聊城大学成人高等教育
——公共事务管理专业自学指导书
公共事业管理学
前言
一、课程的性质
公共事业管理属于现代管理学的范畴，是公共管理学的一个重要组成部分和分支学科、应用性学科。从学科的角度看，公共事业管理又是行政管理学与经济学的一个交叉学科。如同正在形成和发展中的中国特色社会主义公共管理学一样，中国特色的公共事业管理无论是在理论上还是在实践中都处于建构发展中。
《公共事业管理学》作为公共事业管理专业基本课程且是其中最为基础和核心的课程，其内容和任务主要是从理论上阐述公共事业和公共事业管理的基本范畴、公共事业管理的体制和方法等，同时，根据公共事业管理的基本理念，对公共事业管理的各个门类进行概述。
二、教学内容
本课程共分十一章，主要内容包括绪论，公共事业管理的主体，公共事业管理中的领导、沟通、激励、控制与效率，公共事业管理的公共责任和监督机制，公共事业管理的法律制度，公共事业伦理和公共事业道德，公共事业组织财务管理，公共事业管理的人力资源开发，中国公共事业管理体制改革、发展和创新，部门公共事业管理，公共事业管理中的方法与技术，社区管理等。系统地阐述了公共事业管理的理论和应用，突出了公共事业管理的“中介性”特点，主要内容有：公共事业管理的对象、公共事业组织、公共事业管理过程、公共事业组织的公共责任和监督机制、公共事业组织管理的法律制度、公共事业管理伦理、公共事业管理的人力资源开发、我国公共事业管理体制改革、公共事业管理的发展与创新、公共事业管理中的方法与技术、社区管理等。
三、教学方法
本课程以讲授为主，并注重训练学生认识、分析、解决问题的能力。通过弄懂课程基本概念，解决重点难点问题，结合社会调查，铸造新的思维去探讨我国的公共事业管理方面的改革内容。课程讲授与章节为线条，基础、重点、难点应采用讲授为主，并结合论题分析、辩说、讨论等方式进行。
四、课程具体教学要求
（一）掌握：公共事业管理领域所涉及的概念、管理方法、管理技术等，并能结合市场经济的实际情况进行探讨、研究、分析。
（二）理解：公共事业管理主体所服务的对象，并能比较清楚的区别各对象之间的关系，以及管理主体与服务对象的具体关系公共事业管理主体所服务的对象，并能比较清楚的区别各对象之间的关系，以及管理主体与服务对象的具体关系。
（三）了解：公共事业管理主体，领导沟通、激励、控制，公共责任，监督机制，法律制度，伦理和公共事业品德等基本知识和公共事业管理体制改革、发展与创新、管理方法与技术、社区建设重要理论。
五、指定教材及主要参考书
使用教材：娄成武《公共事业管理学》，高等教育出版社，2002
参考教材：（1）崔运武《公共事业管理概论》，高等教育出版社，2002
（2）陈振明《公共管理学》，中国人民大学出版社，2005
六、自学进度安排
自学进度表
月 日至 月 日
周次
学时
自 学 内 容
自学作业
2月21日至2月25日
1
2
事业与公共事业
公共事业组织
1.公共事业管理工与行政管理、企业管理和公共事业管理的主要区别是什么？
2.试分析公共事业管理学的学科特点。
2
公共事业管理
公共事业管理学
2月28日至3月4日
2
2
现代市场体制的职能优势和局限性
现代国家体制的职能优势和局限性
1．试述现代市场体制的职能优势和局限性。
2．公共事业组织为什么是公共事业管理的主体？
3．试述现代国家体制的职能优势和局限性。
2
公共事业体制的职能优势和局限性
公共事业管理主体
3月7日至3月11日
3
2
公共事业管理中的领导
公共事业管理中的沟通
公共事业管理中的激励
1．分析职务权力与个人权力的关系。
2．如何理解非正式沟通的作用？
3．试述公共事业管理中激励方式和方法。
4．分析公共事业管理效率的特点。
2
公共事业管理中的控制
公共事业管理效率
3月14日至3月18日
4
2
公共事业组织的公共责任和监督机制
发达国家的公共事业组织的公共责任与监督机制
1.什么是公共责任及公共责任机制
2.试述我国公共事业管理监督机制的框架
3.试分析我国公共事业监督中存在的问题及解决的对策。
2
我国公共事业组织监督机制
3月21日至3月25日
5
2
国外公共事业组织法律制度比较研究
我国公共事业组织法律制度概述
1．分析我国公共事业组织立法中特点和问题。
2．事业单位、社会团体、民办非企业单位和基金会法律规定。
2
事业单位法律制度
社团的法律基础
民办非企业单位法律础
基金会的法律制度
3月28日至4月1日
6
2
公共事业伦理
公共事业管理伦理建设
1．公共事业管理伦理的特点。
2．公共事业管理伦理建设的途径。
3．公共事业品德的养成机制
2
公共事业道德
4月4日至4月8日
7
2
公共事业管理的专业人才需求和人才培养模式
公共事业管理专业课程设置
1. 试述对公共事业管理人才的素质要求。
2. 试述对公共事业管理人才的培养方式。
3. 试分析体育、卫生、文化等各类公共事业管理人才培养特点。
2
加强对我国公共事业管理专业管理的建议
各类公共事业管理人才培养
4月11日至4月15日
8
2
现代事业制度设计——市场经济条件下中国公共事业管理模式选择
1.公共事业管理体制改革的必要性。
2.我国公共事业改革的基本思路包括哪些内容？
3.如何理解现代事业制度？
4.分析我国科技、教育、卫生、文化和体育改革的目标模式和改革途径。
2
实现我国事业管理体制改革目标的基本途径与对策
部门公共事业管理改革
4月18日至4月22日
9
2
公共事业管理发展与创新的背景
公共事业管理的发展与创新
1. 试述公共事业管理创新的内容。
2. 试述公共事业社会化与事业型市场的发展的特点。
2
公共事业的社会化与事业型市场的发展
4月25日至4月29日
10
2
目标管理
人力资源测评技术
1.是否采用目标管理，管理者应考虑哪些问题？
2．当代公共组织绩效评估的趋势怎样？
3．我国地方政府开展绩效评估的现状和问题
2
社会调查研究方法
5月2日至5月6日
11
2
社区管理的意义、内容和特征
社区管理体制与社区管理组织
社区管理人员及其素质
社区管理模式
社区管理的发展与创新
1. 试述社区管理与街道管理的差异。
2. 试述对社区管理人员的素质要求。
3. 试评述我国的社区管理模式。
4. 试述社区管理的发展与创新的主要内容。
备注：请按周历规定时间完成作业，面授时检查
第一章 绪论
★学习目的与要求
了解公共事业管理的定义和公共事业管理与其他管理的区别；深刻把握公共事业管理学的涵义以及本学科特点。
内容提要
第一节 事业与公共事业
一、事业与事业单位
1.事业：概念很混乱，但要把握几点：社会公共事务；非政治事务（与行政部门区别开）；不进行经济核算（与企业区别开）；科、教、文、卫（更具体化）。
经济核算是以获得最佳经济效益为目标，运用会计核算、统计核算和业务核算等手段，对生产经营过程中活劳动和物资消耗以及取得的成果，用价值形式进行记录、计算、对比和分析，借以发掘增产节约的潜力和途径。
2.事业单位：事业单位（Institutional Organization），是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。（《事业单位登记管理暂行条例》国务院第252、411号令）
事业单位一般是国家设置的带有一定的公益性质的机构，但不属于政府机构，大多为行政单位的下属机构，与公务员是不同的。一般情况下国家会对这些事业单位予以财政补助。分为全额拨款事业单位，如学校等，差额拨款事业单位，如医院等，还有一种是自主事业单位，是国家不拨款的事业单位。
从目前情况来看，事业单位绝大部分由国家出资建立，也有一部分由民间建立，或由企业集团建立。中国的事业单位在功能上对应国外的是非营利组织（NPO）、非政府组织(NGO)，国外的这些组织是社会自治组织，在中国的事业单位和政府的关系比较密切。这种不同点，有些是社会制度不同造成的，有的是由于中国的社会自治能力不足造成的。
事业单位的特征：
1．依法设立。事业单位的设立，应区分不同情况由法定审批机关批准，依法登记，或者依照法律规定直接进行法人登记。
2．从事公益服务。事业单位从事的是教育、科技、文化、卫生等涉及人民群众公共利益的服务活动，一般不履行行政管理职能。
3．不以营利为目的。事业单位一般不从事生产经营活动，经费来源有的需要财政完全保证，有的可通过从事一些经批准的服务活动取得部分收入，但取得的收入只能用于事业单位的再发展，不得用于管理层和职员分红等。
4．社会组织。事业单位是组织机构而不是个人，要有自己的名称、组织机构和场所，有与其业务活动相适应的从业人员和经费来源，能够独立承担民事责任。
二、公共事业
（一）公共事务、准公共事务、企业事务
人的活动具有两重性：个体性和社会性。前者是作为个体的人，需要一定的产品来满足其私人需要，如衣、食、住、行等，而后者则是指作为社会的人，他的生存依赖于社会环境，如国防、治安、城市道路、卫生等，这是人们生活中不能缺少的。这种保证所有居民基本生活需要的，与每个人的利益密切相关，但每个人又不能单独享受的需要就是公共需要。根据满足需要的不同，我们可以把所有的产品分为两类：满足私人需要的私人产品和满足公共需要的公共产品。在一个社会中，公共产品的范围十分广泛，如政治、法律、国防、治安、政府行政管理、水利设施、城市规划、公共交通设施、广播、电视、教育、电讯等，乃至抗旱、防洪等，都属于公共产品的范畴。
公共产品理论之父萨缪尔森
1. 公共产品: 利益不可分割， 满足社会共同需要
公共产品特征：
（1）非竞争性。非竞争性的基本含义主要有两点：一个边际生产成本为零。指增加一个消费者（使用者），公共产品的供给者并不增加成本。最出名的例子就是海上的灯塔：增加一艘船经过并不需要增加任何生产成本。二是边际拥挤成本为零。也就是说每个消费者的消费都不影响其他消费者的数量和质量，并不存在着数量和质量的限制。
（2）非排他性。与排他性相对而言的。排他性是指排斥他人消费的可能性，如你在使用一件产品时别人就不能使用，或当你完全拥有一件产品时，别人就不能拥有。这种产品是私人物品。而公共物品的非排他性是指一个人在消费这类产品时，无法排除其他人也同时消费这类产品，而且，即使你不愿意消费这一产品，你也没有办法排斥。如你走在一条公路上时，你无法排除他人也走这条公路，如你不愿见公路上的路灯的光照，但只要你走上这打路，就必然会受到照射。公共物品的非排他性主要是因为它具有很强的收益外溢性（会扩散产生间接价值，而且价值会越来越大）。比如，在一些国家，普通教育是每个公民都可以享用的公共产品，受教育的人获得了知识，提高了文化程度和素质，但是这一结果对整个社会和国家都具有重要的价值，对社会和国家的这部分价值就是外溢价值。又如电灯，如果作为私人物品放在家里，就只能为家里的人提供光亮，但如果作为公共产品安放在马路上，则可以为所有经过的人提供照明，相应地减少抢劫、交通事故等损失，这部分减少的损失也是外溢价值。在这里，电灯本身没有发生变化，仅仅是人们利用的方式的不同，就有了不同的收益。所以，社会发展需要更多的人同时享受这样有连环效益的产品，促进社会的整体发展，这样的产品只能以非排他的方式提供给大众。大众都能享受了，它才具备公共产品的基本特性，区别于私人产品。
（3）利益不可割性
2. 私人产品: 利益可以分割， 满足私人需要
3. 准公共物品: 利益部分可以分割， 满足社会部分成员需要
在萨谬尔森研究的基础上，美国学者布坎南（学师范的）又提出了非纯公共产品的概念，也就是“准公共产品”，他指出，有公共产品与私人产品之间，还有一个很大的地带，它不是私人产品，但也不完全具备公共产品的非排他性和非竞争性。这个地带的产品可以分为以下三类：
一是具有非排他性且非竞争性不充分的准公共产品。这类准公共产品的共同特点是具有较强的非排他性，同时又在消费上具有一定的竞争性。但竞争性不如私人产品那样明显。教育就是这类准公共产品的典型例子：随着社会经济的发展和人们教育意识的加强，具有非排他性的教育逐步成为社会福利，但由于教育本身也具有一定的消费竞争性，在一定的社会历史阶段任何一个政府也难以将教育作为纯公共物品，因而一方面要以巨大的公共财政保证义务教育的实施，另一方面也允许在义务教育阶段以上的某些领域中进行竞争。
二是具有非竞争性且非排他性不充分的准公共产品。这类准公共产品的共同特点是具有消费上的非竞争性，同时又具有一定的消费排他性。这里的消费排他性弱于私人产品。道路是这类准公共产品的典型例子：由于其具有非竞争性，因最适合由非营利的组织进行管理，而由于具有一定的消费排他性，也就具有采取收费的方式进行管理的可能。
三是非排他性和非竞争性都不充分的公共产品。这类准公共产品虽然非排他性和非竞争性都不充分，但又不完全同于私人产品，或者说具有一定的排他性和竞争性，但总体上又偏于公共产品，例如文化、艺术、医疗、体育等。
第三部门（The third sector）或又称为志愿部门（Voluntary sector）是一社会学与经济学名词，意指在第一部门或公部门（Public sector），与第二部门或私部门（Private Sector）之外，既非政府单位、又非一般民营企业的事业单位之总称。虽然各国对于第三部门的定义各自不同，但一般来说第三部门单位大都是由政府编列预算或私人企业出资，交由非政府单位维持经营的事业体。一般常见的社团法人、基金会或非政府组织（NGO）通常都属于第三部门的范畴。
（二）公共事业的内涵
1.公共事业概念：就是指社会全体公众的事业，也就是关系到社会全体公众基本生活质量和共同利益的那些非政治非经济的事务，也可以说是公共事务中的社会事务。具体说来，它主要包括了：教育、科技、文化、卫生、基础设施、公共住房、社会保障、环境保护等几大事业。
总体来讲，这些事业多是企业、个人和家庭不愿管（没有回报）、管不了（投资太大）或不能管（没有权力）的事务。
不愿管：建设城市下水道、路灯、农村中的大型水利设施，受益者是该区域内的全体居民，如果由个人出资，往往只有付出而无收入，因而是企业或个人不愿办的；
管不了：由于公共事务的范围十分庞大，建立一个公共事务的体系需要大量投入，且大部分属于经常性支出，相应的，公共事务的某些内容必须达到一定的规模后才能体现出应有的效益，因而即使企业或个人愿意办，但却无力承担；基础设施。
不能管：企业或个人愿意办且也有能力办的，但由于这些事务容易形成垄断而影响到公众的基本生活，如城市的供水、供电、煤气，以及道路等，因而只能由政府承担，或是设置一些准入和监管制度，使得这部分的商业化提供必须保证公众整体生活质量和共同利益。
2.公共事业的特征
A、公共性。公共性是指公共事业体现的是全体公民的共同利益，受益对象全体社会公众。公共性是公共事务最突出和最基本的特性。
B、劳务性。即以行政事业单位为核心的社会公共组织通过所承担的公共事业向公民提供的是特殊的劳务产品。现代社会中，产品通常可以分为物质产品和非物质产品，劳务即非物质产品，不具有实物形态。这个特殊的劳务产品我们称之为公共工程，特殊主要指这些产品具有实物形态的载体，但提供给公众的却不是实物载体，而是不具实物形态的一些用途。比如公路、桥梁、市政设施、环卫设施等。正是因为它的劳务性，所有有时人们往往没有感觉它载体的存在，在实际享受时又不愿为此付费，因而行政事业单位只能通过采取强制的方式来收取一定的费用，即强制分摊一定的成本来弥补这类产品建设的巨大费用。
C、非营利性。给公众提供公共产品的目的是为了社会公众的基本利益，而不是营利，公共事业产品的生产和提供是不谋利润的，社会公众在享受服务时是不需要交费的。公共财政支出是一个基本的资金来源，但在现代，如上所述，有时为了弥补公共事业财政资金的不足，也会采取收费的办法，但这种收费绝不以营利为目的，只是一种成本上的补贴。比如公交车。还有，就是同学们都比较质疑的供电、供水等，现在也是企业化运作了，我们看起来是垄断和高利润，但是正是由于有相应的政策法规的限制、因而这些企业是在保证社会效益的前提下并在规定的利润空间里进行营利的。因此，这种非营利性应进一步表述为：以非营利性为主，并在某些规定范围内具有一定的营利性。
第二节 公共事业组织
一、公共事业组织的内涵
1.组织
组织是特定的群体为了共同的目标，按照特定原则通过组织设计，使得相关资源有机组合，并以特定结构运行的结合体。
2.公共组织
以实现公共利益为目标，以追求社会公共利益为其价值取向而建立的特定的社会组织，公共组织一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任，包括管理公共事务、供给公共产品。 3.非公共组织
一般不以公共利益作为组织目标，在市场经济条件下，作为市场主体的企业是典型的非公共组织。
4.公共事业组织
所谓公共事业组织，就是依靠社会权力，以增进社会公共利益为组织目标的非官方的非营利的社会组织，显然，社会自多管理层中的从事社会公共事务管理和服务的非营利的社会中介组织，就是公共事业组织。公共事业组织是按照一定的规则，以独立、公正为原则，并凭借其特有的功能为社会提供各种服务的组织，类似于国际上的“第三部门”。它在国外有许多种不同的名称，包括非政府组织（NGO）、非营利组织（NPO）、第三部门、公益组织（PSO）等等。
二、公共事业组织的特征
1.非政府性
2.服务性
3.沟通性
4.非营利性
5.自主性
6.专业性
三、公共事业组织的分类
我国的社会组织可分为行政单位、事业单位、企业、社会团体和民办非企业五大类型。行政单位：政府，国家阶级统治的工具。企业：以谋利为目标向公众提供产品和服务的组织。社会团体：公民自愿组成的，为实现成员的共同意愿，按照一定的规章制度开展活动的非营利性组织。民办非企业：与官办相对而言的，指企事业单位、社会团体和个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服备活动的社会组织。民办非企业（伴随着经济社会的快速发展，在上海市委、市政府的指导下，本市许多热心公益事业的有识之士，急社会之所需，集民资、聚群力，兴办了众多民办学校、民办医院、民办养老院、民办劳动培训机构、民办科研院所等民办非企业单位。目前，全市准予登记的各类民办非企业单位已达4200余家。 民办非企业单位的发展，已经成为上海不断满足市民日益增长的多元化需求、推动社会事业全面进步的重要力量。）
公共事业组织就是指的事业单位、社会团体和民办非企业三大部分。
事业单位：国家为了社会公益事业目的，由国家机关或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织，正是因为它是由国家机关其他组织利用国有资产举办的组织，因而它具有一定的政府权力和权利。权力体现的是权威性和强制性，权利体现的是其资金来源，人员福利均由国家财政支出，因为我们说它是准政府组织，承担了政府职能中的大部分社会服务职能的具体执行。
我们的教材上说我们的公共事业组织与第三部门最为近似，没错，公共事业发展的未来方向就该具有这样的一些特片，但是，就我国现实来看，或就我国公共事业组织的概念来看，哪一点与我国现实存在着差异？（民间性—自治性）现代社会是一个高度组织化的社会，组织是社会存在的基本形态，人们只能通过组织才能参与社会生活。
1．国际上的分类
(1) 联合国际标准产业分类体系大中型或简称
ISIC体系（十七大类、六十小类）
(2) 欧共体经济活动产业分类体系或简称NACE体系（五类、十八小类）
(3) 由美国慈善统计中心设计的免税团体分类体系简称NTEE体系（二十五大类）
(4) 约翰——霍布金斯大学设计的公共事业组织国际分类体系简称ICOPN体系(十二大类、二十四小类）
2．国内分类
（1）按照市场中介组织与非市场中介组织分类
（2）按照国民经济行业分类（十五类）
（3）按登记机关分类：事业类、企业类、公务类
（4）按从经费来源分类：自给自足型、部分收费型、无偿提供型
第三节 公共事业管理
一、公共事业管理的内涵
行政管理是国家权力执行机关的行为，代表政府意志，具有强制性。
企业管理是以企业自身利益为核心的管理，具有明确的经济目的。
而公共事业管理应付于两者之间。公共事业管理是指公共事业组织在一定的环境和条件下，动员和运用有效资源，采取计划、组织、领导和控制等方式对社会准公共事物进行协调，从而提高社会生活质量，保障社会利益目标的活动过程。
五层含义
1.主体是公共事业组织。
2.客体是准公共事务。
3.目的是提高生活质量， 保证社会效益， 公共事业管理长久存在。
4.职能是通过调节控制使准公共事务表现出有序有效、可控制的特点。
5.负有社会责任和义务。
二、公共事业管理与其他管理的区别
从学科来看，公共事业管理属于现代管理学的范畴，是公共管理的重要组成部分和分支学科，它与企业管理、行政管理和公共管理既有联系，又有区别。
(一)与企业管理的区别
在当代行政管理向公共管理的发展中的一个重要标志，就是公共管理更多地从经济学的途径来研究公共管理或政府管理问题，从而在理论上突破传统行政管理的学科界限，把当代经济学、管理学（组织与管理理论）、政策分析等等相关知识和方法融合到研究中，而在实际中，则更为注重公共组织与组织外部的关系，将私营部门的战略管理及过程管理的技术引入到公共管理的实际过程中，以更好的实现公共组织目标。作为公共管理重要部门的公共事业管理的发展也正是如此。另方面，当代的私营部门在生产过程中也较以往更为注重公众形象，并从特定的目的出发，一定程度上注意到了公共效益即社会效益问题。这一切，显示出当代公共事业管理与企业管理走得更近了，具有了密切的联系。但是，公共事业管理与企业管理毕竟是社会两个根本性质不同的组织针对不同的对象所进行的管理，因而两者之间的区别是相当明显的，也是清晰的。两者的区别主要表现在：
