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第二章公共事业管理环境
公共事业管理环境的基本问题 公共事业管理的生态环境和文化环境 公共事业管理的政治环境和经济环境 公共事业管理的公共关系环境和国际环境
第一节公共事业管理环境的基本问题研究公共事业管理环境的目的：探讨公共事业管理主体系统与管理环境 之间的关系，寻求二者的动态平衡、良性 循环和协调稳定。
一、公共事业管理环境的含义1．公共事业管理的内部环境与外部环境(1)内部环境，主要是指公共事业管理机构内部 的各种关系和要素组合等。(2)外部环境，主要是指公共事业管理机构之外 的影响因素，如政治、经济、地理、人口、文 化、民族、宗教等。
注意：内部环境和外部环境的划分不是绝 对的。思考：为什么？公共事业管理主体是一个系统
2．公共事业管理环境的基本概念公共事业管理环境即外部环境，是指公共 管理主体系统赖以存在和发展的外部条件的总 和，或者说是直接或间接作用于公共事业管理 主体及其活动方式、活动过程的外部要素的总 和。
二、公共事业管理环境的特征和类别1．公共事业管理环境的特征（1）广泛性——外部要素范围广（2）复杂性——构成要素复杂、要素间的关系 复杂、既是环境因素又是管理对象（3）差异性——同一类型环境对具体的公共事 业管理主体的影响有差异
2．公共事业管理环境分类以层次为标准，可分宏观、中观和微观管理环境。 以国别区域为标准，可分为国际环境和国内环境。 以作用和影响为标准，可分为积极环境(良性环境) 和消极环境(恶性环境)。以内容为标准，可分为政治环境、经济环境、文化 环境、社会环境、自然环境等。
三、公共事业管理环境与公共事 业管理的基本关系案例：突发公共卫生应急机制建立传染病防治 成效显著——改编自新华网2005年1月10日新闻，题目同此
思考案例反映了公共 事业管理与公共 事业管理环境之 中国疾病预防控制机构的统一标志间存在怎样的关 系？
经历了2003年抗击非典的斗争后，2004年各地初步建立 健全的突发公共卫生应急机制，全国重大传染病防治工作取 得明显成效。按照国务院的统一部署，各地积极推进疾病预防控制和 医疗救治体系建设。2004年全国疾病预防控制体系建设共有 2425个项目，总投资116亿元。在抓好基础建设的同时，全 国卫生系统狠抓突发公共卫生事件应急处置机制建设。各地 成立了卫生应急处理协调机构，明确职责，建章立制，组织 协调，规范应急处理工作。2004年4月，安徽、北京发生非典疫情，各地紧急启动 应急机制，反应及时，迅速控制并扑灭了疫情。2004年10 月，青海部分地区发生了鼠疫疫情，中国疾病预防控制中心 迅速派专家赶赴现场进行技术指导，与当地卫生医疗工作者 共同努力，有效控制了疫情的流行蔓延。
公共事业管理和公共事业管理环境 的辩证关系第一，公共事业管理环境影响公共事业 管理第二，公共事业管理对公共事业管理环 境具有反作用
公共事业管理环境决定、制约公共事 业管理表现为公共事业管理的根本性 质、原则和职能内容，实际上是由公 共事业管理环境决定的，公共事业管 理的体制、方式、决策等等，都要受 到公共事业管理环境的制约。
公共事业管理对公共事业管理环境的 利用和改造公共事业管理主体利用并创造环境条件解决公 共问题，同时改造公共事业管理环境。公共事业管理主体主动地纠正调整自己的管理 行为和管理方式等，形成公共事业管理与公共 事业管理环境之间的良性互动。
案例分析：20世纪80年代初中国竞技体育 的发展请你分析案例中 反映的公共事业 管理与公共事业 管理环境的关 系。
