海关行政法学研究初探
北京 蔡 滨
部门行政法是指行政法规则和原理在各具体行政
管理领域的运用。海关行政法属于部门行政法的范畴，
为进一步研究海关行政法理论，有必要对其存在的必
要性、发展现状、研究内容和体系的完善做一些探讨。
一
、海关行政法学研究的必要性
行政法学总论系指行政管理各领域普遍适用的规
则和原理；而海关行政法又是行政法学分论或称专门
行政法的一部分，是指行政法规则和原理在海关监管
进出境运输工具、货物、物品等具体行政管理领域的运
用。海关行政法是我国行政法律体系的重要组成部分，
对其展开深入系统、分门别类的研究对于我国行政法
制建设具有极其重要的实践意义。正如有学者指出，
“对于从事Et常行政实际运作的人们，一般不十分关心
行政法的理论体系应该如何架构的问题，他们最为关
心的是如何保障具体工作有效运作以及确保具体案件
得以公平、妥当的处理”，行政法学总论研究Et渐精深，
理论色彩也Et益浓厚，行政法基本理论往往不能直接
适用于各部门的具体行政实践，而海关行政法的深入
研究，恰恰起到了一个由抽象行政法理论通向生动行
政实践的“桥梁”作用。我们必须认识到行政法学研究
课题必然从总论转移到分论，即从一般原理到部门行
政法学(包括海关行政法学)，落实到特定问题上来，这
样，将使其应用性和可操作性大大增强。同时，海关行
政法的功用绝不局限于对各具体监管实践问题的简单
应对和单纯实证性研究，它从行政实践中汲取的肥沃
养分，获取的丰富素材，提炼出的实证性研究成果，反
过来又为对行政法学总论的存在方式进行检验、反思
和重构提供了难得的契机。海关行政法研究的深入，不
仅有助于行政法学分论的丰富和深化，也有助于行政
法学学科体系更趋致密完备。
二、海关行政法研究现状及存在问题
海关行政法法制建设虽然较二十年前有了巨大进
步，但客观的说，仍然存在不少缺位。海关行政法体例
很不完备，某些基本监管环节甚至连基本条例都还未
能出台，如与新修订的海关法配套的《海关法行政处罚
实施细则》，《关税条例》等，如果说这些规章只是时间
的问题尚可期盼，那么作为海关基本职责之一的监管
依据——监管条例则根本没有排到议事Et程，转而依
赖大量规章以下的规范性文件或司室文件或解释来调
整。据不完全统计上述文件共计3000余份，决大部分没
有公开，根本不符合司法审查的标准。特别是刚刚加人
世贸组织的中国，限制政府权力呼声甚高，行政体制公
开的压力超乎以往任何时期，贸易便利化全球风行，海
关行政管理实践的迅速发展，大通关、电子口岸的兴
起，也使得海关行政法更加纷繁多变，海关法的权威性
也受到冲击与挑战。与之相伴的，海关行政法的研究也
很难说尽如人意。
我国海关行政法的研究，应是从1951年5月1 Et《中
华人民共和国暂行海关法》的发布开始，当时研究的主
题主要使海关围绕保护国民经济、国家主权和利益，对
维护海关相对人权益的规定甚少。1987年7月1 Et根据
改革开放的需要国家正式公布 《中华人民共和国海关
法》，取代了《中华人民共和国暂行海关法》，由于是改
革初期，可借鉴的国外先进的立法精神不足特别是国
内对行政法的研究不是很深人，没有将行政法的许多
内容体现在其中，使海关法研究的角度和层次不高，在
推动海关行政法建设中依据不足，也正是由于行政法
学的分量不足，该法的订立与监管实际脱节很大，各主
管部门不得不采取大量的内部文件调整来满足现场通
关的需求，此后海关法研究者们多数将研究方向定位
于外贸法律的组成部分，认为海关行政法是外贸法学
的当然组成部分，对执法依据的层次、效力、适用范围、
救济等行政法的基本问题都少有讨论。原因也许在于
海关法学研究者的优势在于具有丰富外贸法律知识， ．
熟知带有共性的问题而不是行政法学的基本问题，行 I
政法学者在关税的计征、通关现场业务规定等具有较 J
2003．1海关研究— —
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强的海关专业上显得知识非常贫乏，造成海关法研究
队伍在行政法面前往往驻足不前。此后，海关行政法研
究进入零敲碎打的分散研究阶段，各现场的实务工作
者在各自精通的监管环节中自觉或不自觉地发表了一
些不系统的、零碎的海关行政法研究成果。值得一提的
是上个世纪九十年代后期随着2000年《海关法》修订带
来了海关行政法学研究的热潮，在总署牵头编写的《中
华人民共和国海关法释义》中以及成卉青先生编著的
《中国海关理论与实务》一书中凸显海关行政法的份
量，对海关行政法研究起到了很大促进作用，但研究者
往往集中在法律专职部门并未唤醒具体业务部门对行
政法律制度的重视。可以说，海关行政法研究远远滞后
于监管的实践，反过来又掣肘了海关法的进一步发展。
归纳起来有以下几点问题：首先，海关行政法立法上，
相当多的监管环节还没有一部严格意义上的规章，尚
处“无法可依”的阶段，故而只有不得已求其次，求助规
范性文件甚至司室文件、传真电报为依据指导具体海
关行政管理的运作。第二，已有的行政规章立法质量还
有所欠缺。这表现为，注重构造法律的实体框架，而对
行政相对人权益的法律保护则常置于无足轻重的地
位。同时，本位主义色彩仍然浓厚，当前立法的主要推
动力量集中在业务司室，往往有“重实体轻程序”的观
