（行政管理）论海关行政裁
量权及其控制以北京海关
为例
论海关行政裁量权及其控制——以北京海关为例
中文摘要
随着国家经济飞速发展，特别是加入 WTO之后，国家对外贸易与科技文化交往更是进入了
一个新的历史阶段。与此同时，海关作为国家进出口监督管理的行政机关，其职能也随社会进
步以及法律的逐渐完善而不断增加。由此带来的行政自由裁量权使用与控制问题逐渐成为海关
加强行政管理中至关重要的环节。其中，合理利用自由裁量权，减少其被滥用的可能及事实是
问题的关键所在。本文正是试图从现实问题中寻找目前行政自由裁量权的问题所在，结合国内
外相关理论，充分考虑海关工作的特点，为完善自由裁量权的控制机制寻求有效的解决途径做
了尝试性的研究。
本文在第一章回顾了行政自由裁量权的相关理论研究成果，为下文论述提供充分的理论支
撑,并以此确定本文研究意义与方法。第二章首先是对研究对象——中国海关的背景进行阐述，
之后对本次研究的主要问题——海关行政自由裁量权的应用现状进行分析。基于以上内容，笔
者在第三章阐述了海关自由裁量权滥用的表现及其危害。全文第四章与第五章，笔者从立法、
司法、行政三方面结合海关工作实践对行政自由裁量权的滥用原因进行了详细论述，并以此三
方面做为控制体系的框架，分别从这三个角度对海关行政自由裁量权的控制途径进行探索，尤
其强调海关内部控制监督的重要性并提出相应的解决方案。
关键词: 海关 行政自由裁量权 滥用 控制
引言
关于行政自由裁量权的研究一直是国内外学者讨论的热点问题，以欧美为主的学者，对于包
括行政自由裁量权存在的必要性、合理性的研究逐渐形成了两种观点：一是以严格法治主义为代
表，戴雪（A·V·Diecy）认为，“绝对的法律至上或法律统治，而排除恣意的权力、特权或政府所
拥有的广泛自由裁量权。”[1]该观点认为行政自由裁量不应存在，应该在确立制度时尽可能避免
自由裁量的存在。但是这种严格法治主义思想为前提的否定态度在某种程度上是过于理想化的，
脱离了现实社会的实际。另一种观点则认为行政自由裁量是现实的必须，自从亚里斯多德在他的
《政治学》一书中明确提出"法律的统治，而非人的统治"这一法治理念以来，法治已经成为西方
社会公共生活中的一个基本信念和制度基础。人们已经相信或乐于相信有关公共生活的一个"事
实"，即在一个法治社会中，个体受且只受事先公布的法律规则和原则的支配，而公共权力必须
受到事先制定和公布的法律规则的约束，只有这样才有个人自由。[2]然而在现实中，行政执法
过程会受到法律规则本身在社会活动调整上的局限性以及法律规则滞后所带来的某些具体、明确
的法律缺失，法律的统治中行政自由裁量权的出现也就成为必然，但应控制自由裁量的滥用。从
古到今，自由裁量始终存在于行政管理实践中，“有许多事情非法律所能规定，这些事情必须交
由握有执行权的人自由裁量，由他根据公众福利和利益的要求来处理。”[3]换句话说，自由裁量
始终是法律统治的伴生。综合看，这类观点基于承认自由裁量正义，但强调控制自由裁量权的滥
用。通常西方学者在研究行政自由裁量问题时，往往会根据本国实际，结合宪政制度，人权、法
治、民主、自由等价值观联系起来进行考虑，所以其研究成果之于我国国情仅可以用来参考或部
分借鉴，不能照搬照套。
我国对行政自由裁量研究的时间并不长，但随着现代国家制度逐渐完善，我国学术界在借鉴
欧美相关学术研究成果的基础上，对行政自由裁量权的应用与控制开展了深入的研究，虽然在理
论研究方面取得了很大进步，但行政机关运行实际和行政自由裁量的具体操作实践上还并未成熟，
依然存在广阔的研究空间。
第一章 行政自由裁量的理论研究
一、 行政自由裁量权概念表述的理解。
“自由裁量权”源于英文单词“Discretion”，《牛津法律大词典》对该词的解释是“所
谓自由裁量权，指酌情作出决定的权力，并且这种决定在当时情况下应是正义、公正、正确
和合理的，法律常常授予法官以权力或责任，使其在某种情况下可以行使自由裁量权。有时
是根据情势所需，有时则仅仅是在规定的限度内形势之。”[4]英国行政法对于此权力的解释
是“立法机关将权力委托给一个具体机构，并授予他行使此权的自由裁量权，法院无权对这
种自由裁量权提出异议。”[5]《英汉法学大辞典》中更是将自由裁量权分为三个方面进行了
解释:1谨慎，表现行为者的主观态度。2斟酌，表现为行为者的主观意志对结果的影响。3
辨别力、判断力。从该词原意分析，自由裁量权是一种有限制的选择权，是一种受相关因素
制约，受某种程度控制的。“自由裁量权恰如面包圈中间的那个洞，如果没有周围一圈的限
制，它只是一片空白，其本身就不会存在”。[6]在对于行政自由裁量权含义的理解上，欧美
学者是比较一致的，不论是戴维斯所定义的：在可作为、也可不作为之间作出选择的权力。
还是威廉·韦德所表述的：是作为还是不作为以及怎样作为的权力。这些表述本质意义是相
同的，仅仅是表达上的区别。
20世纪 80年代初行政自由裁量权这一概念由西方传入我国。在我国，王珉灿先生在其
主编的《行政法概要》中最早提出了关于行政自由裁量的定义，“凡法律没有详细规定，行
政机关在处理具体事件时，可以依照自己的判断采取适当的方法的，是自由裁量的行政措施。
[7]”王名扬先生的《美国行政法》中给出的定义是:“自由裁量是指行政机关对于作出何种
决定有很大的自由，可以在各种可能采取的行动方针中进行选择，根据行政机关的判断采取
某种行动或不采取行动。也可能是执行任务的方法、时间、地点或侧重面，包括不采取行动
的决定在内。”[8]罗豪才先生在其主编的《行政法学》中这样描述:“自由裁量权是指在法
律规定的条件下，行政机关根据其合理的判断，决定作为或不作为，以及如何作为的权力。”
[9]余凌云在《行政自由裁量论》中认为:“所谓行政自由裁量，就是指在法律许可的情况下，
对作为或不作为，以及怎样作为进行选择的权力。”[10]由此可见，在我国相关学术领域中，
学者普遍对于自由裁量权本质的理解是一致的——行政自由裁量权是行政主体法律事实要
件确定、符合法律授权范围但缺少对羁束性规定的情况下，行政主体自主行使的权力。
综上所述，笔者认为行政自由裁量权之于海关，可理解为：海关根据现有的法律原则和
精神，由法律授权对没有被明确法律规范约束的事实做出的行政解释、行政决定，或在明确
的法律规范幅度内做出的选择。
二、 行政自由裁量行使原则
自由裁量权的行使也应遵守以下原则：（一）合法原则。自由裁量权的行使应严格依据
法律规定，遵循法定程序、使用正确裁判方法，符合法律、法规和司法解释的精神以及基本
法理的要求，不能违反法律明确、具体的规定。（二）合理原则。要从维护社会公平正义的
价值观出发，充分考虑公共政策、社会主流价值观念、社会发展的阶段性、社会公众的认同
度等因素，坚持正确的裁判理念，努力增强行使自由裁量权的确定性和可预测性，确保裁判
结果符合社会发展方向。（三）公正原则。要秉持司法良知，恪守职业道德，坚持实体公正
与程序公正并重。坚持法律面前人人平等，排除干扰，保持中立，避免偏颇。注重裁量结果
与社会公众对公平正义普遍理解的契合性，确保裁判结果符合司法公平正义的要求。（四）
审慎原则。要严把案件事实关、程序关和法律适用关，在充分理解法律精神、依法认定案件
事实的基础上，审慎衡量、仔细求证，同时注意司法行为的适当性和必要性，努力实现办案
的法律效果和社会效果的有机统一。
三、 行政自由裁量权的控制理论
威廉·韦德认为“法治所要求的并不是消除广泛的自由裁量权，而是法律应当能够控制
它的行使。【11】”中外学者围绕行政自由裁量权的控制理论与适用标准进行了大量的理论研
究与实践探索。戴维斯在《自由裁量权的正义》书中对自由裁量权的控制问题做了深入研究，
他对行政过程中自由裁量权的“失衡”现象做了详细分析，并将其主要原因归于自由裁量权
的泛滥、行使过程中程序制约的非充分性、以及对自由裁量行为事后监督体系的单一性。针
对这三个方面，戴维斯提出了解决的具体思路，即，（l）通过对自由裁量的范围进行限制，
消除那些不受任何原则和规则指引的自由裁量;（2）通过自由裁量权行使方式和程序的合理
构造，使自由裁量权的行使能够产出“高质量的正义”;以及（3）通过完善对自由裁量权行
为的事后监督体系，对因为自由裁量而产生的非正义进行校正【12】。目前，在自由裁量权
的控制理论研究中，主要包括了立法、司法、行政三个层面，在立法层面严格授权、司法层
面严格审查、行政层面严格控制。
（一）立法层面上的严格授权。由于法律规定的过于原则，法律条文的弹性太大，甚至
有些条文将自己的立法职责委托给了行政机关，让行政机关根据自己的意志和判断建立起一
种法律秩序，导致了自由裁量权的广泛而大量地存在【13】。从此不难发现，若需要对行政
自由裁量权进行控制，首先应当从立法环节就加以限制。立法控制的主要途径可以归纳为以
下四点：一是立法机关在授予自由裁量权时应当适当，在哪些情况下应当授予自由裁量权，
哪些情况下应当授予羁束裁量权，应进行充分的论证。二是立法中必须明确授予自由裁量权
的目的、行使自由裁量权的原则，对行政机关行政自由裁量权提出原则性要求。三是必须有
完善的行政程序。四是赋予行政机关以自由裁量权后，应当要求行政机关通过制定实施细则
使自由裁量权的行使规范化，通过内部的规范，尽可能地减少过宽的自由裁量的空间。
（二）构建健全的司法审查制度。有学者认为健全的司法审查制度对于整个国家制度的
运转，以及行政法的构建都具有极其重要的意义。法院可以推进良好行政的形成，把司法上