在1978年的体工会议上，我们就已经拟定出“8年内大 部分运动项目的成绩接近和达到世界先进水平”、“本世纪 内拥有世界第一流的体育队伍、世界第一流的运动技术水平，成为世界上体育最发达的国家之一”的目标。 按照上述思路，体育界在上世纪80年代初期开始了全 面的工作调整。首先，按照奥运会调整项目设置。其次，根据“国内练兵，一致对外”的原则，调整全运会设项。第 三，为了增强体育发展的后劲，从1980年开始，按照“思 想一盘棋、组织一条龙、训练一贯制”的要求，我国对优 秀运动队、业余体校和学校运动队这样的一、二、三线队 伍进行了调整，逐步健全了层层衔接的训练网，完善了后备力量培养体系。
1983年9月，在上海举办的第5届全国运动会上， 有两人3次破两项世界纪录。1981年，中国女排在第 3届世界杯中获得冠军，女排精神成为激励中国人民 为实现四化而奋斗的榜样。1982年，中国选手在第9 届亚运会上赢得金质奖章第一，中国体育从此成为亚 洲强国。1984年奥运会，中国队获金牌总数第四。上世纪80年代初期十分薄弱的竞技体育体系，通 过发挥计划经济的管理优势，集中人力物力财力，取 得了鼓舞人心的成绩，为80年代后期以至今天我国竞 技体育水平的持续大幅度提高，打下了重要基础。摘自：国际体育在线《中国体育发展四段历史:我们正走入体育个性时代》2007年5月7日
讨论：以你所了解的事例说明公共事业管理 与公共事业管理环境的辩证关系。提示：可选择环境、 人口、教育、体育、社会问题、农业相关问题等角度切入。
思考题：谈你对公共事业管理与公共事 业管理环境关系的理解。
第二节公共事业管理的 生态环境和文化环境
问题：生态环境和文化环境对公共事业管理 的影响有什么不同？
一、公共事业管理的生态环境所谓公共事业管 理的生态环境， 是指公共事业管 理所处的自然环 境和社会人文环 境。
自然环境和社会人文环境中对公共事业管理影 响较大的因素有：1、地理位置2、人口3、公众日常生活的技术化4、社会发展程度
地理位置地理位置对公共事业管理产生着直接的影响。 表现： 处在不同的地理位置中的公共事业管理机构，面临 着由不同的地理位置所产生的各不相同的公共问 题。自然灾害
案例：呼伦贝尔人进草退这是一个令人揪心的事实：美丽的呼伦贝尔大草原正在一天天缩小和退化。 呼盟有25万平方公里的土地。虽然目前各种资料还沿用着10年前“1．69亿亩的天然草原面积”的数 字，但据内蒙古畜牧部门的介绍，这个数字现在应该 是1．29亿亩，其中草原退化面积达5206．82万亩。 记者乘车出鄂温克族自治旗，看到公路两边牲畜不食的马蔺草生长成片，而牧草几乎消失。呼盟的一 位领导说：过去的呼伦贝尔草原看上去就像一块绿色 的大地毯。可现在，这块绿色地毯已经是“百孔千疮 了”。这种情景在卫星遥感图或飞机上都能够看得清 清楚楚。内蒙古大学生命科学院教授、著名生态学家 雍世鹏先生说，这叫做“植被的破口”。
值得注意的是，这些祸害人类的“破口”，正是那些 被经济利益所驱动的人们亲手所为。与草原、森林 减少和退化直接相关的是耕地的增多。最初，当地 政府提出开荒的五条标准，即地块相对坡度在10度 以下；林木郁闭度在0．1以下；灌木覆盖率在40％ 以下；土层厚度在50公分以上地块权属合法，界址 清楚，相邻土地权属无争议。但在执行过程中，出 现了如超面积开垦土地，毁林、毁草开地，没有审 批手续直接开地等许多违法开荒现象。据统计，呼 盟开垦的土地中，违法开垦的土地达179．8万亩。 其中，19万亩是越权审批，32万亩是少批多开，78 万亩是擅自开垦。另外50万亩属于历史遗留下来所 谓的老百姓的“帮忙地”。过度开荒，造成了林地、 草原被占，生态环境恶化。
