第七章 行政程序法的核心
制度——听证制度
听证是现代行政程序法的核心制度，是相对人参与行政程序的重要形
式．通过向行政机关陈述意见。并将之体现在行政决定中，相对人能动参与
了行政程序，进而参与了影响自己权利义务的决定的作出，体现了行政的公
正和民主。因此，听证制度已成为现代行政程序法的基本制度之一，是对公
正行政程序的最低要求之一。我国 1996 年制定的《行政处罚法》第一次规
定了正式听证制度，这是我国行政程序立法的重大突破。但是，与国外正式
听证制度相比较，我国正式听证制度在立法上尚存在许多问题。此外，我国
关于听证制度尚有一些基本问题存在一定程度的混乱。因此，本章将在阐述
关于听证的几个基本问题的基础上，对各国正式听证制度进行比较研究，进
而探讨对中国听证制度的完善。
第一节 听证制度概述
听证一词在我国的使用非常混乱，这是因为在有的国家如美国、葡萄牙
听证泛指听取当事人意见，而在日本、韩国等国家，包括中国．听证则专指
以听证会形式听取相对人意见，是听取相对人意见的一种最为正式、复杂的
形式，对听证之外听取相对人意见的方式另有专门名词予以概括，如日本在
听证之外，称辨明程序，韩国则在听证之外，称“公听会”、“意见听取”。因
此，首先须明确听证的概念、种类及其功能和适用范围等基本问题，才能对
这项制度作进一步探讨。
一、听证的含义
听证的内涵是“听取对方的意见”，尤其是在作出不利于当事人的决定之
前，应听取当事人的意见，从而体现了行政的公正。听取对方意见，在英美
法上是古老树自然公正原则的要求，据称上帝当初在作出决定之前就听取了
亚当的辩护。上帝说：“亚当，你在哪里 i 难道你没 吃我试令你不能偷吃
的那棵树上的果子吗？”自然公正原则最初适用于司法程序，要求法官在作
出判决前，必须过公开审判，就事实问题和法律问题，听取当事人和征人的
意见。后来法官成功通过判例将这一原则贯彻到合法权利或地位受到行政权
侵害的所有案件中，成为约束行政机关行政活动的程序规则，行政机关在行
使行政权力给公民权利带来不利秘响时节必须听取当事人意见，只有公正地
听取了受不利影响的当事人的意见后权力的行使才有效。迪普洛克勋爵在上
议院指出，人们获得“听取针对他的港位并提出 BS 理由的公平机会”的权利
对文明的法律制度来说是如此的重要，以致于可以假定议会的意旨是：“没
有遵守它应使任何违背这一要求而作出的决定无效”。
听证在制定法上的根据可以追溯到英国 1215 年的《自由大宪章》，该宪
章第 39 条规定。“自由民非．依据国法予以审判者，不得逮捕或禁锢，也不
得剥夺其财产，放逐外国，或加以任何危害”。
其后的 1354 年的《自由律》也规定：“任何人不论其财产和身份如何，不得
未经过正当法律程序，加以逮捕、禁铜、剥夺继承权，或处以死刑”。美国
在制定宪法时，继承英国的自然公正观念，在联邦宪法修正案第 5 条规定：
“未经正当法律程序不得剥夺任何人的生命、自由、财产”，这条规定适用于
联邦政府机关、宪法修正案第 14 条规定：“任何州不得未经正当法律程序而
剥夺任何人的生命、自由、财产”，这条规定适用于各州政府机关，宪法上
正当法律程序的意义就是公正行使权力。要求行政机关对当事人作出不利决
定时，必须听取当事人的意见，所以，听证是美国公民根据宪法正当法律程
序所享有的权利。。’
在德国等大陆法系国家 i＃尚秩序，忽视对个体权利的保护。即使在资
产阶级取得胜利后，受重实体、轻程序传统的影响，认为完善的实体规制和
事后救济已足以保障公民的权利，符合法治的要求，忽视对事前、事中程序
的规范。二战后，德国、日本、意大利等战败国，对战争进行深刻反思，。
制定了新宪法，强调国民的主体地位，反映在行政领域，就是不再将国民视
为行政管理的客体，开始重视国民对行政活动的事前、事中参与。听证。作
为体现行政公正、公开、民主的核心制度，也因此在大陆法系各国得到广泛
运用。
听证，目前已成为各国行政程序法一项共同的制度。但各国在使用这个
词时，所指的范围有所不同。有广义和狭义两种。广义的听证泛指行政机关
听取当事人意见的程序，如美国。美国将“听取利害关系人意见的程序”统称
为听证，分为正式听证和非正式听证两种，行政机关可以采取从审判型听证
到非正式的会谈等二十多种听证形式。狭义的听证特指行政机关以听证会的
形式听取当事人意见的程序，是一种正式的听取当事人意见的形式，相当于
美国的正式听证，也称审判型听证。在采用狭义听证概念的国家，行政机关
听取当事人意见的方式除听证外，还有其他形式，并有专门的概念与听证相
区分。如韩国将行政机关听取当事人意见的形式分为三种：“听证”、“公听会”
和“提出意见”，分别适用于不同情况，根据韩国《行政程序法》第 2 条第
5—7 项的规定，所谓对听证？指行政机关在作出行政行为之前，直接听取
当事人意见，调查证据的程序；“公听会”指行政机关通过公开讨论。就养种
行政作用向当事人、具有专门知识和经验者以及其他普通人员广泛听取意见
的程序；“提出意见”指在行政机关行使某种行政作用之前，当事人提出意见，
而不属于听证或公听会的程序。日赛也贴报政机关听取当事人意见的形式分
别规定为．“听见”、“公听会”“辨明”等几种形式。我国立法对听证也采用了狭
义的理解，行政处罚法中规定的听证指“在行政机关作出行政处罚决定之前，
由行政机关指派专人主持听取案件调查人员和当事人就案件事实及其证据
进行陈述、质证和辩论的法定程序”。本文在使用听证这个概念时，取其广
义，对以听证会形式听取意见的，称正式听证。
二、听证种类
1．正式听证与非正式听证。
这是根据听证程序的繁简所作的一种分类。所谓正式听证指行政机关
在制定法规和作出行政决定时，举行正式的听证会，使当事人得以提出证据、
质证、询问证人，行政机关基于听证记录作出决定的程序。正式听证在美国
也被称为“审判型听证”、“准司法式的听证”和“基于证据的听证”、“完全的听
证”、“对造型听证”等。非正式听证措行政机关在制定法规或作出行政裁决时，
只须给予当事人口头或书面陈述意见的机会，以供行政机关参考，行政机关
不须基于记录作出决定的程序。这种听证也被称为“辨明型听证”、“陈述的听
证”。
