越大越气派越好”思想,在
现有政策框架内,通过协商,有失有得,取得地方
这部分投入对海关建设最能发挥效益的方案,如
优选地点、优化设施配置、优待运行管理费用等。
4.运用审计监察手段,加强正向激励和反向
抑制
必须加强对行政成本 、行政效益的审计和监
察。高行政成本和低行政效益的问题情况异常复
杂,不同于贪污受贿,和法律意义上的渎职也有
区别,可以从舆论上褒贬,从纪律上惩戒。可推行
评价奖惩制度。评价行政单位(工程、项目)、行政
人员的工作,既要看行政产出的优劣,也要看行
政成本的多少,可用人均负担法测量,计算出本
单位、部门一定时间所取得可用数字表示的行政
成果,按本单位、部门人员数平均分担,同类型比
较以测量人员成本的高低。还可用单位费用法测
⋯
量,以每个行政主体、每项工作为单位,计算出行
. 政主体或某项工作完成的行政开支总额,同规模
I 比较以测量经费成本的高低。测量比较只是相对
J 的,在有可比性的地方、时段适用。在此基础上,
— — 海关研究2003.4
以资源运用的绩效为依据,进行奖惩,把行政资源
的耗用与行政人员的利益紧密结合起来。
四、海关控制和降低行政成本需处理好几个
关系
海关作为国家行政机关,与企业核算控制成
本,追求利益最大化有所区别,要重点处理好以下
三个关系:
一 是行政成本和社会效益的关系。海关是代
表国家在进出口环节实施监督管理的行政机关,
任何时候任何地方都要把社会效益尤其是国家利
益放在第一位,在认真履行职责,保证社会效益维
护国家利益的前提下,控制和降低行政成本。比
如,边境口岸执勤、缉毒、查处知识产权案件、办理
有政治和社会影响的案件,海关可能业务量不大,
可能没有经济效益,但它的产出是不可以用经济
数字来衡量的,其成本投入是必需的。
二是局部成本和全局成本的关系。实行核算
和控制成本,导致对行政成本的关注,形成一个个
的利益体,而海关工作的特点是高度垂直统一,任
何时候任何地方,都要坚持全局利益高于局部利
益,要算小帐,更要算大帐,局部成本低,但全局受
损,成本变高,得不偿失,必须予以否定。在监管的
结合部工作、案件协查、通关作业改革、集中人力
物力财力办大事、必要的行政事务处理上等,都要
有全局观念,发扬主动协作的精神,不能以邻为
壑,斤斤计较,但作为全局或高一层次的责任者,
也不能忽视对局部利益的保护,有益全局的工作
若损害了局部利益,应有所补偿,并且以不破坏局
部基本发展条件为限。
三是“硬”成本和“软”成本的关系。行政成本有
“硬”、“软”之分,“硬”是指人力财力物力的实际投
入,“软”是指人力资源的积极性,控制了人财物投
入,降低了行政成本,但有时候,容易影响和挫伤人
的积极性,反过来,又会影响物力财力的运用,进而
影响行政产出。因此,要有一个控制的“度”,在海关
人员的福利待遇、各个单位各个部门各类人员的经
费、装备、用品的使用上要做到严格而不过分,搞活
而不失控,既要节约,又要充分发挥各类资源,包括
各级组织各个部门各类人员的积极性和创造性。
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