而与草原退化紧密相关的问题就是土地沙化。在地质构造变化过程中，呼伦贝尔草原形成了北部沿海拉尔河，中部沿伊敏河以及 南部三条沙带。这就是说，呼伦贝尔有丰富的沙源。气候干旱少 雨、多风，人为的乱砍、乱垦，对土地掠夺式经营和草场利用不 合理等，都会造成沙化。据呼盟林业局造林治沙办主任金维林介 绍，1994年全国沙漠化普查资料表明，呼盟有固定沙地453205公 顷，半固定沙地21808公顷，流动沙地8315公顷，而且面积在逐 渐扩大，“估计现在有1万多公顷了”。 草场的退化、沙化，造成了呼伦贝尔草原生态环境逐渐的恶化。从海拉尔市到满州里市，公路两边到处是沙丘和盐碱地，有 的地方，不得不设置了沙障。海拉尔市民反映说：近几年，春秋 大风天气不断增多。尤其今年春天，该市出现数次大风扬沙天 气，昏天黑地的，汽车不得不在白天就打开车灯，民航班机也停 飞。流经市内的伊敏河还出现了干涸现象，这是以前从来没有过 的。
人口——长期性和整体性的影响人口环境因素公共事业管理问题贫困、教育、医疗、生态人口数量 环境恶化农民工群体、留守儿童人口分布人口结构老龄化、性别比例失衡家庭状况独生子女教育
公众日常生活的技术化技术是一柄双刃剑！
网络网络改变生活交易网络黑客 娱乐青少年网瘾 医疗网络犯罪 教育
讨论面对公众日常生活技术化，你认为 公共事业管理机构的责任是什么？公共事业管理机构必须针对其利弊 在管理上作出反应，制定相应的管 理规则和方法，趋利避害。
社会发展程度社会发展程度的基本内容，是整个社会政治、经 济、文化、自然环境等的综合协调发展程度，以 及人们生活质量的总体状况和价值观念等。一定时期内社会的发展程度，会影响公共事业管 理的内容和方法的确定，也会影响其实际作用和 最终结果。
对于公共事业管理生态环境之于公共事业管 理的影响，总体上必须注意以下几点：发展观。公共事业管理者必须以发展变化的思 想和观念去对生态环境的变化状况加以把握。具体问题具体分析。不同的生态环境问题对不 同的公共事业管理机构有不同的影响，必须具 体问题具体分析。创造性管理。公共事业管理机构对生态环境中 对象的管理，也就既有应付性管理，又有创造 性管理。
108城市无车日活动引发限车之辩据《第一财经日报》报道，9月16日至22日，包括沈阳、北京、上海、天津在内的 108个城市将同时启动由建设部发起的全国 首个“中国城市公共交通周及无车日”活动。 为了解决日益加剧的大城市的交通供需矛 盾，建设部城建司副司长王凤武表示，应提 高普通市民使用家庭轿车的代价，如上海一 般必须花钱买牌照，减少停车场地但提高收 费标准等。中国城市规划设计研究院城市交 通研究所副所长赵杰也表示，应该控制私人 汽车发展。 对此，引发各方的争议。——改编自163网2007年9月7日同题新闻思考：结合所学知识，谈谈你对此的看法。
二、公共事业管理的文化环境1.公共事业管理文化环境的概念及其 发挥影响的基本方式（1）公共事业管理的文化环境指公共事业管理机构置身于其中的一定的社会 思想意识、文化心态和观念形态的总和，它是 一定区域内社会成员在社会化过程中长期积淀 而形成的一种较为稳定的意识形态。
（2）文化环境影响公共事业管理的基本 形式影响着公共事业管理机构和公共事业管理人员 对周围环境的认识和解释。决定着公共事业管理机构的管理价值取向。 规定着公共事业管理方式方法的选择。
文化环境对公共事业管理的制约主要 从公共管理文化和公共政治文化两个 范畴入手。
2.公共管理文化（1）公共管理文化的概念所谓公共管理文化，是指公共事业管理主 体自身所具有的关于公共事业管理的思想、价 值和相关的实践经验等。相对于整个社会文化这一宏观环境而言， 公共管理文化是公共事业管理的直接环境和微 观环境。
（2）公共管理文化的基本内容第一，公共管理的价值观。 第二，公共管理的实践经验。 （3）公共管理文化对公共事业管理的影响公共管理文化对公共事业管理具有最为直接 的影响。