正式听证与非正式听证的区别主要在于公众参与的方式和程度不同。
在非正式听证中，公众参与表示意见的方式，主要通过口头或书面的方式提
出，没有质证和相互辩论的权利，行政机关作决定时不受参与人意见的限制，
而正式听证中行政机关必须举行审判型的口头别听证，当事人有权在律师陪
同下出席听证会，有我国在 1996 年制定的《行政处罚法》中首次规定了正
式听证程序。我国在 1996 年制定的《行政处罚法》中首次规定了正式听证
程序，这在我国行政程序立法史上具有里程碑的意义。但《行政处罚法》对
正式听证的规定过于原则和简单，因此，将正下一节专门对国外正式听证程
序具体制度进行介绍。
2．事前听证、事后听证、结合听证。
以听证举行的时间在作决定之前还是之一为标准，听证可分为事前听
证、呈后听证和混合听证三种。
事前听证指在行政机关作决定之前举行听证。如果行政机关的决定一
旦作出，立即会使当事人陷入危难的，必须举行事前听证。如终止福利津贴，
当事人由于没有其他收入来源，必将影响其生计，因此，行政机关必须举行
事前听证。事前听证既可是正式听证，也可以是非正式听证。
事后听证指行政机关在作出决定之一举行听证。事后听证可以方便行
政机关迅速作出决定。利益受到不利影响的当事人，可在事后要求进行符合
该决定具体情况的听证。
结合听证指行政机关对于某些行政决定，事前举行非正式听证，决定
后当事人不服时，举行正式听证。或者当事人不服行政机关的决定，先举行
非正式听证，当事人不服非正式听证时，再举行正式听证。这种情况大都适
用于社会保障和福利津贴方面的听证。
3．书面听证和口头听证。
这是以当事人陈述意见的方式为标准所作的分类。书面听证指当事人
以书面形式向行政机关表明其意见。口头听证指以口头陈桩这的主式向行政
机关陈述意见。
葡萄牙和我国澳门地区行政程序法规定听证是采用书面听证还是口头
听证，由行政机关根据具体情况决定。在采用书面听证时，行政机关必须通
知利害关系人，听取他的意见，给予的期间不能少于 10 天。在通知时，行
政机关必须提供必需的资料，对决定有重要意义的事实和法律事宜，以及查
阅卷宗的时间和地点。利害关系人在答复时，可对构成听证程序标的问题表
明立场，申请采取补足措施并附具文件。行政机关选择口头听证的，最少要
提前 8 天命令传唤利害关系人。中口头听证要审查所有有利于作出决定的事
实和法律问题。听证结束后，制作听证记录，记载利害关系的人的陈述。如
果主持听证的机关不是有权作出最终决定的机关，则要制作调查员报告书，
对行政决定提出建议，并说明该建议的事实和法律根据。
三、听证的功能
1． 发现案件真实。
诚所谓兼听则明、偏听则暗，啊取对方意见，可以使行政机关充分了
解来自相对人的不同意见，发现案件真实，正确认定事实，适用法律。
在正工听证（审判型听证）中，借鉴了诉讼程序中两造对抗、法官居
中裁判的构造模式，由主持人居中听取行政机关调查人员与相对人作
为控、辨双方的陈述，询问证人，控、辨双方在听证中有权向主持人
提交证据，询问证人，展开辩论。这样，控、辨双方的证据在听证中
都得到充分的展现，并就其真实性和关联性进行了讨论，有利于主持
人发现案件真实，为行政机关的正式决定提供基础。
2．保障相对人平等、有效参与行政决定。
美国教授 Jerry L Marshaw 认为“程序的平等就是参与的平等，程序只为
了参与者可预知及理性而设，而可须知及理位显然有助于保护任何当事人的
自尊心”。在听证中，相对人向行政机关提交证据，陈述自己的意见，对不
利于自己的证据进行反驳，影响了行政决定的作出，从而有效参与了行政决
定。特别在正式所证中，所有当事人有权得到听证通知；有权在律师的陪同
下出席听证，向主持人陈述意见。提交证据，向证人质证，并与行政机关调
查人员和其他当事人就行政决定的事实和法律问题进行辩论，而行政决定必
须基于听证记录或充分考虑听证记录作出，使相对人的意见得以充分反映在
行政决定中，从而保障相对人般较有效参与了行政决定的作出。
四、听证的适用范围
在作出影响相对人权利的决定之前听取其意见，体现了国家对个人尊严
的尊重，有利于保护公民的权利，也有利于促进相对人的参与，加强与行政
机关的沟通，防止偏私，确保依法行政。但在有的情形下，或因涉及公共利
益、情况紧急，来不及听证；或因涉及国家秘密，不宜听证；或可以采用科
学实验方法确定事实，不必听证。所以，听证并非在一切情形下都适用。而
是有范围的限制。
（一）适用听证情形
从行政行为的范围看，听证在美国、韩国、荷兰、葡萄牙、澳门地区
和我国台湾地区等国家和地区既适用于抽象行政行为，也适用于具体行政行
为。在英国，政府制定管理法规最初不需要给予相对人行使辩护的权利，但
近年来在制定法中对政府制定法规规定了一些程序，例如事先通告和咨询等。
1． 抽象行政行为的听证。
就抽象行政行为的听证而言，有的国家行政程序法规定只在规章涉及
义务、拘束或负担时才需要听取利害关系人的意见，如葡萄牙《行政
程序法》第 117 条标题为“对利害关系人的听证”，该条规定；“规章涉
及附加义务、拘束或负担时，……有权限制定规章的机关一般应就有
关的草案，按照专有法规的规定，听取代表受影响利益的实体的意
见。”有的国家则规定根据行政法规的内容确定是否需要听证，如韩国
《行政程序法》第 41 条第 2 项规定，“立法有紧急性者，依立法内容之
性质或其他事由认为无预告之必要或预告有困难者，单纯执行上位法
令或预告显著阻碍公益时，可不为立法预告”，不进行立法预告，意味
着不必听取利害关系人意见。美国《联邦行政程序法》第 553 条规定，
下列事项免除听证：（1）合众国的军事或外交职能；（2）有关机关
内部管理或人事，或者有关公共财产、贷款、拨款、福利或合同等的
事务；（3）解释性规章、一般性政策说明，或者有关机关的组织、程
序或实务的规章；（4）当机关有正当理由认为（并将此认为及其简要
理由载人所发布的规章）通知和公众的参与在此是不切实际或不必要
的或违背公共利益的情况。有的地区如我国台湾地区 1998 年“行政程序
法（草案）”则规定是否听取利害关系人意见由行政机关依职权确定（第
148 条）。
2．具体行政行为的听证。
