《公共事业管理概论》
第一章 导论
学习要点：
公共事业的内涵与特征
公共事业管理界定
公共事业管理与其他管理的关系
公共事业管理概论的研究对象、方法及意义
（一）公共事业是一个极具中国特色的概念
公共事业与公共需要、公共问题和公共事务密不可分，同时，由于当代中国的公共事业是在建立和完善社会主义市场经济体 制改革逐步深入的过程中，随着社会公共需要和公共问题不断增长和变化所促成的传统事业内涵和范围的扩大和公共性的凸显或公众公共性的觉醒而形成的，因而它是一个极具中国特色的概念。
（二）分析和认识公共事业的逻辑起点
相当程度上，特定的公共需要、公共问题和公共事务是分析和认识公共事业的逻辑点
（三）公共事业的基本内涵和特征
1、基本内涵
它是随着我国社会主义市场经济体制的、建立和事业单位管理体制改革而正在形成、发展的社会全体公众的事业，是面向社会，以满足社会公共需要为基本目标，直接或间接为国民经济提供服务或创造条件，关系到社会全体公众基本生活质量和共同利益，并且不以营利为主要目的的活动。
2、基本特征：
公共性：从活动目标、权力来源、涉及对象来看。
非营利性：公平与效率
规模性：规模效应
（四）公共事业产品性质分析
1、社会总产品的分类
公共产品：纯公共产品和准公共产品
私人产品：俱乐部产品和纯私人产品
2 .公共产品的内涵和特征
公共产品的概念 ：
纯粹的公共产品或劳务是指每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该产品或劳务消费的减少。
——（Paul A. Samueson）
那些按照私人市场的观点来看待的公共事务，是与私人产品相对应的，用于满足社会公共消费需要的物品或劳务。（也称为公共商品、公共物品或公共品）
特征：非排他性、非竞争性
（1）非排他性
非排他性是与排他性相对应相对应的。
排他性是指排斥他人消费的可能性，即如你在使用一件产品时别人就不能用，或当你能完全拥有一件产品时，别人就不能拥有。
公共产品的非排他性也称为消费上的非排斥性，是指一个人在消费这类产品时，无法排除其他人也同时消费这类产品，而且即使你不愿意消费这一产品，你也没有办法排斥。
——非排他性还有一层含义，是指虽然在技术上可以排斥他人消费，但这样做是不经济的
——公共产品的非排他性与其劳务产品属性相关，但根本原因是由于其收益的外溢性，即它具有外部收益。
——由于非排他性使一个产品既不能被个人所排斥，也不能被个人所拒绝，具有极大的外部收益，是一种人人都有权使用、人人都获益的产品，因此，公共产品不适合由个人和家庭或者企业经营，而只能政府或其他非政府的公共组织经营和管理。
（2）非竞争性
消费上的竞争性，有两层含义：
——一是边际生产成本为零。这里说的边际成本，是指培 个消费者对供给者带来的边际成本。
——二是边际拥挤成本为零。即在公共产品的消费中，每个消费者的消费都不影响其他消费者的消费数量和质量。
公共产品具有非竞争性，其原因是公共产品的消费具有可分割性，即它可以分割成很多单元，每个单元的消费者消费的仅仅是其中的某一单元，不是消费整个产品，因而它不会同其他消费者的利益相冲突。
思考：为什么公共产品的生产费用需要用税收的方式强制地进行分摊？而且，公共产品只能由非营利机构来经营管理？
1.规模——成本的分担
2.非排他性——效率远高于私人产品
3.非排他性——“免费搭车”
3、准公共产品的内涵和特点
基本内涵：准公共产品理论总体上属于公共产品理论范畴，而所谓准公共产品，是只具备非排他性和非竞争性两个特点中的一个，另一个不具备或不完全具备，或者虽然两个特点都不完全具备但却具有较大的外部收益的产品。
特点：非排他性和非竞争性特点的不充分性、外部性。
准公共产品的分类:
一是非排他性有非竞争性不充分的，如教育。
二是有非竞争性且非排他性不充分的，如道路。
三是非排他性和非竞争性都不充分的，如文化、艺术、医疗、体育等。
4、公共事业产品的基本性质
事业产品是一个由纯公共产品和准公共产品组成的混合体，大致可以分为以下两大类：
（1）属于纯公共产品性质的事业产品：主要有气象、基础科学研究、农业技术和推广、大型水利设施、社会科学研究等。
（2）属于准公共产品的事业产品：公共事业的产品大部分属于准公共产品，如教育、医疗、卫生、体育、动植物检疫、出版、广播、影视以及基础设施等。
总之，公共事业产品总体上是介与纯公共产品与私人产品之间的中间产品，即准公共产品，是纯公共产品与私人产品之间的广阔地带。总体上属于准公共产品的性质和基本特点，以及各类公共事业产品的公共性纯度，即具体表现为外部性的大小的不同，决定了在进行公共事业管理时，必须对不同的公共事业产品的生产和提供给予不同的财政供给政策。
二、公共事业管理界定
公共事业管理的主体
公共事业管理中的权力
公共事业管理的定义
公共事业管理的基本原则
（一）公共事业管理的主体---公共组织
1、公共组织的基本概念：不以营利为目的，而是致力于协调社会公共利益关系，以服务社会大众，提高公共利益为宗旨的组织。
2.类型
（1）政府组织
政府组织是管理社会公共事务的最主要的组织，就其地位和作用来说，也是公共组织中的主体部分。
（2）非政府组织
非强制性和服务性的组织。如院校、医院、研究所、基金会、咨询服务机构等。
（3）准行政组织或准政府组织
介于政府组织和非政府组织之间的一种过渡型公共组织，非营利性的以增进公共利益为组织目标，通过授权行使一定行政权力或通过公共权威，对公共事务进行管理的具有一定强制性的公共组织。如残联、经济仲裁委员会、消费都权益保护委员会等。
3、特征
（1）以增进社会公共利益为组织目标
（2）其活动受法律的明确限制并具有权威性
（3）受到高度的公共监督
（4）具有政治性
（5）其目标形式上清楚但实际中模糊，且组织行为结果评判较困难
（6）具有一定的独占性
（二）公共事业管理中的权力
公共权力是如何形成的？
——马克思主义的观点
在公共事业活动中，公共组织是凭借公共权力来生产和提供公共事业产品，公共权力是公共组织实施公共事业管理的基础。
（1）公共权力的内涵：用于处理社会公共事物的权力
（2）公共权力的基本形式和特征：
基本形式：强制性权力和非强制性权力
特征：社会性、综合性、约束性、政治性
（3）公共事业管理中的公共权力运行：产生、分配、控制
三、公共事业管理的含义
基本内涵：在一定的环境中，以政府为核心的公共组织凭借公共权力，为满足社会公共需要，促进社会整体利益的协调发展，采取一定的方式对公共事业活动进行调节和控制的过程。
特征：公共性、强制性、非营利性、服务性
四、公共事业管理的基本原则
以公众为本原则
服务原则
社会效益优先原则
法治原则
五、公共事业管理与其他相关管理的关系
公共事业管理与公共管理
公共事业管理与行政管理
公共事业管理与企业管理
（一）公共事业管理与公共管理
联系：整体与部分的关系，公共管理包括公共事业管理。
区别：
（1）从管理对象来看，有宽窄之分。公共管理的范围是广义的一般的公共事务，公共事业管理的对象是狭义的社会公共事务。
（2）公共管理与政府职能、宏观调空职能、经济管理职能和社会公共事务管理职能相连，公共事业管理的范围主要是狭义的社会公共事务，主要与政府的社会管理职能相关。
（3）从管理手段来看，公共事业管理是刚性手段和柔性手段的并用，但在具体管理环节中柔性手段占主导地位。但公共管理二者都得到广泛应用。
（二）公共事业管理与行政管理
联系：管理目的相同，在管理范围上有联系（在特定公共事务管理上的是重合的），在管理主体上有联系
区别：（1）从管理对象和范围来看，行政管理的管理对象和范围均广于公共事业管理
（2）从管理主体来看，行政管理的主体是国家行政机关或政府部门，公共事业管理的主体则是公共组织乃至特定企业
（3）从管理方法和手段上来看，行政管理的手段较单一，而公共事业管理的手段较丰富
公共事业管理与企业管理
联系：二者关系越来越来密切。
区别：（1）目的不同
（2）管理所依托的权力不同
（3）管理的性质不同
（4）管理的物质基础不同
（5）管理的限制因素不同
（6）对管理人员的管理要求不同
（7）绩效评估不同
四、公共事业管理概论的研究对象、方法及意义
（一）研究对象
主要是从理论与实践的结合上，从总体上阐述公共事业管理的学科体系和基本的重要的内容，研究公共事业管理的基本规律。
（二）研究方法：
实践抽象法
实体分析法
案例分析法
比较研究法
实验法
（三）当前学习和研究公共管理的意义
构建中国特色社会主义公共事业管理体制是当前改革的迫切需要
能直接促进我国科学的公共事业管理体制的形成，极大地推进政府管理体制改革，促进社会整体协调发展，促进社会主义市场经济体制改革的深入
第二章 公共事业管理环境
学习要点：
公共事业管理环境的基本问题
公共事业管理的生态环境和文化环境
公共事业管理的政治环境和经济环境
公共事业管理的公共关系环境和国际环境
公共事业管理的环境影响和制约着公共事业管理的存在和发展，而公共事业管理主体也对公共事业管理环境进行着能动地利用和改造。正是通过这种公共事业管理环境与公共事业管理主体之间不间断的作用与反作用，推动着公共事业管理的前进。