比较中国——政府本位西方——公民本位1.性善论1.性恶论2.注重掌握权力的人的内在道2.注重利用外在的法律、制度德自律，而不是外在的法律 制约掌权者 制约 3.个人权利神圣不可侵犯3.统治者赐予个人权利4.政府与公民契约关系4.政府的意志主导一切5.行政人员为公众而服务5.行政官员为政府统治服务6.符合公众利益的是对的，反6.适应政府行政组织系统的就之则是错的 是对的，反之就是错的 7.政府按契约要求提供令公民7.要求公民适应和服从政府和满意的服务 公务人员的管理 ——摘自孔凡宏《中西方行政伦理建设差异比较》中共福建省委党校学报
法国总统不住总统套房据市场报报道：上月来华 的法国总统希拉克到成都访问，当地为他在索菲特万达大 饭店预备了面积400多平方米 的总统套房。而希拉克感到总统套房“太豪华了”，婉拒入住， 亲自挑选了一套普通豪华间，面积只有64平方米，每晚的价 格为1200元人民币。 ——《市场报》2004年11月2日
据8月29日《扬子晚报》报道虽 然是国家领导人，但德国女总理 默克尔8月28日访问南京时却没 有入住索菲特银河大酒店顶层 400多平方米、可以看到南京全 景的总统套房，而是与商务客人 一样住进了面积只有70多平方米 的普通套房。普通套房一晚售价 不到1800元，只有总统套房的1 ／20。——转引自2007年08月30 日凤凰网“德国总理为啥不住总统套房？”
审计风暴横扫国家电力公司违规金 额达211亿元据审计署披露，审计发现，国家电力公司4年前召开 的一个内部人事干部会议，短短3天时间竟然挥霍了 304万元，人均耗费万元。国电公司原总经理高严 的住宿堪称“国宾待遇”。一方面，为了他中午有地方 休息，会议专门为他在香格里拉大饭店安排了一套 8000元/天的总统套房；另一方面，还在东湖宾馆花 费6万元安排了一套特大套房，套房里的设施弃之不 用，按高严的个人喜好和身材特征，专门订做了实木 家具、床上用品甚至抽水马桶，另有两名保安、两名 干警负责他的安全事务。——摘自《新京报》2004年07月02日
美国田纳西州拉菲特市市政厅湖北兴山县政府大楼
密歇根州Alpena市政厅河南焦作市委政府大楼
美国科罗拉多州市政厅云南省昆明市的五华区区政府
案例 假农民何以能“混迹”农运会——摘自人民网2004年10月23日同题新闻眼下，一个没有引起人们 更多关注的运动会———农 民运动会正在举行。开这样 一个运动会的目的，用国家 体育总局有关官员的话来 说，是“将极大的推进亿万农 民的健身活动”。让辛勤劳作 的农民注重“健身”，如果一次 运动会能达到这样的目的， 也算是功莫大焉。
采访农运会的新华社记者发现了一个奇怪的现象：在参加乒乓球比赛的“农民选手”中，大多数是各地市体校或省队的现役队员。一所正在某 著名高校读书的大学生、曾获得亚洲杯女子单打冠军的运动员也成了“农 民” 参赛。一位体育部门的工作人员打趣说：“你能找到真农民，那可真是抢到好新闻了”。看来，运动员“身份掺假”并非秘密，但“大家都如此， 也就没人较真了。”（新华社10月20日消息） 全国农民运动会是专门为全国农民举办的。如果有不少的“假农民”混迹农民运动会，即使比赛成绩破了不少纪录，但恐怕不但推动不了“亿万 农民的健身活动”，而如果让亿万农民知道了这些内幕，他们对此难免会 产生不屑和愤怒。 其实，假农民混迹农运会并不是特例。过去的青少年运动会、城市运动会等全国性运动会，就曾经出现过以“假身份”、“假年龄”参赛现象。
讨论：请从公共管理文化角度对这 一现象进行分析。