在具体行政行为中，听证，一般在对当事人权利产生不利影响时适
用．但不同国家确定听证范围的出发点不同：大陆法系国家一般从行政行为
的种类出发，确定听证范围，英美法系国家则从受行政行为影响的权利的范
围出发确定听证范围。
（1）大陆法系——负担处分（不利益处分）。
德国、日本和韩国等大陆法系国家，根据行政行为的牌，在行政程序法
中明确规定，行政机关在作出负担处分或不利益处分时，要听取当事人意见。
如德国《联邦行政程序法》第 28 条第 1 款规定：“干涉当事人权利之行政处
分作出前。应给予当事人对与决定有关之重要本实，表示意见之机会”。邱
国、《行政程序法》第 22 条规定：“行政机关对当事人为课以义务或限制权
益之处分时，……应向当事人等提供提出意见的机会．”在日本，听证和辨明
只适用于不利益处分，不适用于对申请所为的处分一（授益行政处分人
负担处分与授益处分相对。是德国、我国台湾地区根据行政行为对相对
人是否产生有利效果对行政行为所作的最重要的一种具有法律意义的分类。
凡对相对人产生设定或确认法律上重大利益的行政处分，用于投益处分，包
括核发执照、给予社会救助全等。凡对相对人产生不利效果，无论是课以其
作为，不作为或忍受义务（如征兵、课税人或变更，消灭其权利或法律上利
益（撤销许可、吊销执照），乃至拒绝其授益处分的请求（如拒绝核发执照、
拒绝社会救助申请），都是负担处分。负担处分将对相对人的权利产生不利
影响，因此，应给予相对人陈述意见的机会，从而体现行政的公正。日本
《行政程序法》中与德国、我国台湾地区负担处分相对应的概念是不利益处
分，指行政机关基于法令．以特定人为相对人，直接课以义务或限制其权利
之处分．但日本不利益处分的范围较之德国、我国台湾地区要窄，不包括驳
回许认可申请和基于申报撤销许认可的情形，也就是说，在日本，驳回许认
可申请不适用听证。
对于驳回许可申请是否适用听证是一个有争议的问题，各国规定也有所
不同．一种观点认为当事人在申请许可时，尚未具备具体法律地位，他的法
律地位需要许可确认以后才存在，因此，拒绝其申请，并没有对其实有权利
造成损害，申请人无权要求听证。日本《行政程序法》就规定听证和辨明程
序只适用于不利益处分，而不利益处分不包括驳回许认可申请（日本印于政
程序法）第 2 条第 4 项）。另一种观点则认为，虽然申请人在未获得许可之
前并无特定权益和法律地位，但他根据法律提出申请本身就证明他与行政机
关之间存在不同于普通人的法律关系，行政机关的拒绝行为必然直接影响到
他可能享有的权益，因而，行政机关作出不利于申请人的拒绝行政行为时，
应给予他申请听证的机会产笔者认为，许可证、执照对公民、企业的生产经
营活动、生活有着直接的联系，没有行政机关的许可，公民或企业就不能从
事某种活动，这就意味着公民或企业不能通过一定行为获得收益，在拒绝申
请人许可申 时应给予其听证的机会。对此，《荷兰基本行政法典》（行政程
序法部分）第四章第 7 条明确规定；“行政机关作出否定一个申请的全部或
一部分的决定之前，该行政机关应给予申请人让他陈述其观点的机会。”在英
国等普通法国家，“人民公认许可权是一项极大的影响公民权利与自由，特别
是影响人的生计的重要权利，单就这一点就要求行政程序必须公正”，“没有
必要划清要求颁发许可证的初次申请与吊销或不延长已发许可证之间的原
则界限．初次许可申请人在被拒绝前通常应当被允许陈述案由，因个人原因
而遭拒绝时，尤其如此。”
（2）英美法系——权利的范围。”
与德国等大陆法系国家根据行政行为的种类确定听证范围不同，英国、
澳大利亚、美国等英美法系国家主要是通过确定受自然公正原则或正当法律
程序保护的权利的范围来确定听证的范围．
在英国、澳大利亚和加拿大等国家，、虽然成文法没有规定行政机关要
听取当事人意见，但根据自然公正原则的要求，行政机关作出对公民权利有
不利影响的决定时，公民享有公平受审权，即行政机关必须听取当事人的陈
述和申辩。自然公正原则最初是法院适用的程序规则，在行政程序中的适用
经历了由窄到宽的发展过程，听证的适用也随之不断发展扩大。最初，听证
只适用于具有司法性的行政行为，行政机关行使行政性质权力的行为不适用
听证，但法院对司法性一词并无确切的定义，往往将对公民权利有不利影响
的行为解释为具有司法性行为。至于权利的范围，在 1964 年的里奇诉波德
温案件之前仅限于对公民财产带来不利影响的决定中，1863 年的古贝尔诉
旺得斯沃斯工程委员会案例首次确定了“非经听证程序，任何行使公共权力
的机关不得剥夺公民财产”的原则。
“司法性”一词的使用造成了一些混乱。因为法院为了扩大自然公正原则
的适用，有时不得不牵强附会地将行政机关用于行政性质的职能解释为具有
司法性。这一作法在 1964 年的里奇诉波德温案件中受到了批判。里掺勋爵
论证了“司法性的”这个词如何被误解为在权力侵害某人权利的特性之外还要
求增加某种外加的特性，认为仅仅权力侵害权利或利益这一事实就足以使之
成为司法性的行为，从而受制于自然公正原则要求的程序。里奇案件的改革
为后来一系列判例所吸收，法院设定纯行政性质的权力必须公正地行使，遵
循自然公正原则的要求。自然公正原则在英国取得了某种类似基本权利的地
位，公民享有的公平受审权，是对侵害权利的行政行为或决定普遍适用的规
则，是“落在每个裁决者身上的义务”．1964 年之后发生的另一个变化是随
着行政权力的扩张，相利国家的出现，应受自然公正原则保护的权利的定义
得到修正，法律权利的范围不断扩大，法院通过一系列判例确定不仅公民的
财产权利受到侵害要适用听证，其他法定权利诸如职业或社团、俱乐部资格
等权利受侵害也要适用听证。而在 1968 年的班克斯诉交通管制委员会案件
中，玻维克法官将传统上视为特权的出租车执照认定为公民的法定权利而不
是政府赐予的特权，认为行政机关在吊销执照时要听取当事人意见，给予当
事人一个公平听证的机会，使府由传统的权利（right）向既（Privilege）扩
展。
70 年代以后，听证的范围随着“合法期待”（legitimate expectations）概
念的出现，再次得到扩展。除了上述权利受影响时行政机关必须履行听证义