所理解的良好行政的标准、法律应有之义，通过行政审判，影响行政机关。司法干预受制于
行政法律的规定，所以存在对范围的限定，不同的审查标准意味着司法机关对行政机关审查
范围的不同。标准分为三类，分别是不合法、不合理和程序不适当。在大陆法系的德国中，
比例原则是行政法的基本原则，包括手段的妥当性、必要性和法益相称性原则【14】。我国
的司法审查标准体现在《中华人民共和国行政诉讼法》第 54条中，可以把这些审查也大致
分为三类:第一类是不合法。在第 54条第 2项中涉及的“主要证据不足”、“适用法律、法规
错误”、“超越职权”，这些情况分别表示事实要件不符、法律要件不符和形式越权，其适用
的审查形式是合法性审查。第二类是滥用职权，如第 54条第 2项的“滥用职权”，第 3项的“不
履行或者拖延履行法定职责”，第 4项的“显失公正”，其相对应的审查形式为实质性审查。
三是程序违法，对于第 54条第 2项的“违反法定程序”类的审查，采取的是程序不适当的
审查。可以看出，我国司法干涉的范围仅包括《行政诉讼法》第 54条中提到的几种情况，
在行政机关拥有相关的行政法律依据，就拥有合法行政的前提，在此问题的判断上法院也无
法在行政机关所处的专业领域替代其进行判断，例如海关对监管货物的分类与价值评估等，
可见司法机关的能动性就因此受到了限制。
（三）行政控制模式。立法控制和司法控制对行政自由裁量权的控制都存在一定的局限
性，作为此权利的直接使用者——从行政机关自身，利用其能动性来对行政自由裁量的使用
进行控制便成为弥补外部控制缺陷的最佳方式。在戴维斯的自由裁量控制理论中就“内部控
制”进行了大量研究，他甚至认为行政自我控制是解决自由裁量控制问题的唯一希望。我国
学者也认为应从行政机关内部自律入手，规范行政程序，制定更加明确、可操作的行政政策，
推行执法质量考评，加强内部执法监督。综合不同的研究视角可以发现，对行政自由裁量权
的控制是一项庞大的系统工程，在立法、司法、行政机关自身多方面应当共同完善控制机制，
这就需要更完善的法律基础，更高的执法水平，更有效的监督管理模式从外部到内部形成科
学高效的控制体系。
四、研究意义及研究方式
针对海关的行政自由裁量权研究在国外学界还没有相关专门性的著作，在国内无论是海
关内部的研究者还是海关外部学术专家，其研究重点依然是权力的控制并且多数强调基于立
法控制与司法控制的控制模式，对于海关内部行政控制的研究还缺乏关注。从总体情况可以
看出，目前对于海关行政自由裁量权的研究，尤其是对行政自由裁量内部控制的研究缺少足
够深入的研究。由于海关工作具有其专业性和特殊性，因此，更有必要针对海关对其使用的
行政自由裁量权进行专门研究，在充分借鉴关于自由裁量权理论研究成果的同时，对海关行
政自由裁量权的行使规则和控制方式提出完善方案，从而为建立科学、文明、高效和廉洁的
现代化海关打下良好的理论基础。
研究的理论依据包括:行政权、服务型政府、依法行政、大通关等一些国内外公共管理
与行政法学的理论。笔者作为北京海关一名基层关员，对于本次研究采取理论研究与实证分
析相结合，围绕海关工作中涉及到的行政自由裁量权进行系统研究，在此基础上提出对政策
及措施上的建议。本文在根据先进研究理论的指导下，立足于当前海关行政管理的发展趋向，
对海关行政自由裁量权的现状充分分析，权衡各种利益，以科学有效的机制逐步完善和强化
对海关行政自由裁量权立法控制、司法控制和行政控制。
第二章 研究对象背景研究及海关行政自由裁量应用现状
一、我国海关的起源和发展
海关是伴随阶级产生、国家出现并发展到一定时期的产物。海关作为国家机器重要组成
部分，其发展经历了漫长的历史过程。由于世界各国的政治、经济和自然条件存在巨大差异，
国际关系的发展必然无法平衡，不同国家政府机构对于本国内外行政职能发挥也不一致，从
而与国际贸易密不可分的管理机构——海关的组织发展也不尽相同。但在全球化的大环境下
国际贸易的发展依然是海关发展的核心动力。
随着新中国的成立，意味着长期被西方侵占的海关行政管理权与关税自主权重新回到自
己手中，同期在北京成立了海关总署，在中国风风雨雨的发展历程中，海关同样经历了领导
体制的几经变更。1987年 1月，《中华人民共和国海关法》正式通过，该法的确定为海关的
领导体制、海关的性质和任务、海关的职能和职责提供了法律上的保障。二十多年后的今天，
中华人民共和国海关总署已成为中国国务院直属的正部级机构，管辖 43个直属海关机构，
监管中国大陆 245个口岸。正式加入 WTO之后，中国便完全融入了经济全球化的浪潮，中国
海关在与世界接轨的进程中，海关的特定职能发生了很大变化，由于全面施行 WTO海关估价
规则，在履行逐年下调关税承诺的同时完善基于非歧视原则的公平、统一的关税政策，使得
关税在限制进出口方面的壁垒作用逐渐减弱；在与国际和区域合作方面，伴随关税同盟的形
成与关境扩大，为提升合作质量，中国海关在业务技术领域等多方面尽可能多的采用国际统
一标准，使得这一方面的合作逐渐增加。据统计数据，2010年 1-10月，中国海关关税和进
口环节税额已经突破 10000亿元，在世贸组织 2012年公布的数据中，中国的货物贸易额位
居世界第二，有人曾经统计，中国海关每日监管进出境飞机 架次、船舶 艘、
汽车 万辆、旅客 94万名、货物 648万吨。中华人民共和国海关作为国家的进出关境监
督管理机关，面对着发展带来的空前挑战，同时也担负着国家赋予的巨大责任。
二、海关的任务和权力
我国《海关法》中明确赋予海关以下四项任务：
1.监管进出境的运输工具、货物、行李物品、邮递物品和其他物品。这是海关的基本任
务，其他任务都是由此派生出来的。
2.征收关税和其他税、费。“关税”指由海关代表国家，按照《海关法》和进出口税则，
对准许进出口的货物、进出境的物品征收的一种间接税。“其他税、费”指海关在货物进出
口环节，按照关税征收程序征收的有关国内税、费，目前主要有增值税、消费税及船舶吨税
等。
3.查缉走私。走私是伴随着进出关境活动的发展和国家管理上的限制而产生的一种非法
行为。由于我国的社会、经济、文化、道德等方面的原因，走私的形势严峻，查缉走私成为
当前海关的主要任务之一。
4.编制海关统计。海关统计是国家进出口贸易统计，是国民经济统计的组成部分。海关
通过对进出中华人民共和国关境的货物以及与之有关的贸易事项进行统计调查和统计分析，
不仅科学、准确地反映了国家对外贸易运行态势，也对国家经济生活起到了决策辅助和检测、
监督作用。这四项任务相互联系、相辅相成。 另外，在四项列名的任务之外，还规定了海
关要“办理其他海关业务”，为海关监督管理的含义进一步拓展创造了条件。【15】
我国《海关法》同时赋予海关以下十四项权力：
1.检查权。除法律另有规定的以外，在海关监管区检查进出境运输工具；在海关监管区
和海关附近沿海沿边规定地区，检查有走私嫌疑的运输工具和有藏匿 4走私货物、物品的场
所，检查走私嫌疑人的身体，检查与进出口活动有关的生产经营情况和货物。
2.查阅权。查阅进出境人员的证件，查阅与进出境运输工具、货物、物品有关的合同、
发票、帐册、单据、记录、文件、业务函电、录音录像制品和其他的有关资料。
3.查问权。查问违反《海关法》或相关法律法规的嫌疑人。
4.查验权。查验进出境货物、个人携带进出境的行李物品、邮寄进出境的物品。
5.复制权。复制与进出境运输工具、货物、物品有关的合同、发票、帐册、记录、文件、
业务函电、录音录像制品和其他的有关资料。
6.询问权。询问被稽查人的法定代表人、主要负责人员和其他有关人员与进出口活动有
关的情况和问题。
7.查询权。查询被稽查人在商业银行或者其他金融机构的存款帐户。
8.封存权。发现被稽查人有可能转移、隐匿、篡改、毁弃帐簿的，可以暂时封存其帐簿、
凭证等资料；发现被稽查人进出口货物有违反《海关法》和其他有关法律、法规规定的嫌疑
的，可封存有关进出口货物。
9.扣留权。扣留违反《海关法》的进出境运输工具、货物和物品及与之有关的合同、发
票、帐册、单据、记录、文件、业务函电、录音录像制品和其它资料。扣留走私罪嫌疑人，
时间一般不超过 24小时，特殊情况可延长至 48小时。
10.扣留移送权。海关对查获的走私罪案件，扣留当事人移送缉私警察侦办。对于事实
清楚、证据确凿、需追究刑事责任的，由缉私警察将走私罪嫌疑人移送检察院提起公诉，追
究其刑事责任。
11.连续追缉权。对违抗海关监管逃逸的进出境运输工具或个人连续追至海关监管区和
海关附近沿海沿边规定地区以外，将其带回处理。
12.处罚权。对尚未构成走私罪的违法当事人处以行政处罚。包括对走私货物、物品及
违法所得处以没收，对有走私行为和违反海关监管规定行为的当事人处以罚款，对有违法情
事的报关企业和报关员处以暂停或取消报关资格。
13.佩带和使用武器权。海关为履行职责，可以依法佩带武器，海关工作人员在履行职
责时可使用武器。 1989 年 6 月，海关总署、公安部联合发布《海关工作人员使用武器和
警械的规定》。根据该项规定，海关使用的武器包括轻型枪支、电警棍、手铐以及其他经批
准可使用的武器和警械。使用范围为执行缉私任务时，使用对象为走私分子和走私嫌疑人。
使用条件必须是在不能制服被追缉逃跑的走私团体或遭遇武装掩护走私，不能制止以暴力掠
夺查扣的走私货物、物品和其他物品，以及以暴力抗拒检查、抢夺武器和警械、威胁海关工
作人员生命安全非开枪不能自卫时。
14.强制执行权。是在有关当事人不依法履行义务的前提下，为实现海关的有效行政管