3.公众的政治文化（1）公众政治文化的概念公众政治文化即通常所说的政治文化，是指一 个国家的社会成员在一定时期内所具有的政治 价值倾向和政治心理倾向的总和。公众政治文化的主体，是社会公众或作为整体 的社会成员。
（2）公共政治文化与公共事业管理政治文化中直接影响公共事业管理的因素 被称为公共政治文化。主要是公众对公 共事务的热情和参与程度，以及他们的 公共管理观、公共意识等。公共政治文化会影响公共事业管理的决 策、执行和评估。
圆明园听证具有重大示范意义
国家整体文化因素 公众政治文化因素 公共管理文化公共事业管理文化环境示意图
问题：生态环境和文化环境对公共事业管理 的影响有什么不同？生态环境提出公共管理问题；文化环境决定公共事业管理的 价值判断、行为方式。
思考题：结合实际谈体育事业管理 的生态环境与文化环境及 其相互关系。
第三节公共事业管理的政 治环境和经济环境
一、公共事业管理的政治环境1.公共事业管理政治环境的概念包括公共组织政治组织政治体系政治制度
公共事业管理的政治环境，是指在一定 政治体系中与公共组织并列且对公共组 织产生作用的诸种政治因素之总和。这些政治因素从理论上看，主要是政治 制度、政治结构、政治关系、政治权力 等。
政治环境与公共事业管理主体的关系 是一种互相影响和制约，互相作用和适应，以 求得动态平衡和稳定协调发展的关系。一方面，政治环境影响公共事业管理主体系统 的结构、功能和运行；另一方面，公共事业管 理主体系统也有可能通过自身积极的活动改变 和利用其政治环境，影响政治环境的结构和功 能。
案例20 世纪80 年代后, 中国非政府组织开始快速增长, 成 为中国社会发展的一种新景观, 并对中国社会生活的 方方面面都产生了巨大的影响。统计数据表明, 到 2003 年全国已注册社会团体数量为142000 个, 已注 册民办非企业单位数量为124000 个, 未注册社会团体 40000 个, 未注册民办非企业单位250000 个,学生社 团、社区文娱团体、业主委员会、网上社团等各种草 根组织数量为758700 个。——引自郭红岩《试论中国非政府组织的兴起对民主政治进程的推动》《理论月刊》2007年第2期
中国第十一个五年计划的节能目标是，到2010年把单位 GDP能耗降低20%。但是去年只下降了%，远未达到年初确定的 4%的指标。为了节约能源，今年6月 初，中国国务院发出关于严格执行公共建筑空调温度控制标准的通知，规定夏季室内空调温度设置不得低于26 摄氏度，冬季室内空调温度不得高于20摄氏度。其实，最先提出空调摄氏 26度的并不是政府部门，而是非政府组织。在 2004年6月26号这一天，北京地球村和其他 5个民间组织发起了一个叫做“26度空调节能行动 ”的活动，呼吁公共建筑夏天不要把空调的温度降到 26度以下。 2005年他们再次开展这项运动，更多的团体参加进 来了。他们组织志愿者去饭店、酒店测试温度，并传达有关26度空调节能行动的信息，还给承诺加入这一行动 的 10家企业颁发了荣誉证书。摘自《中国非政府组织推动节能功不可没》 0vMjAyOTA1L3ZpZXdzcGFjZV83NjI0Lmh0bWw%3D
2.影响公共事业管理的政治因素及其 影响方式政治制度和政治结构的影响 政治制度和政治结构主要提供一种外部的 政治组织环境，即它通过组织体系的合理化和 有效的权力分配状态与机制而对公共事业管理 产生影响。具体言之，政治制度和政治结构主 要规定了哪些公共事务属于公共事业的范畴而 必须由公共组织进行统筹管理，公共事业管理 主体有多大的权限管理有关公共事务。
政治关系的影响 现代社会是一个由各种各样的政治关系所组 成的复杂的政治关系网络。这一政治关系网络中， 有国家立法、行政、司法之间的关系、党派关系、 政策制定者和执行者与公民之间的关系等等，这些 关系是相互影响相互制约的。显然，以政府为核心 的公共组织作为这种复杂的政治关系网络中的一个 成员，其活动必然受到整个网络的影响。