1.企业管理特点
(1)企业管理目标相对单一
(2)企业管理具有竞争性
(3)企业管理具有经济理性
(4)企业管理来源于生产资料的所有权以及由此委托的经营管理权
2.公共事业管理与企业管理的区别
(1)从管理的目的:是否以营利为目的。公共事业管理的目的是提高人们的生活质量，增进公共利益，其目的是公益性的。公共事业管理主要通过给特定社区的人们提供非盈利性的产品或服务来实现组织目标。私营部门即一般的企业管理的目标是盈利，其主要方式是通过提高生产和销售产品或服务的效率，来达到盈利的目的。但必须注意的是，正如前面已阐述的，在当代社会，往往公民享受公共产品或服务是有偿的，因此，决不可以从是否交纳费用享用产品或服务来推断公共事业管理机构的管理目的。实际上，公共事业管理与企业管理的在目的上的区别，并不在于所提供的服务或产品是不是免费或收费（有偿）的，而在于其有偿背后的动机是什么，即是公共服务还是赚钱盈利。衡量是赚钱盈利还是公共服务，一个基本标准是收取的费用，在补偿成本后，是用于扩大公共服务还是作为利润。做为前者的是公共服务，其管理也就是公共事业管理。
(2)从管理的运行轨道:法律轨道和利益轨道
(3)从物质资源来源:是否是投资回报。公共事业组织主要源于国家财政和社会捐赠，小部分来源于收入，但企业主要来源于利润。
(4)从效绩评估:社会效绩评估和经济效绩评估。作为对特定公共事务的管理，公共事业管理的绩效评估标准是公平与效率的统一并重在公平，具体的评估指标通常是行为的合法性、公众舆论好坏、减少各种冲突的程度、公共项目的实施与效果、公共产品的数量及其消耗程度等等。在当代企业管理中，虽然也要求经济效益和社会效益统一，但对企业管理而言，由于其生存的基本要求，经济效益是首要的指标。企业管理具体的评估指标主要是销售额、净收益率、资本的净收益以及生产规模的扩大程度、市场占有率的提高等。这些也是企业管理水平和效果的主要显示器和管理人员绩效的标志。因此可以说，在绩效评估上，公共事业管理首先看社会效益，而企业管理则强调经济效益。
(二) 公共事业管理与行政管理的区别
所谓行政管理，是指国家行政机关依法直接管理国家事务和社会事务的活动。这是通常所说的狭义行政管理的概念，由于通常所说的行政机关就是政府，因而行政管理在一定程度上也就是政府管理。从学科形成的角度看，无论是公共管理还是作为其部分的公共事业管理，都是以管理对象即社会事务作为逻辑起点和划分标准来构成学科。正因为存在这种不同的划分标准，使得公共事业管理和行政管理这两个极为相近的学科之间的关系变得很复杂。从目前人们的认识来看，一般认为两者之间是既有联系又有区别，但在什么地方有联系，区别又在哪里？则是不统一的，有争议的，也是认识比较模糊的。
1.管理主体不同: 政府机关和公共事业组织。如果从政府职能的角度看，公共事业管理体现的是政府的社会管理职能，而行政管理则包括政府的政务管理职能、经济管理职能和社会管理职能。行政管理的主体是国家行政机关或政府部门，而公共事业管理的主体是整个的社会公共组织。
2.管理方式不同: 等级制和非等级制
3.管理的直接性与间接性不同: 依法行政和承担具体管理行为。政府的主要任务就是制定规则，运用经济的、法律的和必要的行政手段对社会进行管理，因此它是一种间接性的管理，而公共事业组织不制定规则，只是具体承担特定的社会事务，是一种直接性的管理。
4.管理的独立性与非独立性不同: 非独立核算和独立核算
5.阶级性和社会性: 重点不同。行政事务管理的内容首先是满足统治阶级需要，反映特定的阶段统治阶级的行殊要求（环保与发展的关系），而公共事业管理的内容则没有这么强的阶级性，它管理的是关系人民大众基本生活和共同利益的这样一些任何时期都重要的事情。
(三)公共管理与公共事业管理的区别
公共事业管理与公共管理既有联系，又有区别，两者的关系是比较清楚的。两者的联系在于，如上所述，公共管理与公共事业管理是整体与部分的关系，即公共事业管理是公共管理的重要组成部分和分支学科。因此，从一般意义上看，两者的管理主体都是社会公共组织，并且都以社会公共事务作为管理对象，从社会产品的角度看，都包括公共产品和准公共产品。同时，两者的目标都是致力于协调社会公共利益关系，服务社会大众，提高公共利益。总之，公共管理包含公共事业管理。
1.管理的范围不同:包含与被包含。两者有宽窄之分，即公共管理的范围是广义的或一般的公共事务，即包括涉及社会整体利益的政治事务、经济事务和狭义的社会事务，而公共事业管理的对象是特定的社会公共事务，即关系到社会全体公众整体的生活质量和共同利益的、以狭义的社会公共事务为基础和主要内容并包含必须的具有社会公共性的经济事务的活动及其结果。这样，公共管理就是由政务管理、经济管理和公共事业管理组成的。
2.管理的主、客体不同: 政府部门和公共事业组织。公共管理与政府的政务职能、宏观调控职能、经济管理职能和社会公共事务管理职能相连，而公共事业管理的范围主要的狭义的社会公共事务，以及一些经济领域中的准公共事务，主要与政府的社会管理职能相关。
3.管理教育的重点不同: 公务员教育和公共事业组织人员教育
4.学科层次不同:二级和三级学科， 研究生和本科。
第四节 公共事业管理学
一、公共事业管理学的内涵
公共事业管理学是研究公共事业管理现象、及其发展规律的科学。具体地说，公共事业管理学是对于公共事业管理者在一定的环境中，为了实现特定的目的，而进行的计划、组织、领导和控制等活动的研究。
二、公共事业管理学的特点（主要请参看课本）
1.跨学科与专门化的统一
跨学科: 公共行政学，经济学，政治学，管理学，组织行为学
专门化: 专门研究纲领
2.学术性与应用性的统一
学术性: 对规律总结，系统化的知识体系
应用性: 来源和指导公共事业管理实践
3.实证性与规范性的统一
实证性: 作出预测并得到证实
规范性: 强调价值和伦理分析
4.公共性与管理性的统一
公共性: 和政治过程密不可分，立足本国实
管理性: 研究一般规律和方法，具有国际性
三、公共事业管理学的研究内容与方法
（一）公共事业管理学的研究内容
公共事业管理的对象、公共事业管理的定义、公共事业管理与企业管理和行政管理的区别、公共事业管理的范围、公共事业管理的主体、公共事业管理的财务制度和法律制度，以及学校管理、医院管理、卫生管理、体育管理等。
（二）公共事业管理学的研究方法
1.理论与实践结合的方法
2.静态研究与动态研究相结合的方法
3.定性研究与定量研究相结合的方法
★重点和难点
公共事业管理学的学科特点
公共事业组织职能优势和局限性
公共事业组织局限性的克服
政府的基本职能，非政府公共组织的基本特征及作用
★思考题和作业
1. 概念：
公共事务 准公共事务 企业事务 公共管理 公共事业管理 公共事业管理学
2.公共事业管理工与行政管理、企业管理和公共事业管理的主要区别是什么？
3.试分析公共事业管理学的学科特点。
第二章 公共事业管理的主体
★学习目的与要求
明确公共事业组织是公共事业管理的主体。
内容提要
第一节 现代市场体制的职能优势和局限性
一、市场体制的职能优势
1.信息传递的效率
2.激发生产社会财富的创造力
3.有效组织社会经济活动
二、市场体制的局限性
1.市场竞争的不完全。现实生活中根本就存在完全的市场竞争，因而垄断的产生是必然的结果，垄断产生的过程中，社会公平就难以实现。亚当斯密在国富论中就说过：每个人都在力图应用他的资本来使其得到最大的价值。企业的目的就是最大限度地谋求利润，投资在市场体制的作用下，自然会流向高额回报的产业，低利润甚至是无利润的社会服务职能就会缺失。
2.市场体制有时难以实现社会公平
3.市场体制中,民间企业难以承担提供公共产品的任务。而企业，既然是以谋利为目标的，所以不会承担这些外部性很强的产品。
4.市场体制有时难以实现发展的可持续要求
5.市场体制有时难以实现宏观经济的稳定
第二节 现代国家体制的职能优势和局限性
一、现代国家体制的职能优势
1.提供法律,维护竞争的市场秩序
2.提供和维持市场得以正常运作的稳定的经济环境
3.促进资源的合理运用,保护生态环境
4.从事社会发展活动,提供基本的社会要求
5.促进和保障社会公平
6.应付紧急事件
二、现代国家体制的局限性
1.国家的主观发展努力同以人为中心的发展要求有距离
2.政府不少努力是低效率的
3.国家也可能是不公正的
按照一般的经济学理论，市场失灵就证明了政府干预的必要性。政府理所当然是纯公共产口的提供者，但是对于准公共物品而言，政府的优势就明显。比如，无法解决公众的偏好问题再有，政府本身的低效率及权威性（以管理为主，服务为辅），与公从沟通不好及阶级性明显等特点，也使得它不适合于作公共事业管理的主体。
案例一：痛！办一个开发项目需要166个公章和94项收费
12日河北省省委省政府召开了《全省开展作风建设年活动动员大会》，不论是在石家庄的主会场，还是在各地分会场，会场纪律很好。我觉得会场纪律好，不是干部变好了，关键在于省委书记张云川讲得好。他在动员讲话中，痛批河北一些政府部门和机关干部的官僚主义作风，讲话中数次脱离讲稿，说到痛心处情绪激奋，赢得观众的热烈掌声和共鸣。
张云川在讲话中披露，房产开发商在河北省搞一个开发项目，需要有关政府部门盖166个公章，还有94项的收费，需要办理时间至少一年以上，有的甚至二到三年。166个公章涉及几十个部门，有的部门还不止盖一个章，有的要先后盖9次章。他说，这样的投资环境，怎么能够吸引投资人的投资呢？而许多部门把盖章当作一种权利，该管的管，不该管的也管，贪权恋权，官本位思想严重。有的反映办一件事，还要请主管审批的领导吃饭、洗桑拿。这些严重影响河北的发展，败坏河北的形象，还滋生了吃拿卡要和贪污腐败行为。他质问，94个项目的收费又干了什么？都到那里去了？恐怕大部分都被吃喝玩乐用了。
张云川说，这些年一些著名企业和投资商撤离了河北，当然与企业的发展战略有关，但与恶劣的投资环境有直接关系。他指出，项目立项审批要大大砍减，要减少到30个章以下。他建议，一些厅局领导主动取消自己部门的盖章，把工作重点放到为经济主体服务上面去，不用盖章而把项目服务好、管理好了这才是真水平。
张云川痛批的另一件事，是各级政府机关和部门对基层的各类考核和检查。据省政府2009年1月份的一个调查，基层县、乡和企业一个月最多的接待了92个来自省、市政府机关和部门的年终考核、检查和评比团组。他说，大家可以想一想，一个县一个月接待92个团组，他们那里还有时间去干工作？他当场郑重地厉声宣布：除省委和省政府确定的考核评比项目之外，各政府部门和行业不得再设立考核、检查和评比项目。今天下午凡是到基层进行各类考核、检查评比的团组立即撤回，今后也不要再搞那些不必要的考核评比。基层县、乡和企业没有义务接待名目繁多的检查考核。
张云川还严厉批评一些政府部门和机关干部，为人民服务的宗旨观念淡薄。有的只想升官发财，对工作不负责任；有的推委扯皮，以权谋私；有的欺上瞒下，报喜不报忧，搞文字游戏等等。
张云川书记所讲，是全国机关干部的普遍现象，这也是共产党执政危机的具体表现。中国再不抓，恐怕真的有危机了，目前国内左派和右派都在睁大眼睛看着执政者的缺点和不足。但是，会不会抓好，是不是会奏效，河北的这场“作风建设年”风暴会不会真刮起来，我们老百姓那就拭目以待了。
第三节 公共事业体制的职能优势和局限性
一、公共事业组织的职能优势
在市场失灵的场合，人们不愿做或不能做的事，可以由政府来承担，但政府也有其不愿做或不能做好的事情，当市场和政府同时在某些领域都失灵的时候，公共事业组织的优势却显现出来了。
(1)非营利性：从概念中就明确了公共事业组织建立就是不以营利为目标的。
(2)沟通性：公共事业组织可以更为深入社会基层，贴近民众。这就得从两个方面说起了：我们现在经常都在谈转型时期的公共行政，这个转型会导致中国许多主面的变化，首先就是政府与人民关系的变化。市场经济产生了纳税人意识，衣食父母官这一观念产生变化，政府与人民成了委托人与代理人的关系。（政府大楼）；其次，政府职能与角色的变化。传统时期的政府是全能的，所有社会事务包括每个人吃几斤政府都要管。但是，市场经济的建立要求政府的观念在许多方面变化，要求政府从许多职能退出。效率观念、服务观念、成本观念等使得政府既是运动员，又是裁判员，还是后勤服务人员已经不可能了，全能政府必须向小政府、大社会的管理模式转变，在社会团体发育尚属萌芽状态的当今中国，事业单位就成了一种过渡和载体，政府成立他们来分担剥离出去社会职能，因而事业单位一成立其使命就是服务性的，所以要求它必须贴近民众，了解民众的需要，所以沟通性是其做好工作的前提。
(3)低成本：私人捐款的资助、结构简单、志愿人员免费服务。
二、公共事业组织的局限性（志愿失灵）
(1)筹资不足
(2)志愿活动的狭隘性：分散，受制于人力物力的局限，只能为某些特定人群服务，覆盖面狭窄。
(3)志愿组织的家长作风。会受到捐资人的影响，有可能不为大众负责。
(4)志愿组织的业余性。缺乏专业性。
三、公共事业体制局限性的克服
和政府合作——双赢
从政府方面看，政府通过公共事业组织可以不花钱或少花钱去解决许多棘手的社会问题，公共事业组织可以帮助解决贫困、教育落后和环境污染等各种社会问题，既能促进社会经济发展，又有助于社会稳定。
从公共事业组织方面看，可以通过同政府的合作，获得政治、思想指导、技术以及资金等方面的支持，增强组织的活动能力。还可以一种特定的方式促进民众的一些基本权利的实现，如结社、组织利益集团、获得信息以及发言和表达意愿的权利等。
在政府同公共事业组织之间建立合作机制还可以使政府获得有关公共事业组织的外部关系的信息，可以使政府为更好地为公共事业组织的活动提供制度的、法律的和行政设理的框架，更好地通过财政金融杠杆调节公共事业组织的活动，协调政府与公共事业组织的关系，并通过财会制度和审计制度等对公共事业组织的活动进行监督。
在双方的合作中，公共事业组织还可以更多地了解政府的计划、发展的战略以及各种管理规章。通过动员、组织和教育民众去配合政府的活动，可以使政府的各项政策得到更好的贯彻。从而有效地克服公共事业组织的局限性。
第四节 公共事业管理主体
一、主体的概念
1.主体是能动地从事着认识和实践活动的人，是能将自身之外的客体自觉地作为实践和认识的对象，并在对象身上展示自身内在本质力量的人，是思想着的行动者和行动着的思想者。
2.公共事业管理主体——指在公共事业管理中起主导、支配和决定公共事业发展方向和性质的组织。
二、关于公共事业管理主体的探讨
1. 国外学者观点——第三部门是公共事业管理主体
第三部门是在政府和市场之间的中间层
第三部门的出现改变了社会的二元结构，使社会朝着“国家——市场——志愿组织”的三元结构发展。
由于第三部门具有比政府公共部门更灵活、更好的创新机制和更为广泛的参与基础，所以它能够使公民的参与需要得到满足，缓解社会突出问题的压力，并起着制度创新的作用，解决了一些政府解决不了的问题，从而避免“政府失灵”现象的产生。
由于第三部门具有非营利性、社会志愿的特点，所以它能通过社会福利服务这种利他行动来促进社会性伦理的完善，增进社会的信任基础，解决了市场所不能解决的问题，从而避免“市场失灵”现象的产生。
第三部门在某种程度上促进了社会整合。它的社会整合功能主要体现于它对组织机构和个人之间的整合及对社会公民之间的整合。
2.国内学者观点——公共组织是公共事业管理主体
所谓公共组织，从广义来说，是指不以营利为目的，而是致力于协调社会公共利益关系，服务社会大众，提高公共利益为宗旨的组织。从狭义来说，是指行使行政权力，服务于公共利益，达成公共目的的组织，即行政组织。
公共组织包括政府组织、非政府组织和准政府组织。
政府组织是公共组织中的主体部分。政府组织根据宪法和法律的授权，依靠公共权力对社会公共事务进行管理，具有强制性的特点。
非政府组织指非营利的以增进社会公共利益为组织目标，且是非官方的，即组织本身并不具有行政权力的公共组织。与政府组织相比较，非政府组织的最大特点是非强制性和服务性。
准政府组织是非营利的以增进公共利益为组织目标，但通过授权等行使一定的行政权力，对公共事务的管理具有一定强制性的公共组织。
3. 新观点：公共事业组织是公共事业管理的主体
在现代市场经济中，公共事业组织是一种最适合提供和管理准公共物品的组织形式，并将随着市场经济的发展而逐步趋向完善。
公共事业组织能更好地满足社会多元化的需求
公共事业组织能承担政府部门具体的执行性、事务性的职能
公共事业组织能有效地承担社会化服务的职能
公共事业组织可以有效地和政府合作
从而充当公共事业管理的主体
“小政府、大社会”的管理模式功能：
(1)保证决策层令行统一, 政出一门,执行层有章可循。
(2)能及时发现各管理能级的故障,保证有效,持续地执行行政管理的路线,方针和政策。
(3)符合管理智力和权力在质上递增,在量上递减的原则。
(4)职责明确,有利于克服官僚主义瞎指挥,遇事推诿的弊端。
★重点和难点
1. 公共事业体制局限性及其克服。
2. 关于公共事业管理主体的探讨。
★思考题和作业
1．概念
公共事业组织 事业单位 社会团体 民办非企业单位 第三部门市场失灵 政府失灵 志愿失灵
2．试述现代市场体制的职能优势和局限性。
3．公共事业组织为什么是公共事业管理的主体？
4．试述现代国家体制的职能优势和局限性。
第三章 公共事业管理中的领导、沟通、激励、控制与效率
★学习目的与要求
要求学生具体掌握公共事业管理领导权力、领导素质、行为、体制；沟通的含义、作用与方法；激励的性质、原则方式；控制的功能类型方法；和公共事业管理效率的特点、评估措施等，重点是各种行为的性质与方法。
内容提要
第一节 公共事业管理中的领导
领导是管理工作中的一项重要职能。无数管理实践证明，成功的管理者往往是组织群体中的领导者，他们对企业生存和成长具有深远的影响。通过本节教学帮助学生了解什么是公共事业管理中的领导，以及公共事业管理领导权力、领导素质、行为、体制。
领导一词在现实生活中有着多方面的含义。
1.作为名词，领导（leaders）指的是人，是领导者。领导者有两种类型：一种是居于领导职位的人，另一种是并不处于正式的领导职位，但对他人产生了影响的人。从前一种来看，组织中所有被称为“上级”的人，都属于这种。这些人是组织所正式任命的，拥有合法的权力，对被领导者进行指挥命令和奖励处罚。法定权，即职务权力，一个人被组织正式授予某种职务所拥有的与职务相适应的权力。它包括：决策指挥权、人事权、奖惩权和否决权。除了这类人以外，现实中不有一类领导者，他们是从一个群体里自然产生出来的，并不拥有正式的职位和职权，也不需要运用这种权力，但却能对他人的活动产生实质性的影响。
2.作为动词，是指指引、引导和动员他人行为与思想的过程。领导者通过其领导过程，带领人们朝着一个确实更好的方向发展。这样，他领导下的一批人才有可能结成具有凝聚力和战斗人的团估，对远景目标形成一个共识，并共同奋斗。
领导是指领导者发挥其影响力，建立团队精神，激发成员工作动机，从面实现组织目标的行为过程。这一定义包含了以下含义：
（1）领导一定要与所领导的群体的其他人员发生联系。有领导者就一定有被领导者。他们可能是心甘情愿的，也有可能是被迫地屈服于领导者的权力。
（2）权力在领导者和其他成员中的分配是不平等的。领导者拥有相对强大的权力，使他能对被领导者产生各种影响。领导者具有引导和指挥下属思想和行为的权力，他不仅能够指导他人如何去做，而且能够影响其去做什么。
（3）领导的目的是影响他人去实现组织目标做出努力，决不是为了体现领导个人的权威。组织需要建立领袖的权威，但独裁的领导方式通常并不是最有效的领导方式。有效的领导者应当赋予被领导者在执行组织任务过程中发挥主动性和创造性的一定的自由度。
一、公共事业管理领导权力
权力可归纳为两大类：
第一类为职务权力，也称制度权力。这种权力是由上级和组织所赋予的，并由法律制度明文规定，故称制度权。制度权不会随着任职者的变动而变动。有职位者就是制度权，无职位者就无制度权。
第二类叫做个人权力。这种权力不是由领导者在组织中的职位产生的，而是领导者由于自满天飞的某些特殊条件才具有的。例如：领导者具有高尚的品德、丰富的经验、卓越的专业能力、良好的人际关系、特殊的个人经历和背景等等。这种来自于个人的权力，通常是在组织成员自愿接受的情况下产生的影响力，因而易于赢得组织成员发自内心的长时期的敬重和服从。（人格魅力）
在公共事业管理领导权力中，后者的力量显得越来越大，通俗一点讲，大部分公共事业都是良心事业，文教科卫，担负的维护公共利益、履行公共责任、追求公平与正义。因此公共事业部门领导者更是要才德兼备，领导者要想更多的人更加努力地为大众目标服务，其个人的修为和感召力发挥的作用将越来越大。（希望工程款、成龙、聊城志愿者朋友）
二、公共事业领导素质
（1） 政治素质： 正确的世界观、 价值观与人生观； 现代化的管理思想； 强烈的事业心、 高度的责任感、 正直的品质和民主的作风； 实事求是， 勇于创新；