务外，当事人的合法期待受到不利影响时，也要给予当事人听证的机会，“法
院已发展出一个相当新的公法规则，即征询意见的义务可产生于由许诺或征
询的久已确立的习惯作法而引起的对征询的合法期待”。合法期待，也称可
期待的利益，由丹宁勋爵在 1969 年斯密特诉英国内务大臣案件中创造，指
当事人对其法律权利或自由在将来不被侵犯或可以获得某种法律权利、自由
的合理的期待．合法拍待通常基于以下情形产生：第一，相对人权利或利益
是作决定者过去允许其享有的，他可以合法期望继续拥有，只有存在取消的
合理理由并赋予他辨明的机会才能取消．如某人已取得一项许可证。当他申
请更换许可证时，享有继续机有许可证的合法期待，行政机关如果拒绝他的
更换申请，应当履行听证义务；第二，行政机关已作出某种承诺或保证。如
香港地区政府宣布某些被驱逐出真的非法移民将单独受到会晤并根据各个
案件的具体情况处置．枢密院在 1983 年的一个案件中撤销了驱逐令，因为
在该案中那个移民只被允许回答问题而不能陈述自己的理由。枢密院认为“当
公共行政机关已经允许遵循某种程序时，为利于良好行政，它应公正行事，
实践诺言，只要许诺不干扰其法定职责”．再如当政府某部门促使某公司认
为它将获得许可时，该公司对许可的获得就享有合法期待，如果拒绝许可，
必须听取该公司的意见。
此外，除了上述法定权利和合法期待受影响时行政机关要法行听证义
务外，法院的一系列判例还认为公民的名誉、其他经济利益受到行政机关影
响时，也有权获得公平听。当然，“其他利益”的认定必须符合以下几个条件：
第一，这种利益为法律所保护；第二。行政机关对这些利益的影响必须是直
接的，即刻发生法律效力的，第三，这种影响是对特定对象发生的，有别于
对一级公众的影响。
美国虽然地定了《联邦行政程序法》，但听证的适用范围主要根据宪法
正当程序条款、法院的判例和单行法律确定，《联邦行政程序法》主要规定
了听证的免除事项和听证的具体制度。根据宪法修正案第 5 条和第 14 条的
规定，听证是公民基于宪法所享有的卜项权利。行政机关在作出不利于当事
人的决定时，必须听取当事人的意见。与英国一样，美国正当法律程序的适
用也经历了从权利到特权的扩展，听证的范围也随之不断得到扩展。最初，
听证只适用于公民自由、财产等普通法上权利，不适用于当事人在鲁迅法以
外从政府享受的利益，即所谓的特权，包括福利津贴、职业执照和特许等，
由于特权是 赋予的，所以政府也可以随时撤销，不受宪法正当法律程序的
保护。这种观念在消极国家时代没有引起争议，但随着行政权力的扩张，行
政国家的出现，政府职能由传统的政治统治职能向社会管理职能和社会服务
职能的转化，政府成为各种津贴、福利、补助的给予者，各种企业和职业的
执照颁发者，大部分公民的收入直接或间接来源于政府，传统的特权理论受
到了批评。美国耶鲁大学法学教授 Charles Retch 在其 1964 年、1965 年发表
的两篇富有影响力的文章中，将职业执照、特许经营等不同于传统普通法上
而由政府赐予的利益称为“新财产”（New Property），指出新财产在公民和企
业的权利中所占比重越来越大，公民或企业的新财产也应受正当法律程序的
保护．法院通过一系列判例肯定了行政机关拒绝当事人的许可时必须举行听
证，使听证的适用范围扩展至福利津贴和其他类似津贴、公共住房、政府雇
员、教育、政府合同、酒类营业执照、监狱行政等特权领域、关于相对人的
合潮待，与英国一样，在美国受正当法律程序的保护，如法院认为政府合同
的私方当事人，对于继续保持和政府的贸易关系具有法律上可以主张的权利，
政府作出不再继续签订合同的决定，必须事先举行听证。
综上，不同法系国家确定具体行政行为听证范围的出发点有所不同，在
德国、日本等大陆法系国家，一般根据行政行为的种类确定听证范围，当行
政机关作出负担处分（不利益处分）时适用听证；英国、美国等英美法系国
家则以当事人受行政机关影响的权利范围确定听证范围，当事人的权利受到
行政机关的不利影响时适用听证。但其标准实质是一致的。因为授益处分与
负担处分（不利益处分）是以行政行为对相对人产生有利还是不利效果对行
政行为所作的分类，负担处分就是对相对人产生不利后果的行政处分，就其
实质也是在行政行为给相对人造成不利后果时适用听证。
（二）听证的免除事项
1．听证为原则，免除为例外。
在作出对相对人不利决定时听取相对人意见，是民主社会的基本要求，
因此，听证已成为现代行政中一项基本制度，只有法律明确规定免除适用时，
行政机关才能免除听证的义务。在行政程序法中对听证范围作出明确规定的
德国、日本、葡萄牙等国家都采用了首先对适用听证的情形作概括规定、再
对不适用情形作列举规定的作法。如德国《联邦行政程序法》第 28 条第 1＃
规定：“干涉当事人权利之行政处分作出前，应给予当事人对与决定有关之
重要事实，表示意见之机会”。但是如果根据案件的情况，没有听证的必要
的，可以不举行听证。特别是在下列情况下，行政机关可以免除听证：（1）
于急迫的情形，或为公共利益显有必要应立即决定的；（2）如举行听证将
难遵守对决定有重大关系的期限的；（3）官晋拒绝当事人的请求，而且对
当事人在申请或声明中所作的关于事实的陈述，作出不同的对其并无不利的
认定的。（4）官署作一级处分，或作大量相同种类的行政处分，或通过自动
机器设备作成行政处分时，不适用听证；（5）行政执行时所采取的措施；
（6）与公益的强制性要求相抵触时。日本、葡萄牙、韩国、我国澳门地区
等国家和地区也采取了与德国相同的作法。
在美国，听证是公民根据宪法正当法律程序条款所享有的权利，是对行
政机关行使行政权力最低限度的程序要求。在行政机关行使权力给公民权利
带来不利影响时，如果制定法和法院判例没有明确规定排除适用，行政机关
必须听取当事人意见。制定法上的排除规定，主要是《联邦行政程序法》
第 554 条的规定。根据该条规定，下列情形不适用听证：（1）法院可以就
法律问题和事实问题进行重新审理的案件；（2）行政官员的选用或任期，
但行政法官的任命除外；（3）完全基于检查、试验或选举而作成决定的程
序；（4）军事或外交职务上的行为；（5）机关充当法院代理人的案件；