理，按照法定程序，采取法定的强制手段，迫使当事人履行法定义务。海关的强制执行权包
括强制扣税、强制履行海关处罚决定等。【16】
三、海关行政自由裁量权存在的法律基础
纵观与海关相关之法律规定，可以看出行政自由裁量权作为海关行政权的一种表现形式，
法律即是自由裁量权的基础条件之一，并可以从以下方面原因进行分析：
(一) 法律的稳定性与滞后性
法律规范的制定过程是极其严肃的，一经制定和颁布，就不允许随意修改、中断、废弃，
这种稳定性确保了法律的权威性。但如此制定的法律面对复杂多元、不断变化的社会生活，
尤其是面对现代社会日新月异的发展，法律因为它的稳定从而表现出明显的滞后性，所以必
须在依法执法的同时留有自由裁量的空间。建国以来，中国海关执法的主要依据——《海关
法》于 1987年正式颁布以来仅仅于 2000年做过唯一的一次修改。面对入世之后日新月异的
外贸形势，这仅有的一次法律修改已经在颁布的同时就落后于时代的发展。海关行使行政权
时往往要面对发展变化的各种具体情况，为了使海关执法人员能够更好地审时度势，权衡利
弊，不会在复杂问题前束手无策，法律、法规赋予海关在一定的原则和范围内行使自由裁量
的权力就成为必然，这样才能灵活果断地解决问题，提高监管效率。
例如随着科技发展，传统的集装箱运输就无法胜任涉及大量精密设备、鲜活农产品等货
物的运输工作，对物流形式的创新迫在眉睫。“整车物流”就是创新方式之一，即不重复装
卸货物而直接将货车用轮渡运输直接入境，登陆后直接送往目的地后再返回出口国。这种物
流模式我国没有先例，其中对于外籍车辆和驾驶员进境的管理方法尚属空白，如果等到相关
法律出台，中国在此类货物的贸易商就会在较长一段时间内出现瓶颈，不利于对外贸易的发
展交流。面对这样的现实问题，在于韩国的贸易中，青岛海关宣布推出“中韩客货班轮车载
物流”监管模式。这一监管模式成功试行两年后，也就是 2007年，与之相对应的《临时入
境机动车和驾驶人管理规定》才正式颁布实施，以明确法律规定了监管的条件与程序，实现
了法律与自由裁量指导的监管模式的对接。
(二) 法律的直接授权
在现行的法律中有明确对海关行使行政自由裁量权的相关授权，这些规定在法律允许的
范围的内对授予海关有关制定某些管理规定、划分管理区域并对监管方式进行自由裁量的权
力。例如《海关法》第六条有关海关监管区域的划分，法律直接授权海关与其他行政部门共
同划分监管区范围;第三十四条中法律授权海关对特殊监管区进行自主监管；再如第二十八
条规定，海关查验货物时，可在认为有必要时可以进行开验、复验和提取货样，这其中对于“必
要”的判断，就可以看作为海关自由裁量权的表现形式。
(三) 成文法的局限性
法律作为一个国家统一性的规范标准，表现的是一种普遍公正，其不可能面面俱到。站
在立法技术的角度，立法机关通常只能做到制定一个普遍原则，在此基础上规定出具体内容，
但往往这些条文都是具有一定的弹性空间，只有这样，行政机关在面对切实问题时就拥有足
够的选择权，可以更加有的放矢的完成行政任务。如果海关仅严格依靠成文法进行行政裁量，
那么面对千变万化的监管对象，再加上风云莫测的政治、经济形势，海关将难以对涉及估价、
征税、查缉走私等相关情境做出准确的判断。所以，赋予海关在法律原则控制下进行自由裁
量的权力恰好可以弥补这个缺陷，使得海关可以在不违背宪法、法律和行政法规的前提下作
出一定的抽象行政行为，使其更符合海关行政权归属主体本意，同时弥补了立法上的不足。
四、海关行政自由裁量权存在的现实基础
（一）海关行政事务环境差异
目前为止，我国海关总署在全国 31个省市自治区设立有直属海关 45个、隶属海关 307
个。由于我国幅员辽阔，经济文化发展长期处于不均衡状态，随着政治、经济等方面的改革
的深入开展，社会进入了一定程度的转型阶段。不同地区由于外贸形势存在较大差异，从而
导致的业务种类和业务规模的不同使得各个海关无法统一按照法律所制定的模式进行监管，
并且在行政管理研究的发展中，很多规定带有一定的实验性。所以，海关需要根据具体情况
拥有自主选择、处理行政事务的权力，这种基于法律条文和法律原则的主观权力即为行政自
由裁量权存在现实之源。
（二）海关行政效率保障前提
《海关法》的立法目的即是“维护国家的主权和利益，加强海关监督管理，促进对外经
济贸易和科技文化交往，保障社会主义现代化建设”【17】可以看出法律不但要求海关严格
监管，为国家把好关，而且又要高效运作，为经济发展保驾护航。所以工作中需要解决的最
大问题就是如何将严格与高效、监管与服务这其中的矛盾对立协调统一起来，这其中的维持
其动态的平衡就是海关工作效率的前提。法律赋予海关双重职责就是国家对海关建设的要求
——一个能动的海关，高效率的海关。所以为了能充分发挥海关工作的主动性和创造性，有
效解决矛盾，行政自由裁量权就是海关实现国家富裕的行政管理职能的必要因素，行政自由
裁量权的合理运用就是海关工作效率的前提。
（三）海关行政手段特点体现
现代海关的发展使得业务愈加呈现多样性、复杂性和多变性等特点，而法律规范无法完
全兼顾所有已知与未知的业务情况，这也是海关不同于其他行政管理部门的原因。例如，《进
出口税则》规定存在的原则性、归类方式的专业性、复杂性，并且现在高新技术在商品生产
过程中被普遍应用，导于海关在实际工作中对很多新商品的归类、价格难以认定判断，或出
现与其他部门的行业标准出现差异，或与进出口企业产生争议。海关关员在单据审核、关税
征收以及当就此类问题与当事人进行磋商时往往需要明确有效的依据，而《进出口税则》中
的九千余条目录以及有限的注释不能满足上述问题的要求。因此海关的执法需要合理的自由
裁量权。
（四）海关行政管理的创新
我国在立法上原则上强调法律必须是成熟政策的上升。入世以来，国际经济、政治、贸
易、金融以及运输等领域发生了重大变化，海关工作也因此受到影响，传统的海关工作内容
与方式都发生了变化，工作难度不断增加，并且新的要求使海关被赋予新的使命。因此，海
关在进行管理改革的同时，需要不断开拓创新，以应对时代发展带来的挑战。在面对很多实
际困难时经常会遇到无先例可考的情况，这就需要海关在法律的授权范围及原则性规定下设
立实验性的规定，这种规则上的创新一旦成熟推广，便可以成为今后立法的重要依据，以便
修改和制定新法律时参考。立法机关由于无法预知且无法替代海关行政职能从而必须允许海
关相当的行政自由裁量权。
五、海关行政自由裁量权的特征
海关行政自由裁量权从属于海关行政权，具有行政权力和海关权力的基本性质，但同时
其有着与其他行政权截然不同的特点。具体可归纳为:
1.独立性。海关依法独立行使职权，由海关总署实行垂直管理并直接向海关总署负责，
不受行政区划的限制。根据《立法法》规定，海关事务属于中央立法事权，不受地方立法的
约束，因此，海关自由裁量权只来自法律和行政法规，地方立法不能赋予海关权力。
2.法定性。海关行政自由裁量权是海关法定权力，这种权力是法律赋予的，它的存在也
必须依附于法律而不能独立存在。这种权力存在的同时也是一种义务，使得海关必须选择最
恰当的方式进行裁量。
3.灵活性。在法律的范围内和合理的原则控制下，行政自由裁量权的灵活性是极其显著
的，并且灵活性也是海关行使行政自由裁量权更好完成任务的根本。这种灵活性贯穿于海关
机关制定规定到基层海关工作人员的日常工作。
4.单方意志性。海关在其职能范围代表着国家的根本利益，并且以国家强制力作为实施
的保障。海关只要在法律、行政法规的授权范围内，可以直接决定和直接实施，无需与行政
相对人协商或征得其同意。
5.相对性。海关行政自由裁量权并非绝对的自由，不但受限于法律和某些原则，并且要
受到外界的评判和监督。法的精神某种程度上也是自由裁量的行使原则——人权、平等、自
由等通常代表着这种自由裁量权力的正义。
6.广泛性。海关行政自由裁量权的使用十分广泛，不论是具体的行政行为，如征税、查
验等，还是类似于规章的制定这样的司法行为都需要自由裁量权的参与。
六、海关行政自由裁量权的种类
（一） 作用于处罚幅度的自由裁量权
海关在对行政相对人作出行政处罚时，可在法定的处罚幅度内自由选择。例如《海关行
政处罚条例》中在对特定行为的罚款处罚额度的规定上仅做出了罚款额度上限的规定，并没
有限定处罚额度额下限，这就使得海关在处罚额度的确定上拥有自由裁量权，在法律规定的
幅度内，海关可以根据实际情况决定罚款的具体数额。
（二） 作用于方式选择的自由裁量权
由于《海关法》中对于适用方式的规定海关可一般分为规定了多种方式、未做规定、未
做详细规定这几种，所以海关可以根据实际情况选择对行政相对人执行某种方式的行政行为。
如《中华人民共和国海关行政处罚条例》（以下简称《海关行政处罚条例》）第二十条中规定
“运输、携带、邮寄国家禁止进出境的物品进出境，未向海关申报但没有以藏匿、伪装等方
式逃避海关监管的，予以没收，或者责令退回，或者在海关监管下予以销毁或者进行技术处
理。”
（三）作用于设定行为时限的自由裁量权
对于某些情况，相关法律仅规定了通常情况的处置时间期限，但同时赋予海关一定的自
由裁量权时限进行限定用以解决特殊情况的发生。例如《海关法》第三十一条“经海关批准
暂时进口或者暂时出口的货物，应当在六个月内复运入境或者复运出境；在特殊情况下，经
海关同意，可以延期。”对特殊情况的界定和延期时间均没有具体的规定，均需要在合法合
理的前提下进行自由裁量。
（四）作用于对事实定性的自由裁量权