（2） 业务素质： 应懂得马克思主义政治经济学的基本原理， 掌握社会主义基本经济理论； 应懂得组织管理的基本原理、 方法和各项专业管理的基本知识；应懂得思想工作、 心理学、 人才学、 行为科学等方面的知识， 以便作好政治思想工作， 激发职工士气， 充分调动人的积极性；
（3） 业务技能： 较强的分析、 判断和概括能力； 决策能力； 组织、 指挥和控制的能力； 沟通、 协调组织内外各种关系的能力； 不断探索和创新的能力； 知人善任的能力；
（4） 身体素质: 领导者的指挥、 协调、 组织活动， 不仅需要足够心智、 而且消耗大量体力， 因此， 必须有强健的体魄， 充沛的精力。
三、公共事业领导行为和领导体制
1．领导行为含义
领导行为就是领导者领导群体去实现目标的行为。
2．四种领导体制：
1）专权独裁式的领导。权力集中在最高一级，决策和组织目标设置都是大多由高级管理阶层做出，以命令形式强制推行。
2）开明专制式。权力集中在最高一级，他们也授予中层一定权力，决策大多由高级管理阶层做出，但是中层也有一定决策权。
3）协商式领导。重要问题的决策权在最高领导，中下层人员在次要问题有决定权，也实行某种程度的参与制定计划。
4）参与式领导。领导让下属参与管理，上下级处于平等地位，协商解决问题。
四、公共事业管理领导者与工商企业领导者
1．共同点——必须具备创新精神和创新能力
2．区别
1）素质不同。对公共事业管理者要有较高政治素质和道德素质，工商领导者要有很强的经营能力和市场开拓能力。
2）工作方式不同。对公共事业管理者工作方式是开放的（面对公众服务），工商领导者极其工作要有更多的隐私，工作方法是内部运作。
3）人事权限不同。对公共事业管理者人事权限受到很多制约，工商领导者作为独立法人，有相当大的自主权。
4）与大众传媒关系不同
5）绩效评估的方法不同。公共事业管理者的业绩表现为公共效益，涉及众多因素和主观评价标准。工商领导者的业绩主要在于利润，衡量方法简单
议一议：你心目中的偶像哪点儿吸引你？
第二节 公共事业管理中的沟通
一、公共事业管理中沟通的含义
在公共事业管理过程中，公共事业组织与外界环境之间、公共事业组织内部各部门、各层级之间的信息交流与传递，从而对彼此行为产生作用和影响的过程。
二、公共事业管理中沟通的作用
1.使公共事业组织中的人们认清形势
2.使决策更加合理
3.促进公共事业组织各部门协调发展
4.塑造良好的人际关系环境, 统一公共事业组织成员的行动。
三、公共事业组织中沟通的基本方式
按照信息是否是组织设计过程中所正式规定的，可分为：
1.正式沟通
指在公共事业管理系统内，依据明文规定的原则、途径和手段进行的信息传递和交流。主要优点在于正规、严肃，易于保密，权威性强。主要缺点在于依靠组织层层传递，很刻板，沟通速度慢。
(1)向下沟通 (2)向上沟通 (3)横向沟通
2.非正式沟通
非正式沟通，指正式组织结构以外的途径进行信息传递和交流。主要通过个人之间的接触来进行。由于不必受规定的程序或形式的种种限制，因此，灵活、迅速。但也有随意性强、信息扭曲和失真的可能性较大、以至产生流言等问题。
(1) 非正式沟通的作用——弥补了正式沟通的不足
(2) 非正式沟通的特点
(3) 正确对待非正式沟通。正视它，认识它；进而控制它，利用它，充分发挥其正面的作用，抑制流言的产生。
四、公共事业管理中沟通的原则
1.准确性原则
2.完整性原则
3.及时性原则
4.策略地运用非正式组织原则
五、提高公共事业管理中沟通效果的办法
1.进行信息沟通检查。经常对公共事业组织信息沟通网络进行检查，可以及时发现并解决存在的问题
2.尽可能减少那些不必要的组织层次。沟通层次越多，失真的可能性越大，因此要尽可能减少那些不必要的组织层次，同时尽可能采用双向沟通。
3.确保正式沟通渠道的主导地位,同时充分利用非正式沟通的辅助作用
4.创造良好的沟通氛围。平等、和谐、互相尊重、友谊、谅解等良好的沟通氛围是提高沟通效果的先决条件。
5.提高信息的清晰度。信息发送者要正确运用语言文字，选择精确的词汇，信息内容要条理清楚，简明扼要。
6.提高沟通的心理水平。提高注意水平、记忆能力、思维能力、培养良好的情绪。
7.掌握沟通的技巧
(1)选择适当的交谈地点
(2)选择适当的交谈时机并掌握好时间
(3)学会有效地倾听
8.运用例外原则和须知原则
第三节 公共事业管理中的激励
什么是激励
人类一切美好的东西都来自太阳之光。没有太阳，花就不能开放；没有爱情，就没有幸福；没有女性，就没有爱情；没有母亲，就没有诗人和英雄。 而激励就如太阳、爱情、女性、母亲一样。
“激励”意味着什么？《韦氏新世界英语词典》说这个词的意思是“向别人提供积极性或以积极性影响别人”，而“积极性”一词意思是“促使一个人做事或以某种方式行事的内心的动力、冲劲或意欲”。所以，激励涉及到如何激发一个人内心深处的东西即潜能。
现在人们似乎希望一种外力可使自己和周围的人朝着预定方向前进。但凡是由外力促成的行为，都不可能持久。这就象一辆汽车，有时有汽油有时没有。汽油用完了，汽车要人推才能走，一不推，汽车马上失去动力，很快便停下来。但如果油箱中汽油常常是满的，车内的发动机就能不停地驱动汽车前进，几乎没有尽头。
人和激励的关系也是这样。没有激励，人就很难动起来，更不可能鼓起冲劲，也就很难发挥潜能。但如果一个人不停地受激励驱动，他就能永远前进。
因此，安东尼·罗宾指出，要想成功，你必须学会调动别人内心深处的积极性让他们发挥潜能，你必须“给他们的油箱加油”。在一次调查中，要求70 位心理学家说出主管人员必须懂得的人性中的最关键的东西，有65%的人说“积极性”，就是使人行动起来的那种感受和认识。如果你不能调动别人的积极性，你就不能领导他们。如果你领导不了别人，那么你想做的一切事情都要由自己独立完成。
我们的公共事业管理也是一样。我们的目标最终要由人来完成。如果不能有效地调动其成员的积极性，公共事业管理的目标就难以实现。
一、公共事业管理中激励的含义
通俗地说，激励就是调动人的工作积极性，使其把潜在的能力充分地发挥出来，使下属表现出符合要求的工作行为。如何去调动呢？如何使员工有工作的意愿呢？这就要激发下属工作的动机。
行为动机的产生有两个条件：一是人的内在需要和愿望；二是外部提供的诱因和刺激。
因而，关于激励的所有研究就在于分析人的需要，研究如何提供足够有吸引力的外部刺激，使员工产生积极主动的符合组织目标的工作行为，并得到自身需要的满足。
二、公共事业管理中激励的基本原则
1．目标认同原则
（1） 目标方向要正确。
（2）个人目标与组织目标要协调一致。
（3）目标要明确具体,不要过于抽象笼统。
（4）目标的价值要大。
（5）目标的难度需适中,成功概率要大。
（6）要遵循小步原则,把一个大目标分成几个阶段, 几个小目标,便于逐步实现。
2．公平、公正原则
3．物质奖励与精神奖励相结合原则
4．随机制宜原则
三 、公共事业管理激励方式
1.内容型激励
(1)马斯洛的需要层次激励
人的需要五种：生理的、安全的、社交的、尊重的和自我实现的需要。
生理：食物、水、住房等
安全：人保护自己不受伤害的需要
社交：人在友谊、爱情、归属及接纳等方面的需要
尊重：在受人尊敬方面的需要，如地位、认可和关注等
自我实现：人在自我成长与发展、发挥自身潜能、取得成就、实现理想抱负等需要。
(2)麦克利兰的成就激励
2.过程型激励
(1)期望激励
美国心理学家.弗鲁姆（）于1964年在其著作《工作与激励》一书中提出的理论最具有代表性。在这一理论中，弗鲁姆认为激励力（motivation）的效果取决于效价（value）和期望值（expectance）两个因素，即：
激励力=效价×期望值 M=V×E
在公式中，激励力表示人们受到激励的程度。效价指人们对某一行动所产生的结果的主观评价，取值范围在+1～-1之间。期望理论说明，促使人们去做某件事的激励力大小同时取决于效价和期望值这两个因素，且只有在效价和期望值都高的情况下，员工的激励力才会高。
(2)公平激励
公平理论主要研究相对报酬对人们工作积极性的影响。它认为，一个人在自己做出成绩而取得报酬后，并不会只关心所得报酬的绝对量，而且还会通过自己相对于投入的报酬水平来与他人相比，从而判定自己的所得是否公平或公正。
公式为：个人所得的感受/个人付出的感受=个人对他人所得的感受/个人对他人付出的感受
人们一般都使用横向的比较。比较的结果会有三种情况：
( O/I)A=(o/I)B
( O/I)A>(o/I)B
( O/I)A<(o/I)B
O(outcome)为报酬，包括内在报酬和外在报酬，如工资、奖金、提升和赏识等；I(input)为投入，如工作的数量与质量、技术水平、努力程度、时间和精力等；A为自己；B为参照系，一般是于自己大致相当的同事、同行、邻居和朋友等，也可以是过去的自己。公平理论基于人们的认识和感受来进行行为的调整，大多数情况下，个人往往会过高估计自己的付出和他人的所得，或是过低估计自己的所得与他的付出。不公平感产生后，个人便会调整自己的行为保持公平感。通常会采取以下做法：
歪曲自己的付出和他人的所得
采取某种行为使得他人的付出或所得发生变化
采取某种行为改变自己的付出或所得
选择另一个参照对象进行比较
辞去现有工作
公平理论告诉我们，员工的积极性不仅取决于绝对收入的影响，而且会受其相对收入的影响。
3.行为改造型激励
(1)采取宽容态度
(2)教育当事人端正认识
(3)改变环境,注意转化
(4)精神宣泄法
四、公共事业管理中激励的方法
1．思想政治工作
2．参与管理
3．工作丰富化
4．提供教育和培训机会
第四节 公共事业管理中的控制
一、公共事业管理中控制的含义
控制是根据拟定的计划， 对实现目标的进展情况进行确定或衡量的过程。 简言之， 控制就是用于确保结果和计划相一致的过程。公共事业管理控制职能，是指在公共事业管理过程中，对各项公共事业服务活动进行有效监测，按照事业发展计划所确定的目标为标准，纠正偏差，使之沿着预期方向发展，以保证组织计划目标实现的管理活动。在公共事业活动中，往往出现偏离计划目标的现象。从客观方面分析，当经济社会环境发生了变化，就有可能使公共事业发展与预期发展目标之间形成差距，就需要根据形势的变化，校正公共事业组织及其成员的行为，向计划目标确定的方向发展；从主观方面分析，如果发生有关人员工作效率不高、不遵守组织有关规定等情况，也会产生偏离计划目标的现象，要实现预期发展目标，就需要对有关人员的行为进行纠正、控制，以达到最终的目的。
全面理解公共事业管理控制职能的含义， 应该注意几个方面：
1. 社会秩序的维护与建立；
2. 对越轨行为的惩罚，也包括对遵从社会规范的行为予以奖励；
3. 既包括公共事业管理者对一 般社会成员的控制，也包括公共事业组织成员之间的互相控制以及公共事业组织成员对管理者的监督。
与企业管理、行政管理相比，公共事业管理控制职能有其特殊性，需要在管理活动中予以关注。第一，公共事业管理控制职能的弹性较大。在企业管理中，为了保证产品的质量，在生产过程中对有关工序实行严格的控制，有非常具体的精确度要求，而在慈善、公共文化、基础教育等公共事业管理中，只要将有关活动控制在一定范围即可，不一定需要有很高的精确度要求。第二，尊重专业劳动的特殊性。教育、科学研究、艺术创作等劳动情况较为复杂，和企业对生产线上职工行为监督有很大区别，特别需要注意尊重专业劳动的特殊性，如在生产车间安装监视设备监督和控制生产情况一般是可行的，如果在教室和科研场所安装类似装置监控教师和科研人员行为，则往往很难接受，甚至产生相反的效果。
二、公共事业管理中控制的功能
1. 社会秩序的保障。采取各种措施规范和约束人们的行为使整个社会活动限制在一定的社会秩序范围之内。
2. 实现公共事业管理目标的保证。
1） 公共事业管理中的控制能够保证正常的社会秩序，为各种公共事业管理活动的顺利开展创造良好的环境；
2） 公共事业管理中的控制为公共事业管理过程中的活动提供规范指导和行为约束， 使它们不至于偏离正轨，造成管理脱节；
3） 通过公共事业管理中的控制和积极引导和教育作用，使公共管理中的共同理念价值观念和行为准则深入人心内化为自己的信念；
4） 通过公共事业管理中的控制的引导和调空作用，最大限度地把人们的思想和行动引导到实现公共事业管理目标的轨道上来。
三、公共事业管理中控制的类型
1. 根据形式化程度的高低或有无明文规定, 将公共事业管理中控制划分为正式控制和非正式控制。正式控制程度较高， 有明确的规定， 通过有计划、 有组织的方式予以执行；非正式控制的形式程度较低， 往往没有明确规定， 以无计划、 无组织的方式予以执行。
2. 根据使用手段是奖励还是惩罚,将公共事业管理中控制划分为积极控制和消极控制。积极控制就是鼓励控制对象的某些行为， 既包括晋升等正式控制方式， 也包括微笑等非正式控制方式。
3.根据控制者与控制对象之间的关系,将公共事业管理中控制划分为直接控制和间接控制。直接控制就是公共事业组织对其成员的个人行为施加直接影响的过程， 即控制者是亲自约束控制对象；而间接控制是公共事业组织对其成员的个人行为借用别的谋介来施加影响的过程。
4.根据控制是否依靠外部力量,将公共事业管理中控制划分为内在控制和外在控制。内在控制也称自我控制， 是公共事业组织成员自觉地把公共事业管理规范内化， 用以指导、 约束自己的行为； 外在控制是公共事业组织成员利用各种力量从外部加给人的一系列的约束， 如法律、规章制度等。
5.根据是否使用强制手段,将公共事业管理划分为强制控制和非强制性控制。强制性控制是公共事业组织依靠社会强制力而实施的控制， 包括政权、 法律、政策、 纪律等具体形式； 非强制性控制是公共事业组织依靠思想观念、 社会心理等非强制性力量进行控制， 包括道德等具体形式。
四、公共事业管理中控制的方式
1.强制性控制方式
(1)法律。法律是国家制定并以强制力保证其实施的各种行为规范的总和， 法律的控制作用体现在以下几个方面：指导作用、威慑作用、惩罚作用。
(2)纪律。纪律公共事业组织为自己的成员规定的具体的行为准则， 具有几个特征：组织性、多样性、强制性。
2.非强制性社会控制方式
(1)道德。道德是以善恶荣辱等观念来评价和约束人们的公共事业管理行为， 在公共事业管理活动中调整人们之间以及个人与社会之间关系的管理行为规范。
(2)舆论。又称公众意见， 是社会上众人对共同关心的公共事业管理中的某有事物、 人或问题的议论和评价， 态度和意见。 具有大众性、 现实性和迅速性等特点，舆论的控制作用体现在：1）引导公共事业管理行为的方向；2）监督有关的公共事业管理部门；3）预防公共事业管理中越轨行为的发生。
我们已进入了一个“压力政治”时代。这种压力不是来自单一方向的压力，而是“互联网”式的整体性压力，往往一触即发。这是一种最高境界的压力。它是无形的，却是强大的，没办法破解和抗拒。
第四种力量：新闻媒体，代表电视、报纸、互联网
第五节 公共事业管理效率
一、公共事业管理效率的概念
二、公共事业管理效率特点
1.不存在利润指标
(1)难于决策
(2)难于量化分析
(3)难于比较不同单位之间的差别
2.对目标与战略有更大的制约
3.顾客不是主要的资金来源
4.缺乏竞争
5.员工大多数是专业人员
三、公共事业管理效率评估
1.公共事业管理绩效评估的意义
2.公共事业管理绩效的评估方法
(1) 定性的方法
(2) 定量的方法
四、提高公共事业管理效率的措施
1.打破垄断,引入竞争机制
2.建立公共事业组织承担责任的机制
3.分权
4.电子化建设
5.加强对公共事业管理人才的考核
(1)考德 (2)考能 (3)考勤 (4)考绩
德、能、勤、绩、廉、健各方面的地位是：“德”是核心，即政治思想品德是核心，德的地位处在“首要”位置。“能”是本领，能的地位处在“重要”位置；“勤”是态度，是对本职岗位事业勤奋敬业的态度。勤是不可缺少的必要条件，勤的地位处在“必要”位置；绩是成果．是考核的重点，绩的地位处在“重点”位置，或者说处在“落脚点”位置；“廉”是操守，是开展工作的人格保障；“健”的地位处于精神层面，贯穿于“德、能、勤、绩、廉”的整体之中。
“德、能、勤、绩、廉、健”六个方面有着密切的关系，六者之间的关系是：德是统帅、能是将领、勤是士兵、绩是战果、廉是保障、健是灵魂。保持健的作风、有德、有能、有勤、再加廉，一般说来，就能创造绩。绩，尤其是工作成绩．是在德、能、勤、廉、健五者相互作用下，在改造客观世界中获得的物质和精神成果。德、能、勤、绩、廉、健缺一不可，这就是德、能、绩、廉、健的关系。
★重点和难点
1．公共事业管理中的领导
2．公共事业管理中的沟通
3．公共事业管理中的激励
4．公共事业管理中的控制
5．公共事业管理效率
★思考题和作业
1．分析职务权力与个人权力的关系。
2．如何理解非正式沟通的作用？
3．试述公共事业管理中激励方式和方法。
4．公共事业管理舆论控制的特点和作用。
5．分析公共事业管理效率的特点。
6．提高公共事业管理效率的方法有那些？
第四章 公共事业管理的公共责任与监督机制
学习目的与要求
要求学生理解公共事业管理的公共责任的内容和西方发达国家公共事业组织的公共责任和监督机制类型、原则和发展趋势；从而总体上把握目前我国公共事业组织监督机制存在的问题，制定完善的措施。
内容提要
第一节 公共事业组织的公共责任和监督机制
一、公共责任
指公共组织在对社会公共事务的管理过程中必须承担和履行的职责和义务。
公共责任的三个构成要素：主体、客体、内容。谁对谁负有哪些责任。
承担公共责任的行为主体：政府、事业单位、非政府组织
我们前面讲过，现代社会中，存在着各种各样的组织，依据其组织目标是不是为了实现公共利益，可以把组织划分为公共组织和非公共组织。公共组织是指拥有公共权力、负有公共责任，以提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品为基本职能的组织。政府是典型的公共组织，除此以外，还包括了具有准政府性质的事业单位及社团、民办非企业等非政府组织。
公共责任的客体：从公共权力的来源看，公共责任是公共组织对全体公众负责。
公共责任的内容：
公共责任是一种职责和任务，是必须要做的事情。任务具体规定了能做什么、不能做什么，需要达到什么目标，如果在行为过程中出现违规的错误应该受到什么样的惩罚等等。由于公共责任与公共权力是对应关系，所以，在获得相应权力的同时，公共组织也必须承担相应的公共责任。这是一种来自职业角色的服从。
公共责任是一种义务。责任和义务的概念比较接近，但还是存在着区别，责任是与权力相对应，与职业角色相联系，指某一职业角色的职能和任务，是一种外部的约束；而义务一种道义的它与公共管理所追求的目标与宗旨相联系。强调的是主观上的认同，是主观上认为“该做好”的事。
书上将公共事业组织的公共责任分为两个层次，低层次的公共责任体现为“避免违规，避免不正当行为和账目的完善管理”，高层次的公共责任体现为“资源的有效利用以实现所追求的目标”。也就是说低层次的公共责任意味着不做坏事，高层次的公共责任体现为努力做好事。
二、公共事业组织的公共责任
1. 保障服务的提供
2. 保障捐助者的利益
3. 保护服务对象的利益
4. 保护公共事业组织人员的利益
5. 保证政府提供资助的“资金的价值”
6. 维持公平竞争环境,保护与公共事业组织竞争的私营机构的利益
三、公共事业组织公共责任的监督机制
公共责任关注的焦点是谁（主体）对谁（客体）负有哪些责任，而公共责任机制关注的核心是通过哪些途径和办法使得行为主体切实承担应承担的责任。
（一）行政监督：
监督历来是我国公共管理领域的软肋。行政监督的乏力早使我国政府的公信力淹没在腐败的泥潭里。简单看一下我国的行政监督机制。它可分成外部监督和内部监督，外部监督有政党监督、司法监督、社会与公民监督，
政党监督：执政党及参政党对国家机关及其工作人员的监督，最大问题是党的监督依据党章、处罚仅为开除党籍、各民主党派对行政机关的监督又不具有实质的约束性。
司法监督：检察院和法院对国家机关工作人员的违法和犯罪行为进行调查和叛决的过程。虽然我国的司法系统实行的是垂直管理，但在具体工作的时候，很多权力的行使要受到地方政府的制约，司法独立难有保障，有的地方，它的工资收入要来源于地方财政。
社会与公民的监督
（1）公民监督：按理来说，公民直接监督国家机关及其工作人员，是我国行政监督体系的重要组成部分。但是，鉴于目前行政工作的透明度不高、信息化程度低等问题，广大公民严重缺乏对政策法规及行政程序的了解；再加上中国长期封建思想的桎梏，大部分普通公 以草民自居，哪里敢去管官老爷？就算严重侵犯了自的利益，忍无可忍之下，也难找到相应的办法解决自己的问题，在中国，我们还缺乏公众参与监督的途径。目前公民可以采用的手段仅限于听证、举报、上访等少数几种表层的方式上。
（2）新闻舆论监督：指各种媒体公开反映公众意见，对国家机关及其工作人员的违法犯罪行为给与揭露的过程。在中国，由于媒体的定位是政府的吼舌，所以现在媒体的监督力度还是很微弱的。不象西方，政府最怕的就是媒体，就跟现在的明星怕狗仔的情形类似，媒体的定位就是很明确的监督政府，跟政府作对，所以我们才能看见类似于希拉里多使用了几次公家的飞机、某电视台要将英国前副首相普雷斯科特与其女秘书的丑闻拍成电视剧行。中国目前最敢说话的媒体或节目也就南方周末和焦点访谈了。
4、内部监督：
（1）审计监督：下短评作者内设立审计局依法进行的一种监督方式。问题：双重领导。