（6）劳工代表资格的证明。法院则通过判例，发展了以下可以不适用听证
的情形：（1）当事人放弃听证权利的。（2）立法性事实。立法性事实是指
不局限于特定个人或少数人而带有普遍性的事实，与针对特定个人的司法性
事实相对。行政机关在制定行政法规、政策和行使自由我量权时考虑的是立
法性事实；而在作行政裁决时考虑的是司法性事实。对司法性事实的认定，
当事人有权要求听证；对立法性事实，则无权要求听证。（3）可用计算、视
察、考试、测验或选择代替听证的。（4）由法院重新进行法律审和事实审的
事项。重新审理只有在法律有规定时，才能适用。（5）紧急行为。如行政机
关对伪劣药品必须马上采取措施，以保证用者的安全。
自然公正原则在英国行政法中的地位与美国的正当法律程序条款相当，
是最基本的公正程序规则，只要成文法没有排除或另有特殊情况，行政机关
都要遵守．”因此，在英国原则上行政机关的决定给当事人权利带来不利影响
时，必须听取当事人意见，即当事人享有公平受审的权利。只有成文法或法
院判例明确规定排除适用时，才能免除适用听证．如关于国家安全事项，或
对某些外国人的决定，法律规定不必事先通知行政机关的意图和听取当事人
的申辩；为了公共安全和卫生的需要行政机关不得不采取紧急措施时，如将
患有传染病的病人立即送往传染病院，法院判例认为不需要事先听取当事人
意见；在诸如商业部视察员对受怀疑公司的业务进行审查时，由于事先通知
将会影响检查的效果，法院认为不能事先通知当事人。
2．免除听证的事项。
虽然各国关于免除事项的规定并不一致，但一般要考虑以下因素：（1）
决定对个人权利的影响程度；（2）个人利益与公共利益的平衡；（3）公正
与效率的协调，以及给财政和行政带来的负担。从各国规定和判例看，免除
听证的事项主要有；
①对当事人有利的决定，以及对当事人权利影响轻徽无听证必要的。听
证的目的是为了在行政决定将给当事人的权利带来不利影响时，给予其为自
己进行辩解的权利，保护他的合法权利不受侵犯，体现了行政的公正．因此，
如果行政决定将有利于当事人，则无听证的必要．如葡萄牙《行政程序法》
第 103 条第 2 拉第 2 项规定；“根据在程序中获得的资料，将会作出对利害
关系人有利的决定的”，免除听证。我国台湾地区 1998 年“行政程序法（草
案）”第 97 条第 6 项规定：“限制自由或权利这内容及程度，显属轻微，而无
事先听取相对人意见之必要者”。
①涉及国家安全的决定。涉及国家安全的决定往往涉及重大公共利益，
为了保护公共利益，涉及国家安全的事项，行政机关可以不适用听证。在英
国，“公平听证权必须眼从于国家安全压倒一切的因素”。美国《联邦行政程
序法》第 554 条规定，军事或外交职务上的行为，不适用听证。
①紧急情况。在需要行政机关立即作出决定的紧急情况下，如果让行政
机关听取当事人意见后再作决定将给公共利益带来危害，因此，英国法院判
例认为在诸如扣押、销毁摆出来卖的坏肉、强制传染病 院等紧急情形下，
预先听证的前提原则让位于案增本身，美国法院也作出了相同内容的判例。
在大陆法系国家，德国是联邦行政程序法》第 28 条第 2 项规定：“于急迫的
情形，或为公共利益显有必要应立即作决定的”，行政机关可以免除听证。
日本《行政程序法》第 13 条规定，“为了公共利益。必须紧急作出行政处分
的”，不适用听证。葡萄牙、我国澳门地区和韩国都有此规定。
①可以通过计算、实验等方式解决事实争议的。并非一切有争议事实都
需要通过听证来解决，有时可以通过计算、测量、实验等客观方式予以解决。
如美国判例认为火车是否符合安全标准，可以通过测试而不是通过听证来决
定．日本《行政程序法》第 13 条第 3 款第 3 项规定的不适用听证的情形之
一就是“关于设置、维持和管理设施或设备，或制造、销售商品以及其他做
法所就应遵守的事项，凡在法令明确规定技术标准的情形下，通过计量、试
验及其他客观的认定方法已确认有关标准不充分的事实时，可以以未满足有
关标准为由，作出应遵守有关标准的不利益处分”。
①行政执行行为。强制执行在德国、日本等国家并不用于行政处分的范畴，
因为执行行为没有影响当事人的权利义务，只是将行政决定的内容付诸实现。
因此，行政机关在采取执行措施时．由于已在作决定时对当事人进行了听证，
所以在执行阶段不必再进行听证。德国《联邦行政程序法》第 28 条规定，“行
政执行时所采取的措施”，可以免除听证。
①涉及人数众多或作出大量相同种类行政行为的。在这两种情形下，如果
举行听证，由于工作量大，势必花费大量人力物力，影响行政效率，该国
《联邦行政程序法》对此规定，可以免除听证；韩国则规定采取公听会的方
式听取当事人意见，葡萄牙规定采用公开咨询的方式听取利害关系人的意见。
①其他生效法律文书已确定的事实。对于其他生效法律文书已确定的事实
不必再举行听证。如日本《行政程序法》第 13 条第 3 款第 2 项规定，“在作
明确当事人不具有或丧失法令上所必要的资格的不利益处分时，如果该当事
人资格的不存在或丧失。已由法院的判决书、裁定书、证明就任特定职位的
该任命权人的文书或其他客观资料证明了的，不能适用听证”。
第二节 正式听证程序
正式听证，也称审判型听证，在很大程度上借鉴了司法程序，呈现出极强的
司法色彩。其基本结构为行政机关调查人员和当事人两造对抗，听证主持人
居中裁判，作出初步决定。作为一项高度司法化的行政程序制度，正式听证
需要耗费大量人力财力，因此，实践中以非式听证的适用为主，正式听证只
在很少情形下适用，但由于涉及相对人重大利益，并以高度司法化的程序运
作集中体现了行政的公正，正式听证程序成为行政程序法研究的重点，也是
各国行政程序立法的重点，大多数国家设专章或设专节规定了正式听证程序
的具体制度，如美国《联邦行政程序法》即是以正式听证程序为其核心内容。
我国 1996 年制定的《行政处罚法》率先在行政处罚领域规定了正式听证程
序，这在我国行政程序立法历史上具有里程碑的意义。但由于《行政处罚法》
对正式听证程序的规定相对原则和简单化，给下一位阶的听证制度立法和实
践带来户系列问题，需要进一步具体化，因此，本文专设一节探讨正式听证
程序的诸项制度。