海关对行政对象的行为性质或者被管理事项的性质的认定有自由裁量的权力。《海关行
政处罚条例》第十五条“进出口货物的品名、税则号列、数量、规格、价格、贸易方式、原
产地、启运地、运抵地、最终目的地或者其他应当申报的项目未申报或者申报不实的，分别
依照下列规定予以处罚，有违法所得的，没收违法所得:1、影响海关统计准确性的，予以警
告或者处 1000 元以上 1万元以下罚款;2、影响海关监管秩序的，予以警告或者处 1000
元以上 3 万元以下罚款……”海关可以在何种程度即被判定为影响统计准确性，何种情况
属于影响海关监管秩序进行自由裁量。
（五）作用于严重性判定的自由裁量权
在现行海关法律、法规中均存在“情节较轻的”、“情节较重的”、“情节严重的”这样没
有详细规定的以及法定条件判定的关于情节轻重的词汇，此时海关使用行政自由裁量权对于
行政相对人的违法违规行为做出轻重判定。《海关行政处罚实施条例》第二十八条“报关企
业、报关人员非法代理他人报关或者超出海关准予的从业范围进行报关活动的，责令改正，
处 5万元以下罚款，暂停其 6个月以内从事报关业务或者执业；情节严重的，撤销其报关注
册登记、取消其报关从业资格。”。
（六） 作用于决定作为与否的自由裁量权
法律法规将作为与否的权力授权海关，海关根据实际情况进行自主决定是否及如何行使
权力。《海关法》第二十八条“进出口货物应当接受海关查验。海关查验货物时，进口货物
的收货人、出口货物的发货人应当到场，并负责搬移货物，开拆和重封货物的包装。海关认
为必要时，可以径行开验、复验或者提取货样。”海关是否认为“必要”就取决于其自由裁
量的结果。
第三章 海关行政自由裁量权滥用的表现及危害
滥用自由裁量权是指行政主体在行政执法过程中违背法律、法规授予自由裁量权的目的，
肆意或不恰当利用自由裁量的“弹性”，导致具体行政行为的目的有悖于所使用的法律法规
的初衷，或者所制定的规范性文件不适当等出现行政不当乃至行政违法的行为。
法律授予海关自由裁量权的根本目的是确保海关能够根据具体情况作出法律范围内的
合理而迅速的选择与决定。但是正因为“自由度”的存在，人为判断与综合社会因素的影响，
使得海关行政自由裁量权容易出现被滥用的情况。世界海关组织前秘书长达内说:“极少有
公共机构像海关那样如此容易地受到腐败因素的影响。行政垄断与特定工作环境中宽泛的随
意性的结合，在缺乏适当的监督和制约的工作环境下，尤其容易把海关导向腐败。”【18】
一、海关行政自由裁量权滥用的行为表现
行政主体行使行政自由裁量权背离公共利益，侵害行政管理相对人的利益或干扰其他行
政主体依法实施行政管理的表现形式多种多样。结合海关工作的实践，笔者认为滥用海关行
政自由裁量权的具体表现形式主要有以下几点:
（一）滥用抽象行政自由裁量权
实际工作中，海关有关部门常依据职权或经授权制定规章或规范性文件，用以分配管理
权限。但受到长期权限分散和发文习惯的影响，加之海关发文机关易从自身理解和利益角度
作出规定，重复规定、文件冲突等情况时有发生。甚至存在下位文件超出上位文件的范围，
将额外的权力赋予当事人，造成原则难以约束操作或者操作偏离原则的现象。这种现象会破
坏行政管理相对人的切实利益，使国家授权法的立法本意遭到曲解，若不能受到严格的法律
控制势必会造成更大危害。
（二）具体的行政执法行为出于不正当的目的
海关部门及其工作人员必须基于法律授权和正确的行使原则选择最妥善的方式，将自由
裁量权合理应用在对事实问题的解决中。例如某些部门或工作人员为了给个人或单位牟取不
正当利益而实施某种行为或作出某种决定，或者出于对当事人的打击报复，或为证明才能、
取得政绩甚至邀功请赏，或因为一时兴趣、满足某种欲望采取徇情枉法、专横执法的行为。
（三）具体的行为过程忽视考虑相关因素
相较于上类行为，海关及相关执法人员在作出行政决策时还会出现考虑问题不全面导致
主观因素控制自由裁量，使得对行政相对人受到不公正或错误的行政处置。这种“想当然”
的行为违背了法律客观公正的基本原则，如在进行行政处罚时应当遵循过罚相当的原则，也
就是处罚应符合当事人的违法情节、违法性质、主观过错程度、有无从重、从轻、减轻等特
别情节等相适应。这种行为一是反映了海关关员管理能力低下，二是出现此类问题的关员往
往因为不重视将相对人的合法利益，某种程度上讲也反映了其法制观念的淡薄。
（四）对存在弹性的法律用语任意解释
在法律的制定过程中为方便执法者更好的适用法律工具，使用一些“弹性”词汇，同时
赋予了执法人员一定的自由裁量空间，但基层部门或关员个人在具体执法过程中涉及对相对
人解释此类词语时，不能依照法律法规制定的宗旨以及社会普遍准则做出合理解释，滥用自
由裁量权力歪曲法律用语实际意义，对行政管理相对人的合法利益造成了侵害。
（五）限制相对人的合法权利
涉及法律允许行政管理相对人自行选择处置方案之一完成行政行为的情况下，海关部门
和个人阻止相对人在合法范围内做出合理选择或行为，使相对人的合法权利遭到侵害。
（六）反复无常
海关部门有权变更或者撤销已作出的行政行为，但这一权力必须有充分正当的理由且遵
循适当程序。如果滥用此权力对事实行政行为随意撤销变更且不做充分解释或不履行法定程
序，或者做出的决定相互矛盾，就会使相对人对决定产生质疑，这种负面情绪传播势必降低
海关刑侦管理的权威性。
（七）故意拖延甚至放弃行使自由裁量权
拖延办理业务时间与不受理均属于消极的不合理行使自由裁量权的表现，多出现在实施
行政许可审批办理的过程中。例如报关环节，海关享有是否给予企业报关许可的自由裁量权，
如果故意拖延办理时间或者故意将企业申请长期搁置，均是此类自由裁量权的滥用行为。
（八）不适当的授权及委托
例如将与工作直接或间接相关的业务委托给某家企业完成，形成业务垄断并从中向企业
索取垄断利润。
二、海关行政自由裁量权滥用的危害
海关之所以被赋予行政自由裁量权的原因是，自由裁量权能将法律法规切实应用在实际
行政行的指导规范上，这种自由选择的权力的合理利用，可以充分调动积极性、主动性，使
海关能更好地履行国家赋予的对进出境的监督管理职能，提高行政效率。反之，这种权力的
滥用完全偏离了法律对海关部门赋予行政自由裁量权的目的，对国家、社会以及海关自身都
造成了极大的危害。
（一）助长官僚作风和特权思想
海关行政自由裁量权其本质是一种行政权，这种权力广泛存在于海关部门和人员之中，
特别是身处领导职位的人拥有更多的凭借主观判断行使权力的机会和空间，在特定的条件下，
“政府权力全把握于官僚手中，官僚有权侵夺普通公民的自由”【26】；这种官僚利用政府措
施作为自己图谋利益的工具，更有甚者认为这种权力就是他们可以为所欲为的许可证。实际
工作只求形式不求质量，往往遇事就推诿逃避，打官腔，没有为人民服务的思想自觉，也没
有公仆意识。
（二）导致关员法律观念淡薄
海关行政自由裁量权实际由执行公务的海关工作人员掌握，主观、感情、个人认识上的
不同是工作中不能避免的。随着法律、行政法规的逐步完善使得海关行政自由裁量权的种类
和可操作幅度都有所增加，海关工作人员也逐渐意识到手中权力的增加，行政自由裁量权不
受制约的想法也会逐渐形成，有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的社会主义法制原
则被这种思想破坏，致使海关行政偏离公平公正公开的轨道，乃至出现有令不行、有禁不止
的严重现象，从最初的心存侥幸逐渐演变为对法律的漠视。
（三）海关工作难以正常顺利开展
滥用海关行政自由裁量权的后果显而易见，或显失公正、畸轻畸重，或前后矛盾，反复
无常等，使行政管理相对人难以正确认识自己的行为后果，这种滥用也导致海关部门会失信
于社会公众，容易带有成见的看待执法者对待自己的行为，致使在以后进行监督管理时，行
政相对人不配合或不接受海关的监管，在海关的各项工作缓解设置阻力、障碍，无形增加了
通关工作的难度，情况严重的出现执法者与相对人二者相互对抗、互相独立的情况，这不仅
使正常的工作秩序遭到干扰，也不利于实现维护国家利益，促进外贸经济发展的目标。
（四）损害海关及国家形象
海关关员处于对个人利益的考虑或因为其它不正当的动机，滥用自由裁量权，侵犯行政
相对人的合法权益，极大地损害了海关作为国家执法机关在人民心中应有的崇高威信和良好
形象，海关代表国家行使权力，海关的权力源于人民，所以海关的服务对象是整个社会。滥
用自由裁量权的行为不仅不能维护人民的利益，反之却损害人民的合法权益，这不仅关乎海
关本身的社会形象更关乎国家政府机构在人民心中的可信度。
（五）为海关执法腐败的滋生提供土壤
反腐工作长久以来一直是海关内部管理的重中之重，正如历史学家阿克顿爵所说:“权
力有腐败的趋势，绝对的权力导致绝对的腐败。”沿海发达地区贸易活动频繁且贸易规模巨
大，也是腐败问题较为严重的地区，厦门海关、深圳海关、湛江海关等重要关口近年来反腐
形势尤为严峻。一些情节严重的腐败案件，造成了极其恶劣的社会影响。九八年以来海关廉
政队伍的加强建设在一定程度上遏制了腐败之风的肆虐，但并未完全消灭，虽然贪污、行贿
受贿、敲诈勒索等非法腐败明显减少，但利用其手中如自由裁量权等法律允许的弹性空间牟
取私利、权钱交易的腐败现象越来越多。这反映了反腐工作确实在打击非法腐败中强大的威
慑作用，另一方面也暴露了自由裁量权控制不足造成的管理漏洞。
第四章 海关行政自由裁量权滥用现象存在的原因分析
一、海关立法体制存在缺陷
法制体系的根源就是法律的确立，立法为执法创造基础，是执法的前提条件，执法是