（2）政府内设立监察局依据法律和程序进行的一种监督方式。问题：
监督人员素质不高
监察程序混乱
行政处分过轻：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除，指到双规的实施，行政监察这种制度才让某些有问题的干部有所害怕。
上述是行政领域的现象，而公共事业管理这一特定范围内的监督控制情况又怎样呢？我们说，公共权力的滥用仍随处可见。
公共事业监督
1．对事业单位的监督：
我国对事业单位的监督基本沿用的是行政监督的这一套机制，只不过对事业单位来讲不存在外部监督与内部监督的区别。所有的监督对它来讲都是外部监督。因此，我们把它的监督机制分为行政控制机制、立法控制机制、司法控制机制、公民参与机制。
（1）行政控制机制
行政监察。行政监察除了对国家机关及其工作人员进行监督外，对政府部门所属的事业单位同样拥有监督的权力和职责。（行政监察的一个基本特点：一是隶属于政府但有独立的地位，不受任何机关的限制；二是要有独立的监督权限，包括检查权、调查权、纠正权甚至逮捕权；三要有明确的行政监察的立法）
审计：审计作为公共事业责任控制机制，具有十分重要的作用。事业的资金主要来源于公共支出及社会资金，这些资金的使用要有相应的规定，并进行相应的财务管理、审计作为财务控制的手段，其基本作用就是确保事业单位公共资金的正确使用。
行政监督：事业单位所属的政府机关对其进行的监督。基本方法就是指导、视查、撤消等。
（2）立法控制机制
立法机关对事业单位的控制主要体现在从立法上来明确事业单位在公共产品提供上的权限。主要包括两个方面：一是事业单位的哪些产品属于公共事业产品，以何种方法提供。二是哪些事业单位可以生产和提供公共事业产品。
（3）司法控制机制
司法机关对事业单位的监督手段主要是指行政诉讼和行政赔偿。
行政诉讼：行政诉讼是指公民、法人或者其他组织在认为行政机关及其工作人员（含事业单位）的行为侵犯其合法权益时，依法向法院请求司法保护，并由法院对行政行为进行审查和裁判的诉讼活动。进行行政诉讼的法律依据是《行政诉讼法》
行政赔偿。国家机关及其工作人员在管理过程中，违法使用职权而给公民、法人或其他组织带来损害的，由国家给予赔偿。法律的依据是有的：《宪法》第41条、《行政诉讼法》、1994年《中华人民共和国国家赔偿法》。
公民参与机制：公开听证、上访、民意调查等。
2．对公益组织的监督：中国目前对公益组织的监督管理主要是由民政部门负责统一登记注册，在监管上实行登记机关和业务主管机关双重审核、双重负责、双重监管的原则，财务等情况通过年检上报，资产来源于属于国家捐助或者社会捐赠的，同时受到审计机关的监督；对公益组织的人事、财会、保障等方面尚缺乏系统性的规定，还没有一个适应于公益组织特性的组织建设规范。
第二节 发达国家的公共事业组织的公共责任与监督机制
从世界各国的经验来看，对公益组织的监督管理模式基于不同的传统和社会制度结构，具有不同的特色，这些对中国公益组织的制度建设具有启迪意义。
一、发达国家建立和完善监督机制的早期努力
各国的法律结构不同，对非营利组织管理的侧重点不同，管理机构也不尽相同，但一般趋向于采用过程控制原则以及在法治背景下的制度约束和社会规范。
1.英国“行政监督模式”的确立。
英国的慈善委员会机制引起了人们广泛的兴趣并受到越来越多的关注。它是一个对非营利组织实行综合管理的机构，统一负责非营利组织的登记注册，并对营业额大于一万英磅的非营利组织进行审查和监督。1993年颁布的一项法律赋予慈善委员会5项职能：对非营利组织的登记注册、问责、监督、扶助和执行。委员会在5位委员的指导下进行工作，其中1位委员长、2名法律顾问、1名会计、1名志愿部门的代表，都是经过公开选拔，由内政部任命的。慈善委员会是一个政府的特设机构，不隶属任何部门，独立于任何党派和政治权力而存在，向法院负责而不是向政府负责。这一机制在英国非营利部门管理中发挥了重要作用。
2.美国非管制模式的确立及其特点。
美国的非营利组织管理模式是典型的过程控制。在美国，对非营利组织的管理也没有一部专门的法规，也没有专门的管理机构，对非营利组织的管理以税收为重点，管理的法律框架也是以税法为基础的。一个非营利机构成立几乎不受什么限制，但它的行为要受到税收部门、司法部门、卫生部门等的监督和规范。也就是说，登记与否并不是组织合法性的前提，但运行过程必须符合法律的规范。这种管理最重要的在于税收方面，登记与否组织都得向联邦税务局报告财务情况，如果要想获得税收优惠，则需要复杂的申请、验证，才能获得税收优惠的资格。同时通过公开和透明机制对其开展活动和运作全过程实行社会监督。
二、发达国家监督机制框架
1.监督主体：与法律制度相对应的非营利组织的管理机构
2.监督规则
(1)注册登记制度
(2)对公共事业组织的财政优惠
(3)对公共事业组织的财务规则
第一，盈余分配约束
第二，支出比例规定
第三，行政开支比重规则
第四，帐目公开规制
(4)对公共事业组织的投资规则
第一，投资和贸易的划分
第二，董事会负责制
第三，专业咨询和投资经理制
第四，投资的基本原则
第五，投资类型的限制
(5)对公共事业管理“不公平竞争”的规制
3.发展趋势
(1)政府对公共事业组织管理的强化
(2)多元监督体系的完善和强化
舆论监督机制
市场监督机制
客户监督机制
中国青基会的使命是：通过资助服务、利益表达和社会倡导，帮助青少年提高能力，改善青少年成长环境。中国青基会倡导“社会责任、创造进取、以人为本、追求卓越”的价值观。其发起实施的希望工程是我国社会参与最广泛、最富影响的民间公益事业。
截止2007年，中国青基会筹集捐款逾40亿元人民币，资助农村家庭经济困难学生（包括小学、中学、大学生）近320万名，建设希望小学14000多所，培训农村小学教师30000余名，建设保护母亲河工程造林项目总规划面积100多万亩；援建希望医院5所；帮助1000余名艾滋孤儿和受艾滋病影响的儿童继续完成学业；直接参与古诗文诵读的青少年儿童逾500万名。
(3)公共事业组织自律机制的强化
(4)公共责任层次由低到高的重点转移
第三节 我国公共事业组织监督机制
一、我国公共事业组织监督机制现状及存在的问题
1.社会腐败对公益机构的侵蚀
(1)违规从事盈利性商业活动
(2)财务管理混乱带来的违规与腐败
(3)公共事业组织的官僚化倾向
2．“道德滑坡” ——公共事业组织所面临的道德危机。是以我国过渡时期的现实来看，所谓的道德滑坡、社会风气的败坏，恰恰就是从“官倒”、贪污腐败、以权谋私开始的，监控主体道德沦丧，责任意识缺乏是造成监督疲软的重要原因。权力对许多官员来讲间味的是地位而不是责任，在制度相对缺失的环境下，权力容易被滥用，容易成为寻租的工具，而应担负的监督责任则成了被动的、勉强的某种包袱。
这样不仅是非营利组织的目标不能有效、充分的实现，更为严重的是这种现象极大地损害了非营利组织的公信力，伤害了社会捐助者和志愿者的纯洁高尚的感情。没有他们的支持，公益事业的发展又从何谈起？由于公共事业组织是公益、慈善的化身，它担负着人类最为神圣的事业，因此，它的任何违规行为不仅会直接影响到国计民生，而且会沉重打击公众的道德与信念，所以，人们对公共事业组织的道德规范和行为准则的要求更高。
3．薄弱的社会监督。江泽民在党的十五大报告中曾经明确地指出，反对腐败是关系到党和国家生死存亡的政治斗争，搞好反腐败工作的良药之一就是加强监督，其中，公民的监督是整个监督机制中极其重要的一环，依靠群众的力量是我党搞好各项工作的一个优良传统。但是，话虽如此，鉴于我国信息化程度、公民参与政策的途径缺失、草民意识的根深蒂固，因此公民监督在我国只是一个空洞的词汇。我们常听到的是：权力需要监督，但是，真正要使公民监督发挥作用，那这句话得反过来：监督需要权力。某公民发现钱塘江标准堤工程有质量问题，出于良心，出于对钱塘江周边百姓的生命担忧，就向有关部门举报，可是有关部门就是推三阻四没人过问，考虑到问题的严重性，于是想方设法通过个人的种种关系将情况向一位省领导作了汇报，惊人的内幕才得以曝光。人们不禁要问了：举报也要走后门？这一现象告诉人们，公民监督是需要权力的，这些权力最起码要包括：知情权、质询权、安全权，只有这样，公民的监督权才能得以体现。
4．“组织缺位”——监督主体多元化与激励不足。这里的缺位，并不是指监督主体的缺乏，而是监督主体太多，反而造成谁都管，却谁都没有管好的局面。我国事业单位的组织特性决定了中国共产党、国有事业单位登记管理局、上级政府的审计、监察、财务部门、司法部门等等都是其监督管理的主体；而《社会团体登记管理条例》也规定了民政部门、业务主管部门为社团的监督部门；同时，《基金会管理办法》还规定了人民银行也有监督社会团体的职责。那多头管理最容易出现的问题就是有利可图时，所有能沾点边的部门都争着管，一旦出了问题需要有人负责时，各部门又相互推诿、互踢皮球。
5．“角色冲突”——监督主体的身份障碍。
事业单位：我们前面在讲公共事业主体时，书上说我国的公共事业组织在含义上与国际上常说的非营利组织意义上最为相似，在讲到这个地方的时候，我让同学们在“非政府性”前划了一个问号。为什么？在中国公共事业组织的实证分析中，我们看到了许多与此不符的结果。《事业单位登记管理暂行条例》的定义是：国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。按照世界银行《非政府组织法的立法原则》来衡量的话，它根本不符合非政府组织的分类标准，不能划入公共事业组织。（非政府组织'指在一特定法律系统下，不被视为政府部门一部分的协会、社团、基金会、慈善信托、非营利公司或其他法人，且其不以营利为目的。即使如有赚取任何利润，也不可以将此利润分配。工会、商会、政党、利润共享的合作社或教会均不属于非政府组织。”）既然是由国家兴办，那事业单位在人员编制、经费来源、职责等方面实际上与主管的政府部门形成了一种隶属关系。在多达130个万个“事业单位”之中，多数事业单位还拥有着行政级别，承担着行政管理的工作。其主要的资金以所谓人头费、事业费、项目经费等名义，来源于政府财政拨款，其中很大部分资金实际上未用于公共事业，而成为这些事业单位人员的个人收入。与此相对，事业单位在某种程度上也就成了所属的政府部门的利益共同体，在2004年国家发改委对行政事业收费进行清理之前，很多事业单位的乱收费项目都得到了主管政府部门的批准或默许，而所收费用，政府则按一定的比例提取管理费用。因而，作为监督主体力量的上级主管政府部门因其与事业单位的利益共同而使监督的实质性大大降低。（事业单位经县级以上各级人民政府及其有关主管部门（以下统称审批机关）批准成立后，应当依照本条例的规定在事业单位登记管理局登记或者备案。这正是我国公共事业政事不分，发展不健康的症结所在。）
社会团体、民办非企业等。其实，社会团体、民办非企业只是一个总称，其实，我国的公共事业组织除事业单位外，我们可以开出这样的一份名单：GONGO：政府组织的非政府组织和基金会；服务型非营利组织；独立的基金会；研究团体；商业协会；农村团体等。他们也或多或少地具有不同程度的官方特征。以GONGO为例，我们称它为官办的社团，在所有的社团中，它们相对规模较大，组织完善，管理方式也成熟，影响力很大。大体说来，它们都是从政府部门衍生出来的，本是为了适应精简政府的需要，将工作人员从政府部门分流出去而建立的。这些机构成为从正规体制中退休下来的人员发挥余热的去处，与其母体部门保持着密切的关系，至少在开始的时候，它们的工作人员还是拿政府的工资、享受政府的福利。随着时间的推移，直接从政府部门拨发的款项减少了，它们才开始开展其自行发展的道路，但总的来讲，它们还是在政府政策的框架下提供社会服务的，工作方式也可避免地带有更多的官方色彩。在中央和地方，都有很多这样的组织。这里给大家举几个例子。
中华慈善总会。1994年由民政部成立。它是中国最主要的慈善救灾的组织之一，有一个全国性机构，各省设有分支机构。它建立了一个强大的国际网络，同时也是国际联合劝募协会（united way international）唯一的中国成员。它在救灾、发放人道主义援助物资等方面十分活跃。它还积极推动诸如慈善法和社会问题的研究和讨论。但是，它的第一领导人是由民政部官员兼任的。它的第一、二任会长分别是原民政部部长崔乃夫、副部长阎民复，现任会长是全国政协常委、原民政部副书记、副部长范宝俊。
中国青少年发展基金会。它最著名的项目就是希望工程。截止2002年年底，希望工程募集的捐款超过了20亿人民币，帮助了250万儿童上学、建起了9500所小学等。尽管2002年它的一名前工作人员对它进行攻击，指责青基会负责人徐永光挪用希望工程款2200万作投资的行为。这里不去评价这个事件了，我们要说的是，它同样是隶属于党政机关的，它的直接领导是中国共青团。
中国扶贫基金会。它进行了很多的项目，如小额信贷、母婴保建等等，隶属于国务院扶贫领导小组。
中国发展研究基金会，从属于国务院发展中心等等。
如前所述的这些主管政府部门将事业单位或社团作为其巩固和扩大利益的延伸部门，这种实际上的领导角色带来的最主要的问题就是书上所说的双重俘获。俘获是公共选择理论的重要观点，是指某些利益集团凭借自身在信息、权力、财富、知识等方面的优势，影响和支配别的集团的政策制定与实施，使对方的行为符合自己的希望。所以，官方其实是利用了事业单位对自身的依赖俘获了事业单位及其他公共事业组织的，但是，正如书上所说，主管部门的俘获往往是以自身的被俘获为代价的。当主管部门把公共事业组织看成自身下属的时候，公共事业部门的利益也成为其自身利益的一部分，为此，诸如违规拨款，政府让利、鼓励创收等等所谓的放开搞活的活动屡禁不止，甚至还有利用上级政府权力、利用垄断地位谋取暴利、与企业争利等等情况发生。可想而知，当监控主体被监控对象是同一利益集团时，监督从何谈起？
6．“双重俘获”——监督疲软的必然结果
(1)党政机关干部兼任社团领导职务
(2)社团成为安置闲散人员的分流渠道
(3)社团空间的大小取决于主管部门的开明程度
7．市场约束软化—限制竞争的副产品。我国1998年10月25日发布生效的《社会团体管理条理》第三章第十三条第二款规定，在同一行政区域内不得有业务范围相同或者相似的两家或两家以上的社会团体出现，在《民办非企业单位管理条例》中也有类似规定。这大概是立法部门在立法时以为一个地方有一个以大众共同利益为目标的非营利组织就已足够，但他们没想到在别的事物身上有的惰性同样也存在于非营利组织之中，没有外部的压力，惰性会以一种不易被人察觉的方式腐蚀人的意志，消减人的热情。因此，我们认为，引入竞争机制是有必要的。我们不妨大胆借鉴公司企业制度，大胆注入“竞争激素”，在人力资源开发，人事资金管理，信息通道建设等方面都可以参照公司企业制度。法律应能够提供区别非营利组织和一般公司企业的清晰的标准，确定其不同于公司企业的、特殊的权利与义务。比如在管理人员选择上，可通过竞争的方式聘用专业的人才，在财务管理上，建立财务预算、会计审计制度
以上种种，就是我国公共事业责任机制现存的主要问题，我们要以正确的态度来认识这些问题，应该看到，公共事业组织是我国社会发展中的新事物，任何新事物的发展和完善都有赖于各方面条件成熟。因而，中国公共事业责任机制的确立还需要一个漫长的过程。
二、完善我国公共事业组织监督机制的措施
1.完善我国公共事业组织的组织立法。到目前为止，我国尚没有针对公共事业组织的单行法，规范公共事业组织的相关法律法规主要有《事业单位登记管理条例》、《社会团体登记管理暂行条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》《社会力量办学条例》和全国人大通过的《民法通则》、《公益事业捐赠法》等，尽管如此，非营利组织的问题仍是重重不绝，立法本身的滞后性和理念上认识的不充分，使非营利里立法只是停留在查漏补缺的阶段。就规范公共事业组织的行为来讲，这些法规显然不成体系，而且大多只有原则规定，没有具体的界定标准，限制标准和实施细则。如《红十字会法》规定：红十会对接受的境外捐赠款物，应当建立专项审查制度。如何建立具体可操作的程序规定，却无法条明文规定。再比如现在非营利线织的国际合作趋势越来越强，就我国现状来说，关于非营利组织国际合和这方面的立法应该是一大空白。现有的法规条例中，仅在《红十字法》和《工会法》中有原则性的规定：“独立平等、互相尊重，互不干涉内部事务加强同各国相应组织的的友好合作关系”，该提法正如政协委员称《艾滋病防治条例》中“不应该歧视艾滋病人”一款为“ 宣誓性词语”一样毫无操作性可言。在某种程度上我们甚至可以说没有操作性的法律不为法律，因为当发生违反这些“宣誓性词语”一样的法律的时候，我们竟找不到具体明确的条文让违法者承担应该承担的后果。现实中也就出现不少人假冒借公益事业的旗号，聚资敛财，极大地破损害非营利组织的社会公信力。而这样的极可能导致致命的后果，使非营利组织无法再开展活动，难以发挥应有的作用。非营利组织性质为自治组织，只有法律上确保其独立性，才有可能使其摆脱镣铐大步前进，在既定的法律上活动，是对每一个社会主体，包括非营利组织在内的基本要求。所以，必须加快公共事业组织法律体系的建设步伐，制定专门的组织法、增强法律规范的操作性和针对性。对公共事业组织行为进行系统的规范。
2.减少公共事业组织登记限制，简化登记程序。现行的《社会团体登记管理条例》中对会员人员、财产数额、发起人和拟任负责人资格等方面者都有限制，还有社团成立必要性的审查及筹备情况的审查，还有同一行政区域内不得设置两个业务相似的社团的限制等。要登记成立一个社团，必须经过这几个程序：主管单位批准成立---向登记机关申请筹备-----筹备------向登记机关申请登记------合法成立。这一点德国值得我们学习，德国非营利组织登记手续比较简单，基本就是：人数7人以上，不违反宪法，有章程、明确解散后的财产归属，达到这些条件，就可获得法律登记了。
3.加强公共事业组织的日常监督
(1)确立公共事业组织章程的最低要求，如最高决策者的职权、禁止利润分配等。
(2)增强年检的可操作性
(3)加强公共事业组织的财务监督
(4)对公共事业组织财政优惠的制度化，明确规定申请减免税的条件、范围等。
4.明确界定政府监督主体，加强监督力度
5.营造竞争环境，促使公共事业组织动作透明化
6.建立公共事业组织行业监管，完善自律机制
★重点和难点
1．我国公共事业监督机制的框架。
2．西方发达国家公共事业组织的公共责任和监督机制的共同特点。
3．完善我国公共事业组织监督机制的措施。
★思考题和作业
什么是公共责任及公共责任机制
试述我国公共事业管理监督机制的框架
西方国家非营利组织责任监督机制有哪些共同点？
试分析我国公共事业监督中存在的问题及解决的对策。
第五章 公共事业管理的法律制度
学习目的与要求
了解国外公共事业组织的法律制度；了解我国公共事业组织的法律制度。
内容提要
第一节 国外公共事业组织法律制度比较研究
公共事业管理法律制度主要是调控公共事业管理中的各种关系和行为，在公共事业管理中起着十分重要作用。
一、登记要求
二、登记条件
三、免税
四、减税
五、资金构成
法
2.严格的法律诠释
3.对国外资金的限制
六、内部管理
七、责任制度与报告
八、解散
第二节 我国公共事业组织法律制度概述
一、我国公共事业组织立法的法律沿革
(1)新中国成立以前
(2)建国初期到改革开放前
(3)改革开放时期
1989年《社会团体登记管理条例》
1998年修订后《社会团体登记管理条例》
颁布《中华人民共和国公益事业捐赠法》
二、我国公共事业组织立法的特点
(1)归口登记和双重管理体制
(2)分级管理体制
(3)限制竞争原则
(4)年度检查制度
(5)财务监督
第一，非营利性的约束
第二，受赠财产支出比例约束
第三，财务公开制度
(6)对公共事业组织的财政约束
三、我国公共事业组织立法中存在的问题
(1)公共事业组织单行法的缺失
(2)立法权威性的缺失
(3)实体法的缺失
(4)立法内容的缺失
第三节 事业单位法律制度
一、事业单位的概念
1.是以公益为目的的组织
2.事业单位的业务是从事教育、科技、文化、卫生等社会服务活动
3.利用国有资产举办
二、事业单位的范围
1.行使行政职权的事业单位
2.领取企业法人营业执照的事业单位
三、事业单位的成立
1.事业单位成立条件
(1)有自己的名称,组织机构和场所
(2)有与其业务活动相适应的从业人员
(3)有与其业务活动相适应的经费来源
(4)能够独立承担民事责任
2.事业单位成立的程序
(1)审批机关批准成立
(2)向登记管理机关申请事业单位法人登记
四、事业单位的财产关系
1.事业单位的收入
财政补助收入、上级补助收入、事业收入、经营收入、附属单位上缴收入、其他收入
2.事业单位的支出
(1)经营支出
(2)对附属单位补助支出
(3)上缴上级的支出
第四节 社团的法律基础
一、社团登记的法律制度
1.登记和管理机关
2.登记条件
第一、符合法律规定
第二、有相当的代表性
第三、有一定数目的成员并具备足够的广泛性
第四、能够独立享有民事权利和承担民事责任
3.登记程序
(1)负责人签署的登记申请书
(2)有关业务主管部门的审查文件
(3)社会团体的章程
(4)办事机构的地址或联络地址
(5)负责人的姓名、年龄、住址、职业和简历
(6)成员数额和经费情况
4.变更登记
二、社团财务管理的法律基础