一、适用范回
（一）外国正式听证适用范围
第一节所讨论的听证适用范围是就广义上的听取当事人意见而言。正式听证
作为高度司法化的行政程序制度，最好地体现了行政的公正和对公民权利的
保护，但另一方面，正式听证需要耗费大量人力物力，延长行政决定的作出
时间，影响行政效率，因此，它的适用受到了严格的限制。一般来说，只有
法律明确规定适用正式听证的，才适用。如美国《联邦行政程序法》规定，
正式听证只有在法律规定根据听证记录作决定时才予适用，也就是说，正式
听证的适用不取决于《联邦行政程序法》的规定，而是看其他法律是否明确
规定根据听证记录作决定，如果其他法律明确规定根据听证记录作决定，则
根据《联邦行政程序法》所规定的正式听证制度进行操作。德国《联邦行政
程序法》第 63 条第 1 新规定；“法规有规定时，始得依本法规定进行正式听
证程序”。
韩国、我国台湾地区在规定正式听证的适用要根据其他法律确定同时还规定
正式听证的适用可由行政机关根据需要决定是否适用。如韩国，《行政程序
法》第 22 条第 1 款第 2 项规定；“行政机关认为必要之情形”，实施听证。
我国台湾地区 1998 年“行政程序法体案）”第 101 条第 2 款规定：“行政机关
认为有举行听证之必要者”。为了保护相对人利益，我国台湾地区 1993 年法
务部草案第 103 条第 3 款曾规定，在行政机关作成课以义务或其它不利处分
前，如果法律没有规定适用正式听见，行政机关认为 8 有适用必要时，该处
分相对人可申请举行正式听证，后来的革取消了这一规定。
日本的规定有所不同，除了与韩国、我国台湾地区一样规定正式听证可由行
政机关认为相当时适用外，日本《行政程序校》第 1 款对不利益处分中适用
正式听证的情形作了列举规定，包括：（1）撤销许认可．行政机关拒绝许
认可申请的，不能要求举行听证；（2）其他直接剥夺相对人资格和地位的
不利益处分；（3）相对人为法人的，命其解任职员的不利益处分、命其解
任从事相对人业务者之不利益处分或命其将会员除名的不利益处分。
将正式听证的适用交由其他法律确定，或由行政机关根据而要决定，使得正
式听证的适用具有很大灵活性，立法者可以根据需要，不断对正式听证的范
围进行调范行政机关也可根据实际需要，依职权主动举行正式听证。
适用正式听证的具体事项因各国法律规定的不同而不同，但从内容上看，正
式听证主要适用于对相对人的权利有重大影响的决定。如在日本，正式听证
只适用于撤销许认可、直接到在相对人资格和地位或命令法人解任、开除职
员或会员的不利益处分。再如美国联邦贸易委员会规定。对于不公平竞争的
禁止处分，必须基于听证记录作出。此外，美国法院还基于宪法正当法律程
序条款通过判例确定了一些适用正式听证的事项。包括行政裁决影响公民的
基本权利的情形；如剥夺公民自由、财产权等。后来又将正当法律程序的适
用范围由权利领域扩大至所谓的特权领域，运用判例扩大了正式听证的适用
范围，将终止公民杨利津贴、。驱逐已居留美国的外国人出境、撤销缓刑或
假释、收容监护患有精神病的人、没有设立标准而排斥公民参与签订政府契
约、用违反纪律开除或勒令公立学校学生退学等内入正式听证范围。但 7O
年代以后，随着正当法律程序适用范围的扩大，法院的判例认为受正当法律
程序保护并非一定适用正式听证，应根据利益（个人利益与政府利益）平衡
原则和费用与效益平衡原则，根据具体情形决定是否需要适用正式听证。
对行政立法行为，由于针对不特定人作出，而且涉及人数众多；除了美国，
其他国家大都规定采用公听会或咨询的方式听取公众的意见，不适用正式听
证。韩国 1987 年《行政程序法》草案规定行政立法在法令有规定或行政机
关认为必要时可适用听证，但 1996 年《行政程序法》取消了此规定，该法
第四章为“行政立法预告”，其中第 44 条和第 45 条规定了“公听会”和“意见
提出汗．两种听取公众意见的方式，没有像第三章“处分”那样，规定听任程
序。我国台湾地区二 998 年“行政程序法（草案）第 149 条规定，乃了政机
关订定法规命令，得依职权举行公听”。美国与众不同，《联邦行政程序法》
规定法律有根据听证记录作决定之规定时，行政机关制定法规要适用正式听
证，如联邦食品、药物和化妆品法规定，有关实体法的制定。修正和废止应
基于听证记录。但事实上，。联邦和州的法律作出此规定的极少。除法律规
定外，法院判例也确定了适用正式听证的情形，包括（1）法律仅规定应举
行听证，没有明文规定基于听证记录制定法规，法院基于该法律的其他规定，
认为行政机关应举行正式听证的。如根据天然瓦斯法的规定，虽然没有规定
根据听证记录作决定，但规定联邦电力委员会的事实认定如果以实质证据为
依据，即为终局决定·法院据此认为联邦委员会有关瓦斯费率的决定，应举
行正式听证。（2）行政机关和法院基于长期习惯认为某种法规的制定应举
行正式听证。如依据联邦贸易法、罐头业及家畜业法有关价格的制定。
（二）中国正式听证的适用范围
听证一词在中国是作为正式听证来使用的．目前，听证在我国的适用范回
非常狭窄，仅限于 1996 年《行政处罚法》规定的责令停产停业等行政处罚
决定听证和 1997 年《价格法》规定的价格听证。此外，《立法法》第 58 条
规定制定行政法规时，可以采取听证会的形式广泛听取有关组织和公民的意
见。从保护相对人合法权利看，行政行为种类繁多，除了行政处罚之外，还
有其他种类大量的行政行为也可能给相对人的合法权利造成重大损害。从国
外的规定看，没有哪一个国家将正式听证范围仅限于某一行政行为领域。因
此，扩大听证的适用范围已成为我国学者的共识。
1．关于《行政处罚法》多的几个问题。
《行政处罚法》规定“责令停产停业、吊销许可证和执照。较大数额罚款等”
适用听证程序，此处的“等”为“等内等”还是“等外等”存在争议，一种观点认
为《行政处罚法》关于听证的规定采用了列举的方式，因此，听证仅限于列
举的三类行政处罚。此处的“等”为“等内等”，是一个毫无实际意义的虚词。①
有些地方在制定听证程序实施办法时，将“等”字去掉了①。另一种观点认为
适用听证程序的处罚种类难以完全列举，立法的原意是将所有严厉的行政处