对已确立法律的具象与应用，如若立法环节存在缺陷、则这种不完善的法律环境必然会给执
法带来困难，执法的秩序和统一性也将难以保障。入世之后，与世界大环境的接轨使得我国
的海关行政立法工作必须加速对现行法的完善过程以适应更为复杂的贸易环境，我国政府和
海关对此给予了高度的重视并采取了积极的措施进行了清理、修改、废止、新立等，但仍然
存在比较突出的问题，其表现为：
（一）、海关立法统一性仍需加强
立法统一是立法本身一项重要原则，其也符合 WTO和现代海关对制度建设的要求。目前
施行的海关规范性文件中不同程度的存在不一致、不统一、不协调的问题。比如新旧文件内
容交叉、上位文件与下位文件内容冲突、不同直属海关制定使用的规程标准不一致等现象广
泛存在。这种情况存在容易导致执法混乱，法律繁缛且失去广泛适用性，原则无法指导操作，
操作偏离原则的现象。
（二）、海关立法和政策不够公开透明
WTO对政策透明度的要求相对较高，透明度原则是其九大基本原则之一。海关立法与政
策上的不透明特别容易在我们海关内部造成有人暗箱操作，导致执法腐败。而我国目前在海
关立法和政策的公开透明化是存在较严重的问题的，具体表现为以下几点：
1.缺少明确法律规定对立法和政策强制性公开。国家在法律法规的透明化方面没有相应
的强制性规范，使得很多文件在制发时因为没有注明其为规范性文件而并未予以公开，海关
系统长期以来习惯于接到文件后在内部及时传达执行，却忽略了让行政相对人如何及时知晓
的问题。直至近年来互联网技术的发展使得各类规范性文件透明度大大增加，并可以分类检
索，相比 2002年规范性文件 %的公开率，已经有了很大的提高。
2.用于公开规范性文件的载体种类匮乏。目前对外刊载规范性文件的除了《国务院公报》、
海关总署网站外，就只有“中国海关杂志法规活页”这三个主要载体，至于“公告”以下的
规范性文件则仅有通过执法现场的公告栏获悉，而缺少官方统一载体对外公布，相对人无法
提前获知的情况也给现场执法带来了很多困难。
3.文件公开时限不明确。WTO要求在法规公布与正式实施前要有足够的间隔时间，但是
我国目前海关执行的许多规章规范往往在下发时就距离执行期限仅有一两天的时间，个别文
件还出现了先执行后发文的现象。这由于会直接影响到企业权益，所以公开时限不明确的问
题也成为企业反映最强烈的问题之一。无论企业和个人在受到法律法规约束前对法律知情权
是需要保障的，否则是对企业或个人的不公平，这也不符合 WTO 公开透明的原则，涉及某
些国际问题时，容易受到 WTO 成员国的质疑和制裁。
（三）、海关规范性文件可操作性与稳定性欠缺
海关作为国家进出境的直接监督管理机关，工作中无时无刻都必须符合国家的对外贸易
政策，所以海关规范性文件中有相当大的部分是国家政策的直接反映，海关只能在法律授权
范围内规定海关具体的监管办法和有关程序性操作的规定。由此以来，由于国家政策的经常
性变化导致海关所执行的规范性文件的稳定性受到影响，从而对执行有关法规的操作性也大
大降低。例如，在涉及海关审核的贸易管制证件监管问题上，有关证件种类 27种，共涉及 15
个部委，但却在证件对应的商品认定标准与 HS税则衔接问题以及商品编码中第 9第 10位的
解释方法都存在差异。再如，环保、商检、海关等部门在废物的认定问题上也没有统一标准，
经常出现尺度不一造成的监管困难的情况，究其原因还是在于立法含混不请。在一些非贸易
物品的监管中，例如行邮物品的监管上，现行规章就更加模糊笼统，譬如如何把握自用合理
数量，如何界定危害社会，在对于类似反动、淫秽的监管尺度等类似方面的规定还是存在盲
区，尤其在监管现场常在此类问题出现争议，应该引起足够重视。这些问题直接影响到了海
关对外执法的严肃性和公正性，不仅造成了海关执法难、办案难、打官司难的三难局面，而
且在社会上引起了强烈反响。
（四）、海关立法缺少层次性
如果按文件层次不同划分为法律、法规、规章及其他规范性文件四个等级，则海关立法
已将这四个层级囊括其中，由于海关立法权限、立法主体及立法内容存在其特殊性，导致现
行的海关规范性文件依然存在层次不高、标准不明、层次与内容倒挂等问题。
1.立法层次不高，存在重叠交叉的问题，主要是两个方面的问题：一是有关部委在低层
次的规定中越权设定涉及进出境禁限方面的规定，要求海关为其把关；二是海关内部以司局
名义制发或转发规范性文件，有很大一部分文件是低层次文件，而且仍然出现传真电报等低
层次的发文形式，这实际上也是造成海关“三难”局面的重要原因，因为在法院看来，海关
提供的文件不具备法律法规层面的效力，从而不予承认，这很容易导致海关在诉讼中处于不
利局面。
2.不同层次的文件所应当规范的内容没有同一的标准。有些应当在高层次文件中规定的
内容在低层次文件中出现。两个同称为“细则”或“规范”，同级别文件的立法风格截然不
同，有的十分详尽，有的过于简单，并不在同一个“层次”上。
3.文件层次与内容详略倒挂明显。许多国家法规一级的规定十分详细具体，便于操作。
我国存在着规范性文件级别越低，规定越详细，级别越高，规定得越笼统的情况。如果这种
状况不改变，大量操作性的规定不能上升到较高层次的立法形式，我国海关的立法整体层次
和稳定性是很难在短时间内提高的。
（五）、海关规范性文件的管理缺乏及时性
WTO 统一原则反映在立法管理上的要求就是及时、规范、有效。但入世以来，我国的海
关规范性文件的管理在及时性方面有很大欠缺。
1.层次立法转化工作过于缓慢。WTO 协定要求及时制定实施 WTO 协议的行政法规、规
章或者其他措施。就海关而言，关税、知识产权、原产地等都是迫切需要进行高层次立法转
化和修改的，由于各方面条件所限，这些与入世有关的条例的立法进度尚不能令人满意，高
层次立法速度的缓慢必然导致下位法的无法出台，也必然影响到执法工作对 WTO 承诺的履
行。
2.法规维护尚未着手。新出台的管理规定对旧规定的废改问题规定不清，明文规定废改
的条文仍占少数，仍然出现“凡与本文规定不符以本文为准”的字样，法规日常维护工作有
待加强。
二、海关执法体制的缺陷
2000年开始实施的通关作业改革及配套的机构改革，在国家现有经济管理和行政执法
体制的大环境中，是以信息技术为手段，以职能监控为保障，建立以集中审单为主要标志的
新型通关模式，基本实现了严密监管与高效运作的有机统一。但是随着市场经济的迅猛发展
和外贸总额的急剧增加，与通关模式相配套的海关行政执法体制逐步出现了诸多不适应，比
如职能交叉、机构过多、人力资源配置不合理、行政成本过高等，海关内外要求改革的呼声
比较强烈。海关行政执法体制既决定于业务管理体制，又反作用于业务管理体制。海关行政
执法体制存在的种种不相适应，势必影响到海关业务管理的质量和水平，影响到海关行政执
法的质量和水平。目前存在的问题主要表现在以下几个方面：
（一）、海关审批管理存在的问题
目前海关总署和直属海关实现职能管理的主要方式依然是审批管理。但在现行审批管理
中存在着众多的问题：一是审批事项过多，比如减免税审批、加工贸易备案审批、敏感性商
品进出口审批、转关运输审批、案件审理审批等等。二是审批环节过多，有的事项法定和人
为设定了多级审批，个别审批环节多达十多个，即便扣除审批流转过程，工作效率仍有相当
大的提高空间。三是服务功能不足，即职能部门为业务现场提供智力支持的功能不足，比如
海关的化验工作由于不能利用社会力量，使得化验业务量大的海关，等待商品化验结果需要
比较长的时间；另外，归类工作体制和人员不足的问题，也使一些难点商品等待归类、估价
结果的时间比较长。
（二）、海关机构设置存在的问题
从海关布局看，除了一个省（广东、福建、浙江、辽宁、内蒙古）设置多个直属海关外，
直属海关内部的隶属海关和办事处设置同样过多，有的工作严重不饱和，比如目前一天不到
两张报关单的隶属海关机构达 100多个，一天没有一张报关单的隶属海关机构也达 40 多
个。
从内设机构看，海关法赋予海关监管、征税、打私、统计四项职能，但从海关总署到直
属海关，把四项职能分解为通关、监管、关税、统计、加工贸易、政法、技术、督察审计、
调查、缉私等职能部门。其中缉私和调查部门又普遍内设多个处级机构，许多部门还内设各
自的风险管理机构，从而导致海关内设职能机构过多。据统计，目前直属海关内设处级机构
最多的达 37个，最少的 50多人的直属海关也达 10个。与此同时，直属海关各部门还设置
了大量科级机构，这些科室很大部分都达不到国家规定设科标准。
（三）、海关内设机构职能分工存在的问题
主要表现在：一是职能交叉比较严重，如现场通关征税、验估、担保各个环节与关税之
间、报关单证放行、结关环节与监管之间，报关单的删除、修改、理单各个环节与统计之间
不同程度存在职能交叉问题。二是职能分工不够清楚，如审单中心和通关现场的审单岗位之
间的职责缺乏严格的界定，从而导致通关现场对审单中心普遍存在依赖心理。各部门职能管
理实现方式均包括指导、协调、监督、评估、认定的全过程，均以报关单为核心素材，多头
向业务现场下达核查要求。如对报关单结关后数据的监控就包括通关、关税、统计、风险、
稽查、调查、侦查、监督审计、纪检检察等多个方面。四是职能分工过细，导致责任不清。
有的事项没有一个部门能够行使完整的管理权，要做好一项工作，就需要多个部门的协调，
常常容易因为相互推诿和扯皮，造成大家都管、但却管不好的局面。
（四）、企业通关和海关运行成本加重
由于海关机构设置和业务管理模式严格按关区划分，全国直属海关之间，关区内隶属海