1．财产、经费的筹集
(1)会员的出资
(2)捐赠和资助
(3)开展有偿服务的收入
(4)经营收入
(5)其他收入
2．财产的使用
三、社团内部管理的法律制度
1.管理模式
2.内部关系
(1)社会团体的组织结构
会员大会
理事会
常务理事会
理事长
秘书长
(2)社会团体负责人的选任
(3)社会团体分支机构
(4)社会团体内党组织的设立问题
四、对社会团体的行政管理
1.重大业务活动报告制度
2.年度检查
3.清理整顿
4.进行行政处罚
五、社会团体的变更
六、社会团体的终止
第五节 民办非企业单位法律础
一、民办非企业单位的概念
1.以公益为目的
2.进行社会服务活动
3.利用非国有资产创办
4.举办者是企业事业单位,社会团体和其他社会力量以及公民个人
二、民办非企业单位的范畴
三、民办非企业单位的成立
1.申请条件
(1)经过业务主管单位审查同意
(2)有规范的名称,必要的组织机构
(3)有与其业务活动相适应的从业人员
(4)有与其业务活动相适应的合法财产
(5)有必要的场所
2．民办非企业单位成立的程序
(1)向业务主管单位申请
(2)向登记管理机关申请登记
3．民办非企业单位不予登记的理由
四、民办非企业单位的行政管理体制
五、民办非企业单位的民事主体地位
六、民办非企业单位的财产关系
七、民办非企业单位的分支机构问题
第六节 基金会的法律制度
一、基金会的概念
1.以公益为目的
2.财产来源多方面
3.非营利性法人
二、基金会的行政管理体制
三、基金会的成立
1.性质，宗旨和基金来源符合规定
2.有人民币10万元以上注册基金
3.有基金会章程管理机构和必要的财务人员
4.有固定的工作场所
四、基金会的组织结构及管理
1.董事会
组成: 基金会创立者本人或家族成员
工业、金融业著名代表人物、
各领域专家学者代表、
传媒界代表。
2.经理部
3.监事会
五、基金会的财产
捐助
捐赠
存款利息
进行证券投资的收入
六、基金会资助的领域
主要在教育、文化和科学技术方面基金会资助大学、科研机构项目时, 一般有下面几种
情况：
第一、所资助的项目由一个大学或研究机构单独完成；
第二、所资助项目由承担者采取内外结合的形式完成；
第三、基金会本身作为项目主持人, 负责聘请有关大学科研专家学者分工负责,作项目最后交出成果。
★重点和难点
1．国外公共事业组织法律制度比较研究
2．我国公共事业组织法律制度概述
3．事业单位法律制度
★思考题和作业
1．分析我国公共事业组织立法中特点和问题。
2．事业单位、社会团体、民办非企业单位和基金会法律规定。
第六章 公共事业管理伦理和公共事业道德
学习目的与要求
要求学生理解公共事业管理伦理的内容和特点；认识加强伦理建设的必要性、原则和途径；把握公共事业道德的特点和养成机制。
内容提要
第一节 公共事业伦理
一、公共事业伦理的含义
1.公共事业伦理定义
是公共事业管理领域中的角色伦理，是以公共事业组织为主体对公共事业管理的社会化角色的伦理原则和规范。
2.公共事业伦理与个人伦理区别
(1)两者的主体不同
(2)两者的调节范围不同
(3)两者的内容和研究领域不同
二、公共事业伦理的构成
公共事业伦理包括3个层面，即
1.公共事业伦理意识，是观念形态，包括公共事业管理主体对伦理准则意识、伦理责任意识和伦理目标意识。
2.公共事业伦理实践，是实践形态，就是一定伦理原则指导下的公共事业管理行为，一般要通过公共事业管理活动、关系、态度、作风、效果等表现出来。
3.公共事业伦理评价，是介于观念和实践之间的中介形态，社会舆论、传统习惯、政治信念是公共事业伦理评价的三种主要形式。
三、公共事业伦理的特点
1.公共事业伦理规范是主观与客观的统一。一方面，反映公共事业组织和成员职业伦理关系及其客观要求的行为规定。另一方面，是公共事业组织和成员自身对公共事业伦理关系的主观认识。
2.公共事业伦理规范是他律与自律的统一。他律阶段是达到自律阶段的必经阶段和必要前提。他律性是公共事业组织和成员赖以行动的标准或动机，要受到来自社会、政府等外在要求的支配和约束。自律性是公共事业组织和成员将行为规范由最初的外在约束和导向转变为内在的自我意志，内化为自己的品格。自律性是其伦理性的最显著的特征。
第二节 公共事业管理伦理建设
一、加强公共事业管理伦理建设的重要性
1.缺乏“服务第一”的观念,表现出比较浓厚的“官本位”意识
2.尚未确立正确的权力与业务观念
3.没有按照公共事业所特有的行为规范来开展工作
二、加强公共事业管理建设原则
1.服务原则
2.效率原则
3.公正原则
4.开拓创新原则
三、加强公共事业管理伦理建设的途径---从道德驱动的自律到制度化自律
1.自律分析 三个层次
2.道德驱动的自律与制度化自律
3.制度化自律的实现
(1)建立完善的法制框架
(2)完善和改进机制
(3)政府自身的完善
第三节 公共事业道德
前面内容谈到了什么是公共事业管理伦理，谈到了加强公共事业管理伦理建设的途径，也就是要实现从道德驱动自律到制度驱动自律的转变。所谓道德驱动自律就指由事业心、使命感、社会责任感等等所支撑的自律行为，但是，我们之所以称它为最高层次的自律，是因为能做到这么自觉自愿的人毕竟是极少数，对于大多数行政人员来讲，对于个人利益与公共利益权衡与选择总是贯穿在一切的行为当中，而对于这个点的最终选择有赖于外部力量的监督和约束。人之所以是人，就因为有着各种各样的欲望，有着倾向于自身利益的选择倾向。因而，在我们公共事业管理领域，一方面，我们要培养人们的社会责任感和公正廉洁的情操，另一方面，也是更为重要的，要通过外界制度的建立使人们对自我的约束形成一种下意识的反应，也就是这样的一个过程，建立制度---制度他律----利益衡量---自觉遵守---自律。因而，公共事业伦理建设的核心就是要摆脱对道德自律的过分依赖，实现制度化的自律，一句话，公共事业管理的道德化首先是公共事业管理的制度化，即有完善的法律和制度，同时在制度中安排中有着道德化的合理规范，包含着道德实现的保障机制。没有制度的道德化，公共事业管理人员的个体道德是不稳定的；但是，如果没有公共事业管理人员的道德化，那么制度的道德就会成为空洞的教条。这就是为什么要进一步探讨公共事业道德的原因。因为，道德就是道德伦理在个体思想及行为上的反映。只有从事具体的工作的一个个人员都表现出了比较稳定的符合社会道德的行为，那整个公共事业的管理才谈得上道德化的可能。
道德是道德品质的简称，我们习惯性称为德性、品行等等，这个人德性太差，这个人品行很好等等。它是指具体的个人依据一定的社会道德准则和规范行动时所表现出来的稳定的心理特征或倾向，是伦理道德个体化的结果。而公共事业道德则是指特定领域公共事业管理领域的从业人员在现实工作中所表现出来的稳定的心理状态及工作倾向，是公共事业组织成员的行为规范在公共事业组织成员个体身上内化的结果。公共事业管理人员履行责任，既有外在的控制机制，又有内在的公共事业管理的职业伦理道德要求。任何公共事业管理的主体都是在相应的责任控制机制和伦理道德的要求下进行其管理活动的。道德是伦理文化个体化的结果，是特定社会伦理规范在个体思想和行为中的体现，是个体在道德行为中表现出来的比较稳定的特征和倾向。了解这一些有利于我们理解公共事业道德。
一、公共事业道德的特征
1.整体性
2.稳定性
3.转换性
二、公共事业道德的价值
道德是指人的内心品质、情感和信念，属于主观方面的情操。制定公共事业伦理规范的目的在于通过公共事业组织成员履行规范而养成良好的道德，公共事业伦理规范只有转化为公共事业道德才能获得其现实性。公共事业管理道德对公共事业管理的主体有着导向作用、规范作用和选择作用。
三、公共事业道德的养成机制
公共事业管理伦理道德建设的目标是自律。
1．道德建设驱动自律 。即：通过提高公共事业管理主体的道德修养，自觉地遵守公共事业管理道德规范和要求。
建立和完善公共事业道德的养成机制，包括：公共事业教育培养机制；公共事业习惯形成机制；公共事业良心调节机制。
2．制度建设推动自律 。即：通过相关的制度设计，来推动公共事业管理者遵守公共事业管理道德规范和要求，逐步达到自律。包括：建立完善的公共事业管理法律框架、责任履行机制、行为守则和公民参与制度。
★重点和难点
1．公共事业管理伦理的特点
2．公共事业管理伦理建设的途径
3．公共事业品德的养成机制公共事业组织职能优势和局限性
★思考题和作业
1．公共事业管理伦理的特点。
2．公共事业管理伦理建设的途径。
3．公共事业品德的养成机制
第七章 公共事业管理专业的人力资源开发
学习目的与要求
弄清楚公共事业专业的人才培养模式课程设置和各类公共事业管理人才的培养。
内容提要
第一节 公共事业管理的专业人才需求和人才培养模式
一、21世纪对公共事业管理的人才培养需求
培养具备现代管理理论、技术与方法等方面的知识与能力，能在文教、体育、卫生、环保、社会保险、社区服务与物业管理等公共事业单位的行政管理部门从事管理、研究工作的高级专门人才。
二、公共事业管理的人才培养素质
政治素质
体格素质
心理素质
能力素质
知识素质
三、公共事业管理人才培养方式
1.跨学科交叉培养：包括公共管理类课程、经济类课程、管理类课程、社会学类课程、法学类课程、政治类课程等课程模块。
2.学位层次统筹培养:专科——本科——研究生
3.校际间联合培养
4.在职培养：专升本培养、MPA培养。
第二节 公共事业管理专业课程设置
一、公共事业管理专业课程设置原则
1.培养全面发展的人才, 课程体系整体化。
2.培养富有创造性人才, 课程设置要创新
3.处理好课程体系、内容的厚与薄的关系
课程体系是揭示学科内容及其体系的形式，应服从学科体系建设的要求。培养公共事业管理全面发展的有用人才，就必须强调课程体系的整体优化。因此必须以公共事业管理课为核心，各门专业管理和其它课程有机配置，从而形成一个有机整体，并以此来解决以往专业教育的片面性。首先体现在课程设置上，要做到微观课程内容要精辟，宏观课程要廓清，讲求构思训练和方法训练。二是既要调整和继承原有课程体系中有意义的成分，摒弃过时的、与现实要求对立的成分，也要发展新的课程设计，建立整体功能优化的培养机制，加强学生创新能力的培养。三是加大选修课和专题讲座的比重，使学生及时了解本专业前沿和热点问题，不断激发学生创造的欲望和不断学习探索的积极性。四是要强调理论联系实际，落实实践课程的开设，加快相关实验室(如电子政务实验室)和实习基地的建设，以培养应用型人才。
加强实践教学环节，注重综合能力培养。大力提倡各种形式的社会实践和学术研究活动，鼓励学生利用假期参与各种类型的社会实践活动。可以采用建设“电子政务实验室’为中心，加强公共事业管理实践教学环节，在实践教学中增强高校为政府和社会服务的功能；重视实习基地的建设工作，从多方面加强与政府、社会公共事业单位的联系和沟通。同时，高年级大学生可采取导师制方式，将学生相对固定地与教师联系起来，以指导其专业学习和学年、毕业论文的写作，改善学生的科研能力。
二、公共事业管理课程设置的对策措施
1.根据培养目标确定课程体系框架
2.打通专业壁垒,加强文理渗透。加强文理渗透，打通专业壁垒。根据公共事业管理专业的特点，在人才培养上应采取“厚基础、宽口径”的人才培养模式，加强文理渗透，明确文理课程的比例。
3.重视基础训练,抓好核心课程建设。选择公共事业管理专业的核心课应该遵循以下几条原则：—是核心课应该反映公共事业管理学科体系的最基本、最一般的原理；二是核心课应该较宽泛地包括公共事业管理学科各专业的专业内核，体现宽厚的基础性；三是核心课应该讲求精华，讲求实效，反映出公共事业管理学科的特点；四是核心课的设置应该充分体现面向未来，面向世界，面向现代化的教育思想。
第三节 加强对我国公共事业管理专业管理的建议
一、我国公共事业管理专业的现状及存在的问题分析
案例：公共事业管理专业不是“万金油”
在近几年的高校专业设置目录中 , 人们发现了一个有点陌生但是颇受欢迎的专业：公共事业管理。我国从 1999 年在部分高校开设了公共事业管理专业，截止 2003 年底，全国已有二百多所院校开设该专业，发展速度很快。在 2004 年高校新增专业中，排在第一位的也是公共事业管理，又有 50 所高校开始招收该专业本科生。那么，什么是公共事业管理呢 ? 作为管理专业，它与工商管理、行政管理等相邻专业有什么不同 ? 它为什么会适应社会发展的需要而出现 ? 它的就业前景又如何呢 ?
华南农业大学从 2002 年开始招收公共事业管理专业学生 , 是广东省最早开办本专业的大学之一。华南农业大学人文科学学院公共事业管理系副主任欧阳晓东老师 ( 以下简称欧阳老师 ) 近日向记者介绍了这个新兴专业的情况。
现代社会催生公共事业管理
欧阳老师说 , 公共事业管理学是一门运用管理学、政治学、经济学等多学科理论方法 , 专门研究公共组织的管理活动及其规律的学科体系 , 它有别于公共管理中的行政管理。两者主要区别是 : 公共事业管理是以管理对象即社会公共事务作为逻辑起点来构成学科的 , 而行政管理则是以管理主体即政府作为逻辑起点和划分标准来构成学科。公共事业管理主要覆盖教育、文化、卫生、体育、社会保障、基础设施等领域 , 在一些向国际化大都市发展的城市 , 公共事业管理领域还拓展到群众组织、社会团体、志愿性公益性组织以及部分中介机构和委托代理机构。
目前 , 公共事业管理在西方发达国家已经是一片成熟的领域。而在我国则是最近几年才开始发展起来的 , 随着市场经济体系的确立和逐步完善 , 政府社会管理改革的深入和适应 " 小政府 , 大社会 " 的现代国家管理模式的建立 , 需要在政府和市民、政府和企业之间构架起社会管理与社会服务机构的桥梁 , 能够把企业等营利机构的 " 效益和成本 " 与政府、事业单位等非营利性机构的 " 公平与服务 " 结合起来。公共事业管理提供的正是这种管
公共管理人才需求量巨大
不少公共事业管理的学生有疑虑，在短短的大学四年中，就要学习这么多跨度遍及管理学、经济学、社会学、法学等领域的课程，培养出来的学生，会不会是只通不精的 " 万金油 " 呢？展望未来，公共事业管理的就业前景又是怎么样？对于这一问题，欧阳老师认为，从学科设置来看，公共事业管理专业的就业前景比较乐观。据了解，全国首先开办该专业的是东北大学和云南大学，其中 , 东北大学第一届公共事业管理专业的应届毕业生是当年全校就业率最高的。
不过，新兴事物必然也有其不完善的地方。目前，我国还没有形成专门的公共事业管理部门，学生毕业后，无法像其它技术性很强的专业一样 " 对号入座 " 地直奔该部门。但是，有需求就有它发展的生命力，公共事业管理的兴起，是社会发展的趋势。公共管理硕士（ MPA ）专业学位研究生教育的启动，也证实了这一点。
欧阳老师指出，作为一个新兴学科，社会对公共管理人才的需求量非常大，学生的就业前景广阔。他分析说，公共事业管理专业要求毕业生是一个综合素质较高的应用型、复合型人才。首先 , 要求掌握管理学、经济学、社会学等学科的基本理论和基本知识 ; 其次 , 必须熟悉我国有关的法律法规、方针政策和制度 , 具备国家公务员的基本素质 ; 具有较强的社会调查、政策分析和写作能力 ; 具有适应现代化办公自动化 , 以及管理信息系统所必须的定量分析和应用计算机的技能 ; 掌握文献检索与资料查询的基本方法 , 具有初步的科学研究和较强的实际工作能力。毕业生能在政府管理部门、社区管理部门、物业管理部门、文化管理部门和企事业管理部门等从事管理及政策分析工作。
公共事业管理不是 " 万金油 "
我院公共事业管理系 02 级学生江燕告诉记者说 :" 关于有些人认为我们专业是 " 万金油 " 的说法，我有不同看法。通过两年的学习，我觉得，所有管理专业的学生都应该是知识面广、涉猎多门学科的。到了较高年级的时候，应该有所侧重地去规划自己未来的就业方向。比如我对社区管理比较有兴趣，我在平时就多接触公共关系、社会保障、物业管理方面的学习。而且，该专业要求我们关心时政、热心公益事业。我们班许多同学都到过街道办事处或社区参与管理并为当地的居民开展服务活动。这类实践让我们受益匪浅 " 。
欧阳老师补充说：“公共事业管理注重培养学生的实践能力和创新能力以及人际交往能力。”我校公共事业管理系在广州有合作的校外教学实习基地，每个班每周都有学生作为社区助理定期到社区实习，进行具体的实践工作；学习社会调查课时，由该专业老师带领学生出外进行社会调查，撰写调查报告等等。这些措施有利于提高学生的实际应用能力，为毕业生顺利就业打好基础。
二、加强对我国公共事业管理专业管理的建议
1.设置原则
设置统筹规划
重视人才变化和遵循市场律
专业结构协调优化
2.具备条件
学科优势
师资优势
专业优势
科研优势
第四节 各类公共事业管理人才培养
一、卫生事业管理人才培养
二、体育事业管理专业人才培养
三、文化艺术事业管理人才培养
★重点和难点
掌握公共事业管理专业人才培养模式和公共事业专业课程设置。
★思考题和作业
1. 试述对公共事业管理人才的素质要求。
2. 试述对公共事业管理人才的培养方式。
3. 试分析体育、卫生、文化等各类公共事业管理人才培养特点。
第八章 中国公共事业管理体制改革、发展和创新
学习目的与要求
要求学生了解市场经济条件下中国公共事业管理面临的问题，掌握我国事业管理体制改革的目标与对策，掌握现代事业制度的基本框架及特征，进而推动不同部门公共事业管理改革。
内容提要
第一节 现代事业制度设计——市场经济条件下中国公共事业管理模式选择
一、我国公共事业管理中存在的问题
从新中国成立到改革开放前，我国公共事业管理体制的总特点是国家统管，高度集中统一，是顺应指令性计划经济体制而建立起来的，在长期的运行过程中形成了其特有的格局.事实上，我们也曾进行过一系列改革，例如通过简政、放权、让利、创收等方式来弥补财政资金不足，扩大事业单位的自主权等。但是，由于改革的目标不明确，同时期政府社会管理改革以及社会非政府组织的兴起没有同步，因而整个事业单位管理体制的基本框架并没有改变。传统公共事业包括了事业单位、社会团体与民办非企业，鉴于我国社团与民办非企业起步晚、力量弱、不成规模的客观情况，事业单位成为我国公共事业管理的实际主要承担者。依据《事业单位登记管理条例》的规定，事业单位是指“国家为了社会公益事业目的，由国家机关或其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利、减灾救助、公用设施管理等活动的社会服务组织”。国际上较为规范的说法叫做国有公共机构，相对而言，其他非国有的从事公共事业的机构叫做非国有公共机构。“官办”是事业单位定义的核心。同时，铁路运输、通信、电力、煤气和自来水等事关全体公众利益的企业，也是我们公共事业的重要组成部分，虽然实行的是的企业化管理，但其业务也是由中央政府或地方政府垄断经营的，政府既是管制政策的制定者与监督的执行者，又是具体业务的实际经营者（如邮政局）。诚然，在一定的历史时期，这种公共事业体制有其现实合理性，为广大社会公众提供了良好的公共产品与服务。但是，在市场经济条件下，其出现了许多不适应的地方，诸多弊端日益显露，严重阻碍了我国公共事业的发展。这些问题同样突出表现在：
1.公共事业活动的非经济化
我国传统的公共事业被定位于不直接从事物质资料生产，而只是为改善社会生产和人民物质文化生活而服务的一种工作。这种非经济化的定位，使得事业单位的活动都被视为社会活动是经济活动。文教科卫等被排除在经济活动之外，一方面使公共事业组织失去了自我生存与自我发展的基础，因为一切的发展需要经济基础的支持（我们学校80年代初校园景象），另一方面又割裂了事业与经济的内在联系，使科学技术不能迅速转化为生产力，与经济活动脱节，闭门造车。这就是为什么我们会听到某科学院院士痛心的演讲：国家每年要拨出上千亿元的科研经费，但取得的所谓科研成果中，100个里面竟没有10个能真正转化出来，10年之内，能真正转化出来的也就5%，95%都锁在保险柜里。当然，这个问题，不同的人会从不同的角度去解读，有说是学术腐败的，有说是职称人事制度的，从事业单位的非经济性定位来看，国家大量资金的浪费，就在于科研不管经济，有项目课题了，相关单位组织申报、查阅文献资料，写完了上交结题，至于是否真的会对社会有作用，是否能促进生产力的发展，那就不是搞研究的人的事儿了。
2.公共事业机构的行政化
公共事业管理机构的行政化首先表现为，政府不仅建立一系列相应的事业机构，而且直接统管各项事业，直接控制事业单位的运行。同时还表现为事业行政管理部门主要采用行政管理方式来管理各类事业单位。各类公共事业机构之间的责权利划分不清。
由于我国经历了长时间的计划经济时代，国家所有的事业单位与各级各类的行政管理机关往往存在着根深蒂固的家长制隶属关系。卫生局是医院的主管部门、教委是学校的主管部门、文化局是演出团体的主管部门、文物局是博物馆的主管部门等等这些，在多少年来已经成为了国人眼中再正常不过的事情了。但是随着改革的深入我们不得不重新审视这种隶属关系的合理性，卫生局、教委、文化局作为行业行政监管部门，承担着国家的行政管理职能，他们依照国家的法律法规与医院、学校、文化单位等公共机构之间形成行政监管关系，这是国家所赋予的权力。但是如果在此之外，这些行政机关依然与公共事业单位保持着计划经济时代的家长制隶属关系，就很容易出现问题。