罚纳人听证范围，因此，此处的“等”为“等外等”，“一些地方条件如果具备，
适当扩大听证的适甩范围，比如将没收较大数额的非法所得或非法财物的行
政处罚用人听证范围，是可以的，是符合行政处罚法精神的”。①笔者赞成第
二种观点。设置听证的目的是在行政机关作出严厉行政处罚时，以一种类似
司法程序的方式保护相对人的合法权利，而给相对人合法权利带来重大影响
的行政处罚并不限于《行政处罚法》第 42 条所规定的三类，因此，对此处
的“等”应作扩大理解。
2．扩大听证的适用范围。
①杨惠基主编：《听证程序理论与实务》，上海人民出版社 1997 年版，第 59
页．
① 参见《浙江省交通行政听任回于暂行规定》第 3 条。
① 转引自马怀德《论听证的适用范围》载于《中外法学》1998 年第 2 期。
（1）限制公民人身自由行政处罚纳入听证范围。拘留是对公民人身所采取
的一种处罚措施，是最为严厉的一种行政处罚。但《行政处罚法》明确规定；
“当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安处罚条例的有关规
定执行”，将行政拘留决定排除在听征程序之外。听证，作为保护公民权利
的重要制度，适用于责令停产停业、吊销许可证和执照、较大数额罚款，却
不适用于比之更为严厉、对相对人权利影响更大的行政拘留，这在逻辑上是
无法解释得通的，也不利于保护公民的基本权利。因此，应将拘留纳人听证
范围。
（2）通过立法逐步将听证扩展至其他具体行政行为。具体行政行为是指行
政机关行使行政职权，对特定公民、法人或其他组织作出的影响其权利义务
的行为。具体行政行为种类繁多，行政处罚只是其中之一种，将听证局限在
行政处罚领域，范围过于狭窄，不利于保护公民的合法权利。通过立法逐步
扩展听证在其他具体行政行为的适用，现已成为学者和立法部门的共识。凡
行政机关作出对公民、法人或其他组织的合法权益有重大影响的行政行为时，
都应考虑听证的适用。我国现正在制定行政许可法、行政收费法等法律，可
以在其中引入听证程序。①
二、主 体
（一）主持人
1．主持人的选任。
从各国的规定来看，主持人的选任有两种做法，一种是美国的行政法官制，
另一种是由行政机关的首长或指定的人员担任，采 用后一种做法的国家和
地区占绝大多数。
①《加快行政程序立法的步伐——访全国人大常委会法工委副主任张春
生》，《法制日报》1998 年 12 月 5 日第七版。
（1）行政法官．
美国听证主持人的选任经历了一个较长的发展过程．最初，没有固定的听证
人员，由长官随意指定，称为“流问审查官”。讯问审查官完全在长官指挥之
下，没有独立的职权．1946 年的联邦行政程序法部分改变了这种状况，规
定主持听证的官员是机关的长官，或者是委员会的一个或几个成员。或者是
听证审查官。听证审查官不同于讯问审查官，是联邦事务委员会对具有律师
资格和行政经验的人员，通过考试合格后。一列人听证审查官名单，由每个
行政机关根据工作的需要，从文官事务委员会所认可的名单中所任命的听证
主持人。事实上，机关长官或委员会成员由于工作太忙，听证基本由听证审
查官主持。1972 年，文官事务委员会将听证审查官改称行政法官，其地位
类似于司法法官。而联邦议会在 1978 年的一部法律中，承认了行政法官的
名称，从而大大提高了行政法官的地位。①行政法官在任免、工资、待遇上
受文官事务委员会的控制，行政机关长官不能撤换行政法官。如果行政法官
有法定免职的情形，或者文官事务委员会认为有正当理由时，也必须通过听
证程序才能罢免行政法官．
行政法官主持听证是正式听证的正常情况，但如果其他法律明文规定由其他
人员主持听证的，由其他人员主持，这是美国联邦《行政程序法》第 556 条
第 2 款的规定。该款规定，“本新的规定并不取代按照法律特别的规定或指定，
全部或部分由委员会或其他主持的特种类型的程序”。由行政法官以外的其
他联邦官员主持听证的最著名的例子是 1952 年的一个法律明文规定，驱逐
外国人的裁决程序，由特别调查官（移民法官）主持听证。
此外，对于非正式听证来说，因不受行政程序法的限制，行政法官以外的听
证官员，只要不违背正当法律程序条款和有关的特别法的规定，都是合法的。
①王名扬：《美国行政法》，中国制出版社 1995 年版，第 451 页．
（2）行政机关长官或其指定人员。
美国以外的其他国家和地区，基本上是由行政机关的长官或从行政机关所用
的职员中指定：
韩国规定，“听证，由行政机关从所属职员或依总统令具备资格者中选定人员
主持，行政机关应努力使听证主持人的选定得以公正进行”。
我国台湾地区规定，“听证，以行政机关首长或其指定人员为主持人”。
日本规定，“听证，由行政机关指定之职员或其他由政令所规定之人主持”．
为了保证听证主持人独立执行职务，不受机关长官的干涉，韩国规定，听证
主持人独立执行职务，不因执行职务的理由，而受任何违反其意思的身份上
的不利处分。但事实上，没有类似美国对行政法官的独立执行职务的一系列
保障规定，听证主持人很难摆脱长官的影响，独立作出决定。比较听证主持
人的两种选任方法，不难看出，美国的行政法官从有律师资格和行政经验的
人员中选任，专门从事听证工作，富有经验，又有独立于行政机关的一系列
保障，更有利于公正的决定的作出。
2．听证主持人的权力。
听证主持人在听证程序中的地位类似司法程序中的法官。为了保证听证的顺
利进行，各国都规定了听证主持人在听证中享有的权力。从各国的规定来看，
听证主持人的权力有所不同。有的规定听证主持人只享有组织听证的权力，
没有决定权力，如韩国、德国。韩国《联邦行政程序法》第 35 条第 4 款规
定：“听证主持人终结听证时，应立即将听证笔录及其他有关资料提交于行
政机关”，行政机关在充分讨论听证笔录和其他相关资料后，作出行政决定。
有的规定听证主持人不仅有组织听证的权力，还有决定的权力，如美国和葡
萄牙、澳门地区。美国《联邦行政程序法》第 556 条第 3 款第 8 项规定，行
政法官有“作出初步决定或建议决定”的权力。葡萄牙《行政程序法》写 105
条、澳门地区同名法 典第 93 条规定：“如调查机关非为有权限作出最终决