公共事业管理主体所拥有的权力的 影响。公共事业管理主体的权力属于公 共权力的范畴，对政府而言是行政 权，对非政府组织而言是社团权力。公共事业管理主体所拥有的权力 影响公共政策的制定、实施与评估， 同时也影响执行者调动相关资源的能 力。
二、公共事业管理的经济环境1.公共事业管理经济环境的概念所谓公共事业管理的经济环境，就是公共事业 管理所处的经济背景，是制约和影响公共事业 管理一切经济因素的总和。一般来说，作为公共事业管理经济环境的构成 因素是极为广泛的，可以大致分为生产力发展 水平、经济成分和经济体制三个方面因素。
2.经济环境对公共事业管理的影响生产力发展水平方面影响着公共事业管理的范围——随着生产力 发展水平的提高，公共事业管理的范围也就 随之扩大。影响着公共事业管理的能力——生产力发展 水平反映一国的经济实力，进而决定其公共 财政能力。影响着公共事业管理的水平和效率——随着 生产力发展水平的提高，社会为公共事业管 理提供必要的基础设施、技术条件等。
经济成分方面形成特定社会利益结构，进而影响公共事 业管理的基本方向和决策。经济体制方面决定着公共管理的形态特征和制度特征 影响着公共事业管理的行为特征 影响着公共事业管理的运行
案例：据史料记载，农业税始 于春秋时期鲁国的“初 税亩”，到汉初形成制 度。新中国成立以后， 第一届全国人大常委会 第九十六次会议于 1958年6月3日颁布了 农业税条例，并实施至 今。这一古老的税种， 已延续了2600年的历 史。
据统计，新中国成立最初几年，农业收入一度占国家财政收入的40%。从1949年到2003年，全国累计征收农业税达 亿元。正是依靠农业“乳汁”的哺育，新中国从“一穷二白”的起点上，建立起比较完整的工业体系。据有关部门不完全统计，从1953年 开始到1983年取消统购统销政策，通过工农产品“剪刀差”，农民对 工业化的贡献超过6000亿元。 但经过20多年的改革开放，我国的国民经济和社会事业获得了巨大发展，国家财政实力不断增强，财政收入稳定增长的机制 已经基本形成，农业税占国家财政收入的比重不断下降，2004年 农业税占各项税收的比例仅为1%。 2005年岁末，国家最高权力机关依法废止农业税条例，使免除农业税的惠农政策以法律的形式固定下来，让9亿中国农民彻底 告别了缴纳农业税的历史。
讨论：谈谈你所了解的经济环境对公 共事业管理产生影响的事例。
第四节公共事业管理的公 共关系环境和国际环境
一、公共事业管理的公共关系环 境1、公共事业管理的公共关系环境的概念公共事业管理的公共关系环境，就是影响和制 约公共事业管理活动的公共事业管理主体各种 既有的公共关系状况的总合。（P82）
2、公共关系环境对公共事业管理的影响第一，公共事业管理主体与社区的公共关系对 公共事业管理的影响——集中于公共事业管理 的决策和公共事业管理的实施。了解公众愿望和要求政府 社传达有关公共事务的决策 社社会公众区区
第二，公共事业管理主体系统之间的公共 关系对公共事业管理的影响——公共事业 管理的实施。
二、公共事业管理的国际环境1、公共事业管理国际环境的含义公共事业管理的国际环境，是指影响和制约国内 公共事业管理的全球性的各种因素的总和。公共事业管理的国际环境分为国际政治环境、国际 经济环境和国际文化环境。
2、国际环境对公共事业管理的影响第一，对公共事业管理基本政策的影响——借鉴他 国经验。第二，对公共事业管理的方法、手段等产生影响— —借鉴他国经验。第三，本国国际地位对公共事业管理的影响——影 响国际、国内政策。
