公共事业管理绩效考评
1我国乡镇政府公共事业管理绩效考评的现状及对策
乡镇政府公共事业管理绩效评价的指标体系――以上蔡县塔桥乡为例
上蔡县塔桥乡 2008年度乡镇责任目标(经济发展目标)主要有以下几方面的内容:(1)生产总值:生产总值
增长 14%,达到 45546万元;全社会固定资产投资增长 30%,达到 2688万元;全部工业总产值增长 26%,达
到 32572万元,其中工业增加值增长 30%。(2)非公有制经济:非公有制经济占生产总值的比例达到 56%;
非公有制经济营业收入增长 23%;非公有制经济增加值增长 26%;非公有制税收增长 25%;完成中小企业发
展基金上缴任务。(3)农业经济:①林业生产:新建完善农田林网面积 25036亩;村镇绿化面积 1011亩;林
业育苗 200亩;集体林改达到 80%。②农业生产:粮食面积 万亩,单产 439公斤,总产 万公
斤;油料面积 万亩,单产 公斤,总产 万公斤;水产养殖总产量 万公斤,完成县下达
的沼气建设任务 300户。③畜牧业生产:大家畜存栏 万头,出栏 万头;生猪存栏 万头,出栏
万头;山绵羊存栏 万只;出栏 万只;家禽存栏 万只,出栏 万只;“防五”密度达到
100%,全年不出现重大动物疫情。新增标准化畜禽养殖小区 5个累计达到 5个;新建规模养殖场 4个。④
农田水利基本建设:新建水田林路综合治理精品区 5000亩。(4)招商引资工作:完成固定资产投资 500万
元以上的工业项目 1个;足额交纳招商引资保证金 3万元。(5)财政工作:完成全年财政收入任务
万元,其中国税部门组织的地方税收 万元;地税部门组织的地方税收 万元;财政部门组织的地方
税收 87万元。(6)扶贫开发工作:积极抓好扶贫开发工作,完成县下达的脱贫任务。(7)农民人均收入:农
民人均纯收入增长 8%。
上蔡县塔桥乡 2008年度乡镇责任目标(社会发展目标)主要有以下几方面的内容:(1)社会治安综合治
理、信访稳定工作:①社会治安综合治理工作:按上综治 20081号文件执行。②信访工作:不发生赴京、
省、市集体上访,不发生赴县重访。严格控制赴京、省、市个人访,重访率不超过 12%,重信率不超过
30%,上级交办的信访大户稳定率达到 80%以上。上三级要结果案件,按期结案率达到 85%以上。(2)计划
生育工作:人口出生率控制在 ‰以内,符合政策生育率达到 90%以上;出生统计准确率达到 92%以
上;事业费投入到位率 100%,做到责任、措施、投入三到位。(3)民政工作:①五保对象集中供养率保持
在 60%以上,争创示范敬老院;②深化殡葬改革,火化率达到 100%。(4)安全生产工作:加强安全生产,减少
一般伤亡事故,杜绝重大恶性事故发生。认真落实消防安全责任制和责任追究制,实施有效的预防安全措
施,无重大火灾事故发生。(5)教育工作:①小学、初中适龄人口入学率分别达到 100%,97%以上。中学生
缀学率不超过 2%,小学生缀率不超过 %。②中小学危房比率控制在 %以内。③整治校园周边环境,
维护学校治安安全。(6)新型农村合作医疗:农民参合率不低于 90%。(7)小城镇建设:切实加强小城镇公
共卫生及市场环境治理力度,乡镇集镇公共卫生要有专职清理人员;年内城镇化率比上年提高 个百分
点。(8)基本农田保护:基本农田面积稳定在 公顷以上,未经批准不得占用基本农田、一般农田
和其它土地。(9)艾滋病防治工作:①符合治疗标准的区滋病人 100%纳入抗病毒治疗或中医治疗范
围,100%纳入抗机会性感染服务范围。②对感染艾滋病病毒的孕妈 100%采取预防母婴传播措施。③建立
县、乡、村三级夫妇双方中单方艾滋病毒感染者配偶随访报告制度,每半年进行一次艾滋病抗体检测,检
测率达 95%以上。(10)农村道路养护:村村通道路有专人护理,年内路肩至少培护一次。(11)农民负担工