念，抱有“借法扩权”的思想，无视其他相关部门的相应
职责权限，使得各层级行政法律规范冲突不断，“依法
打架”现象时有发生。第三，海关行政法的解释、编纂工
作还没有充分开展。海关行政法解释工作不管是理论
还是实践层面显然十分落后，一些上级部门对下级部
门的“答复”、“意见”并未以法律的形式上升到法律解
释的高度来认识。同时各个海关对法律规范性文件依
各自理解编纂不同的版本的法规汇编，很不系统。即使
编纂了也多限于海关内部执法人员工作参考，行政相
对人往往无从知晓，这既有悖于人世后法律透明、公开
的要求，更不利于公民、社会对法律的普遍认同感的形
成，使得法律的公正性大打折扣。第四，当前海关行政
法研究队伍尚呈分散化趋势，研究人员一般由部门实
务工作者，如海关内设的法制机构(如政策法规司、办
公室、法规处)及各级海关执法人员、部门所属高校的
。 有关部门行政法专职教研人员、海关聘请的律师和少
． 量的行政法专家学者几支队伍共同组成。但现场业务
} 工作者虽然天天与行政法打交道，却由于忙于日常繁
1 杂的行政事务之中而很难专注于深入理论探索。海关
— — 海关研究 2003．1
院校教研人员虽有相对集中的精力，但所处外在环境
多远离工作实际，行政法学资料的短缺，也就决定了实
际部门面临的问题不能及时得到他们的解决；而研究
人员自身素质和视野的局限，也制约了研究的进一步
深入。而行政法专家学者大多又在进出境繁杂规则面
前望而却步。缺少一支专门化的高质量研究队伍，成为
制约海关行政法深入研究的重要原因。
三、几点建议
(1)海关行政法的研究内容，应取材于海关各具体
监管环节的实际。
当前，海关行政法的理论和实践都很落后，因而海
关行政法的研究不能从抽象到抽象，而应力求服务于
各业务部门法制建设实践。援引有关行政法基本理论
是必要的，但不能失之空泛。比如，在进行海关法律关
系研究中，如果忽视研究相对人的法律地位、责任、合
法权利等，就会导致错误的结论。海关行政法研究只有
直面监管中的热点、难点问题，如电子数据做为证据的
收集手段，完税价格的质疑权的运用，给出切实可行的
解决方案，才有助于部门立法质量的提高，海关执法行
为的规范，依法行政意识的加强，海关行政法体系的完
备。
(2)海关行政法的研究方法，应以行政法基本理论
为指导，透过略显琐碎的具体监管实践，发现其内在的
行政法规则。
行政法本身就植根于纷繁复杂的行政实践，行政
法律规范也相对多变。特别是海关行政法律领域更显
突出。我们应从探求条文背后的抽象原理人手，着力于
对超越条文的理性层面的探求，发现其内在的行政法
规则。其实，各业务部门的许多海关关员并没有意识到
“既没有脱离监管业务规定的海关行政法，也没有不包
含海关行政法的监管业务规定”，自己每天打交道的工
作就是海关行政法的范畴，接受申报是具体行政行为，
发“文”“函”“批复”是抽象行政行为，而上下级之间无
时无刻不在发生着行政组织法律关系。相当多的海关
关员“只见树木，不见森林”，逃不脱行政本位的束缚，
行政法治观念十分淡薄，正如某学者所言“在国家机关
工作人员中，知道法治的基本要求的人极少。在工作中
贯彻或注意法治要求的人就更少，甚至都很少提到法
治，听到的都是依法治这里，依法治那里这类话语”。只
有主动将行政法基本理论积极应用于具体行政实践，
才有可能使海关行政法制化落到实处，也有助于海关
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行政法的进一步发展。具体的说，首先，应利用现有的
法治资源，以各主要业务司室的主要管理职能为基础，
按照国家法律形式体系的要求，归口政法司统一制定
法律性文件，形成一个 自上而下，法律形式统一，内容
衔接完备的海关行政法体系。第二，努力提高海关行政
法的立法质量，在保障具体行政领域管理职能有效行
使的前提下，树立“服务行政”的理念，注意立法中公民
行政权益的保护色彩的加强。同时，认真解决与其他行
政管理部门职能交叉重叠的问题，并注意立法的衔接
协调。第三，尽快开展总署设想的海关法典编纂工作。
使海关行政法解释工作常规化，解释形式规范化，解释
内容科学化。加强对法规、规范性文件的清理，对有关
法律文件进行定期的公开整理与编纂工作，使海关和
相对人都有机会得到正式规定，维护两方面的利益，促
使其得到普遍的贯彻与实施。通过以上这些举措，使我
国海关行政法建设走上科学化、民主化、理性化之途 ，
为中国行政法治建设做出应有的贡献。
(3)研究队伍上，必须建立海关法专家队伍，建立
海关业务现场与法律职能部门、海关与学院、海关与律
师事务所的结合机制。全方位保证海关法的研究。
在海关行政法学研究中，可以由海关总署牵头，成
立海关行政法研究机构。务求充分汲取来自海关行政
立法和执法实践人员的真知灼见，并注重就本部门涉
及的专业问题求教于有关业务专家；就本部门涉及到
的行政法制中的共性问题，建立与行政法专家学者的
及时性、经常性沟通机制。有选择的在部分高等院校建
立一支人员精干，素质较高，兼具行政法学的基本理论
素养，以及有相关背景和制度知识的海关行政法专职
研究队伍，从事海关行政法的理论和实践的专门研
究
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