第一节 公共事业管理环境的基本问题
一、公共事业管理环境的含义
所谓环境，指存在于某一事物周围的一切情况和条件的总和。
1、公共事业管理的内部环境与外部环境的涵义
公共事业管理的内部环境，主要指公共事业管理机构内部的各种关系和要素组合（包括内部人事管理问题）等。公共事业管理的外部环境，主要指公共事业管理机构之外的影响因素，如政治、经济、地理、人口、文化、民族、宗教等。
2、公共事业环境的基本概念
通常所说的公共事业管理环境，也是我们所要讨论的公共事业管理环境，是指外部环境，即公共管理主体系统赖以存在和发展的外部条件的总和，或者说是直接或间接作用或影响公共事业管理主体及其活动方式、活动过程的外部要素的总和。
二 、公共事业管理环境的特征和类别
1、公共事业管理环境的特征
第一，广泛性。
第二，复杂性。（构成环境的因素、复杂关系的影响、对象与范围）
第三，差异性。（国家、民族、地区、东西部）
2、公共事业管理环境分类
对公共事业管理环境，可以从不同的角度和层次进行不同的分类。一般有如下几种划分：
第一，以层次为标准，可分宏观公共事业管理环境、中观公共事业管理环境和微观公共事业管理环境。
第二，以国别区域为标准，可分为国际公共事业管理环境和国内公共事业管理环境。
第三，以作用和影响为标准，可划分为积极公共事业管理环境（良性环境）和消极公共事业管理环境（恶性环境）。
第四，以内容为标准，可划分为政治环境、经济环境、文化环境、社会环境、自然环境等。而且，这些环境还可以以内容为标准进行更进一步的划分。
三、公共事业管理环境和公共事业管理的基本关系
主要包含两者之间的辩证关系以及两者相互作用的基本内容及表现形式 1、公共事业管理和公共事业管理环境的辩证关系
二者是经济基础与上层建筑的关系及上层建筑间相互作用的关系。公共事业管理环境是基本条件。公共事业管理适应、利用和改造公共事业管理环境。
这种辩证关系体现在以下几方面：
第一，公共事业管理环境决定、制约公共事业管理。
（1）公共事业管理要适应公共事业环境的性质。
（2）公共事业管理要适应公共事业管理环境的现状并能促其发展
第二，公共事业管理对公共事业管理环境的利用和改造。
从积极方面看，公共事业管理对环境的利用和改造具体表现为：
（1）针对面临的问题，公共事业管理主体可以在解决问题的同时改造公共事业管理环境。
（2）公共事业管理通过纠正调整，从而形成公共事业管理与公共事业管理环境之间的良性互动，提高公共事业管理效率。
四.公共事业管理和公共事业管理环境相互作用的基本内容
公共事业管理与公共事业管理环境之间的基本关系的另一个表现形式是相互作用。这种相互作用形式主要地表现为公共事业管理与公共事业管理环境之间，通过特定资源和信息的交换，公共事业管理满足公共事业管理环境的需求。公共事业管理环境与公共事业管理系统之间的相互作用正是围绕着需要提出和需要满足以及二者的循环往复而展开的。公共事业管理环境的需要是确定公共事业管理基本任务的客观依据。
第二节 公共事业管理的生态环境和文化环境 在构成公共事业管理的国内环境的诸要素中，生态环境和文化环境是影响公共事业管理主体及其行为方式的基本环境要素。而且，生态环境和文化环境较之政治环境等对公共事业管理的影响也更为直接，相应的，公共事业管理与公共事业管理环境之间辩证的互动关系也体现得更为直接和充分。
一、公共事业管理的生态环境
所谓公共事业管理的生态环境，是指公共事业管理所处的自然环境和社会人文环境。相比较而言，自然环境较稳定，而社会人文环境在不断变化发展。因此，社会人文环境更直接地影响着公共事业管理的性质和方向，具有更实际的意义。
生态环境中对公共事业管理影响较大的有下列因素：
1、地理位置 地理位置对公共事业管理产生着直接的影响。这种影响主要表现在处在不同的地理置中的公共事业管理机构，面临着由不同的地理位置所产生的各不相同的公共问题。一般来说，地理位置的因素不仅要求公共事业管理机构做出相应的反应，而且要求在制定社会发展规划和公共项目计划时也要从实际出发予以特别考虑。 与地理位置密切相关的还有自然灾害，这也影响到公共事业管理。
2、人口 现实生活中，人口与公共事业管理关系十分密切。社会环境中的人口环境对公共事业管理具有长期性和整体性的影响。通常可从人口数量、素质、结构、分布等方面，来具体分析人口环境与公共事业管理的关系。
（1）人口数量。所谓人口数量，是指一定时期一定区域内所拥有的人的数量的多少。当代人口数量的膨胀带来的系列问题已成为公共事业管理的重要课题。 （2）人口分布。所谓人口分布主要指人口的地理分布。城市化给流入地的社会和生活带来新的压力，不可避免地形成新的公共需求，构成重要的公共事业管理问题。 （3）人口结构。所谓人口结构，主要是指人口年龄结构，即不同年龄阶段的人在一定范围内的人群中所占的比例。当代，老龄化深刻地影响着公共事业管理。 （4）家庭状况。在一定条件下，家庭的变化（比如家庭规模、家庭成员构成、家庭观念等）会给社会造成一定影响，使得一些家庭内部的问题成为社会的问题，需社会公共组织来协调管理。
3、公众日常生活的技术化
公众日常生活的技术化，指现代科学技术在公众日常生活中的使用范围和程度。
目前，这一现象对公共事业管理最突出的影响和要求，主要集中在两个方面：
一是公共事业管理机构如政府，如何承担起信息服务和信息管理两方面的职责；
二是如何管理好信息服务的价格。
公共事业管理机构必须针对其利弊在管理上作出反应，制定相应的管理规则和方法，使整个社会在充分享受现代技术发展所带来的恩惠的同时，尽可能避免其消极影响。
4、社会发展程度
公共事业管理环境的角度看，是生态环境的指标，是自然环境和文化环境诸要求相互影响作用的一个结果，也是一定的公共事业管理的结果。社会发展程度的其基本内容，是整个社会政治、经济、文化、自然环境等的综合协调发展程度，以及人们生活质量的总体状况和价值观念等。
一定时期内社会的发展程度，必然会影响公共事业管理的内容和方法的确定，也会影响和制约按一定目标和方案实施的公共事业管理的实际作用和最终结果。从历史发展的趋势看，随着社会整体不断进步，公共事业管理的内容不断扩大，公共管理的方法不断完善，公共事业管理的作用程度不断扩大。
对于公共事业管理生态环境之于公共事业管理的影响，总体上必须注意以下几点：
第一，大多数生态因素都是不断变化的，因而公共事业管理者必须以发展变化的思想和观念去对生态环境的变化状况加以把握。 第二，不同的生态环境问题对不同的公共事业管理机构有不同的影响，或者说不同的公共管理机构就会有不同的生态环境内容，必须具体问题具体分析。 第三，自然环境和文化（人为）环境性质不同，因而对公共事业管理机构有着不同的影响和意义。
二、公共事业管理的文化环境
（一）公共事业管理文化环境的概念及其发挥影响的基本方式
1、公共事业管理文化环境的概念 所谓公共事业管理的文化环境，指公共事业管理机构置身于其中的一定的社会思想意识、文化心态和观念形态的总和，它是一定区域内社会成员在社会化过程中长期积淀而形成的一种较为稳定的意识形态。
2、文化环境影响公共事业管理的基本形式
一般来说，作为公共事业管理机构和管理者背景的文化环境，即整个社会集体心理和价值观，对公共事业管理的影响主要表现下述方面： 第一，影响着公共事业管理机构和公共事业管理人员对周围环境的认识和解释。 第二，决定着公共事业管理机构的管理价值取向。 第三，规定着公共事业管理方式方法的选择。分析文化环境对公共事业管理的影响和制 约，主要是从公共事业管理文化和公共政治文化两个范畴入手进行。
（二）公共事业管理文化
1、公共管理文化
公共管理文化，是指公共管理主体自身所具有的关于公共管理的思想、价值和相关的实践经验等。相对于整个社会文化这一宏观环境而言，公共管理文化是公共事业管理的直接环境，微观环境。公共管理文化作为一种环境因素来自两个方面： 一是来自于历史连续过程中的公共管理文化，即前人有关公共事业管理的经验、价值观等。
二是来自于公共管理人员在管理过程中经过摸索所得的经验和价值观。
2、公共管理文化的基本内容
第一，公共管理的价值观。所谓公共管理的价值观，就是公共管理的长期历史发展过程中所形成的公共管理哲学、公共事务观、公共事务管理模式、定型化的制度等的总和，它是相对稳定但又不断被更新和完善的观念体系。 第二，公共管理的实践经验。因此，离开了必要的公共管理经验，公共管理活动就无法进行或取得良好的效果。
（三）公众的政治文化
1、公众政治文化的概念和基本内容 公众政治文化即通常所说的政治文化，是指一个国家的社会成员在一定时期内所具有的政治价值倾向和政治心理倾向的总和。它包括社会成员普遍具有的政治价值、政治情感、政治认知和政治心理以及特定阶级、阶层和集团所具有的特定的政治意识和观念等。公众政治文化的主体，是社会公众或作为整体的社会成员。
政治文化主要有下述三方面内容：
一是政治意识形态，即一定社会长期形成的政治观念体系，它由一整套价值倾向、行为准则和政治信仰所构成，反映了某一个阶级、阶层或集团的政治愿望或政治理想。 二是社会政治思想或政治思潮，即指一个国家一定时期内流行的较为普遍的政治见解和主张。