作:上级的各项惠农政策落实到位,不出问题;认真落实减轻农民负担政策,不违反规定出台加重农民负担
的文件和项目,不发生因加重农民负担引发的群体性事件和恶性事件。(12)依法行政工作:深入贯彻落实
《国务院全面推进依法行政实施纲要》继续健全、完善行政执法责任制,进一步规范行政管理和行政执
法行为,强化行政执法监督。
地方政府绩效考评指标是地方政府绩效考评内容的具体体现,是开展地方政府绩效考评的基本前提。绩
效考评指标具有强烈的行为引导功能,它明确并强化了被考评对象的工作要点和努力方向。由于政府活
动范围广泛、活动过程复杂、活动结果影响深远,政府绩效考评指标比企业绩效考评指标要复杂得多。
对于政府绩效考评这个世界性难题而言,设计政府绩效考评指标体系是其中首要的困难。但目前纵观地
方公共事业管理绩效考评操作实务和理论,虽然取得很大进步,但存在着一定的不足,没有构建一个全
面、系统科学的指标体系,更没有抓住政府公共事业管理的核心效能考评,对绩效考评体系构建的技术研
究不透彻,实际操作中拍脑袋,甚至心血来潮,体系内部各因子的相关性、层次性、结构性不清晰,相关研
究较少,如表 2中,子项 6新型农村合作医疗和子项 9艾滋病防治工作,同属医疗卫生,分项明显不合理。
乡镇政府公共事业管理绩效考评的价值取向
“价值取向是理性层面的行为取向”因其指向特定的价值目标,而根据目标价值的性质,价值取向可以分
为目标取向和工具取向两个层面。乡镇政府是我国行政体制的最小单元,也是最敏感的部分,其绩效考评
的价值取向从一个侧面也反映了目前我国整个行政系统考评的价值倾向,而研究乡镇政府公共事业管理
绩效考评的价值取向,是完善乡镇政府公共事业管理绩效考评的首要任务。
经济考评目标设置的价值取向没有得到充分体现
一是没有坚持全面、协调、可持续发展价值取向。就经济发展目标而言,目标设置过于重视 GDP任务量,
忽视人均 GDP的目标,更不用说人均 GDP精细考量的目标。二是经济指标结构分化不明显,笼统的分为,
“生产总值”、“非公有制经济”、“农业经济”、“招商引资”、“财政工作”、“扶贫工作”等。
如前例,上蔡县塔桥乡 2008年度乡镇责任目标(经济发展目标),没有应用国际通用标准,“第一产业”、
“第二产业”、“第三产业”的划分模式。在结构方面,更没有提高第三产业的目标比重,这方面固然与
我国目前工业化的战略目标有关,这将导致牺牲经济结构的合理性,与我国社会主义市场经济改革的战略
相悖。三是没有体现正确处理速度、质量与效益三者的关系。主要体现在没有设置投入产出比,没有设
置行政成本的指标,没有设置能源利用和环保方面的具体指标等。四是有些考核目标设置混乱。前例中,
把招商引资工作设置为经济发展目标的重要考核指标。众所周知,招商引资工作不是中国政府基本职能,
虽然招商引资工作可以促进地方经济的发展,但纯粹作为一个经济发展的重要指标来考量,容易导致政府
片面追求招商引资的数量,而忽视招商引资的质量,对地方经济发展和环境带来潜在的压力。财政工作亦
是如此,我们不能完全推定财政指标是导致地方政府乱收费的重要原因,但不可否认,某些乡镇政府为了
完成财政工作而采取一些非制度化和非法制化的手段,这与当初目标设置的价值取向――考评政府经济
工作能力相悖。
社会考评目标陷入价值取向的误区
前例的社会发展目标中,没有关于正确处理关于社会发展与人口、资源、环境之间关系的价值取向。一
是没有关于人与自然关系的目标设置;人与自然的和谐,是和谐社会建设的重要组成部分,没有人与自然
关系的考评目标设置,明显陷入价值误区。二是没有明确社会发展和人的全面发展之间目标的关联性指
标;主要体现在人口指标分化为计划生育工作和教育工作。计划生育工作只是以人口数量控制和经费投