关之间，块块分割，以至于过条马路就需要办理转关辖区内企业的现象不是个别的，影响物
流畅通。在审批管理模式下，不得不舍近求远到总关办理有关业务，加大了企业成本，影响
了通关效率。由于以上种种原因，造成海关自身运行成本偏高，人财务资源使用不合理，使
用率低，浪费比较严重。
三、海关监督机制的缺陷
（一）、陈旧的监督理念不能适应客观需要
其一是重权力自律，轻外部约束。希腊神话中英雄奥德赛，为了抵御海妖的诱惑，让水
手们用绳子将自己紧紧地绑在桅杆上。“外部约束”正是“绑”住有权者，使其免于腐败诱
惑的“绳子”。在对权力运做过程进行制度设计时，应当对人类“合于利则动，不合于利则
让”的自然天性有足够认识，应当假定每一个人都具有人性的弱点和违法的可能。应该看到，
把一个人推到权力大、监督小的领导岗位上，无论其以前的政治表现多么优秀，都是对他的
不负责，与此形成反差的是，现在有不少领导者认为监督是有意找麻烦、是妨碍工作正常开
展，没有意识到是对自己的爱护，不仅不欢迎批评、监督，反而对监督者打击报复。其二是
重道德教育，轻制度建设。既然期待权力自律，必然要对掌权者进行教育。教育固然重要，
但从源头遏制制度腐败单凭教育是难以奏效的。“政治路线确定后，干部就是决定因素”，而
干部的行为必须靠法律制度来约束。惩治腐败的工作重心不应该放在人性改造上，关键是将
当权者个人的自然人格和由他所担当的公共权力职位明确地区分开来，并通过法律制度对这
种公共权力进行约束，只有这样才能排除受领导素质高低影响的不确定性，反腐败才能有保
障。其三是重事后监督，轻惩防结合。既然自律和说教难见效果，那腐败必然多发，查处工
作疲于应付，陷于被动局面也是意料之中。现在我们的监督大多偏于事后监督，忙于出事后
的纠正和查处，而忽视事前监督和事中监督，表现为制定规章制度多，检查督促少，发号施
令多，调查研究少，泛泛而学多，有的放矢少，就事论事多，追根溯源少。很多问题是小错
累成大恶、小偷修成大盗，在群众中造成极坏的影响，此时哪怕对腐败分子处罚再重，也无
异于扬汤止沸。
（二）外部监督渠道不畅、力度不足
表面上看，我国的行政执法外部监督体制纵横交错，用全方位、多层次来形容并不为过，
有人大、政协、法院、检察院、纪检部门，还有新闻舆论监督和群众监督，阵容强大，但效
果差强人意。以群众监督来说，长期以来海关由于行政执法透明度不高，执法依据、程序对
外公开不够，自由裁量权过于宽泛等行业的特点，造成执法面比较狭窄，仅仅限于与海关直
接接触的企业或业主以及一些海关业务的中介服务者，导致社会和群众对海关执法部门无从
了解，群众监督缺乏基础。又如新闻舆论监督，媒体监督在执法监督方面的确发挥了一定的
作用，很多人“不怕内部通报，就怕公开登报”，但这种作用的发挥距离我们的目标还差得
远，在各种新闻媒体中，海关的披露率应该说是最低的了，一条消息的发布，往往要经过很
多的审批手续，要层层把关，而把关的结果往往是借口为了工作需要遭到封杀，的确，新闻
媒体所接受信息的片面性，存在夸大和失实的可能性，但因此而削弱甚至堵死媒体的监督渠
道，无异于因噎废食。再如司法监督，也是由于海关行业和管理体制的特点，法院和检察院
的监督也就难以奏效，而且司法监督偏重于事后的查处和惩罚。
（三）、内部监督的优势没有充分发挥
行政机关内部监督，无论是职能监督还是专门监督（监察监督和审计监督），有其内在
优势，也有其先天上的缺陷，优势在于凭借行政层级关系自上而下的监督，由于工作联系多、
信息来源广、处理手段多，往往是快速有效的。但是，监督权与领导权的同体性，使得内部
监督的局限性也很明显，一是导致实际监督过程的单向性，上级可以有效限制和监督下级的
行为，而下级往往无法或者“不敢”通过行政内部渠道限制和监督上级的行为，形成监督盲
区。每级海关虽然设有监察室或配有专、兼职纪检监察员，但由于人手少，且人、财、物都
受本机关支配，因此执行起来往往是尴尬人难免尴尬事，不是走样了就是虚设了，导致监督
力度大打折扣。二是监督机构不适应，缺乏制约权力的能力。权力是一种强制性力量，权力
配置不合理，必然影响监督的效果。海关系统实行垂直管理，其隶属关系不受行政区划的限
制，长期以来，忽视了监督权利的平衡配置和外部监督，造成监督机制上的漏洞和工作中的
缺陷，客观上形成了“上级监督不到，同级不好监督，下级不敢监督，地方监督不了”的局
面。三是监督机制不健全，存在一些监控死角。特别是在一些基层单位，由于地理位置、人
员编制、社会环境等原因，监督形同虚设，为不法分子留下了可利用的空间。四是监督手段
跟不上。在海关业务改革与发展的过程中，监督措施过于空洞、原则，没有制定出可操作性
的、行之有效的对策，对一些制度措施可能诱发的腐败问题，缺乏足够的认识，疏于防范。
（四）、监督主体权限划分不明确，措施不配套
由于各个监督主体的职权范围没有明确分工和合理划分，容易产生这样几种弊端：一是
造成遗漏监督，对于某一对象究竟谁主管、谁协管没有明确的规定，导致了监督主体之间相
互推诿，对于有些监督对象，谁也管不着或者谁都不负责；二是导致措施不配套，如有了领
导干部收入申报制度、关长在任离任审计制度，却没有相关公示制度，结果是收入申报表、
审计报告最终仅仅成了纪检监察部门的档案。
（五）、缺乏对监督不力者的问责
有权无责不符合社会主义法制原则，也不适应执法监督的客观需要。执法监督的责任体
现在两个方面，一是被监督者的责任，二是监督者的立法责任，缺少后者，前者失去保障，
监督体制也必然是残缺不全的。当前，对监督不力者，很难从制度上找到处理他们的依据，
现实中更是难以见到他们因此接受问责。那些没有任何实质性监督责任的监督者，缺少对于
他们的约束，他们便不会会对执法监督承担其应承担的风险，尽应尽的努力。
四、海关执法人员的素质和水平有待进一步提高
（一）、执法者的机械执法泛见于执法活动中
执法活动本身就是一个主观见之于客观的执法过程。在这一过程中，执法者具有主观能
动性，因为执法者不是机器。可是，机械论是一种客观存在的现象，并泛见于执法活动中。
机械执法的常见表现形式就是：简单地从具体的法律规范出发，从法律规范的明确的字眼出
发，对法律规范进行一种且仅进行一种常识性的孤立的解释，并依凭这个抛弃了法律的原则、
法律精神的理解所指引下的具体的法律规范作为处断的大前提所进行的执法，机械执法在生
活中的例子并不少见。
（二）、忽略了行政执法有效性的逻辑前提：依法行政
无论是西方自然法意义上的“天赋人权”观念以及由此衍生的“社会契约论”，还是东
方由于信仰马克思主义群众历史观所倡导的“人民主权论”，其核心和要旨都清楚地表明了
权力存在的基础：人民的意志。而且只有为了人民的利益，权力才获得了正当的理由。因此，
权力的行使不应当背离人民的意志，否则就构成权力的滥用。而法正是人民的意志的集中体
现。行政活动作为一种国家意志的外在表现，依法行政也就成了一种逻辑的必然。依法行政
的主要内容是：行政职权的法定性、行政内容的法定性和行政程序的法定性，而其所有行政
活动的逻辑起点应该是其行为活动依据的合法性和正当性。因此，当判断一个行政执法行为
是否合法时，最基本的标准就在于审查权力的来源；当判断一个行为是否违反了行政法时，
最基本的标准同样是要审查该行为是否违反了法律规范的规定。可是，综观我国海关执法现
状，又存在一个非常现实的问题：海关总署制发的许多规章以下的规范性文件和不规范性文
件也常常是海关执法必须考量的因素，且在实践中发挥着不可或缺的重要作用。的确如此，
海关总署制定的许多公开性文件确属实践工作所必需，特别是对于一些执行性文件而言，但
同样不要忽视，海关总署制定的公开性文件的有效性必须遵循权力来源的基本规则，必须符
合上位法和基本法律的一般规定，否则就不能成为行政执法适用的依据，因为适用违法的公
开性文件同依法行政的基本追求背道而驰。因此，海关总署制发的公开性文件并不能当然成
为行政执法合法性的一般根据，理性的执法者或者是对法治乃至对法律抱有信仰的法律人都
不会如此认为。而在现实执法中却大量存在以规范性文件为直接执法依据而忽视法律、法规
规定或其立法精神的行政执法行为。这种现象在我国的各个行政执法系统中都有体现，而在
海关行政执法中则更为突出。究其原因，作为外贸政策执行的窗口，海关在执法时更加注重
政策依据，而且这种政策依据在很多的时候还表现为海关的内部文件，而以内部文件为依据
来证明外部执法行为的合法性，其本身就存在着巨大的逻辑风险。
（三）、缺失理论基础的法律解释时常出现在执法实践中
法律不能仅仅被理解为只是在法律条文的简单的集合体。如果只是看到明确的法律条文
所规定的字眼并且坚决强调这种明文性，那么法律就会丧失基本功能而变得异常干瘪，法律
更无法跟随时代性表现为与时俱进并且传达出法律的内在精神。法律的滞后性绝不意味着法
律的无能为力，法律的稳定性也绝不意味着法律缺失动态之神韵而只能是一种僵化的存在。
解释法律不能脱离理论，更不能脱离社会发展的需要，而在具体的执法实践中却常常可以看
到凭空想象和脱离实际的解释、或者违背法的基本理念的解释。例如《中华人民共和国海关
行政处罚实施条例》规定，人们对“2年内 3 次以上用于走私的运输工具应当予以没收”的
解读产生了分歧。有人认为，只要是同一艘运输工具被用来走私三次，就可以没收，因为这
对于打击走私很有必要。如果不这样理解，那么没收运输工具的情况将会很少出现，该法律
条文的规定将会落空。我们知道，惩处违法行为是因为行为人的行为具有社会危害性，行为