三是社会政治心理，即社会成员对政治生活所具有的不系统、不定型和自发的反映形式，表现为社会成员对政治现象的自然感情、习俗、习惯成见、自发的倾向或信念等。
2、公共政治文化与公共事业管理
公共政治文化主要包括以下几方面内容： 公共政治认知因素。即一个国家或社会中公众对公共组织及其人员、公共管理活动和政策的知晓和了解程度，还包括公众的公共管理观、公共管理意识或一定的公共管理思潮。 公共政治行为倾向因素。即一定社会公众中普遍存在的对公共管理的行为倾向性。 公共政治评价因素。即一定社会中基于较为系统的公共事务管理理想、价值和思想所形成的对包括公共事业管理行为在内的整个公共管理行为评价的一种普遍的流行的评价标准。 这三方面是相互关联、相互作用、不可分割的整体。
总而言之，公共事业管理离不开特定的文化环境。
在一定的国家和社会中，该国或该社会的整体文化因素是公共事业管理的大背景（宏观环境），公共事业管理主体的公共管理文化与公众的政治文化构成公共事业管理的小背景（微观环境）。只有宏观和微观的结合，公共事业管理文化与公众政治文化有机结合，才能创造一个有利于公共事业管理活动顺利进行的良好的文化氛围。
第三节 公共事业管理的政治环境和经济环境
在任何一个社会中，公共事业管理都是在既定的政治条件和经济条件下展开的，一定的政治因素和经济因素都对公共事业管理活动产生着极为重要的影响和制约。现代社会中，虽然政治因素和经济因素由于联系十分紧密，时常会共同影响和制约着公共事业管理，但政治环境和经济环境对公共事业管理作用和影响大小及其发挥作用的方式是有区别的，同一政治和经济因素对不同的公共事业管理层次的影响也是不相同的。
一、公共事业管理的政治环境
1、公共事业管理政治环境的概念 是指在一定政治体系中与公共组织并列且对公共组织发生作用的诸种政治因素之总和。从理论上看，主要是政治制度、政治结构、政治关系等等因素，其中也包括公共事业管理所拥有的政治权力，从现实实体看，主要是同一国家或社会中的立法机关、司法机关、政党等。
与公共事业管理主体的关系：互相影响和制约，互相作用和适应，以求得动态平衡和稳定协调发展。一方面，政治环境影响公共事业管理主体系统的结构、功能和运行；另一方面，公共事业管理主体系统也有可能通过自身积极的活动改变和利用其政治环境，影响政治环境的结构和功能。
2、影响公共事业管理的政治因素及其影响方式
第一，政治制度和政治结构的影响。这一由政治制度和政治结构所形成的公共事业管理的外部组织环境，对公共事业管理来说是基础性的，因而也是至关键的。 第二，政治关系的影响。所谓政治关系，是指人们在社会生活中，基于特定利益要求而形成的，以政治强制力和权利分配为特征的社会关系。在现代社会，政治关系对公共事业管理的影响，通常是通过在特定政治制度下的政治实体以一定的法定程序来形成的。 第三，公共事业管理主体所拥有的权力的影响。公共事业管理主体所拥有的权力是指其管理者在进行管理过程中拥有的自决权。在现代社会，公共权力因法而产生，是法定权力，实际上也是特定政治环境的产物。这种权力对公共事业管理有至关重要的影响。
（二）经济环境对公共事业管理的影响
经济环境中生产力发展水平、经济成分和经济体制因素，对公共事业管理有着特定的影响和作用。
1、生产力发展水平方面：影响着公共事业管理的范围、能力、水平和效率。 ２、经济成分方面：影响到公共事业管理的基本方向和决策。决定着政府要有相应的经济职能、经济管理方式和经济政策，这也就不可避免地对公共事业管理产生影响。 ３、经济体制方面：决定着公共事业管理的形态特征和制度特征，影响着公共事业管理的行为特征和运行。
三、政治环境和经济环境对不同层次公共事业管理影响
1、政治环境和经济环境对高层次公共事业管理的影响 政治环境和经济环境对高层次公共事业管理的影响是直接的，是社会性和全局性。政治和经济的大环境对高层次公共事业管理发挥其影响作用机理，与市场场中企业的决策机制十分相似。 2、政治环境和经济环境对中低层公共事业管理的影响。这种影响是间接的、迂回的，且相对小一些。
第四节 公共事业管理的公共关系环境和国际环境
一、公共事业管理公共关系环境的概念 从一般意义上说，公共事业管理的公共关系环境是影响和制约公共事业管理的各种公共关系因素的总和。包含两个层次或两种含义： 第一，指影响和制约公共事业管理活动的公共事业管理主体既有的各种公共关系状况的总和。 第二，指影响和制约公共事业管理主体为了树立组织良好形象以促进组织目标的实现，运用传播等手段与社会公众建立相互了解、相互适应的长久联系的活动的各种因素。 从一个主体活动环境的角度，即直接影响主体活动的因素的角度看，更为准确的含义，应该是第一种，本章分析在这一范围内进行。
二、公共关系环境对公共事业管理的影响
具体从公共关系环境的基本构成进行分析： 第一，公共事业管理主体与社区的公共关系对公共事业管理的影响。主要集中在对公共事业管理的决策和公共事业管理的实施上。 第二，公共事业管理主体系统之间的公共关系对公共事业管理的影响。主要表现在对公共事业管理的实施上。 总之，公共事业管理的公共关系环境在公共事业管理中影响是明显的，作用是突出的，这就决定了公共事业管理主体为了实现管理目标，必须提高认识，努力去创造良好的公共关系环境。
三、公共事业管理的国际环境
1、公共事业管理国际环境的含义 公共事业管理的国际环境，是以国别区域作为标准来对影响和制约公共事业管理的因素进行分类的，它是指影响和制约国内公共事业管理的全球性的各种因素的总和。构成这一国际环境的主要是国际的政治、经济和文化因素，相应的，公共事业管理的国际环境分为国际政治环境、国际经济环境和国际文化环境。这里，我们主要从总体的角度，即将国际环境视为公共事业管理不可缺少的全球性政治、经济和文化环境的综合来进行分析。公共事业管理的国际环境主要是对高层公共事业管理产生作用，而对中低层公共事业管理则基本没有什么影响。
2、国际环境对公共事业管理的影响
第一，对公共事业管理基本政策的影响。一国的某些公共事业管理政策尤其是涉及到具有全人类性的公共事务是否违背民族性与国际性相统一的原则，会引起国际社会关注，如果与国际共同原则距离较远，则可能引起国际舆论，进而不能不对公共事业管理的基本政策产生影响。 第二，对公共事业管理的方法、手段等产生影响。在一定程度上说，公共事业管理的方案、方法和手段等，主要是技术性的，少有政治色彩，因此，更容易受到国际环境的影响。 第三，本国国际地位对公共事业管理的影响。在国际交往十分频繁的背景下，一个国家的国际地位也会对该国的公共事业管理产生很大的影响。
本章小结：
1、公共事业管理的环境是构成公共事业管理的重要因素，其基本理论问题是公共事业管理的基本概念、分类，以及公共事业管理与环境之间的辩证关系。总体上看，公共事业管理环境影响和制约着公共事业管理的存在和发展，而公共事业管理主体也对公共事业管理环境进行着能动地利用和改造。正是通过这种环境与主体之间不间断的作用与反作用，推动着公共事业管理的前进。 2、生态环境和文化环境是影响公共事业管理主体及其行为方式的基本环境要素，且其中的一些因素本身就是公共事业管理的对象。影响公共事业管理的生态环境因素主要是地理位置、人口和公众日常生活的技术化，而文化环境中发生影响的主要因素是管理主体的公共事业管理文化和公众的公共政治文化。
3、公共事业管理及其主体的基本性质，决定政治因素和经济因素必然对公共事业管理活动产生极为重要的影响和制约。政治因素和经济因素通常紧密结合，经济问题以政治的方式表达出来，构成宏观的大背景。这一大背景对公共事业管理不同层次的影响的程度和方式是不相同的。 4、公共事业管理的公共关系环境和国际环境，从各自特定的角度，考察了以内容为标准进行划分而基本没有涉及到的影响公共事业管理的环境因素，这些因素在当代的公共事业管理中具有十分重要的意义。公共关系环境的基本内容是公共事业管理主体既有公共关系，而主要不是进行公共关系的活动。
第三章公共事业管理的模式与体制
学习要点: ·公共事业管理模式的内涵和实质 ·公共事业管理模式的决定因素 ·当代公共事业产品的提供方式 ·当代公共事业管理模式的基本特点 ·当代公共事业管理的层次与体制
第一节 公共事业管理模式的概念,演变与决定因素
一,公共事业管理模式的基本内涵 (一)模式的基本概念 某种事物的标准形式或使人可以照着做的标准 式样. ——《汉语大词典》 "Model",模型,原型,样式,模范,典型,榜样,及款式等. ——《英汉大词典》
所谓模式,就是构成一个事物的因素及其各因素之间的关系,以及在这一关系下各因素的活动方式,它是既有的,能对现实做出规定并产生影响. 公共事业管理模式,就是在公共事业产品的生产和供给过程中,承担主体构成及其相互关系的组合方式.(即谁来承担公共事业产品的生产和提供,生产者和提供者是一元的还是多元的,生产者和提供者是否可以分离,它们之间的关系如何 它们是如何分工的 )
二,公共事业管理模式的历史演变
(一)公共事业管理的保护模式(保守模式) 时 间:古典自由主义经济时期 基本特点:政府对社会公共事务进行统筹,但其职能是极有限的,有限的公共事业产品基本上由社会自行提供,市场也不介入这一领域.