入等简单指标来考量;教育工作也只是以入学率、辍学率等一些简单的数量指标来考量。地方政府目标
考核分为综合考核和单项工作考核,单项考核的指标社会相对完备,但时间作为考核部门的业绩,作为地
方政府的主要社会职能而没有列入政府能力综合考核,更不用说体现地方政府公共事业管理绩效与该项
目工作的函数关系。三是政治文明目标设置模糊。可以说根本没有直接关联性定量,甚至定性指标。从
另一个角度来考量,一些指标设置仅与当时社会关注热点有关,与整个目标体系不和谐,如信访工作,该工
作目标考评设置的价值倾向应该是考量乡镇政府促进社会稳定的能力,但实际上,信访工作与社会稳定并
没有直接因果关系。
民众本位的价值取向体现的不充分
“民众本位的本质就是坚持以人为本;把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点,不断满足人们多方
面需求和实现人的全面发展。”在我国现行的政治体制中,人民民主专政是其突出的特点,在地方政府公
共事业管理绩效考核中,民众本位的价值诉求是一项不可动摇的基本原则,是国体、政体的内在要求。前
例中,民众本位的价值取向几乎没有踪迹,政府本位的思想仍然占主导地位。乡镇政府直接面对群众,其
民众本位的价值取向,是整个政府系统民众本位的缩影和代替,不把民众本位作为乡镇政府公共事业绩效
考评的重要价值取向,显然与我国政府绩效考评的总体价值取向不一致。
乡镇政府公共事业绩效考评工具取向思考
关于乡镇政府公共事业绩效考评工具取向,按照彭国甫认为“地方政府公共事业管理绩效评价的功取向
可分为有限政府价值取向、效益标准价值取向和系统评价价值取向。”前例中基本体现了有限政府原
则,其职能明确,其运行的原则也是依法行政;在系统整体性、层次上相关性要求上,满足了系统的要求。
但是效益标准价值取向上根本没有得到体现,其基本的效率考量也没有体现。在乡镇每年一次的审计中,
有效益的评价,但其更多的是审计经费使用的合法性和额度,人大对政府绩效的考评中,也仅限于与预算
的对比。实践中,乡镇政府效能考评目前还仅限于自我考核的阶段,这与我国市场经济体制要求已经很不
适应。
乡镇政府公共事业管理绩效考评的制度安排
“制度安排是我国地方政公共事业管理绩效评价由技术方法层面提升到制度层面,实现地方公公共事业
管理绩效评价制度化的必然选择,是地方政府公共事业管理绩效评价科学化、规范化的必由之路。”制
度建设可以说是我国地方政府绩效基本保障,可以克服“想评就评,想怎么评就怎么评”的考评随意性。
而我国政府绩效评估制度还不完善,乡镇政府公共事业管理绩效考评制度体系不够健全,甚至某些制度安
排不科学。从多年参与乡镇公共事业管理绩效考评实践,结合有关理论,笔者认为主要有以下各个方面的
问题:一是乡镇政府公共事业管理绩效评估程序的制度安排不健全。不仅没有具体制度安排性法律法规,
就乡镇政府公共事业管理绩效考评的制度安排而言,评价项目没有科学考证,程序设置不科学,特别是制
定考评方案方面,制度制约存在真空。二是乡镇政府公共事业绩效考核的主体考评机制不完善。虽然在
实际考评中,也成立了领导机构,但大多徒有其名,公民考评机制的运用具有很大的随意性,在考评效果中
体现的分量就不得而知了。三是没有建立乡镇政府公共事业管理绩效考评的激励和约束机制。因此,造
成了考评人员责任心不强,考评中人浮于事,弄虚作假的现象。
完善我国乡镇政府公共事业管理绩效考评的对策
重塑乡镇政府公共事业管理绩效考评的价值观
“价值取向有一股无形的力量,影响和制约着地方政府绩效评估,构成地方政府绩效评估体系和绩效评估
行为的深层结构,是地方政府绩效评估之魂。”这就要求我们被评或考评主体认清本质及作用。马克思
在《〈黑格尔法哲学批判〉导言》中指出:“理论一经群众掌握,也变成物质力量。”只有考评主客体把
价值取向内化为自己的思想指导和行为准则,乡镇政府绩效评估才能有强大的生命力,才能真正发挥地方