人的主观性状具有应受惩罚性。工具有罪吗？试想想，三个人独立进行走私行为，是用同一
艘运输工具，结果第一人、第二人走私时，运输工具不能被没收，第三人走私时运输工具却
必须被没收，难道说第三个人比第一个人、第二个人的社会危害性更大？显然不公平。这样
的理解，只能说明我们的执法者是将法律看成是为我所用的工具而并不理解法律的价值内涵。
第五章 海关自由裁量权的控制
一、海关自由裁量权的外部控制
（一）立法控制
海关法律、法规制度体系是海关依法行政的基础，也是海关服务经济的前提条件。当法
律、法规没有作出具体的定性或量化规定时，一方面海关要尽快制定与法律精神和当前形势
相适应的规章，尽快出台法律解释，以弥补现行制度的漏洞与不足；另一方面需要海关及关
员在法律赋予的职责权限内，审时度势、在依法行使自由裁量权的同时维护行政相对人的权
益，即依照法定程序、高效便捷地维护行政相对人的合法权益。 由于社会现实的飞速变化
以及法律自身的局限，海关法律、法规不可能穷尽一切情况、对所有问题都进行详细规定，
而常常只规定了基本原则、需求和手段，这样就给予海关具体处理问题时的较大空间。面对
这种现状，海关要把握国际惯例特别是 WTO 相关规则，根据市场经济规律，不断修订和完
善海关法律、法规制度体系，对原则性规定进行细化，适当消除可能削弱海关服务的权力，
体现把关和服务的平衡，达到科学、规范、简化、严密、操作性强、相对稳定的基本要求，
保证用权为公，保证行政相对人正当、合法权益和利益不受到侵犯。首先，在立法上必须尽
可能地将行政自由裁量的成分降低到最低程度，处理好法律条文的弹性和执法的可操作性的
关系，尽量作到明确、具体，减少弹性，尤其是对涉及到行政相对人合法权益的条款，更应
如此。尽量避免授予海关以完全的、没有任何限制的自由裁量权。对海关法律、法规及其实
施细则或办法中条文规定过于笼统的，应通过立法程序予以修正、补充，使其具体化；其次，
对其中规定的处罚幅度过大的，应根据不同情节、后果等因素定出具体的处罚“档次”以及
法定适用条件。对于实质的自由裁量权，可以通过在法律、法规规定的范围内，制定实施细
则、操作规范等方式予以控制。如外商常驻机构和常驻人员进口公私用物品，《海关法》和《海
关对进出境旅客行李物品监管办法》、《海关对外国企业、新闻等常驻机构和人员进出口物品
的管理规定》，仅规定以自用合理数量为限。何为自用，何为合理数量？若将如此大范围的
自由裁量权下放至每个实际操作人员，势必造成混乱。因此主管地海关可以根据本地区的实
际情况，规定出一般情况下的数量限制。
（二）司法控制
对海关自由裁量权的控制中，对海关行政责任的补救性控制——司法控制是不可忽视
的控制环节。为防止自由裁量权的滥用，世界各国纷纷探索建立对自由裁量的控制机制，其
中，司法控制被认为是最有效的模式之一。通过对自由裁量权的司法控制机制，用司法手段
保障通关的全面推行。
1.人民法院充分行使审查自由裁量行为的职权，即包括海关在内的各级行政机关的自由
裁量权。根据《行政诉讼法》有关规定，法院可以受理公民、法人或其他组织“认为行政机
关侵犯其他人身权、财产权”而提起的诉讼，这就为法院控制海关自由裁量权提供充分的法
律依据。另外，根据《国家赔偿法》有关条款规定:如果海关违反法律法规的规定滥用权力、
滥施处罚，侵犯了公民、法人或者其它组织的合法权益，行政相对人有权要求海关承担赔偿
责任。
2.确立“滥用职权”标准，为人民法院审查案件提供法律武器。根据《行政诉讼法》所
确立的“滥用职权”的标准，同时也是为法律审查此类案件提供有力的法律武器。具体说，
人民法院对滥用自由裁量权的控制分为两个方面:第一，对合法性的审查，包括行为目的是
否合法，行为是否经过合法考虑，行为程序方式是否合法，是否有不合法的延迟或不作为。
第二，对是否合理的审查，即行政机关是否公平对待，有没有反复无常，行为结果是否显失
公正。对不合理的使用自由裁量权，法院依法判决变更。可以看出，随着外部司法监督力度
的加大，必将有效地制约海关行使自由裁量权，促进海关更好地依法行政。
3.实现司法控制标准的具体化。目前，海关审查自由裁量行为的原则是“显失公正”，
这一原则过于抽象，要防止主观随意性，必须将它具体化为可操作性的标准。即可以通过立
法使其明确、具体化，也可通过司法解释解决，还可通过判例逐渐使其规则化。
4.检察机关的法律监督。实践上，对海关滥用自由裁量权，只有人民法院的司法审查是
不够的，还必须有检察机关的法律监督。检察机关对滥用自由裁量权的控制不仅包括检察院
对人民法院行政审判活动的监督，更重要的是要包括检察机关直接对海关滥用自由裁量权的
监督。因而，只有随着司法控制及检察机关法律监督力度的加大，才能有效地制约海关行使
自由裁量权，促进海关更好地依法行政。
（三）公众监督控制、实行政务公开
公众是一个庞大的社会群体，如果正确地引导、激发社会公众监督的热情，并且畅通监
督渠道，那么公众监督就能够在相当程度上有效防止自由裁量权的滥用，推进依法行政。加
入 WTO后，全社会推行“阳光行政”的呼声越来越高。“阳光”是最好的防腐剂，它能够保
障行政相对人的知情权、参与权、陈述权、申辩权、听证请求权、行政救济权、司法救济权。
行政决定作出前，“政务公开”、公众监督对控制自由裁量权的滥用最有效、最能充分保障行
政相对人的合法权益，应当加以完善。行政主体要防止出现问题，就要作到“阳光行政”，
增加执法透明度，通过各种形式控制滥用自由裁量权、保护行政相对人的合法权益，许多国
家在行政程序规范中设置了告知制度、说明理由制度、职能分离制度、情报公开制度等等。
我国的法律、法规中也规定了行政相对人的权益。因此，行政主体一方面要建立、健全公众
监督制约机制和行政救济机制，强化公众的监督和制约，监督行政人员自觉合法、合理适用
自由裁量权，并使行政相对人能就某些程序问题及时依法请求救济，另一方面加强对外宣传
力度，公开法律、法规、制度和程序，完善公告、咨询、举报等政务公开的制度，使自身的
自由裁量权为外界所广泛知晓，使行政相对人可以根据法律、法规的规定来保护自己的合法
权益和利益。公众的监督，可以使行政主体在执法实践中，随时作到依法有据、程序合法、
公开透明、准确适用，消灭滋生腐败的温床。
二、海关自由裁量权的内部控制
为防止海关行政自由裁量权的滥用，仅仅有外部控制是不够的，海关内部控制自由裁量
权的行使有着不可替代的作用。因为海关对本部门行政行为的程序、工作的内容都比较熟悉，
易于判断自由裁量权的行使适当与否。而且海关内部监督程序比较简便，有利于及时纠正不
合理的行政行为。所以，应进一步完善和强化海关自身的监控机制，充分发挥海关内部控制
功能，做到主动纠错、及时纠错和自我纠错。主要应做好以下几个方面的工作。
（一）、增强关员的依法行政观念，提高队伍的综合素质。
从自由裁量权的定义来看，它是一种依靠执法者的判断行使的权力，因此执法者自身的
执法观念和丰富的专业知识在自由裁量权的正确合理的行使过程中起着至关重要的作用。从
海关执法实践来看，被提起行政复议和诉讼的案例大部分是因为执法（包括决策）人员依法
行政观念的淡薄，无视法律的规定，不遵从法定程序，不考虑管理相对人的合法权益，习惯
于凭经验和个人意志办事。因此，要把增强领导干部和广大关员的依法行政观念，提高其综
合素质作为一项长期、根本的战略任务来抓。首先要树立“三个符合”的理念，即执法行为
是否符合法律、法规的“依法监管”的精神，执法行为是否符合经济发展的要求，执法行为
是否符合法定的程序。国家对外贸易法律、法规的制定是为了保障经济快速健康地发展，海
关的执法是为了实现法律法规的意图，因此海关要保护管理相对人的合法权益，不仅仅在海
关、保税、减免税等方面对管理相对人实行公平待遇，在受理、告知、作出决定等程序方面
也要依法而行。其次要开展法制、专业知识的教育和培训，培训内容要从单一的法条介绍向
法律意识与业务技能的融合转变，侧重于促使关员理解法律内涵和一般原则，培养崇尚法律
的精神和价值，防止法律工具主义和实用主义，并将法的精神和意识渗透到每一项行政执法
行为中，严格依照法律规定的权限、实体和程序的要求严肃执法，确保作出的任何行政行为
都于法有据，都能经得起复议和司法审查，从源头上减少或杜绝滥用行政自由裁量权行为的
发生。第三要尽快统一岗位操作规范。目前北京海关正在推广的《岗位操作规范》涵盖了海
关对各个岗位职责的界定、工作程序及操作要点、工作标准及文件依据等，是提高海关关员
业务素质、统一执法尺度，减少执法差错的重要的内部规范，但是由于北京海关与其它的海
关如上海海关、深圳海关等所处的执法环境、对外贸易环境等大相径庭，导致同一个企业在
不同的直属关区享受的待遇不一样。因此需要对全国海关的《岗位操作规范》进行统一，尽
可能达到“全国海关一张脸，天涯海角都一样”的程度，实现对管理相对人最大范围的公平。
（二）、加强行政复议工作。
海关行政复议是一种规范的内部监督形式，较之行政诉讼，它的优点是:监督范围广泛，
监督程序简便，上级海关对于海关业务比较熟悉，可以迅速纠正下级海关在行政自由裁量方
面的不合理之处。它不但可以审查海关具体行政行为的违法性，而且可以审查具体行政行为
的适当性:上级海关对自由裁量行为不仅可以给予全面的审查，而且还可以直接行使变更权，
纠正任何违法及不当行为【27】。因此，由海关行政复议部门来审查具体行政行为是否合法、
合理及公正，有利于对行政自由裁量权的行使进行有效控制。自《行政复议法》实施以来，