政府的职能: 第一,保卫国家安全,使其不受外来侵略; 第二,防范个人和企业在追求自身利益时发生损害社会的行为; 第三,保护私人财产有受侵犯和市场机制免受破坏.
政府——"守夜人"
(二)公共事业管理的干预模式
时 间:形成于20世纪30年代以后,在60年代前后达到高峰 .
基本特点:政府依靠庞大的官僚组织对社会生活进行全面干预并垄断公共事业管理的模式或方式.在这种模式下,市场对公共事业产品的生产和提供是间接而非直接的,社会的力量的参与是极为有限的.
政府的职能 政府全面管制积极干预社会经济生活,直接生产和提供公共产品. 医疗,教育,运输,卫生设施,科学研究,邮政,太空探索等.
——瑞典政府"从摇篮到墓地"
(三)公共事业管理的市场模式
时 间:形成于20世纪80年代以后,是对公共事业管理干预模式改革的产物.
基本特点:在政府的主导下,多元主体参与公共事业产品的生产和提供,政府,市场和社会共同负责公共事业产品的生产和提供,政府与市场和社会分权,政府不再垄断公共服务的供给过程,市场和社会对公共事业产品的生产和提供的参与是直接而非间接的.
公共事业干预模式的阻碍: 第一,政府自身:政府组织日益刻板僵化和动作迟缓,难以灵活应对竞争活跃的市场经济和利益多元的公众期望;政府机构林立,部门膨胀,财政不堪重负,政府陷入了"精简-膨胀-再精简-再膨胀"的怪圈,行政效率低. 第二,政府与社会的关系:政府自身负担沉重;理想的福利国家出现了全面的危机.
公共选择理论 布坎南 20世纪60年代末
公共选择,即通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配,是人们通过民主政治过程,将私人选择转化为集体选择的一种过程或机制 .
准公共产品概念的提出.
新公共管理理论 20世纪70年代中期
借用私营部门的管理模式来重塑政府,以解决政府由于职能扩张和机构膨胀而面临的财政,管理和信任危机.
公共组织可以分为政策型,服从型,服务提供型,各类型的公共组织承担不同社会职能.
——如此,通过重新认识市场经济条件下的政府与市场,政府与社会的关系,从减轻财政负担,提高公共服务的效率,并进而提高公共服务质量以回应公众要求出发,强调政府社会管理的必要性和重要性,同时,提出公共管理社会化的原则,并以公共管理的市场化作为实现社会化的核心.
政府的职责
公共政策的制定和监督公共政策的执行,大规模地削减政府职能,精简政府机构,放松管制.
一方面,改革整个公共领域(包括水,电,煤气,公共交通等),积极推行国有企业的私有化;
另一方面,支持和鼓励非营利组织的发展.
三,公共事业管理模式的实质及其决定因素
(一)公共事业管理的实质
公共事业管理模式在其本质上,是指在公共事业管理过程中存在或可供选择的政府与市场,政府与社会关系的处理方式,或说是政府与市场,政府与社会的分工方式. 政府与社会,政府与市场关系的确定,也就从根本上决定了公共事业管理过程中各产品提供者功能的定位,参与程度和参与方法,由此构成了特定的公共事业管理体制.
(二)公共事业管理模式的决定因素
1,公共需求：一个社会的公共事业管理模式,是随着一定社会经济发展条件下公众公共消费需求的变化而变化的.公共需求是决定公共事业管理模式发展演变的根本因素. 2,主体意识： 这里的主体意识,主要是指在一定条件下社会对公共事业管理相关问题的认识,其中的核心是一定的主体对公共事业管理相关问题的认识能力.
3,政府能力：在可能涉足公共事业管理领域的主体中,作为社会中最具权威性和强制性的组织,政府能力无疑具有决定性的地位.所谓政府能力,如果从社会产品的角度看,就是政府生产和提供公共产品的能力.
政府个性因素：:组织的完备有效性,效益意识的明确性,地位的牢固合法性,竞争力的持久有效性,形的良好性. .政府非个性因素:环境,资源的整合程度和方式.
政府组织自身发展程度:
早期阶段,前官僚阶段,财政能力不足;
第二阶段,"官僚模型"——马克斯·韦伯,行政机构职能专门化,行政组织等级化,行政权力集中化,行政行为规范化及程式化;
第三阶段,新公共事业管理模式最终形成,但是公共财政能力仍不足.
4,社会发育程度 ：这里主要是指作为社会组织载体的非营利组织等的发育程度. 早期阶段,发育程度有限的非营利组织承担着社会基层有限的公共事业管理职能; 干预阶段,非营利组织发展受抑; 市场化阶段,非营利组织数量快速增长,涉足领域扩大.
第二节 当代公共事业管理模式的机理与特点
(一)私人参与公共产品生产和提供的必要 一."政府失败",在公共产品领域,虽然政府机构日益庞大,财政支出日益增加,但由于生产方式单一,生产与供给缺乏竞争,使得资源配置和生产低效率,公共产品生产数量不足,品种和质量难以满足公众日益增长的需求.同时,相伴随的是政府的贪污腐败盛行.这样,政府不仅不能有效地解决公共事务,满足不断增长变化的公共需求,政府自身反而成为了一大社会问题.
这一切,昭示着以往政府全面干预,垄断公共产品生产和提供的福利国家出现了危机,既有的政府垄断公共产品供给的模式已难以维系.打破政府对公共产品生产和提供的垄断,通过引入私营部门参与公共产品的生产与提供,形成竞争机制,提高政府效率和资源利用率,改善和提高公共产品的供给已势在必行.
(二)关于私人提供公共产品的可能性
戈尔丁认为,在公共产品的消费上,存在"平等进入"和"选择性进入". "平等进入"的产品是纯公共产品,"选择性进入"的产品是准公共产品.针对"免费搭车"的问题提出不同的看法.
科斯在其经典论文《经济学上的灯塔》中,提出公共产品消费的外部性可以得到解决,其生产的成本能够得到补偿,因而私人生产和提供公共产品是必然的.
通过一系列的制度安排,公共产品消费的外部性可以得到解决,其生产的成本能够得到补偿,因而私人生产和提供是必然的.
(三)私人参与公共产品生产和提供的条件
1,纯公共产品领域私人一般不进入.2,在公共产品的消费上必须存在排他性技术.3,必须有产品的产权制度安排.这是私人进入公共产品领域参与公共产品生产和提供最重要的制度安排.4,可以将公共产品的生产和提供作为两个环节分开.
二,当代公共事业产品提供方式
(一)公共提供：公共产品由政府无偿地向消费者提供,以满足社会的公共消费的需要.主要是纯公共产品,如气象,基础科学研究,农业技术的研究和推广,大型水利设施等. (二)市场提供：由市场提供生产公共产品单位的经费.准公共产品,如水,电,煤气,城市公共交通,电信,邮政,铁路运输等. (三)混合提供：政府以成本价格为基础,通过政府补贴和向受益人收取一定费用的方式来提供公共产品.如教育,卫生,医疗,体育,出版,广播,文化等.
从公共产品的提供方式的分析中可以看出,总体上看,公共产品可以是公共生产,也可以是市场生产,公共产品的提供方式可以是公共提供,也可以是市场提供或者混合提供.因此,其生产方式与提供方式可以有不同的组合模式,如下图如示:
生产方式 提供方式 产品性质
公共提供 纯公共产品 公共生产 混合提供 准公共产品
私人生产 市场提供 私人产品或接近于私人产品的准公共产品
第三节 当代公共事业管理的层次与体制
当代公共事业管理的基本模式是市场模式,并具有政府主导,多元参与和关系规范的特点.基于市场模式的公共事业管理分为若干管理层级,涉足其间的公共事业管理主体具有自己的活动领域和任务.
一 宏观公共事业管理
宏观公共事业管理,主要是指涉及全社会的公共事业发展,即关系到全社会公众基本生活质量和公共利益的公共事业产品的供给,管理效果具有宏观性的公共事业管理. (一)宏观公共事业管理的基本目标 保证公共事业领域内的公共需求与公共事业产品供给的宏观平衡.