（1）这种隶属关系的存在使有“上级主管部门”的国有公共事业机构很难摆正自己的位置，经常会把自己当成主管政府部门的组成部分，以衙门自居，不参与市场运作，也不按市场规律办事，即始能够摆正自己的位置，参与市场活动也往往会凭借自身隶属关系这种得天独厚的“便利条件”做到许多非国有公共机构很难做成的事情。
（2）另一方面没有“上级主管部门”的非国有公共事业管理机构，往往因为没有这种隶属关系而徘徊在公共事业管理主体之外，很难与有隶属关系的国有公共机构在同一起跑线上运营发展，不受重视，经常是民营科研院所拿不到国家课题经费，民办文化团体得不到国家推荐，非国有博物馆很难承担国家展览，甚至是在享受一些国家给予全行业的优惠政策时也因为没有“上级主管部门”也往往会遭遇许多无形的障碍。最麻烦的还不只这些，因为非国有公共机构没有“上级主管部门”，往往在老百姓看起来也会被看做另类，得不到一个非营利机构应有的信任，也就丧失了最有力的运营资本，长此以往民办学校招不到学生，民办医院引不到病人，民办博物馆不能吸引观众，久而久之就在国有公共机构和非国有公共机构中形成了一种严重的不公竞争关系。而行政监管部门则在这场平竞争当中同时伴演了裁判员和运动员“家长”的双重角色，在政策分配、行政许可把关上都很难摆正自身的位置，使得竞争中的不公平愈演愈烈。
在这场不公平的竞争当中，最后受损失的往往是国家的公共事业的发展和接受这种公共服务的广大群众。正是因为存在这种不公平的竞争，让教育系统内的国有学校享足优惠政策，才出现了民办教育的不景气；正是因为存在这种不公平的竞争，让公立医院有了“得天独厚”的政策优势，有没有市场压力的情况下间接引发了“看病难、看病贵”的问题；正是因为存在这种不公平的竞争，使公共文化演出团体习惯了“等、靠、要”，造成了文化演出团体长期以来的机制落后，不能适应市场。由此可见行政机关与公共事业单位之间的家长制隶属关系，不但是事业单位改革的根本症结，也是当今中国社会许多复杂问题的根结所在。不能否正确处理这种隶属关系，不但关系到事业单位改革的成败，更是关系着许多重要社会问题的解决，关系到正在建设的社会主义和谐社会。
3.公共事业资源配置非社会化
4.公共事业运行机制非效率化
一方面指各事业单位间相互封闭，重复建设造成资源的浪费。这些割据性弊端使得各个事业单位之间缺乏必要了解，一些职能相近或职能交叉的事业单位互不沟通，对本来可以共享的资源或本来可以相互利用的设施和设备等实行封闭管理，从而造成了事业单位在基本建设、设备购置等方面的重复投资。加之各类事业单位，大都追求本部门的“大而全”或“小而全”，喜欢自成系统、自我满足，从而造成了公共事业资源的严重浪费。另一方面则是指运行机制混乱、缺乏竞争约束机制，人浮于事，不讲成本等等。
5.公共事业管理非法制化
我国公共事业领域自改革开放以来，虽然在法律建设中取得了一定的成绩，但至今仍末建立完整的法律体系，我国公共事业单位的法律地位长期不明确，公共事业的地位及其作用得不到法律确认，经费预算没有法律上的保证，运行没有必要的法律监督，法治意识较差，人治在有些地方仍很盛行。关于公共事业具体行业立法则基本上是各地政府出台的一些《供水管理条例》、《燃气管理条例》和《公共交通管理条例》等，缺少规范、全面的全国性法规。在执法中，执法手段不力。政府公共管理部门对公共事业的有关违法行为进行调查时，公共事业单位往往采取抵制态度，甚至拒不执行处罚决定。这与我国公共事业管理立法中，对执法机构的法律地位和执法权限规定不够明确有很大关系。
公共监督机构如消费者协会、听证会等，在我国由于缺乏强有力的法律保证而存在诸多问题。消费者协会发展不充分，不专业，监督的力度不够，有效性差。听证会不规范、程序性差，致使一些重大公共事业管理决策等缺乏约束，过于随意。公众的有些公共利益、权力等也缺乏较好的法律保护。如确保“老、少、穷”等边远地区的小孩接受教育，下岗工人再就业、培训，农村人口享受较高水平医疗服务，改变社会弱势群体享有的公共服务短缺等问题，至今仍无较完善的法律规定。
二、现代事业制度设计
1.现代事业制度的基本概念
现代事业制度是与我国社会主义市场经济体制和各项事业自身发展规律相适应的一整套事业管理制度，是有关现代事业组织的法人制度、投资与补偿制度、人事制度、财务制度、监督制度等的总称。
2.现代事业制度的基本框架与主要特征
(1)健全的事业法人制度。《民法通则》对“法人”的定义是“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和民事义务的组织。”法人是法律认可或规范的有独立人格的团体组织，简单说来就是有充分自主的权利，能够按照自己的意愿来做自己应该做的事情。根据法律我国的法人被分为企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人。健全的事业法人制度是实现政事分离、企事分离的法律前提，是明确公共事业组织责、权、利的前提，它从法律上确认事业单位非政府非企业的性质，使它拥有独立的财产或经费，具有必要的权利，能够独立承担责任，能够以自己的名义依法向社会自主开展事业活动。只有这样，才能充分调动公共事业主体从事公共事业的积极性、主动性和创新性，只有这样，才能将事业单位从政府部门的庇护下拉出，增强其环境适应能力，提高效率，只有这样，才能保证公共事业的良性发展。我们经常在讨论腐败问题，我们也可以大致看到这样的规律：越是产权清晰度较高的领域，腐败越不容易发生；越是产权不太明确的领域和根本就是公共产权的领域，腐败的机会就会越多。所以，我们要谈事业组织的管理、事业组织的监督，健全明晰的法人制度就是基础和实现的根本保障。
(2)多样化的事业组织模式。组织模式是各种组织要素相互联系的组合方式,包括组织部门结构、组织层次结构及其相互沟通、控制、协调的组织制度规范等。在相同的组织资源条件下,不同的组织模式往往会产生不同的组织活动效率,因此,组织模式是决定组织效率的一个关键因素。那么,在市场经济条件下,要建立现代事业制度,应该选择什么样的组织形式来作为事业组织目标模式呢? 组织模式并非一成不变的。人类社会组织的性质、目标、功能、内容、形式、规模等都是在不断发展演变的,既有分化,又有整合。就拿组织结构来说,从点式组织、线性组织、平面组织、立体多维结构组织,到现代灵活多变的权变组织,其中不知产生过多少种不同形式的组织模式。事实上,不同的组织模式,既反映了人们的活动内容,也体现了其活动的水平。当然,事业机构的性质、目标、功能、活动内容与运作方式等均不同于政府机构和企业机构,所以,事业组织的形式也应有别于其他组织的模式。另外,现代事业组织的资源和环境等条件均不同于传统事业组织的条件,所以,现代事业组织为了适应外部环境的变化,也必须不断地进行组织创新,采用新的组织模式。在当代发达市场经济国家里,既没有一个统一的“事业”概念,也不存在一个标准的“事业组织模式”。例如,在我们称之为“事业”的科学、教育、文化、体育、卫生等社会组织中,有些事业机构在美国被称之为“非营利机构”、“免税机构”、“慈善组织”等,有些事业组织在日本则被称之为“公企业”。至于事业机构的组织形式和名称更是各不相同,一些成功的著名事业机构也没有统一的组织模式。例如,德国的马克斯.普朗克学会是一个主要从事基础研究的大型科研实体,有“诺贝尔奖得主的摇篮”之称,其成功的主要原因之一就在于独特的组织管理方式;1954年以来，德国有30名诺贝尔奖获得者，其中一半来自马普学会。相比之下,中国的各类事业组织,模式陈旧,结构单一,所有这些正是造成事业单位缺乏发展活力和工作效率低下的一个重要原因。例如,中国现行的国家科研事业单位,几乎全部采用统一的、高度行政化的科研院所组织模式,根本不能适应现代科研工作和市场经济环境的需要。根据建立现代事业制度的设计构想,中国现行事业管理体制改革的又一个重要目标,就是要改变单一化的、陈旧落后的事业单位组织模式,建立多样化的、新型先进的现代事业组织。只有这样,才能建立起灵活多样的现代事业组织,提高事业组织管理的效率和水平,实现事业组织管理的现代化与科学化。
(3)多元化的事业投资与经营补偿制度
我国的公共事业多以国家投资和财政补贴为唯一的经费来源，同时缺乏其产品与服务的商品化机制，因此公共事业因缺乏资金而难以发展。前面我们讲了发达国家的经验，西方各国的公共事业大都有着多元化的投资主体和多种经营的补偿制度。那么我们国家可不可以也进行这样的尝试呢？当然可以，我们的多元化的事业投资和经营补偿制度可以由以下几个部分组成：
第一，国家财政投资和补偿。这种制度主要是针对那些事关全体公民利益却又无法走向市场，无法通过经营进行自我补偿的事业而言的，依据其性质、功能等特点，政府给予不同程度的财政预算拨款，或直接全额投资，或按一定比例补偿。例如，对于义务教育，国家是责无旁待的投资人，而对于高等教育，国家只能是投资主体的一部分，高等教育所需的经费还需要多种融资渠道的参与，比如同学们的学费、学校利用知识为企业服务的收入、科研成果的产业化转化收入等等。另外，除了国家财政预算拨款的直接投资之外，还可以采取各类事业专项基金（国家社科发展基金、省长基金、文艺创作基金等）的方式，来资助各类事业组织。
第二，事业经营补偿。这种制度则主要针对那些产品的市场化程度较高的事业而言的，如城市公用事业中市政管理的路灯管理、园林管理等，应通过自身产品或服务的市场化经营来获取所需经费，比如，现在我们美化城市都在谈亮化工程，市政管理就有市场了，除了完成政府交待的公共场所如人民广场、各主要干道等的路灯美化外，还可以去承接各大高楼屋面灯光装饰。
第三，社会投资与补偿。这主要是针对非国家非事业单位本身之外的其他一切投资而言的。也就是要大力引入民间资本。这是现代事业发展经费的一个重要来源，国家应该大力提倡和鼓励，并实行规范化和制度化的管理。比如我们前面提到西方国家经验时说到：西方各国公共管理力改传统的公共服务仅由政府管理的做法，把公共部门的部分资产通过出售、转让股份、出售股票等方式转让给私营部门，或通过招标、签订合同等形式把公共部门拥有的各种经营和服务活动的权限转移到私营部门。这打破了公共事业管理的单一性、垄断性，引入了竞争机制，提高了公共管理的绩效。当然，民间资本进入社会公共领域是改革新课题。在政府财力有限的情况下，适当引进社会资本办学、办医，不但可以解决资金短缺，提高公共服务质量和水平，扩大公共事业规模，还能促进运行体制和机制的改进、活力的提高以及再生能力的增强。但是，民间资本以什么途径和方式进入社会公共领域，进入公共服务领域的资本和个人需具备什么条件，怎样保证在这样的“民营化”过程中不发生国有资产的流失，依靠什么机制使改制后的公共服务机构健康运行等一系列的问题，如果把握失度，则改革很难向前推进，改革的实际效果堪忧。同时在推进改革的过程中，必须充分考虑社会承受力。一项改革可能方向是没错的，也是从发展的角度出发的，但必须考虑是否符合当地实际情况，是否对既有利益格局的调整做到合理、有序和适度。如果公办学校改制的结果是更多的孩子念不起书，如果公办医院改制的结果是更多的群众看不起病，那么，这样的“改革”就值得斟酌。在教育、卫生等社会公共领域引进民间资本，可以提高公共服务的水平，扩大公共服务的规模，但是，这种改革的目的是扩大社会公共资源的总量，而不是纯粹为了把公办学校、医院“变现”。
第四，事业政策补偿。基于各项事业具有公益性质的考虑,除了提供直接的财政投资和补偿之外,国家还应该通过有关法律和产业政策等手段,为事业组织提供特别的优惠待遇,进行间接性的投资和补偿。例如,允许教育、科研等事业机构免费或优惠使用公共交通、邮政、广告等项服务;允许某些特殊的事业产品实行特殊的价格政策;为各类事业组织提供低息或无息的政策性优惠贷款,对于事业组织的经营收入实行免税或减税优惠等等。这样就可以相应地减少有关事业组织的经营运行成本,起到一种政策性投资和补偿的作用,从而有利于提高事业组织自我补偿和自我发展的能力。
上面分别从财政投资与补偿、事业经营补偿、社会投资与补偿、事业政策补偿等不同层面与角度出发,构建了多元化的现代事业投资与补偿机制。只有这样的混合投资补偿体制才适合市场经济发展的规律。
(4)科学民主的事业领导制度
(5)新型的事业人事管理制度
中国人事部部长张柏林今年8月说，人事制度改革是事业单位整体改革的重要组成部分，要加快推进。目前，事业单位共有一百三十多万个，职工近三千万人，包括教育科研、文化卫生、新闻传媒等行业，是中国各类人才的主要集中地。随着中国整体改革的推进，事业单位普遍存在的机制不活、效益不高等弊端逐渐显现，比如，一次分配定终身，能上不能下、能进不能出等，需要建立充满生机和活力的用人机制。今年下半年，国务院已多次召开专门会议，研究事业单位改革问题。张柏林说，要按照“统筹规划、突出重点、完善政策、分类指导、稳步推进”的思路，以转换用人机制和搞活用人制度为重点，以推行聘用制度和岗位管理制度为主要内容，坚持分行业实施与整体推进相结合，进一步加快改革步伐。首先要对不同性质不同类型的事业单位，建立分类管理的事业单位用人制度，抓紧制定事业单位人事管理规定，加快研究制定公开招聘、合同文本、岗位设置管理、竞聘上岗、考核、奖惩、人事监管等单项制度和政策规定。其次，要加大聘用制度的推行力度。明年要在事业单位大力推行公开招聘制度，除涉密岗位外，逐步实现事业单位补充工作人员面向社会公开招聘，严把事业单位人员进口关。具体说来，主要包括以下内容：
第一，事业组织享有充分的用人自权
第二，建立事业机构各类人员的考核, 晋升,奖励,惩罚和辞退制度
第三，建立多样化的事业人员工资分配制度
第四，建立社会化的事业人员工资分配制度
(6)新型的事业财务管理制度
财务制度的建设是各种制度的建设的有力保证，新型的事业财务管理制度可以这样设计：
第一，建立规范化的事业组织国有资产管理制度
第二，建立事业组织的成本核算制度
第三，建立统一的事业组织经费收入与支出管理制度
(7)多元化的事业监督管理制度
第一，实行事业目标管理
第二，实行事业编制约束管理
第三，建立规范化的事业财务审计制度
第四，建立事业评估制度
三、人员分流
1.加速改革我国现行的干部人事制度
2.加速建立和完善新的社会保障制度
3.大力发展各类人才市场和保障市场
人员冗汰机构臃肿素来是事业单位的垢病。我国事业单位在编人员有3100多万人，人头费每年高达上千亿元。88年开始的政府机构改革，每次都强调要精简人员，政府部门的确精简了一些，但事业单位的人反而多了，事业单位成了政府部门的安置办，自身精简阻力很大。“国家干部是种身份和社会地位的标志，拥有这个身份就意味着拥有相关的福利”，因此，要解决这个问题就必须对现行人事制度进行改革，在科学分类的基础上，确定不同类型人员的任职资格、制定招聘、录用、考核、奖惩、工资福利、保险保障等方面的具体规定和制度，有进有出，有上有下。
四、培育市场
1.加速“事业”产品与服务价格改革, 为实现有部分“事业”产品的商品化创造条件
2.改变事业单位的服务对象与经营范围, 使其逐步转 向市场开展自主经营
3.加强国民消费教育, 合理引导居民消费投资方向, 促进有关事业产品和劳务市场的发育与发展
五、财政对策
第二节 实现我国事业管理体制改革目标的基本途径与对策
一、转换观念
1.并非所有的科学、教育、文化、体育、卫生活动都不能实现商品化与市场化
2.并非所有的社会公益事业都必须由政府直接举办
二、政事分开
1.政事职责分开
2.政事机构和人员编制分开
长期以来，我们形成了这样的一些观念，事业单位的人员跟政府部门的公务员一样，都是国家干部等。事实上，我们现有体系下的大多数事业都可以实现市场化的管理，并不必全部由国家包办，政事机构和人员编制分开。
3.政事经费分开
4.政事管理方式分开
我国传统公共事业管理体制的基本特征就是政企事一体化，党政不分，政事不分，政企不分，企事不分，从而造成了公共事业机构行政化的管建模式，这才带来了我国传统体制在市场经济条件下的诸多问题。这就要求我们要建立明确的产权制度、法律制度，界定各公共事业主体的组织范围与职能范围，明确政府、事业组织、企业组织各自应该做哪些事，通过什么样的机制去做这些事情。
第三节 部门公共事业管理改革
一、科学技术事业管理改革
1.基础研究管理模式
2.应用研究管理模式
3.服务研究管理模式
二、教育事业管理改革
1.教育事业中各类管理的范围
第一、基础教育管理模式
第二、高等教育管理模式
第三、职业技术教育管理模式
2.我国教育事业管理体制的目标模式
3.改革对策与措施
三、文化事业管理改革
1.文化事业中各类管理的范围
2.我国文化事业管理体制的目标模式
第一、艺术事业管理模式
第二、图书馆、博物馆、档案馆和文物保护事业的管理模式
第三、新闻出版事业管理模式
第四、广播电视事业管理模式
3.改革对策与措施
四、体育事业管理改革
1.改革目标模式
第一, 体育组织管理模式
第二, 体育场馆管理模式
第三, 体育竞赛管理模式
2.改革的对策
第一, 解放思想,转变观念
第二, 加速培育,发展和规范各类体育市场
第三, 统一规划投资建设公共体育设施
第四, 建立现代体育组织制度
五、卫生事业管理改革
1.改革的目标模式
医疗机构管理模式
卫生防疫与保健机构的管理模式
社会医疗保障机构的管理模式
2.改革对策与措施
(1) 解放思想,统一认识,转变观念
(2)合理划分和规范中央及地方各级政府的卫生事权与财权
(3) 全面推进医疗药品和服务价格体制改革
(4) 加速公费医疗和劳保制度改革, 建立多渠道、多层次、多形式的社会化医疗保险制度
(5)大力调整和优化布局与结构
(6)加快公共卫生立法工作
案例分析
鼓励个私经济 南京允许非公有资本进入公共事业领域
日前，南京市政府颁发了《市政府关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的实施意见》。记者昨天从南京市工商联了解到，文件结合个体私营经济发展的实际情况，从九个方面就贯彻《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》提出南京市的具体实施意见。
放宽非公有资本进入领域
支持非公有资本进入垄断行业、金融服务业和国防科技工业建设领域；允许非公有资本通过产权转让、股权置换、特许经营权竞标等方式平等进入供水、供气、供热、公共交通和污水垃圾处理等市政公用事业和基础设施领域。在加强政府监管和社会监督的前提下，鼓励非公有资本投资社会事业领域。坚持平等准入和公平待遇的原则，破除一切地区、行业、部门和所有制界限，除国家法律法规明确禁入的领域外，非公有制企业在准入标准、地位待遇和政策扶持上与其他所有制企业一视同仁。
非公有资本市场准入放宽
除法律法规另有规定外，申请设立有限责任公司的，最低注册资本降至3万元；除法律法规另有规定外，实行注册资本分期到位制，公司全体股东的首次出资额最低为注册资本的20%，其余部分由股东自公司成立之日起两年内缴；允许中国公民（含在职人员）在南京市举办各类企业。申办私营企业，股东为自然人的，不再要求提交暂住证；申办个体工商户，不再因户籍原因核发临时营业执照，一律核发正式营业执照。放宽住所和经营场所登记条件。从事不影响周围环境和居民生活的企业，其申请者已取得合法使用权的住宅，可不受物业使用功能的限制，作为企业住所（办公场所）予以登记。
放宽投资者出资方式。允许以专利、商标、版权等知识产权作价出资；允许以股权及法律法规允许的其他形式作价出资。
放宽对外投资的限制。集团型有限责任公司、投资有限责任公司对外投资，其他有限责任公司向高新技术企业投资，不受对外投资总额不得超过净资产50%的限制，允许对外投资总额达到净资产的100%；对其他一般企业的对外投资限额，放宽到其净资产额的70%。
加强对非公经济的财政支持
市、区（县）两级政府安排的扶持企业发展的各项资金，可采取贴息、补助和设立担保基金等方式，重点支持非公有科技型、外向型、下岗创业型、劳动密集型和农产品加工型等中小企业的发展。非公有制企业扩大规模、技术改造和投资高新技术的，享受与国有企业相同的财政扶持政策。非公有制企业进入公用事业和基础设施领域，和国有企业同等享受公用事业费附加和补贴等优惠政策。承担政府指定的社会公益事业的，与国有企业一样可享受财政补助。
对年销售收入首次超过100亿元、50亿元和10亿元的非公有制企业经营者予以一次性奖励。非公有制企业实现上市和再融资的，异地“买壳”、“借壳”上市并将上市公司改在南京市办理税务登记证，且能够实际增加南京市可用财力的，在一定期限内由同级财政予以奖励。
积极落实各项税费支持政策
对国家制定的税收政策，凡未特别规定适用范围和适用对象的，非公有制企业和公有制企业享受同等待遇，并在税收管理和服务上一视同仁。
进一步减免行政事业性收费。对国家和省规定有低限收费标准的行政事业性收费，按规定的低限标准收取。
土地政策充分考虑非公经济要求
在实施土地利用总体规划和安排建设用地计划时，充分考虑非公有制经济发展要求。非公有制企业与其他所有制企业在建设用地指标和耕地占补平衡指标的获得上享有同等待遇。
改善对非公经济的金融服务
进一步完善银企合作制度，不断扩大“融资项目推介”、“银企协作签约”平台的融资规模和覆盖面。引导各商业银行在全年信贷增量计划中单独设立非公有制企业信贷增长额度，每年用于非公有制企业的贷款增量应占当年新增贷款总量的一定份额。