政府绩效评估的功能和作用。这就要求在实践中,深化科学发展观,用“人民高兴不高兴、满意不满意、
赞成不赞成……”指导乡镇政府公共事业管理绩效考评的总体工作。
建立健全乡镇政府公共事业管理绩效考评的法律体系
政府绩效考评由于主要运用公共权力而具有自己的独特性,不同其他领域的绩效考评,因而需要法律保
障,而“规范化、法律化、制度化”也是当前国际评估的趋势之一。目前,我国需要一部约束力强大的全
国性法规来规范和指导我们的考评工作,在各级政府或人大机关也应相应制定各项考评规章,从而形成一
套健全的法规体系,从而让地方政府公共事业管理绩效评估有章可循。
完善乡镇政府公共事业管理绩效考评的制度体系
著名制度经济学家道格拉斯•诺斯()认为:“制度是一个社会的游戏规则,更是规范地
说它们是好决定人们的相互关系而认为设定的一些制约。”借鉴英、美等国家政府绩效考评的先进经
验,笔者认为主要做到以下几点:一是程序制度化。只有程序制度化,才能使整个考评工作有序进行。二
是信息传输制度化。整个乡镇政府公共事业管理绩效考评的过程,很大程度上就是信息的收集、处理的
过程。信息从原始收集到最后的若干环节中要确保其真实性、时效性、科学性,要求信息传输制度化。
三是组织领导制度化。领导机构是实施考评的推动力量,只有组织领导制度得到确立,才能保证考评顺利
进行。四是激励约束机制制度化。激励机制、约束机制没有制度化,不仅起不到激励、约束的效果,而且
将导致考评主客体失去动力,使考评工作难以进行下去或无序进行。五是强化结果运用制度。绩效考评
结果的运用是考评工作的目的和动力之源,只有结果运用制度化才能将乡镇政府公共事业管理绩效考评
工作不断推进、创新、深化。
优化乡镇政府公共事业管理绩效考评的技术体系
绩效评价指标体系的构建,是乡镇政府公共事业管理绩效考评的基础和核心,关系到整个考评工作的成
败,也影响下一周期的考评工作的改进和提高,更对乡镇政府公共事业管理者有着强烈的导向作用,因此
优化评估技术体系有着举足轻重的作用。一是遵从目标一致性原则。在实践中,乡镇政府公共事业管理
绩效考评的技术体系层次目标一致、绩效目标与考评主客体目标一致,从而形成一个指标链。二是遵从
目标可测原则。乡镇政府公共事业管理绩效考评的技术体系目标设置转化定性目标为定量目标,量能标
准把握易测性评级主体和可控性。三是遵从目标整体性原则。乡镇政府公共事业管理绩效考评的技术体
系在设计中,考评要能完全反映考核地方公共事业管理绩效的数量和质量,全面展示其社会公共事业管理
职能履行的客观现状,同时也要避免面面俱到,不分重点。
建立一支高素质考评队伍
有一支高素质的考评队伍,能够使考评工作顺利进行,同时也能够减少考评主体间的冲突和摩擦,把考评
的功能最大化。因此,要建立一支高素质的考评队伍,一是成立常设领导机构,对整个考评全程指挥和协
调。二是组建一支高素质考评专家队伍,充分发挥专业人才的作用,使考评工作更加科学。三是建立一支
专业考评队伍,让考评成为一种职务行为,避免考评工作流于形式。此外,对各考评队伍要定期更新,既要
保证队伍的稳定性,又要对其人员进行经常更新、培训,以适应社会日益发展的需要。
2结论
本文在河南大学哲学与公共管理学院诸位同仁和各位老师的精心帮助下结稿了,也要感谢上蔡县塔桥乡
政府及实权的提供各种资料,才使本为及时与大家见面。本文主要采用理论研究和实证研究,并把二者有
机结合在一起,二者的结合也是本文的主要创新点。主要成果是构建了一个比较科学、比较完整的乡镇
政府公共事业绩效考评的理论体系,同时,也针对了乡镇政府公共事业管理绩效考评现状的不足之处,提
出了可行性的对策。但本文也存在一些不足,一是没有构建一个乡镇政府公共事业管理绩效考评的指标
体系。二是采用小样本分析有以偏概全之嫌。