(二)宏观公共事业管理的基本方式和内容 1,基本方式 宏观公共事业管理的基本方式是间接管理,其管理是一个不直接作用于公共事业产品供给的间接的管理过程.这一间接管理方式充分地表现在宏观公共事业管理机构的计划,组织,协调和控制的基本职能发挥上. 2,基本内容 第一,对公共事业范围内公共事业产品这一特殊"市场"进行预测. 第二,制定和分析公共事业范围内的社会指标. 第三,制定有关公共事业的公共政策,对公共事业产品的种类与数量提出建议和指导,规范全社会公共事业范围的生产和提供. 第四,根据所确定的公共事业管理的目标,进行一系列旨在提高管理效能的不是针对具体公共产品而是针对机构内部运行和机构外部环境的组织,协调和控制工作.
二 微观公共事业管理
微观公共事业管理主要涉及公共事业领域内各类具体的公共事业产品的生产与提供,是指对这些具体的公共事业产品质量和提供这些公共事业产品的组织的直接监督管理. (一)微观公共事业管理的基本目标 微观公共事业管理的基本目标,是在基层公共事业领域中不断完善公共服务. 其一,维护好基层公共事业活动的基本秩序. 其二,更好地为社会提供公共事业产品.
(二)微观公共事业管理的基本方式和内容 微观公共事业管理的基本方式是直接管理,其管理是一个直接作用于公共事业产品供给的直接管理过程,表现在基层公共事业管理机构的计划,组织,协调和控制的基本职能上. 为社会提供公共事业产品方面即活动于公共事业基层的公共组织和一些非公共组织如企业,根据公共政策或根据上级部门所制定的目标,计划和布置的任务,进行公共产品或带有公共性的产品的生产,以及向公众提供服务.这是微观公共事业管理活动的最终结果,也是最为丰富的基层公共事业活动领域.
(三)微观公共事业管理机构 1,政府专门从事公共事业管理的基层部门,如我国的民政部门,教育,医疗,文化,科技等专业管理部门. 2,业务涉及微观公共事业管理内容的政府部门,如物价部门,税务部门,审计部门. 3,从事监督,评估和协调等管理工作的非营利组织,如当代西方教育领域中的专门的非政府性质的联合会,评估机构等. 4,直接从事公共事业产品提供的部门,如我国目前的各种非政府组织,事业单位和一些特殊的或承担公共产品生产的企业单位.
三,宏观与微观公共事业管理的关系及公共事业管理体制
(一)宏观公共事业管理与微观公共事业管理的关系 宏观公共事业管理与微观公共事业管理既有区别,又有联系.
★区别:他们是不同层次和不同性质的管理,即宏观公共事业管理是以全社会公共需求与供给平衡为目标,以间接管理为基本方式的管理,是高层次的带有总量和全局性的管理;而微观公共事业管理则是以在基层公共事业领域维护基本的活动秩序,提供更多更好的公共事业产品为目标,以直接管理为基本方式的管理,是中,低层次的带有个量和局部性质的管理.
联系: 微观公共事业管理机构把宏观公共事业管理的内容和目标具体化,它是一个国家或社会有关公共事业的公共政策和管理制度的执行者,是基层公共事业产品的提供者,同时也是监督者. 因此,一方面必须通过微观公共事业管理活动来保证宏观公共事业管理目标的最终实现,保证公共政策从一种思想,原则转化为物质,通过微观的个量和局部调整来达到宏观总量的调节和全局控制;另一方面,宏观公共事业追求公共产品的需求与供给宏观平衡的目标,也通过不同形式和层次的公共政策,寓于微观公共事业管理活动,并决定着微观公共事业管理的基础.总之,没有微观公共事业管理,宏观公共事业管理的目标就难以实现甚至无法实现,而没有宏观公共事业管理,微观公共事业管理的目标也不能达到.
(二)现代公共事业管理体制的基本内涵 现代公共事业管理体制,应是一个以政府为核心的有非政府组织及其他组织参与的统一的多层次的,中央与地方相结合,集中管理与分散管理相结合,管理环节与实施环节既统一又分离,管理表现为服务并以服务实现管理的管理系统.这其中,各级政府在公共事业管理方面的职责权限和分工有科学的定位,同时,非政府组织等在公共事业管理中也有其地位和任务,在基层公共事业领域发挥着积极的作用.
第六章 公共事业管理部门战略管理
学习要点：
公共事业管理部门战略管理的价值和特点
公共事业管理部门战略管理过程和原则
公共事业管理部门战略规划
第一节 公共事业管理部门战略管理概述
在当代，面对日益复杂、动荡和多元的公共事业管理环境，为了取得最好的管理结果，实现组织目标，非公共部门中战略管理技术由于自身的特点，受到包括公共事业管理机构在内的整个公共管理部门的重视并进入了公共管理领域。这一管理技术在公共事业管理领域中具有其重要的价值，同时也具有了作为公共事业管理战略管理的特点。
一、战略管理概述
（一）战略与战略管理的基本内涵
战略，是指带有全局性、长远性和根本性的重大谋划与对策研究，它反映了组织在一个较长时期所要达到的主要目标和实现这些目标的主要措施、部署、步骤和设想，并着眼于组织长期目标和宗旨的实现。
战略管理的涵义
所谓战略管理（Strategy Management） ，是管理者有意识的政策选择、发挥能力、解释环境，以集中组织的努力，达成目标行为，或者说，战略管理是制定、实施和评价组织能够达到目标的艺术或技术。
（二）战略管理与战略规划的关系
战略规划，是指从战略的高度对完成组织目标或任务进行的计划，但并不涉及计划的执行和评估问题。
战略规划是战略应用于私营部门的最初形式，流行于20世纪60－70年代，主要有企业战略计划和公司战略计划两种形式。
特点:侧重于规划,对如何保证战略的实施注意不多。
20世纪80年代以后，人们对战略规划的要求到了对整个战略规划的执行、控制和评估，将战略观念贯穿于组织的所有部分以及管理的全过程，形成了战略管理。
（三）、战略管理的基本特征
一、现代战略管理具有如下的特征：
1、战略管理具有强烈的未来导向性。
2、战略管理具有长期性、全局性和根本性。
3、战略管理具有外向性，是外部环境的管理。
4、战略管理是一个由外向内的实施过程。
5、战略管理是理性分析与直觉的结合。
二、公共事业管理部门战略管理的价值
（一）使公共事业管理部门对公共事业的管理能适应越来越复杂的环境的变化
（二）能促进政府公共事业管理改革的深入
（三）使政府更好地维护和代表公共利益
三、公共事业管理部门战略管理的特点
公共事业管理部门的战略管理也具有战略管理的一般特征，即上述的强烈的导向性、长期性和全局性、外向性、从外向内的运作及理性与直觉的结合等。但是，公共事业管理部门在运用战略管理时，以下几点体现出其公共性所在：
第一、在开始制定战略计划的过程中必须取得一致意见。
第二、考虑公共事业管理部门的权限，或是关于公共组织立法的具体规定。
第三、努力追求组织任务的明确性。
第四、注意战略绩效评估中的社会效益指标。
第二节 公共事业管理部门战略管理过程和原则
从管理过程来看，公共事业管理部门的战略管理与私营部门一样，通常表现为一个客观的、逻辑和系统的过程或步骤。虽然这一过程在一定程度上表现为一种管理艺术，但它是有规律可循的，进而也是有基本的原则可依的。
一、公共事业管理部门战略管理过程
布莱森(Bryson)：制定战略计划过程并取得一致意见、明确组织权限、阐明组织任务和价值、对外界环境进行评价、对企业内状况进行评价、确定组织面对的战略性问题、制定战略——处理问题、制定有效的未来的组织蓝图八个步骤。
奥斯本(Osborne)和盖布勒(Gaebler):内外形势分析、判断鉴定组织面对的要害问题、确定组织的基本任务、事例组织的基本目标、绘制蓝图——成功景象、制定实现目标的战略、排列战略时间表、测量评价最终结果八个步骤。
我们将公共事业管理部门的战略管理分为环境分析、战略规划、战略实施和战略评估四个主要环节进行分析：
（一）环境分析
对所处的环境进行分析，这是公共事业管理部门战略管理的第一步。
任务：运用系统思考和特定的分析模式或工具，分析优势与不足，了解机会与威胁，从而奠定战略规划的基础。
（二）战略规划
战略规划是在环境分析的基础上形成战略的过程，也是将战略意图转化为战略决策的过程。从战略管理的角度看，公共事业管理部门的战略规划主要有以下几个方面的活动：
（1）确认重要的环境变化及趋势的议题。
（2）提出问题和确认目标、任务。组织特征、如何发展、服务对象、需要什么，怎么进入等。
（3）决定组织在一定时期内所注重或强调的主要价值。
（4）通过战略分析，选择组织应当进入的领域，并设定基本的明确的策略方向。
（5）通过战略选择，确定组织应当采取的战略类型。
（6）设定执行所选择的战略的行动方案，即将战略选择的结果进一步体现在公共服务的品种规格、功能战略和资源分配等方面。
（三）战略实施
所谓战略实施，是通过建立和发展行动的能力和机制，将战略规划转化为现实绩效的过程。