进一步拓宽非公有制企业直接融资渠道。以工业制造业企业、高新技术企业和行业龙头企业为重点，积极培育上市后备资源，积极推动各类非公有制优质企业到境内外上市。支持符合条件的非公有制企业发行企业债券。
鼓励非公有资本进入社会事业领域
鼓励非公有资本创办各类科技型企业。支持非公有制企业和非公有资本自主创办科研开发机构，以及参与国有科研机构的改制重组。支持非公有制企业创建高新技术品牌。支持非公有资本并购带有研发中心和品牌的国际科技企业和科技项目。
大力发展民办教育。支持非公有资本以独资、参股和合作等形式兴办演艺、娱乐、文艺中介、广告和影视制作发行等企业，并享受国有文化企业同等待遇。支持非公有资本按照国家有关规定投资参股出版物印刷、发行以及新闻出版单位的广告、发行等国有文化企业。
鼓励非公有资本进入医疗卫生领域。对非公有资本投资兴办医疗机构的，在符合国家有关规定前提下，兴办数量和办医类别不作限制，同时放宽其设置区域限制。
完善促进非公经济发展的社会服务体系
大力发展社会中介服务。积极开展创业服务。加强科技创新服务。进一步加大对非公有制企业科技创新活动的支持，完善孵化基地建设，提高对非公有制科技企业创业孵化服务的能力。优化人事人才服务。人事部门要在人才引进、需求规划、专家选拔、培养资助、职称评定、人事代理和诚信评价等项目上，为非公有制企业提供与其他所有制企业同等的服务。非公有制企业可免费享受海外技术项目、留学人才和海外专家推荐等信息。
完善对非公经济的工作协调
建立和完善促进非公有制经济发展的工作协调机制和部门联席会议制度。进一步理顺工作机制和服务体系，加强政策指导和综合协调，强化经常性的非公有制经济推进工作。
★重点和难点
西方发达国家公共事业管理体制改革借鉴
实现我国事业管理体制改革的基本途径
现代事业制度
★思考题和作业
公共事业管理体制改革的必要性。
西方发达国家在公共事业管理体制改革上有哪些我们可以借鉴的地方？
我国公共事业改革的基本思路包括哪些内容？
如何理解现代事业制度？
分析我国科技、教育、卫生、文化和体育改革的目标模式和改革途径。
第九章 公共事业管理的发展与创新
学习目的与要求
了解公共事业管理发展与创新的背景，掌握公共事业的社会化与事业型市场的发展。
内容提要
第一节 公共事业管理发展与创新的背景
一、经济体制转换的背景
1.社会发展战略的调整
传统发展观——科学发展观
科学发展观通常是指党的十六届三中全会中提出的“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，按照“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展。科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。
2.市场经济体制改革的深化
3.社会管理体制的转轨---单位人向社会人转变
二、社区对社会发展和社会稳定作用的加强
1.对深化体制改革的作用加强
2.对改善居民生活质量的作用加强
3.对提高城市管理水平的作用加强
4.对推进社会主义精神文明建设的作用加强
5.对维护社会稳定作用加强
三、生产力的加速发展
改革开放30年来，我国城市化率从20%左右提高到%，城镇人口达到亿，城市化建设已成为推动我国经济增长、社会进步的重要手段。
第二节 公共事业管理的发展与创新
一、公共事业管理发展的含义
二、公共事业管理发展的准则
1.良性互动原则 3.制度化原则
2.稳定性原则 4.适度化原则
三、公共事业管理的创新
1.管理观念的发展与创新
(1)从静态管理观念向动态管理观念转变
(2)从“命令”管理向“服务”管理观念转变
(3)从物本管理向人本管理的观念转变
管理的基础——人性假设
机器人——经济人——社会人——自动人——复杂人——伦理人
2.管理手段的发展与创新
(1)做到依法治理依法管理
(2)管理手段的信息化, 网络化
(3)管理手段多样化
3.管理内容的发展与创新
公共事业的内容及其主要研究：
1.科技事业管理——主要研究：科技事业管理的职能，行政体制，科技发展战略，发展模式，发展政策和机制，科技支出的安排，管理的方法和经验教训；
2.教育事业——主要任务：通过制定教育事业发展战略，教育行政法规、政策来管理和指导全国基础教育、高等教育、职业技术教育、成人教育、师范教育、民族地区教育和广播电视教育等工作。主要研究：教育行政管理的内容与形式；国外教育事业管理的模式和经验；我国教育事业的改革和完善。
3.文化事业——主要研究；文化事业管理的含义，目标和内容；中外文化事业管理的基本模式；我国文化事业管理体制的历史沿革；深化我国文化事业管理体制改革的内容和途径。
4.卫生事业——主要研究：卫生事业的含义和特征；卫生事业管理的基本内容；国外卫生事业管理的内容，模式和特点；我国卫生事业的成就与问题；卫生事业管理改革的目标和策略。
5.基础设施——主要研究：基础设施的重要性及其特点；西方国家基础设施改革的基本经验；我国基础设施现状和改革思路。
6.公共住房——主要研究：公共住房的特征和概念；公共住房的特点，原则和意义；国外的公共住房建设和管理模式；我国的公共住房的历史沿革，存在问题和改革路径。
7.社会保障——社会保障是政府的重要职能。主要研究：政府社会保障的职能，模式；社会保障的反，方式，方法；西方国家社会保障的基本内容，模式和经验；我国社会保障管理的现状及其存在的问题；社会保障制度和管理的沿革与完善等。
8.环境保护——研究主要涉及环境保护的发展阶段，环境保护管理的基本内容，西方发达国家。环境管理的基本方法和制度安排；我国环境保护的法规、体制、制度和政策等。
9.体育事业
第三节 公共事业的社会化与事业型市场的发展
一、公共事业管理的社会化
1.社会力量成为举办公共事业的主体
2.市场化运营成为公共事业发展的一种机制
公共事业要实行社会化、市场化的经营管理。一是指主体的社会化与市场化，除政府以外，其他个人或组织也可进入到公共事业领域。积极提倡社会办事业，多渠道、多形式、多层次地筹集事业发展资金，实行“国家、集体、个人一起上”。二是指服务内容的社会化与市场化，要扩大事业单位的服务范围，取消对经营的限制，使科技、教育、文化、体育、卫生等等事业逐步形成自己规范的经营服务市场。例如，在科技事业领域，国家允许科研事业单位在完成国家科研任务的前提下，按照自身的特点和条件，可以面向社会承接各种科研任务；可以根据自愿互利的原则，同企业、设计单位和高等学校建立各种协作关系和各种形式的联合；可以与其它单位就科技开发、技术转让和利用技术服务社会等方面签定合同，获得合法收入等等。在教育事业领域，允许高等学校招收委培生和自费生，实行非义务教育缴费上学制度，鼓励高校积极创办各种形式的校办产业，利用各自条件开展多种形式的培训辅导班等措施，给教育事业注入了新的活力。在文化事业领域，允许各类文化事业单位在完成国家下达的无偿服务于社会项目前提下，拓展文化服务领域，向社会有偿提供文化产品和文化服务，也极大地调动了文化系统各部门主动举办各种文化培训、文化咨询、文艺表演、文化产品加工制作的积极性。在医疗卫生事业领域，改革医疗收费制度，调整收费范围、项目、标准和办法，实行新医新价、特医新价、特医特价、优质优价，公职人员和国营企业职工个人分担部分医疗费用，也对于转换医疗机构的经营机制、提高医疗服务水平起到了促进作用。
3.多元约束成为公共事业管理的基本特征
二、事业型市场的发展
特殊性具体表现为以下几点：
1.精神产品为主要经营内容
2.交换行为大多伴随传播活动
3.交换过程中产品所有权不发生转
4.生产与消费的不可分性与可分性并存
案 例
湖北省民政厅――适应形势 创新方法 把民间组织培育发展工作推向新阶段
培育发展民间组织是构建和谐社会的重要主题。近年来，我省围绕经济、社会发展大局，把培育发展民间组织作为民政工作服务全局和中心工作的切入点，努力更新观念，因势利导，不断拓展民间组织培育发展工作的领域和空间。
一、更新观念，认清民间组织发展的新形势
培育发展民间组织，是适应当前国内外经济社会发展趋势的必然要求。在完善社会主义市场经济、健全社会服务和管理、全面建设和谐社会过程中，要求形成有效的社会自我组织能力和自我发展能力。要实现这种能力，需要政府部门和市场部门以外的第三部门的充分发育，各类民间组织的发展客观地摆上了重要议事日程。作为保证市场经济体制正常运转的支持系统，民间组织对各种生产要素进行组织和优化；作为政府向社会分化公共职能的载体，民间组织是政府实现职能转变的合作伙伴；作为公民参与公共管理的渠道，民间组织成为现代社会结构中不可缺少的一环。同时，民间组织在化解社会矛盾、满足社会需求、倡导文明风尚、维护民主权利等方面都发挥了不可替代的作用。
民间组织具有民间性、自愿性、公益性、广泛性等特点。这些特点就是民间组织的优势所在。从我省民间组织的现状看，迫切需要从以下方面进行完善：强化民间性。民间组织要回归于“民间”，不能仅停留在精英阶层。民间组织必须更加贴近老百姓、贴近社会，公民和企业才能从民间组织得到需求的满足，并激发参与民间组织的热情，彰显公益性。公益性是民间组织的根本属性。民间组织通过依法登记，取得不同于企业等组织的社会主体资格，这个过程就是甄别其公益属性的过程。但是，仅仅贴上“民间组织”的标签，并不意味着就具有公益功能，也无法给予其相关的优惠待遇。必须通过更深入的工作，才能充分发掘和壮大民间组织的公益资源。增强服务性。城乡社会结构正在发生变革，各地域、领域和不同的群体都在寻求整合、沟通、互益的方式和渠道。在建设小康社会、和谐社会过程中，既需要民间组织实现业内、群体内的自我管理、自我约束，更需要民间组织整合资源、释放活力。面对时代需求，必须帮助民间组织尽快找准自己的位置，充分施展才能。
厅党组始终把民间组织管理作为新时期民政工作参与全局建设的重点、树立社会管理新形象的重点和民政工作自身创新发展的重点。围绕省委、省政府“中部崛起”战略目标，强化行业协会、异地商会、农村专业经济协会的培育发展和规范管理，使之在发展县域经济、破解“三农”难题、推进新型工业化和招商引资中大显身手。
二、拓宽领域，寻求民间组织发展的新突破
我省以三个领域为突破口，努力拓宽民间组织管理工作的空间，增强服务效能：
第一，以培育发展农村专业经济协会为突破口，开辟民间组织管理工作服务“三农”、促进县域经济发展的新领域。我省涌现出来的农村专业经济协会成功范例，充分说明民间组织管理工作在社会主义新农村建设和县域经济发展中大有可为。我们改变以往坐等申请、被动登记的做法，主动站到培育发展的最前沿。一是把调查研究与发现典型结合起来，从理论到实践，让各级领导认识到培育发展农村专业经济协会的重要性。先后多次由厅领导带队下基层调查研究，形成了对老河口市、宜都市、宜昌市夷陵区等地农村专业经济协会发展情况的调研报告和典型材料报省委、省政府。二是在全省营造培育发展农村专业经济协会的氛围。积极争取省政府办公厅下发了“关于加快培育和发展农村专业经济组织的通知”，以省政府的名义召开了“全省培育发展农村专业经济协会工作会议”，对农村专业经济协会的培育发展工作进行了动员和部署。三是与其他部门密切配合，形成齐抓共管促发展的合力。多次同省科协和省供销社等单位商讨发展规划与措施；特别注重与农业部门的合作，并重视财政、税务、工商、宣传等部门的作用，与这些单位共同开展了对农村专业经济协会的宣传、评先、扶持等方面的服务。四是把评先与扶持结合起来，不断增强农村专业经济协会的发展动力。我厅和省农业厅联合开展了“全省农村专业经济协会50强”的评选活动，在全省掀起了一个总结协会成绩、宣传协会作用、学习协会经验、加大扶持力度的热潮。目前，我省农村专业经济协会发展势头良好，全省已登记和备案农村专业经济协会4100余家，它们已在服务“三农”、促进县域经济发展中发挥生力军作用。
第二，以培育发展慈善公益性民间组织为突破口，开辟民间组织管理工作在发掘社会公益资源中的新领域。在全面建设小康和构建和谐社会过程中，重点和难点是平衡社会群体间的利益关系，完善社会福利服务体系，解决好社会困难群体的生活问题。多年来，社会救助、社会福利工作主要依靠财政的投入。一方面政府的财力有限，难以满足社会困难群体的需求，另一方面社会潜在的巨大资源潜力没有发挥作用。为此，我们着力培育发展慈善公益事业领域里的民间组织。今年上半年，我厅与省委宣传部共同开展了首届“湖北慈善公益之星”评选表彰活动。通过采取自下而上的推荐候选典型、省内各大报刊和省电视台进行系列报道典型事迹、邀请知名人士组成评委会和号召人民群众在网上参评等措施，评出10名公益个人和10个公益性民间组织，省委、人大、政府、政协、省军区领导参加了颁奖晚会，“湖北卫视”将晚会实况连续播放一周，在社会上引起了强烈的反响。这次活动既是对民间组织积极作用的高度肯定，彰显了民间组织的社会价值，又体现了政府的导向性，为其他民间组织树立了榜样，激励了更多民间组织参与到社会公益活动中来。今年10月我省慈善总会组织募捐，募集善款4000多万元，其中被评为“慈善公益之星”的余汉江再次捐出1000万元。目前，已有两个慈善公益性基金会正在办理登记手续。
第三，以乡镇原事业单位转为“民非”登记为突破口，开辟民间组织管理工作服务乡镇综合配套改革的新领域。乡镇综合配套改革中，机构进行了精简，随之而来的就是农村的公共产品和服务由谁来提供、怎么实现的难题。大力培育乡镇公益性服务领域的民间组织，实现乡镇“七站八所”身份转变，承接公益性服务职能，可以解决农村公共服务缺位的问题。我厅首先要求五个乡镇综合配套改革试点县（市）的民政部门作好宣传工作，引导乡镇事业单位改制后自愿到民政部门进行民办非企业单位登记，参与改革，服务改革。在反复调研、指导的基础上，我厅及时总结一些地方的成功经验，得到了省委的高度重视，省委在文件中明确提出转制单位可以到民政登记。在省委的直接领导下，经请示民政部，我厅提出了乡镇转制单位作为“民非”单位登记的工作方案。该方案得到了省委书记、副书记和省长、副省长的批示同意，随后以省乡镇综合配套改革领导小组办公室和我厅名义联合下发。目前全省已有2262个转制单位完成了“民非”登记，还有5000余个转制单位正在办理“民非”登记手续之中。目前省委省政府两办即将下发文件，进一步要求“转制单位一般到民政部门登记为民办非企业单位”，并对已经和正在转为“民非”登记的服务组织赋予任务，提供支持。
三、完善机制，营造民间组织发展的新环境
培育发展民间组织，充分发挥民间组织作用，机制是保障。我们着力从五个方面完善民间组织长效发展机制：
1、保障机制。先后制定了《湖北省社会团体登记管理办法》和《湖北省规范和促进行业协会发展暂行办法》等行政规章，下发了《省政府办公厅关于加快培育和发展农村专业经济组织的通知》、《省委、省政府关于建设和谐湖北若干问题的意见》等政策文件，为民间组织及其培育管理工作提供了合法性依据和政策法规保障。
2、激励机制。我省民政、人事部门定期对先进社团和社团先进工作者进行表彰，其中凡被评为社团工作先进个人的，退休后享受工资增发5%的待遇。对于为“三农”服务的农村专业经济协会和民办非企业单位，各级政府均给予了资金奖励，尤其是乡镇原事业单位转制作为民办公益组织登记后，省委省政府要求省财政从2006年起每年筹措1亿元对服务好的单位予以奖励。
3、服务机制。全省民间组织登记管理机关树立“主动服务、有效服务、优质服务”的工作理念，形成了一套完善的服务制度。特别注重针对影响民间组织发展的难点问题搞好协调服务，如邀请主管的职能部门参加“民间组织沙龙”，面对面听取意见，解释政策，使民间组织票据等问题得到妥善解决。
4、评价机制。除认真搞好年检，并将结论向社会公开，使广大群众了解民间组织的真实状况外，还从“政府评价”和“群众评价”的层面对民间组织的实力、服务能力及业绩作出评价。“湖北慈善公益之星”评选活动中，既有政府部门的推荐，又有网上群众投票，最后由社会知名人士组成的“评委会”选出，探索了多元化的评价机制。
5、淘汰和监管机制。及时淘汰不具备服务能力的“空壳”组织和对违法违规民间组织的查处，是优化、净化民间组织发展环境的重要举措。几年来，我们充分利用年检、整顿规范行业协会等手段，注销或撤销了一批有名无实的“民间组织”，为那些经济和社会发展急需的民间组织清出了发展空间；三年来查处违法违规民间组织700多起，取缔非法组织46起。
五大机制的建立和完善，初步形成了有利于民间组织发展的新环境，全省民间组织登记总数以年增长20%的速度递增，在“三个文明”建设中发挥了积极作用。
★重点和难点
1．公共事业的社会化
2．企业型市场
★思考题和作业
1. 试述公共事业管理创新的内容。
2. 试述公共事业社会化与事业型市场的发展的特点。
第十章 公共事业管理中的方法与技术
学习目的与要求
要求学生掌握公共事业管理中常用的方法和技术。
内容提要
新公共管理运动给公共部门带来的最大的贡献就在于把企业管理的一系列的新方法和技术应用到公共管理当中，使公共部门的管理方式和行政效率有了根本性的发展。作为公共部门的重要组成部分，公共事业管理中同样要强调这些方法和技术的使用。所谓公共事业管理的方法和技术，就是为了实现公共事业管理目标，公共事业管理主体用以进行管理的方式、手段和措施。公共事业管理的方法是一个由多种方法和手段所构成的方法体系。同学们学过公共部门的方法与技术，知道这个方法体系包括了：战略管理、目标管理、全面质量管理、绩效管理、包括了系统分析方法、预测方法、决策方法、网络计划方法、人力资源的测评技术等等。鉴于目标管理和绩效管理在公共部门应用的成效显著，今天，我们就一起来学习一下这两种技术在公共事业管理中的应用。
第一节 目标管理
20世纪后半叶，管理学界出现的最引人注目的事件，莫过于目标管理MBO的应用和推广了。1954年，管理学大师彼得德鲁克(Peter F Drucker)在他的名著《管理的实践》中提出，目标最大的作用就是自我设置目标的人，会为了目标的实现而自觉自愿地发挥自己的努力，因而，由员工自己设置目标应当作为指导和执行企业管理的手段，。几十年过去了，他老人家的见解不仅由一种理念转变为了现实，而且，它已经发展成为一套成熟的管理制度，被世界许多国家的政府、社会组织、企业等广泛采纳和使用。其实在中国，目标管理作为一种管理方法由来已久，但真正作为一种系统的管理模式而得以应用，却是在90年初开始，中国各级政府都建立了目标责任制，它是以目标和责任的确定、履行和评价为核心的。初次接触目标管理这个概念的时候，人们往往会抱着好奇的心态来看待这一“新”的管理方法。实际上，目标管理只不过是现实生活中很普遍的一种管理方法，旨在使管理能取得更好的效果。任何一个优秀的管理人员，不管他是否意识到，在实践中必然采用了属于目标管理的某些主张和方法。
一、目标管理的含义
1.目标
一定时期内期待于每个部门、每个人的努力才能完成的工作结果。所谓目标管理，实质上是一种面向成果的管理。它对人们提出的要求并不在于工作本身，而是在于工作的成果。“一切为了成果”是目标管理最响亮的口号。通常，我们从两个方面去表述组织目标：
层级目标：在一个以层级结构为典型特征的组织里，目标随着层级结构自然而然地被分为了不同的层级。最上层的目标层层细化，每一个下层的目标都被看作是上一层目标的具体化。这样，整个组织就形成了一个由不同层次、不同内容的目标所构成的金字塔体系。图：组织整体目标---部门目标---分部门目标---个人目标。借助这个体系，每个工作人员、每个部门都被整合成一个各谐有序的整体。
具体目标：目标的作用就在于为组织中的各级管理人员提供适当的标准、方向和指导。因而，空泛的、含糊不清的目标没有意义，目标必须具体化。也就是说，制定的目标必须明白地告诉组织中的人员必须完成什么、完成多少、由谁来完成、什么时间完成等等。只有这样，我们才能达到预期的目标。
2.目标管理(MBO)
通过参与式的目标设置，实施和评价等活动来管理组织的一种方法。从过程的角度看，目标管理由制定目标、实施目标、评价成果和支付报酬等步骤组成，中间穿插着各种计划、组织、指挥、协调、激励、监督、控制等活动。它强调给予员工相应的权力来制订自己工作的目标并参与上一级目标的制定，自己管理自己，变“要我干”为“我要干”。目标的实现者同时也是目标的制定者，即由上级与下级在一起共同确定目标。首先确定出总目标，然后对总目标进行分解，逐级展开，通过上下协商，制定出企业各部门、各车间直至每个员工的目标；用总目标指导分目标，用分目标保证总目标，形成一个“目标—手段”链。目标管理的关键词在于“管理”而不是“目标”。目标的作用仅仅是一种手段，一种达到自我鞭策和激励的手段。那些过分强调目标设置，并将精力放在要求各级管理人员编写自己的工作目标的人，其结果只不过是得到了一张未经平衡和协调的清单，对实际的管理工作无益。成功实行目标管理的人员，却只把设置目标视为管理制度的一部分。目标管理其实由制定目标、实施目标、评价成果和支付报酬等步骤组成中间穿插着各种计划、组织、指挥、协调、激励、监督等等活动。只有将这一系列的活动综合起来，形成一整套系统的制度，才能实现组织的目标。
3.目标管理的特点
（1）分权与自我控制的管理
（2）参与式管理
（3）它是面向成果的管理。目标管理以制定目标为起点，以目标完成情况的考核为终结。工作成果是评定很目标完成程度的标准，也是人事考核和奖评的依据，是评价管理工作的绩效的唯一标尺。至于实现目标的具体过程、途径和方法，上级并不过多干预。
二、目标的制定