海关共受理复议案件 3600余起，对及时纠正海关执法偏差发挥了积极作用。海关复议部在
行使复议职能时，必须严格遵循合理性原则，以海关行政自由裁量行为必须适当、公正为基
本原则，杜绝一切袒护下级海关的倾向，严格履行复议职责。
1.畅通行政复议渠道，依法保障管理相对人申请行政复议的权利。行政复议渠道是否畅
通，是行政复议制度能否发挥作用的前提。在作出具体行政行为特别是作出对管理相对人权
利义务有不利影响的具体行政行为时，要明确告知当事人申请行政复议的权利，申请行政复
议的时间及申请对象，不能以任何理由把符合法定条件的复议申请阻隔于复议渠道之外，如
对海关估价行为的复议，应当在收到海关估价告知书的 60日内，向做出估价决定的海关的
上级海关申请复议。同时对不属于复议范围或者应当通过其他途径解决的争议事项，要认真
进行解释，告知当事人解决问题的有效方式和途径。
2.提高办案质量，依法、公正、高效地解决行政争议。办案质量是行政复议的保证，是
判断行政复议成效的基本标准，直接关系到海关行政复议的公信力与权威性【28】。要坚持
以事实为依据、以法律为准绳，依法办理复议案件。既要重视合法性审查，又要重视合理性
审查;既要重视实体性问题的审查，又要重视程序性问题的审查。对合法、适当的具体行政
行为，要依法予以维持;对违法或不当的具体行政行为，要坚决予以纠正，努力把每一起案
件办成“精品”、“铁案”。在坚持依法办案的同时，要妥善处理好保障、监督海关依法行政
与纠正违法或不当具体行政行为的关系，处理好保护当事人合法权益与维护社会公共利益的
关系，注重运用复议和解、调解等手段消除分歧，化解矛盾，平衡利益，努力做到“定纷止
争，案结事了”。
3．严格落实复议意见书和复议建议书制度。对于下级海关具体行政行为存在的执法问
题，通过《复议意见书》指导、督促其限期整改，下级海关要认真研究、落实有关意见并向
复议机关反馈整改情况;对于办案过程中发现的带有普遍性的立法、执法问题以及政策执行
问题，通过《复议建议书》向有关领导、相关部门或者政策制定机关提出解决问题的合理化
建议。要针对具有较高执法风险和容易引发争议的具体行政行为，建立健全法律指引机制，
有效规范海关执法行为，提高执法水平。
（三）、强化内部监督。
2000年修订通过的《海关法》专门设立了一章“执法监督”，规定了海关工作人员的基
本义务及禁止性行为，海关的队伍建设及监督情况。在专门的行政管理法律中设专门一章，
并用较大篇幅规定对执法部门进行监督，在我国行政立法实践中尚属首次【29】。与行政复
议、行政诉讼相比，上级海关对下级海关、本级海关自身的执法监督，是海关系统内部的主
动监督，对于防止滥用海关行政自由裁量权的行为，减少对管理相对人的不利影响，维护海
关形象具有积极的作用。目前，海关系统存在着多部门的不同方式的监督，包括法制部门以
及监察、审计、督察、各业务部门上下的监督、统计的执法评估系统和关税的评估系统等，
都发挥了很大的监督作用。但是，从整体上看，上述监督方式有的侧重于廉政监督，有的侧
重于对政策、法规落实情况的审查，有的侧重于对业务数据和资料的内部比较，却缺少直接
对滥用海关行政自由裁量权行为进行审查、纠正的具体制度。并且，各种监督之间缺乏信息
共享和互动，尚未形成合力。因此，首先应当加紧建立对滥用海关行政自由裁量权行为的审
查、纠正制度，明确其适用范围、启动程序、审查要求和纠正方式，保证其及时得到纠正，
减少造成的损害。其次，应积极探索各种监督方式之间实现信息共享和效能互动的有效形式
和途径，使有关监督部门既各司其职，又有机结合，形成监督的整体机制，充分发挥内部监
督在控制海关行政自由裁量权中的积极作用。第三，运用信息技术推动自动化操作，减少人
为干预，通过各业务部门的各工作环节和业务流程之间的相互监督，及时发现问题。
（四）、完善和落实海关行政执法责任制。
依法行政是法治国家政府所必须遵循的一项基本原则，是行政机关行使行政职权的根本
准则。推行行政执法责任制，既是依法行政的内在要求，又是规范和监督行政执法的一项重
要制度。其基本做法是，各级政府为保障法律、法规、规章的正确有效实施，通过梳理执法
依据，按照法定的职责分工，将现行有效的法律、法规、规章规定的执法职权，分解到政府
各行政执法部门，行政执法部门再将本部门的执法职权分解到所属执法机构和执法岗位，在
此基础上，确定行政执法部门以及执法机构、执法岗位、执法人员的具体执法责任，并对其
执法情况进行评议、考核和奖惩【30】。目前海关系统的法律体系己经基本完善，关于执法
责任也已经下发了相关文件，如《海关行政执法过错纠正暂行规定》、《海关行政执法责任追
究暂行规定》，《违反海关执法规定和廉政纪律行政处分办法》等，关键在于如何将上述规定
与滥用海关行政自由裁量权行为的种种表现相联系，进一步明确责任追究的原则、范围、责
任形式，使执法人员清晰、明确地了解与自己所行使的自由裁量权相对应法律责任，并通过
具体的程序规定，将责任追究落到实处，使法律真正成为行政执法的“双刃剑”，促使执法
人员在工作中自觉依法行政，避免责任事件的发生。
（五）、加快行政伦理体系建设步伐。
党的十六大和十六届二中全会指出，我国继续深化行政管理体制和机构改革的总体要求
是:进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，
形成行为规范、运转协调。公正透明、廉洁高效的行政管理体制，更好地为改革开放和社会
主义现代化建设服务。我国的行政管理改革既包括对行政组织机构的设置、权力结构状况和
职能、法律制度的构成等行政管理的“硬件”进行改革，同时也内在地包含着行政伦理价值
这一“软件”建设。行政伦理价值建设是行政改革的价值导向，具有方向性和主导性的作用。
2005年 4月 27日，全国人大常委会第十五次会议通过的《中华人民共和国公务员法》以法
律的形式规定了公务员的行为规则，明确了公务员的九项义务和十六项不得有的行为。《公
务员法》的颁布实施标志着我国行政伦理建设步入了制度化的轨道。《海关法》中也有关于
海关工作人员义务与禁止性行为的规定。海关的行政伦理建设，应该以党的十六大要求为指
导，以《公务员法》与《海关法》为理论框架，结合海关队伍建设的特点，培养海关行政人
员的伦理自主性，提高海关行政行为的效能。具体由以下几方面着手:
1.制定海关关员道德行为规范。世界海关组织《阿鲁沙宣言》关于海关关员行为规则有
着具体而明确的规定，“海关关员应该遵守一种行为规则，该行为规则的含意己对他们作出
了详尽解释。对违反这一行为规则的官员必须采取包括解雇的可能性在内的有效纪律处分措
施。”【31】，“一个有效的行为规则必须:对全体海关关员所期望的行为标准有非常具体和清
楚的条款规定;能为那些在海关工作和与海关关员接触的人提供一个解决道德问题的指南”
【32】。我国海关要按照上述原则，对海关关员的道德做出具体的要求，如认真、专业和廉
洁，如遵守法律、规定等，如努力实现最高道德水准，而不是只求达到法定的最低限度。
2.树立海关职业意识，培养海关职业道德。一个人的职业意识与职业道德不是天生的，
也不是在工作中自发形成的，而是通过灌输教育的实践锻炼才能形成【33】，因此首先要把
知识传授与海关实践结合起来。根据海关的“依法行政、为国把关、服务经济、促进发展”
的十六字工作方针，有组织有计划地对海关关员讲授海关职业道德知识，旗帜鲜明地提倡什
么，反对什么?追求什么，抑制什么?肯定什么，否定什么?使关员明确职业道德修养的目标，
从而在工作中增强行政伦理自主性，做到自我鉴别、自我约束、自我教育、自我管理。其次
是搞好道德示范。先进典型具有巨大的示范、号召和启迪作用，通过树立可亲、可敬、可信、
可学的道德楷模，能够形成良好的舆论环境，引导关员自学学习、模仿。如红其拉甫海关关
员们艰苦奋斗、吃苦耐劳的革命精神，青岛海关周正同志廉洁奉公、鞠躬尽瘁的高尚情操，
上海海关彭非同志刻苦求知、钻研业务的上进心，都在关员当中引发热烈讨论与深刻的反省。
第三是加强道德评价。海关职业道德的建设与养成，离不开环境的影响与监督，应建立多侧
面、多层次的道德监督体系，对发生严重违背海关伦理理念的人员进行道德批判与谴责，从
而达到自我教育的目的。
3.将行政伦理理念融入海关文化，提高海关文化的先进性与含金量。行政伦理理念，包
括三个方面的内容:政治道德、公务道德、生活道德。政治道德要求人们政治坚定，忠于国
家，热爱人民;公务道德要求人们忠于职守，廉政勤政，团结协作，尊重人才，实事求是;生
活道德要求人们举止文明，语言得体，生活适度，家庭和睦【34】。目前海关队伍中的关员
的思想观念呈现出一些新特点，如思想趋向新奇化，价值取向多元化，生活追求多样化，人
际关系复杂化等。关员们在工作中也面临着众多的心理冲突，如严密监管与快速验放之间的
冲突，对海关利益负责还是对企业利益负责之间的冲突，遵从上级命令与执行规定之间的冲
突等【35】。要解决这些冲突，将不同的意识流、意志流、情绪流融合在一起，形成一个蓬
勃向上，包容和谐的海关文化氛围，单纯依靠说教、训导、行政命令不能达到目的。要利用
现有的文化载体，如《中国海关》、《金钥匙》、关员论坛等，运用行政伦理的理论，研究解
决心理冲突的对策，加强正面的宣传引导，使关员们了解如何增进责任意识，妥善解决各种
矛盾，保持与集体的同步与融洽。
参考文献
著作类
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