战略实施的首要问题是组织保证。组织是实现战略规划的手段，“战略决定结构”是战略实施阶段所必须依据的原则，不同的战略要求不同的组织结构与之相适应。当然，战略实施阶段的内容是很丰富的，一般来说，战略涉及的问题和环境很多，包括组织在内，主要有以下几个方面的活动：
（1）确定实际目标与实施的具体指标。
（2）进行功能战略的选择。所谓功能战略，就是针对所确定的总体战略中的关键因素，强化组织提供公共产品和服务中的关键环节。
（3）进行有效的资源配置。
（4）根据战略规划的要求，建立有效的组织结构，使组织结构与战略相匹配。
（5）建立和发展有效的沟通与协调机制。
（6）促进变革，克服变革的阻力。
（7）通过政府及社会营销，促进战略实施
（四）战略评估
公共事业管理部门的战略管理，是公共事业管理部门为应付其外部及内部环境的急剧变化而产生的。
战略评估主要包括以下活动：
（1）检查战略基础（优势与弱点）。
（2）衡量战略绩效（目标与实际结果）。
（3）战略的修正与调整（适应环境的变化）。
过政府及社会营销，促进战略实施。
公共事业管理部门的战略管理是一个主要包含了环境分析、战略规划、战略实施和战略评估四大环节的完整的管理过程。但是，这一过程不是形式主义的，即在实际中并不是所有战略管理都必须遵循四个环节中的所有步骤。应该说，公共事业管理部门运用战略管理的重要的作用主要表现在两个方面：一方面，使公共事业管理部门的管理能适应环境的需要和变化，具有全局性和长远性，提高管理的针对性和效率；另一方面，对公共事业管理部门来说，则在于促进组织本身不断地变革和学习，保证公共部门长期和稳定的发展。组织学习，是现代社会一切组织面临的一个至关重要的任务和课题。
二、公共事业管理部门战略管理的基本原则
从战略管理是面向未来的谋划，是理性和直觉的结合来看，在一定意义上，制定战略是一种管理艺术，但由于它又是一个客观的由一定步骤或环节组成的客观过程，因而是有一定规律可循的，也是有一些基本原则可依的。这些原则主要包括以下几点：
（一）以社会公众的共同需要为出发点
（二）使战略管理过程尽可能简单化和非程式化
第三节 公共事业管理部门战略规划
在公共事业管理的整个战略管理中，战略规划不仅是一个基本的内容，也是整个管理的核心环节。因此，有必要在对整个战略管理过程认识的基础上，进一步对战略规划进行分析。
一、公共事业管理部门战略规划的基本内容和过程
（一）战略规划的概念和价值
公共事业管理部门的战略规划，是该组织在分析环境和把握环境所存在的威胁与机会的基础上，产生组织战略的过程，是一个一体化决策系统的形式产生并发出连贯协调的结果的正规化程序。
公共事业管理战略规划的目的在于识别环境对公共事业管理部门的挑战，并指导公共事业管理部门对环境的变化作出适时的反应，通过形成相应的战略决策，以获取组织长期的稳定的发展和竞争优势。
（二）战略管理的特点
一般来说，战略规划的议题具有三个基本属性：
1、稀少性
2、重大性和长远性
3、指导性
一般来说，一个科学的战略计划应包含如下的基本内容：
（1）战略范围
（2）确定功能战略
（3）资源配置
（4）形成最佳协调作用的机制
（5）说明战略范围的机会与威胁，以及环境变化的趋势，同时，还要配置必须的应急战略。
从战略规划的层次来看，战略规划在公共事业管理部门中的应用与公共事业管理的层次相应，可以大致分为三类：
第一类是涉及全国的应用。
第二类是在地区性如省一级的应用。
第三类是以部门为主的应用，这实际上是一种战略议题管理
二、公共事业管理部门战略规划过程
公共事业管理部门的战略规划过程主要包括以下步骤：
1、开始制定战略计划过程并形成初步共识。
2、明确组织权限。
3、进行SWOT分析，即特定的环境分析。
4、确定组织面对的战略性问题，或说战略议题。
5、战略选择。
三、公共事业管理部门战略规划中的SWOT分析
（一）SWOT分析的基本含义和目标
SWOT分析是目前战略管理与规划领域中广泛使用的分析工具，其中的S是指优势（strength）、W是指弱势（weakness）、O是指机会或机遇（opportunity）、T是指威胁（thrends）。
SWOT分析，就是指通过了解自己组织的优势与弱势的基础上，将组织内部的资源因素与外部因素造成的机会与风险进行合理的、有效的匹配，从而制定良好的战略，以掌握外部机会，规避威胁的一种方法。
SWOT分析的目的，是通过给出一个有关组织内外环境、问题的有效的信息，清晰地展示出现有情况下组织的优势与不足，并激励组织调动其优势，从而最大限度地利用机会，规避风险。
（二）SWOT分析法的使用
在进行战略管理与规划中，通常可以通过编制SWOT矩阵图来进行SWOT分析。具体来说，SWOT矩阵由九个格子组成，构建SWOT矩阵进行SWOT分析的过程一般有如下8个步骤：
（1）列出组织的关键外部机会；
（2）列出组织的关键外部威胁；
（3）列出组织的关键内部优势；
（4）列出组织的关键内部弱点；
（5）将内部优势与外部机会相匹配；形成SO战略；
(发挥优势，利用机会）
（6）将内部弱点与外部机会相匹配，形成WO战略；
（利用机会，克服弱点）
（7）将内部优势与外部威胁相匹配，形成ST战略；
（利用优势，规避威胁）
（8）将内部弱点与外部威胁相匹配，形成WT战略。
（减少弱点，规避威胁）
在SWOT分析过程中，最重要的就是确定什么是关键的内部因素和外部因素
经过SWOT分析，一个公共事业管理部门可以有如下不同的战略匹配和选择：
第一种是优势——机会（SO）战略。
第二种是弱点——机会（WO）战略。
第三种是优势——威胁（ST）战略。
第四种是弱点——威胁（WT）战略。
优势——S
列出优势
弱点——W
列出弱点
机会——O
列出机会
SO战略
发出优势
利用机会
WO战略
利用机会
克服弱点
威胁——T
列出威胁
ST战略
利用优势
规避威胁
WT战略
减少弱点
规避威胁
总之，战略管理作为一种从20世纪80年代后逐步在包括公共事业管理部门在内的整个公共部门中运用的管理技术，目前还处于起步和发展阶段。虽然从一开始就对公共部门能否使用这一管理工具存在不同的观点，但20多年来这一技术在一些发达国家公共管理部门中的使用，确已产生了积极的结果，如实际情况已显示出，这一技术的采用作为一个特定的管理过程，给公共部门管理提供了战略性发展方向，指导了资源配置的优先顺序、强化了组织对环境的适应能力、提供了控制和评估的基础，等等，尤其是最为关键的，是使公共部门管理从专注于组织内部转向首先注重外部环境，跟上了时代发展的需要。当然，这一管理工具的运用也存在诸多的不足和困难，有待于根据公共部门管理的特点，进一步的改进和完善。
第八章 公共事业管理费用及配置效率分析
学习要点：
公共事业产品的生产方式与提供方式的基本组合
不同类别的公共事业管理经费分析
公共事业管理经费的配置效率分析
公共事业管理是一个消耗一定的资源，生产和提供公共事业产品的投入产出的过程，其基本内容是公共事业产品的生产和供给。
公共事业产品的生产和提供总体上有生产规模较大，资金投入额度大、周期长、回报率低等特征，非单一投资主体所能承担。
第一节 公共事业产品的生产方 式与提供方式的基本组合
一、公共事业产品的生产与提供方式及其价值
公共事业管理是当代公共管理的一个基本内容，其产品的生产和提供方式组合，是当代公共产品生产和提供方式组合方式的一个最典型而重要的表征。从公共事业产品生产和提供的角度看这一组合方式决定着公共事业管理经费投入的可能、运行方式，决定着整个公共事业管理的实际结果。
（一） 基本含义
公共事业产品的生产方式和提供方式的组合，就是指在公共事业管理过程中，既围绕着生产和提供两个关键环节，生产者和提供者之间的关系和结构
（二）在公共事业管理中的价值
公共产品的提供方式有公共提供、混合提供和市场提供三种基本方式。
当代公共事业管理市场模式下的公共事业产品生产和提供方式的组合，既构成了公共事业产品的不同的管理方式，也形成了管理过程中的资金投入方式，从而以多元的资金投入为基础，构成了当代公共事业管理多元主体参与的基本格局。
二、当代公共产品的生产方式与提供方式的组合
第一、公共生产、公共提供。
第二、公共生产、混合提供。
第三、公共产生、市场提供。
第四、私人生产、公共提供。
第五、私人生产、混合提供。
第六、私人生产、市场提供。
生产方式 提供方式 产品性质
公共提供 纯公共产品
公共生产
混合提供 准公共产品
私人生产
市场提供 私人产品或接近于私人产品的准公共产品
第二节 不同类别的公共事业管理经费分析
一、公共事业管理中的公共支出及部门间的资源配置
二、公共事业管理费用中的非政府组织投入
一、公共事业管理中的公共支出
由于在任何公共事业产品的生产和提供的组合模式中政府都具有关键的地位，因此政府对公共事业的投入即公共支出，是公共事业管理中的基本经费来源。
（一）公共支出的概念和分类