1.制定目标的依据：上级要求、服务对象要求、法律政策要求、前期目标的完成情况、组织现状
2.目标的制定程序：准备工作、初步拟定目标、讨论与修改、制定目标实施计划
准备工作：上级的目标制定，与下级的交流沟通，目的，取得大家对组织目标的认同，建立起合作的默契。
初步拟定目标：首先确定关键因素，在关键因素的基础上确定初步目标。所谓关键因素，是指在目标管理中制约和决定着工作成绩的大小和管理成败的关键环节和内容。主要表现在以下几个方面：
工作的主要领域，即为了尽可能取得良好的结果，必须在这些领域内取得良好的成绩。
目标阶段的主要课题
主要课题成功的关键环节
制约和影响员工工作效果实现的关键因素
确定关键目标因素，其重点要将工作的重点由投入和活动转移到目标和结果上来。
初拟目标的讨论和修订。主要是指初步目标拟定以后，在要组织内开展全方位的调研和讨论，以最大限度地确认初步目标的科学性和可行性。
制定实施计划。确定目标后，就要制订目标实施的详细计划，如哪些人在哪个时间段采取什么样的方式做哪些事情，制定出可行的几种方案，并从中择优出最后确定的实施方案。
3.有效目标的标准：什么是有效的目标，不同的工作性质会有不同的答案，一般说来，可以用几个基本准则进行衡量。
具体。在最大可能的限度内，目标应对数量、产量的衡量单位、时间等等做出明确说明。（顾客满意度、环境卫生年度目标）
切合实际。最好的目标，就该是那些经过努力就能实现的目标，就像树上的果实，人们只要跳跳就能摘到。
与权限一致。批准了目标又不授予权限的话，等于让员工自找失败；倘若他不顾权限而努力去完成目标，又会引起与其他管理人员的权限纠纷。
表述明确。不要用尽可能提高会议质量这样的字眼，这种含混的词语不能有效地指导下级。应改为：每次会议议题不超过三个，议决率应达到85%等。
具有弹性。不要一杆子规定过死，应有权变的空间。
三、目标实施
授予下级权限—分配资源—监督与管理
四、成果评价和支付报酬
成果评价过程就是将管理人员的实际绩效与既定目标相对照的过程。同时，将成果评价与奖惩制度相联系，依靠奖惩制度推动人员完成目标。
五、目标卡片的制作与填写
1.目标卡片的使用目的
2.常用的目标卡片格式
3.目标卡片的填写方法
第二节 人力资源测评技术
一、人力资源测评的对象分析
1.素质特点分析
2.素质的类型
3.素质分析方法
4.绩效特点分析
5.绩效分析方法
二、素质测评的方法与技术
1.素质测评及其作用2.测评类型
3.测评内容与目标 4.主要测评方法
三、绩效测评的方法与技术
1.测评标
2.测评原
3.测评主体
4.测评方法
四、人力资源测评评判技术
1. 相对比较评判
2. 因素分解综合评判
3.因素综合评判法
4.常模参照与效标评判
第三节 社会调查研究方法
一、抽样调查方法
抽样调查是根据部分实际调查结果来推断总体标志总量的一种统计调查方法，属于非全面调查的范畴。它是按照科学的原理和计算，从若干单位组成的事物总体中，抽取部分样本单位来进行调查、观察，用所得到的调查标志的数据以代表总体，推断总体。与其它调查一样，抽样调查也会遇到调查的误差和偏误问题。通常抽样调查的误差有两种：一种是工作误差（也称登记误差或调查误差），一种是代表性误差（也称抽样误差）。但是，抽样调查可以通过抽样设计，通过计算并采用一系列科学的方法，把代表性误差控制在允许的范围之内；另外，由于调查单位少，代表性强，所需调查人员少，工作误差比全面调查要小。特别是在总体包括的调查单位较多的情况下，抽样调查结果的准确性一般高于全面调查。因此，抽样调查的结果是非常可靠的。
抽样调查数据之所以能用来代表和推算总体，主要是因为抽样调查本身具有其它非全面调查所不具备的特点，主要是：(1)调查样本是按随机的原则抽取的，在总体中每一个单位被抽取的机会是均等的，因此，能够保证被抽中的单位在总体中的均匀分布，不致出现倾向性误差，代表性强。 (2)是以抽取的全部样本单位作为一个“代表团”，用整个“代表团”来代表总体。而不是用随意挑选的个别单位代表总体。(3)所抽选的调查样本数量，是根据调查误差的要求，经过科学的计算确定的，在调查样本的数量上有可靠的保证。(4)抽样调查的误差，是在调查前就可以根据调查样本数量和总体中各单位之间的差异程度进行计算，并控制在允许范围以内，调查结果的准确程度较高。基于以上特点，抽样调查被公认为是非全面调查方法中用来推算和代表总体的最完善、最有科学根据的调查方法。
二、问卷法
是指调查者将事先设计好的问卷(调查提纲或询问表)通过邮政部门或依组织形式交给被调查者，让其在规定的时间内回答完毕，然后通过邮局寄回或由调查者收回，进行统计汇总，以取得所需的调查资料的调查方法。是统计调查方法的一种。问卷法是一种间接的、书面的访问，调查者一般不与被调查者见面，而由被调查者自己填答问卷。根据调查目的设计好问卷是搞好调查的关键。 一份完美的问卷，必须是问题具体，重点突出，使被调查者乐于合作，能准确地记录和反映被查者回答的事实，而且便于资料的统计和整理。它省时、省力、匿名性强。但调查质量难以保证，并要求被调查者有—定的文化水平。
三、观察法
是研究者有目的、有计划地在自然条件下，通过感官或借助于一定的科学仪器，对社会生活中人们行为的各种资料的搜集过程。
观察法可以在以下情况下使用：
1. 对研究对象无法进行控制；
2. 在控制条件下，可能影响某种行为的出现；
3. 由于社会道德的需求，不能对某种现象进行控制。
为避免主观臆测和偏颇应遵循以下四条：
1. 每次只观察一种行为；
2. 所观察的行为特征应事先有明确的说明；
3. 观察时要善于捕捉和记录。
4. 采取时间取样的方式进行观察。
观察法的主要优点是：
①可以观察到被试在自然状态下的行为表现，获得的结果比较真实。
②可以在当时实地观察到行为的发生发展，能够把握当时的全面情况、特殊的气氛和情境。
观察法的主要缺点是：①研究者处于被动的地位,往往难以观察到研究所需要的行为,搜集资料较费时。
②观察所获得的结果只能说明“是什么”，而不能解释“为什么”。因此，由观察法所发现的问题，尚需用调查法、实验法进行研究，才能得到解决。
四、文献调查法
所谓文献调查法就是指通过寻找文献搜集有关市场信息的调查方法，它是一种间接的非介入式的市场调查方法。
【文献调查法的主要优点】
与其他收集市场信息的方法一样，文献调查法也需要建立严密的调查计划，并对将要利用的文献进行真实性、可用性的检查，这样才能保证调查的系统性和可靠性。但作为一种独立的调查方法，又有其自身固有的优点。
(1) 适用范围广，现存的文献种类繁多，包括各种类型的市场信息。通过文献进行各种类型的市场调查包括从描述性调查到解释性调查；从一般性市场分析到专项市场调查；从国内的市场调查到国际市场调查等等。
(2) 文献调查受控因素较少，可以做到省时、省费用并获得较精确的调查结果。与实地调查方法相比，文献调查的对象是不会自行变化的，这样就可以使调查过程更具机动性和灵活性，而不必担心操作失误而完全丧失调查效果。从资料获得的费用上看，一般会优于实地搜集资料的方法。
【文献种类和获得渠道】
文献调查的对象是文献，这就需要对文献的种类和来源有深入的了解。从我国目前实际情况来看，有关市场信息的文献种类包括；
① 国家统计局和各级地方统计部门定期发布的统计公报、定期出版的各类统计年鉴，这些都是权威性的一般综合性资料文献。
② 各种经济信息部门、各行业协会和联合会提供的定期或不定期信息公报。这类文献或数据定向性较强，是市场调查中文献的重要来源。
③ 国内外有关报刊、杂志、电视等大众传播媒介。这些传媒提供种类繁多、形式多样的各种直接或间接的市场信息，它们是文献调查中主要的查找对象。
④ 各种国际组织、外国驻华使馆、国外商会等提供的定期或不定期统计公告或交流信息。
⑤ 国内外各种博览会、交易会、展销订货会等营销性会议，以及专业性、学术性会议上所发放的文件和资料。
⑥ 工商企业内部资料，如销售记录、进货单、各种统计报表、财务报表等。
⑦ 各级政府部门公布的有关市场的政策法规，以及执法部门有关经济案例。
⑧ 研究机构、高等院校发表的学术论文和调查报告等。
【文献真实性和可用性检定】
① 文献真实性的检验是很重要的一项工作，通常的检定方法是看作者，应排除有疑问的作者，或浮夸成风年代的文献。
② 文献可用性检定，是指检查文献的属性，特别是对数据性文献资料，要检查数据测量尺度、分组状态是否与调查内容要求相适应。如果需要原始数据，还应事先了解清楚所需支付的费用，以防超出支付能力。文献的可用性检验，还包括对文献的时效性、完整性的考察。
③ 文献真实性和可用性的检验，是根据调查目的而对将要采用的文献可利用价值的考虑。高质量的文献资料的基本特点是真、新、全、准。
【如何整理分析文献资料】
文献调查所涉及的文献种类、格式一般较多，对其整理分析是一项核心工作。基本要求是紧密围绕调查目的，依据事先制定的分析计划，选择正确的统计方法和指标。这与其他调查方式获得资料的分析方法基本一致。在此主要介绍一种将定性资料转化为定量资料的技术，即所谓“内容分析方法”。
内容分析方法是对载于报刊杂志中有关定性类文献给予定量分析处理的一种方式。其基本操作过程如下：
① 找出最能代表某类现象的“关键词”。
② 计算出在文献中“关键词”出现的频数、位置以及字体的面积，并给予不同的权重。例如频数的权重为；位置的权重分别为：第一版，非第一版；字体面积的权重为：标准3号字或更大的为，4号字为，5号字以下为。
③ 加权平均处理。通过加权平均处理就可以比较清楚地看到各类现象所占的重要性。
【文献调查法的应用意义】
采用这种整理分析方法，可以简化定性文献的分析处理工作，并使处理资料的过程标准化。
在市场调查中，文献调查方式有着特殊的重要作用，常被作为搜集资料的首选方式，或者说，所有的市场调查都始于收集现有文献资料，只有当现存资料不能提供足够的依据时，才考虑实地调查。
随着我国信息市场的完善和统计法规的健全，以及出版印刷行业的发展，文献调查方法的应用将会更加广泛，其重要性也会更加明显。文献调查法已越来越受到调查研究单位和委托调查单位的重视。
五、访谈法
通过访员和受访人面对面地交谈来了解受访人的心理和行为的心理学基本研究方法之一。又称晤谈法。在访谈过程中,尽管谈话者和听话者的角色经常在交换,但归根到底访员是听话者，受访人是谈话者。访谈以一人对一人为主，但也可以在集体中进行。
因研究问题的性质、目的或对象的不同，访谈法具有不同的形式。根据访谈进程的标准化程度，可将访谈法分为结构型访谈和非结构型访谈，前者的特点是按定向的标准程序进行，通常是采用问卷或调查表；后者指没有定向标准化程序的自由交谈。根据访员掌握主导性的程度，可分为指导性访谈和非指导性访谈。根据受访人的多少，可分为个人访谈和团体访谈。根据访谈内容的作用方向，可分为导出访谈（即从受访人那里引导出情况或意见）、注入访谈（即访员把情况和意见告知受访人）以及既有导出又有注入的商讨访谈。在商讨访谈中所商讨的内容以受访人为中心时，称为当事人本位访谈；以问题事件为中心时，称为问题本位访谈。
使用访谈法要求访员在实施访谈时应注意下列各点：①使受访人有轻松愉快的心情（访员当然也应如此）；②创设恰当的谈话情境；③不使受访人感到有社会压力；④应具备正确的预备知识；⑤应具备细致的洞察力、耐心和责任感；⑥不对受访人进行暗示和诱导；⑦对相同的事情会从不同的角度提问；⑧能如实准确地记录访谈资料，不曲解受访人的回答。由于访员技术水平低而使访谈的内容和结果不实,这称为访员偏差。产生访员偏差的最直接原因是：①访员对受访人有偏见；②访员想要受访人作出某种回答而产生的期望效应；③访员进行暗示或诱导性提问。由访员偏差所得到的资料,已失去了科学研究的价值。
★重点和难点
目标管理的含义及在公共部门中的作用
目标管理的过程
国外政府绩效评估的发展趋势和难点
我国地方政府开展绩效评估的现状和问题
政府绩效评估体系的构建
★思考题和作业
1．是否采用目标管理，管理者应考虑哪些问题？
2．当代公共组织绩效评估的趋势怎样？
3．我国地方政府开展绩效评估的现状和问题
4．怎样理解绩效评估中的合法性、功能性及有效性？
5．如何构建政府的绩效评估体系？
第十一章 社区管理
学习目的与要求
清楚社区管理意义、特征、体制、组织形式、管理素质、管理模式。引导学生从创新角度去设计具有不同特色的社区管理。
内容提要
第一节 社区管理的意义、内容和特征
一、社区地位的变化
1.政府和企业转出的职能需要社区去承担。经济体制改革促使政府、企业的职能转变，“机关办社会、企业办社会”的现象已不复出现。但是政府和企业向社会转出的职能，社会上必须要有相应的载体来承担，否则就将导致脱节现象的产生。因此在新形势下，许多社会职能将由社区来承担。
2.区域化的管理方法使管理工作的重心向社区转移。随着城市现代化和农村城市化建设进程的加快，管理面不断扩大，管理力量迅速增加，其增长幅度之快，已远远超过市、区两级政府所能承受的程度，原先那种纵向的以行政命令手段为主的管理方法，已不能适应这种变化了的情况，需要进行调整；其次，大规模的城市建设、旧城改造、市政工程等致使大量的人口迁移；另外，农村的城市化建设、城乡之间的巨大反差以及农村地少人多的矛盾尖锐导致农村人口向城市转移，形成大量的外来人口，而改革开放的深入，伴随着大量外资的进入，外籍人口也越来越多。用以往那种纵向的管理方法已无法进行有效的管理，这种管理对象的复杂化，要求改变原有的管理模式，管理必须贴近社会，管理重心要下移，以地域化的管理方法来代替原有的管理方法，管理重心逐步向社区转移，许多具体事物的管理职能都将有社区来承担。社区承担的任务加重，责任增强，地位更加突出。
3.社区对居民生活需求的满足和生活质量的提高具有日益重要的意义。改革开放以来，城市居民的收入水平有了较大提高，居民的消费结构发生了很大变化。在此基础上，居民对改善生活质量的要求日益迫切。社区和千家万户居民之间有着千丝万缕的联系，他们直接面对广大居民千差万别的需求，并要千方百计地满足这些要求。社区可以组织和调动社区内的各种资源，用各种方法和手段来满足这些需求。而社区的教育功能和整合功能则通过教育手段和限制性手段来引导居民的生活方式和行为习惯，从而提高居民的综合素质，并切实改善社区成员的生活质量，提高居民对社会的满意程度。因此，社区对居民生活需求的满足和生活质量的提高具有十分重要意义。
二、社区管理与街道管理
1.管理主体不同
2.管理目标的设定方式不同
3.管理对象不同
4.管理方式不同
5.管理机制不同
6.管理内容不同
三、社区管理的内容
1.社区组织管理
2.社区党建管理
3.社区服务管理
4.社区文化、教育管理
5.社区环境管理
6.社区治安管理
第二节 社区管理体制与社区管理组织
一、社区管理体制
1.“条包块管、以块为主”的管理格局
2.小政府、大社会
二、社区管理组织
构建三个方面的组织系统:
社区管理领导系统
社区支持系统
社区管理执行系统
第三节 社区管理人员及其素质
一、政治思想与法律素质
1.理论水平
2.法律意识
二、职业道德素质
1.良好的道德修养
2.强烈的社区责任意识
三、知识结构
1.专业的知识结构
2.相关的工作经验
四、能力结构
1.社会交往能力
2.口头表达能力
3.文字写作能力
五、社区管理者考核
德（政治品质、思想作风）
能（工作能力、业务专长）
第四节 社区管理模式
一、国外社区管理模式
社会与政府结合
政府参与社会管理
二、我国的社区管理模式
四种类型：
1.企业主导型
2.政府主导型
所谓“政府主导型”，是指政府在社区管理中居于主导地位，这与“小政府、大社会”所要求的政府职能转变不相悖。社区管理是社会层次的管理，政府对此本来就负有规划、组织、管理、监督和调节职责，这是政府的社会公共事务功能的直接体现。政府的这种主导地位在职能转变后不应该改变，也不会改变。政府要实际转变的是从前那种高度集权、包揽大小社会公共事务、把自身混同于一般社会组织层次意义上的具体组织者和操作者的形象，经过这种转变使自己成为超脱于一般社会组织之上，更能行使宏观调控职能的行政组织和领导者。政府把社区的具体组织管理功能，转移给新兴专业社区组织，看起来责任减轻了，地位下降了，其实完全不然。因为随着这种功能分化，从前那种由上一直统到底的行政组织体系便发生了横面断裂，将由专业化社团组织来衔接和填补，使社区层面上的社会形成一种以行政组织为主导、以非行政中介社团为辅助的结构框架，使“政社分开”成为可能，而政社分开是一种结构分化。在这种功能分化在先、结构分化在后的情况下，政府在社区管理上的主要职能，便集中在那些无可转移、非行政的中介社团组织也无可承接的方面，这包括制定政策、确定规划、规范管理、提供经费和审计监督等等。据此，可以肯定，政府在其中的主导地位仍然是确定无疑的。
3.市场主导型
4.社会主导型
第五节 社区管理的发展与创新
一、管理观念的发展与创新
1.从静态管理观念向动态管理观念转变
2.从政府单一管理观念向系统管理观念转变
3.从命令管理观念向服务管理观念转变
4.从集中管理观念向民主管理观念转变
5.从物本管理观念向人本管理的观念转变
二、管理手段的发展与创新
1.直接管理手段向间接管理手段过渡
2.管理手段的信息化网络化
3.思想政治工作与民心工程相结合的管理手段
4.管理手段多样化
三、管理体制的发展与创新
1.实现政府职能的转变
2.宏观管理与微观管理相结合
3.发挥物业公司的功能
4.拓展居委会职能
5.发挥业主委员会及其他社区居民团体的作用
案例分析
1.小巷“总理”
小巷“总理”
社区管委会是社区建设中的重要角色，朱镕基同志曾风趣地称赞他们为小巷“总理”。盂县社区管委会主任胡贵英就是这样一位热情、质朴的基层管理者，今年9月她被中组部、民政部授予“全国优秀社区工作者”称号。
1996年1月，38岁的胡贵英正式上任社区管委会主任。一间房、一张桌子、一把椅子就是她全部的家当。她用一个月时间四处“化缘”，置齐了家当，改善了办公条件，将原来在居民家中办公的居委会统一集中到一起办公，并配齐了电脑、电话等现代办公设备，使居民的孩子上户口、青年人结婚等日常事情都能顺利办理，社区管理也步入了良性循环的轨道。
第五居民区居民李小富没想到自己不出家门就有人送来最低生活保障金，他家的情况是胡贵英在调查摸底时发现的，根据“一户不漏”的原则，胡贵英配合县统计局，对7个居民小区的400多户进行人口抽样调查，确保了该保的一户不漏，不该保的一个不给。
大横沟村有一家4口都是智残，胡贵英每到节假日就去给他们送饺子、放鞭炮。看到社区里的残疾人没有生活来源，胡贵英不知跑了多少路，流了多少汗，终于在南楼建起了两个社会福利企业，使61名残疾人找到了就业机会。在繁忙的工作之余，她还经常进工厂、单位，为未婚青年牵线搭桥，先后解决了100多对大龄青年的婚姻大事，成了热心“红娘”。
今年8月，探亲回来的士官赵军没有先回自己的家，而是直奔社区管委会找“胡妈妈”。事情的原由是这样的：赵军1999年大学毕业后一直找不到工作，家里为供他上学已经欠了债。当时正值征兵期间，胡贵英得知他的情况后，积极推荐他参军。赵军全家很感激，就让赵军认胡贵英为“干妈”，赵军说，自己能有今天，多亏了胡妈妈。
（消息来源：山西日报 2003-12-20 ）
2.社区就业潜力巨大
社区就业潜力巨大
据2000年3－4月劳动和社会保障部与联合国开发计划署在沈阳、青岛、长沙、成都四城市联合进行的社区服务需求状况抽样调查（样本总量1624份），目前需要社区服务的家庭总计为34．l％，其中只有16．7％的家庭已经得到了这样的社区服务，还有％的家庭处于等待状态。
不仅近期发展社区服务的需求潜力是巨大的，而已对社区服务发展进而对城镇下岗职工的需求也是巨大的。调查发现目前对社区服务项目的需求比例大致如下：社区清洁为27%，家电维修为24%，上门送报为24％，社区保安为19％，房屋维修为18％，家庭教师为14％，家务小时工为14％，看护小孩为8％，陪伴老人为6％，看护病人为4％，学生送饭为4％，接送小孩为3％，净菜服务为2％，洗衣上门为2%，代人购物为2％，进早餐为2％，送午餐为1％，其他为3%。其中，对于社区服务人员的性别选择，总体上是女性多于男性。
综上所述，根据调查显示，四城市中各项服务累计可以提供大约200万个临时就业机会，而目前尚空缺100万个。以此推算，全国五个人口在百万以上的特大城市，43个人口在50－100万的大城市的需求，可提供的就业机会至少应在1500万个以上。再加上192个中等城市和400多个小城市，社区就业需求潜力就更为巨大。
来自国家统计局的资料也显示，我国大中城市居民家庭目前对社区服务的需求很大，在北京、上海、广州、成都、西安、沈阳和青岛这七个城市中，有70％以上的家庭需要各种服务，其中有近240万户居民目前得不到家电维修的服务，127万户居民得不到房屋维修的服务……累计可为社会提供2000万个就业机会，而目前空缺的就业机会超过了1100万个。
（消息来源：沈阳晚报2003年3月12日）
★重点和难点
1. 对社区管理人员的素质要求
2. 我国的社区管理模式
★思考题和作业
1. 概念
社区管理 社区管理组织 社区管理模式
2. 试述社区管理与街道管理的差异。
3. 怎样正确处理党组织与其他社区管理主体的关系？
4. 试述对社区管理人员的素质要求。
5. 试评述我国的社区管理模式。
6. 试述社区管理的发展与创新的主要内容。
PAGE
PAGE 78