公共支出是公共事业管理中基本的经费来源。所谓公共支出，也称为财政支出或政府支出，是指政府为履行其职能而支出的一切费用的总和。换言之，公共支出是政府进行公共事务管理的成本，如果从公共产品的角度看，就是执行政府一定的（即以多大规模、以什么质量）向社会提供公共产品或服务决策的成本。
公共支出根据不同的目的和标准，可以进行不同的分类。常见的主要有以下几种：
1. 消耗性支出与转移性支出。（是否直接补偿）
2. 预防性支出和创造性支出。（按支出目的）
3.一般利益支出和特殊利益支出。（按受益范围）
（二）公共事业管理费用中的公共支出结构分析
1、公共事业管理费用中的公共消耗性支出
消费支出主要是指政府为提供公共产品和准公共产品而进行的支出，如国防、教育、公共保健支出;投资支出主要指通过投资基础设施等以保证和改善社会经济和生活条件的支出，如水、电煤气、通信等。前者向公众提供社会公共服务，后者则形成资产。
关于教育支出
关于公共投资
2、公共事业管理费用中的公共转移性支出
表现为政府资金单方面的无偿转移，包括各种财政补贴、补助、养老金、失业救济金、债务利息等。其最重要的内容是社会保障支出和财政补贴。
财政补贴中，企业亏损补贴与政府公共事业管理的费用支出最为密切。
（三）公共事业管理费用中的公共支出原则
第一、公平原则。
即通过公共支出生产和提供的公共事业产品所产生的利益，应在各个阶层居民中的分配达到公平状态，能恰当地符合各个阶层居民的需要。
包括两个内容：横向公平，纵向公平
第二、效益原则。
一方面得到最大的社会效益，另一方面应有助于资源的优化配置。
第三、稳定原则。
公共支出应有助于防止经济波动过于激烈。
二、公共事业管理费用中的非政府组织投入
所谓公共事业管理费用中的非公共支出，是指在公共事业管理费用中公共支出以外的资金投入。这一实际使用于公共事业产品生产和提供中的资金，主要来源于非政府组织及承担一定的公共事业产品生产的企业。
（一）公共事业管理费用中的非公共支出的内涵
从事于公共事业产品生产和提供的非政府组织的资金来源于其收入，这一收入主要分为以下几个方面：
溢余。净资产的增加，收入只能补偿，不能用于分红。
社会捐赠 。本金部分被永久保存。
政府拨款 。
（二）公共事业管理费用中的非政府组织资金投入原则
非营利原则
非政府组织在开展活动时的合法收入，必须全部用于该组织有关章程所规定的活动，不得分配，即使组织被撤销后的剩余资产，也不能转移或私分。
安全原则
资源的消极持有者，而不是财富的积极创造者。
三、公共事业管理费用中的企业资金投入
公共事业管理费用中的企业资金，是非公共支出中的另一个基本部分，在当代，随着公共事业产品生产和提供新模式的确立，随着公共事业管理费用来源的多元化，随着政府社会管理方式的改革，企业资金在公共事业产品生产中越来越发挥出重要的作用。
企业资金进入公共事业产品的生产主要两种方式：
投资于公共事业产品生产企业
通过项目融资方式进行公共事业产品的生产
（一）投资于公共事业产品生产企业
即通过投资于建立或将资金投入某一生产公共事业产品的企业，将企业资金较为长期地投入到某一公共事业产品的生产中。这类公共事业产品主要是上述所说的适宜于私人生产、公共提供，或者私人生产、混合提供的产品，如一定范围内的教育产品、医疗产品、文化产品，以及水、电、煤气、邮政、电讯、铁路等产品。
通过投资于建立或将资金投入某一生产公共事业产品的企业，将企业资金长期投入到某一公共事业产品的生产中。有两种方式，一种是由私人投资生产，政府进行管理，如价格控制、政府补贴;另一种是在改革中，企业资金进入公共企业。
公共企业是指由政府投资建立起来的特殊的法人机构，它由政府投资建立，但建成后大多数不纳入公共预算，它向公众大规模地出售商品和服务，盈利首先归其自身所有。
（二）通过项目融资方式进行公共事业产品的生产
所谓项目融资，是指以项目本身的资产和项目未来的收益作抵押来筹措资金的一种融资方式。国际上通行的做法是，为了进行某一项目的建设，可以成立项目公司，该公司是具有独立法人地位的法人实体。一般项目公司可以进行负债经营，负债通常占总投资的65%~70%，项目公司是借款的直接债务人，贷款方对债权的追索权仅限于项目的资产或项目的潜在资金流量（如产生的收益）。因此，从资金来源看，项目融资主要是私人资金或银行贷款，即通常企业进行生产的资金。
企业资金进入公共事业产品的生产和提供主要有以下三种方式：
BOT（Build—Operate—Transfer）方式，即建设—经营—转让；
BOOT (Build—own—Operate—Transfer）方式，即建设—拥有—经营—转让；
BOO（(Build—own—Operate)方式，即建设—拥有—经营。
第三节 公共事业管理经费的配置效率分析
所谓公共事业管理资金的配置效率，即指在确定公共事业产品生产和提供政策时，应当把效率放在优先地位，而这一效率即要考虑公共事业产品生产和提供过程中的经济效率，更要从社会公平的标准来考虑社会效益，即更要从社会福利的角度考虑公共事业产品提供的有效性。这一资金配置的效率问题，具体体现为一定的公共事业产品的提供“政府提供与市场提供孰优”。
一、具有非竞争性和一定排他性的公共事业产品的配置效率
所谓具有非竞争性和一定的排他性的事业产品，是指在某一区间内，其边际消费成本为零，而消费具有一定的排他性的事业产品。
结论：
对于具有一定排他性的公共事业产品来说，可以采取公共提供、混合提供和市场提供三种提供方式。
对不同可替代性的这类公共事业产品来说，应采取不同的财政政策，引导不同类别的资金进入 。
收费会导致效率损失，收费越高，效率损失越大，但收费可以限制人们滥用这类公共事业产品面暗生“拥挤现象”。因此，合理的制定这类公共事业产品的收费标准具有重要的意义。
二、具有非排他性和一定竞争性的公共事业产品的配置效率
所谓具有非排他和一定竞争性的公共事业产品，是指具有一定边际成本的公共事业产品。
公共事业产品的边际成本，是指增加一个消费者对供给者带来的边际成本，而非微观经济学中分析的产量增加导致的边际成本。教育就是这类公共事业产品的典型。这类公共事业产品的共同特点是：
外部收益
一定的消费替代性
供给上存在一定的垄断性
本章小结
以准公共产品理论为基础的公共事业产品的提供方式，是决定公共事业管理费用来源及其配置效率的关键。公共事业产品有公共提供、市场提供和混合提供三种基本方式。同时，由于相应的公共事业产品有公共生产和非公共生产，所以公共事业产品的生产和提供有五种组合方式，即公共生产、公共提供，公共生产、混合提供，公共生产、市场提供，非公共生产、公共提供，非公共生产、混合提供。公共事业产品生产方式和提供方式的组合，从根本上决定着公共事业管理中费用投入的可能与基本格局。
公共事业管理的费用有公共支出和非公共支出两大来源，其中公共支出源于税收，而非公共支出由非政府组织资金和企业资金构成。各种资金在投入公共事业管理运作中都有各自的支出方式和原则。
不同的公共事业产品所具有的特点，决定了不同提供方式在公共事业管理费用的配置效率。同时，替代性、收费价格及公共事业产品的供给弹性等，都影响着公共事业产品的资金配置效率。
第九章 公共事业管理的责任与伦理
学习要点：
公共事业管理中的责任与责任机制
公共事业管理责任控制机制度
公共事业管理责任伦理
第一节 公共事业管理中责任和责任机制
公共事业管理责任是一个历史的发展的范畴，是公共责任在公共事业领域中的具体体现。这一责任在公共事业管理中具有极为重要的作用，并且有相应的公共责任机制。
一、公共事业管理责任的性质和基本内涵
★ 公共事业管理责任的概念：所谓公共事业管理责任，是指公共事业管理主体在管理过程中必须承担和履行的职责。
（一）公共事业管理责任的性质
★ 公共事业管理责任是一种公共责任，或者说是公共责任在公共事业管理中的表现，公共性以及以公共性为基础的效率标准是其最基本的特征。
（二）公共事业管理责任的基本内涵
由于公共事业管理责任是从行政责任发展而来，而且政府在公共事业管理中具有核心地位，因此我们可以从目前人们对行政责任的基本内涵的认识出发，来分析和认识公共事业管理责任的基本内涵。
从将行政责任分为主观责任与客观责任看，公共事业管理责任也可相应地分为主观责任与客观责任
公共事业管理的主观责任，是指公共事业管理主体对所从事的公共事业的忠诚、良心及认同
公共事业管理的客观责任，是指公共事业管理的法律要求，以及上级交付的客观应尽的义务责任，主要是指负责任和义务。
从以公众对对政府的希望和要求来认识并划分行政责任的观点角度看，在公共事业管理中，公共事业管理主体应该去做并做好一些事情，这就是公共事业管理责任。可以分为：
1、回应，即指公共事业管理主体快速了解公众对公共事业产品的需求。
2、弹性，即要求公共事业管理主体在制定和执行公共政策的过程中，要充分考虑不同地区、不同社会群体对不同的公共事业产品的不同程度的需要。
3、胜任能力, 这要求公共事业管理者必须有进行管理必须具备的能力。
4、依据正当的法律程序行为并负责,即在公共事业管理过程中，公共事业管理主体必须是依法进行管理，并对结果负责。
5、廉洁，这要求公共事业管理主体在进行公共事业产品生产和提供过程中要坦白公开，不能利用权力谋取不正当利益。
二、公共事业管理责任的价值
（一）公共事业管理责任与公共事业
公共事业管理责任正以其公共性和效率性的基本精神，以及分为主观责任和客观责任的具体要求，或者以公众及其要求作为出发点的具体的责任内涵，对公共事业管理主体的管理方式和具体的管理行为提出了明确的要求，从人的行为准则的角度，为保证公共事业管理目标的实现提供了可能和必须的保证。
（二）公共事业管理责任与民主进步和社会发展
公共事业管理作为当代公共管理的一个重要内容，公共事业管理责任正起着制约公共事业管理中权力的过渡扩张，并规范公共事业管理主体的行为，完成公共事业管理目标，从而越促进社会民主发展的重要作用。
（三）、公共事业管理的责任机制
来源
途径
内部
外部
正式的
行政控制
立法 法院
非正式的
职业规范
主要管理者
公共利益
道德
利益集团
公民参与
大众传媒
第二节 公共事业管理责任控制机制
公共事业管理责任控制机制，实际上就是来自于公共事业管理主体之外（机构或管理主体个人），对公共事业管理主体履行其责任的监督和制约。这些监督和制约机制有些是针对整个公共事业管理主体系统的，而有些则是主要针对政府组织或非政府组织的。
一、公共事业管理责任的行政控制机制
★公共事业管理责任的行政控制机制，是指运用一定的行政手段或通过一定的行政层级，对公共事业管理主体履行责任进行的监督和控制。这一机制主要包括以下：
(一)公共组织自身的责任机制
一是高度的专业化分工。即组织强调横向的区域分工和单位分割。
二是明确的权责分配。即组织中的每个层级和单位都有确定而清楚的权力和责任，从而各执其掌，各负其责。
三是完备的规则和程序。即每个组织都建立或致力于建立完善的组织规章和内部管理措施，以规范组织成员的行为。
四是层级节制。即在组织中，依地位高低规定人员的命令服从关系。
五是重视文件的处理和保存。即组织的一切活动，要尽可能有文字记录，有与层
节制相配合的健全的文件处理制度。
（二）行政监督检查
就公共事业管理来看，政府组织体系内部、具有上下级关系的非政府组织体系内部，以及政府对非政府组织等，都具有这种凭借行政监督权对其从事公共事业产品生产和提供进行指挥或指导、检查的关系。这主要表现在下述两个方面：
第一、对具有隶属关系的组织行使行政监督权。在这种关系下，如在政府组织体系内部，上级机关为使下级机关有所作为或不作为，可以采取指挥、指示、认可、备案、审核、争议解决、行政立法与解释等方式，对其从事公共事业产品生产和提供的活动进行控制，以使其履行其公共事业管理的责任。
第二、对具有无直接隶属关系的组织行使行政监督权。在公共事业管理范围内，这主要表现为政府对非政府组织从事公共事业产品生产和提供的活动进行必要的监督。通常的方式主要有指导、认可、视察、撤销、争议解决等。
（三）行政监察
1、行政监察的概念：
所谓行政监察，是指为了保证行政责任的实现，在行政机关内部设立专门监察机关，对行政机关以及公务员的行政行为进行的监督。就公共事业管理责任控制机制来说，行政监察的对象主要是政府对公共事业管理责任的履行。
2、行政监察的基本特点
一是隶属于政府但有相对独立的地位，不受任何机关的限制；
二是有独立的监督权限，包括检查权、调查权、纠正权、弹劾权甚至逮捕权；
三是均有行政监察的立法，对行政监察作出明确的规定；
四是监察工作的重点是反腐倡廉，维护政府的责任。
（四）审计
1、审计的含义：
审计是由专职机关通过对公共组织各机关一切财务事项的记录、报告与验证，以鉴定其收支事项的正确程度以及财务行为是否忠诚，并考核其绩效的专门工作。
★2、审计在公共事业管理中作用
审计作为财务控制的手段，其基本作用就是确保有关资金用于公共事业产品的生产和提供，以发现不法行为。不仅如此，审计还是公共事业管理者在履行责任过程中，提供信息，发现财务制度的问题以改进管理，提高效率。
（五）行政复议
1、何为行政复议？
行政复议是指公民、法人或其他组织认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，向行政复议机关提出申请，接受申请的复议机关对原具体行政行为的合法性与适当性进行审查，并作出相应决定的具体行政行为或活动
2、行政复议在公共事业管理中作用
在公共事业管理责任机制中，行政复议作一种控制手段，其对象主要是政府机构或行政机关，也包括一些被赋予一定行政执法权的准行政组织，如我国的某些事业单位和社团。在政府公共管理中，公共事业产品是涉及公众基本生活质量的最主要的内容，因此，根据上述行政复议在行政责任中的优点，行政复议制度在维护公共事业管理责任中具有重要的作用，它既可以纠正违法，又可以给公民权益以救济。
二、公共事业管理责任的立法控制机制
★公共事业管理立法控制机制涵义？
所谓公共事业管理责任的立法控制机制，是指立法机构对有关公共事业产品生产和提供的相关法律的制定，和立法机关对政府管理公共事业责任的确定和监督。
（一）立法机构对公共事业产品生产和提供责任法律的确立
（二）立法机构对行政机构公共事业管理责任的控制
目前在我国，国家权力机关对行政机关及公务人员的监督最重要的是法制监督，也就是对政府及其工作人员的一切行为是否依法进行的监督。这一监督的基本内容主要是政府行为的合法性、合理性和政府工作人员是否遵守法律、廉洁奉公。
三、公共事业管理责任的司法控制机制
公共事业管理责任的司法控制机制，就是通过司法的介入，对公共事业管理主体履行责任进行必要的监督和控制。
公共事业管理责任的司法控制的对象既包括政府组织，也包括非政府组织，但更主要的是集中在政府组织方面。
★ 司法机关对政府的公共事业管理的责任控制机制，主要有行政诉讼和行政赔偿。
（一）政府的行政诉讼责任
政府的行政诉讼作为一种政府的责任制度，是18至19世纪首先由西方国家在商品经济关系及近代民主政治思想的基础上建立的。社会主义国家依据社会主义民主政治制度的要求，本着责任政府的原则，也建立了政府的诉讼责任制度。
（二）政府的行政赔偿责任
政府的行政赔偿，也称为行政侵权赔偿，是指行政主体及其工作人员在行政管理过程中，违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益并造成损害，由国家给予赔偿。行政赔偿属于国家赔偿，而且是国家赔偿中所占比重最大的部分。对政府而言，就是政府必须承担由于违法行使职权对公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的赔偿责任，也是责任政府的一个重要内容。
四、公共事业管理责任的公民参与控制机制
就公共事业产品的生产和提供而言，公民参与是公共事业主体履行责任的极有效的控制机制。
(一)公共事业管理中公民参与控制机制的作用与条件
1、公民参与公共事业管理过程，具有其特定的作用，对政府履行好公共事业管理责任有直接的促进。这些作用是：
A、公众的参与可以提高政府的代表能力和回应能力
B、可以使公共事业管理者清楚公众对公共事业管理机构绩效评估的意见。
C、同时，可以向公民提供有关公共事业产品生产和提供的信息，有助于公民对政府以什么方式生产和提供公共事业产品、提供多少公共事业产品作出必要的判断。
D、参与的直接结果之一是促进公共事业管理机构服务效率的提高，从而反过来增强公众对公共事业管理机构的信心，进而增强对公共政策合法性的认同和支持。
2、要保证公众对公共事业管理的参与，必须具有以下的基本条件:
一是要有必须的制度设计。
二是要有相应的公共管理文化。
三是公众必须的参与能力和信息。
（二）公民参与公共事业管理的基本方式
第一、公开听证。
第二、民意调查。
第三、咨询委员会。
第四、利益群体。
第三节 公共事业管理伦理
公共事业管理责任机制的另一个构成，是公共管理主体系统内部的针对公共事业管理主体的伦理规范要求，是公共事业管理的职业伦理。公共事业管理伦理由于其管理主体系统组成，来源于政府组织伦理和非政府组织伦理，是公共管理伦理在公共事业管理中的具体表现。公共事业管理伦理对公共事业管理责任的履行具有十分重要的价值，必须加强建设。
一、公共事业管理伦理的构成
公共事业管理伦理，是公共事业管理主体作为特定的社会化角色在进行公共事业管理活动中的道德行为规范和准则。公共事业管理伦理在相当程度上源于政府组织伦理和非政府组织伦理，并具有特定的内容构成。
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