定的机关，则必须编制报告书，其内指出利害关系人的请求及有关该程序内
容的摘要，对决定作出建议，且扼要说明提出该建议的事实和法律依据”。
日本则规定主持人可在听证结束后向行政机关递交的报告书中写明其认为
当事人的主张有无理由的意见。
主持听证的进行，是各国关于主持人权力的共同规定，一般来说，在听证
中，主持人享有指挥听证的进行，讯问当事人，询问证人，安排证据的调查
顺序，对妨碍听证的人采取必要的措施，对听证中出现的程序问题作出决定
等权力。美国、我国台湾地区和奥地利对听证主持人的权力作了列举规定。
如美国《联邦行政程序法》第 556 条第 3 款规定，在主持听证的过程中，行
政法官享有以下权力：（1）主持宣誓；（2）依据法律的授权签发传票；
（3）接受有关联性的证据以及裁决一方当事人可否拒绝回答另一方当事人
提出的问题；（4）记录证言或授权记录证言；（5）指挥听证的进行；（6）
根据当事人的同意，举行会议以解决和简化争端；（7）决定程序上的请求
和类似问题；（8）作成决定或建议决定；（9）行政机关法规规定的其他权
力。如社会保障总 g 的听证规则，命令行政法官必须充分查明事实，接受一
切有关的重要证据。在他认为重要的证据未齐备时，可以迟延听证，或者重
新听证．国家劳动关系委员会的听证法规规定行政法官有权召唤、询问、反
询问证人，可以根据自己的记忆，修正记录中的错误。
（二）当事人和参加人
1．当事人和参加人的范围。
扩大公民对行政程序的参与是当代行政法发展的一个趋势，参加听证的利害
关系人的范围也相应呈扩大趋势。从权利和利益直接受到行政行为影响的人，
发展到权利和利益间接受行政行为影响的人。前者被称为当事人，后者被称
为参加人。“当事人”指行政机关命令为一定的行为或不为一定行为的人，或
向行政机关申请营业执照和其他利益的人，或营业和收费标准受到行政机关
管辖的公司，这类人是直接承受行政行为的客体或引起行政行为的主体。“参
加人”指当事人以外，因权利和利益间接受行政行为影响，申请或由行政机
关根据职权通知参加听证的人。参加人虽然不是行政行为的直接对象，但对
行政机关的决定具有利害关系，这类人最典型的就是竞争者和消费者。如在
美国，州际商业委员会规定铁路运输的价格时，与铁路公司处于竞争地位的
水路运输公司和航空运输公司的利润和营业额将受到影响，也应有权参加听
证。
从各国的规定来看，有权参加听证的人员的范围大致相当，除了当事人外；
还包括权利和利益间接受影响的第三人（参加人）。德国和我国台湾地区等
虽然没有使用“参加人”这个概念，但其对当事人的定义实际上包括了美国和
日本所规定的参加人。根据德国《联邦行政程序法》第 13 条的规定，当事
人包括；（1）申请人和申请相对人，申请相对人指根据申请人的申请，行
政机关将对其作出行政处分的第三人，（2）官身将要作出或已作出的行政
处分的相对人；（3）官署准备与其或已与其缔结公法契约的相对人；（4）
将因行政程序的开始法律上的利益受影响的人，可以申请或由官晋根据职权
传唤参加听证成为当事人；（5）如果行政程序的开始将对第三人发生法律
上形成效力的，则该第三人依申请可成为当事人，官署如果知道该第三人存
在，应该将程序的开始通知该第三人。我国台湾地区 1998 年“行政程序法
（草案）”第 17 条规定：“因程序之进行将影响第三人之权利或法律上利益者，
行政机关得依职权或依申请，通知其参加为当事人”。
2．当事人和参加人的权利。
根据各国行政程序法的规定，当事人在行政程序中一般享有以下权利：
（1）得到通知的权利。通知中一般 包括听证所要涉及的主要事实和法律问
题；
（2）委托代理人的权利。行政决定的作出，是一个认定事实。适用法律的
过程，因此，。应允许当事人和参加人委托律师代理；
（3）阅览卷宗的权利。
（4）陈述意见的权利．听证的内涵即体现为听取当事人的意见，因此，当
事人有权陈述其意见。
（5）提出证据和质证的权利．证据是行政程序的核心问题 J 行政决定要根
据为听证主持人所接受的证据作出，因此，当事人应有权提出证据，并对不
利于自己的证据进行质证，以防止行政机关只根据一面之词作决定。
关于参加人在听证中的权利，各国规定有所不同。日本仅规定参加人可与
当事人一样选任代理人，德国和我国台湾地区由于当事人的界定即包含了参
加人，因此，参加人在听证中享有与当事人一样的权利。而在美国，由于
《联邦行政程序法多没有直按规定参加人参加听证的权利，因此，间接利害
关系人参加听证的范围和权利只能根据各机关的组织法、机关所制定的法规，
以及机关所适用的法律中的特别规定确定。但这些法律的规定，有时比较含
糊，这时。就需要法院在司法审查中予以确定。法院对此，一般坚持适用司
法审查规则。即有权对行政行为申请司法审查的，原则上也有权参加听
证．从法院的判例看，参加听证的利害关系人的范围是扩大趋势，如第二上
诉院在 1962 年的一个判决中声称：“现在，只要不影响公共事务有条不紊地
进行，任何有利害关系的人都有权参加听证”。哥伦比亚特区上诉法院认为，
“今为了保证听证占够有效率地进行，方法不在于排除有权参加听证的利害
关系人，而在于控制听证的进程，要求所有的参加听证的人不偏离所争论的
问题，不提出重复的或无关的证据”。
三、初步出自
（一） 通知
在合理的时间前得到通知是当事人的权利，也是程序公平的最低要求。往往
涉及当事人的重要权利，因此，当事人有必要了解听证所涉及的事项、听证
如何进行，只有这样，当事人才能进行充分的准备。与行政机关形成有效的
对抗。
1． 通知的方式和时间。
通知一般采用书面的方式进行，必要时，可进行公告，以告知相对人听证
事项。关于通知的时间，各国规定并不一致，有的国家规定了通知时间的
下限，如葡萄牙、澳门地区规定，行政机关给予相对人准备的时间不少于
10 日。韩国规定，行政机关实施听证时，应于听证实施之日起 10 日之前
通知相对人，我国行政处罚法就采用了这种方式，根据《行政处罚法》第
42 条的规定，行政机关应在听证 7 日前，通知当事人听证的时间和地点。
有的国家地使用了模糊词语，让行政机关根据具体情况自由我量决定。如
日本规定，行政机关应在听证期日前“相当期间内”，通知不利益处分的相
对人．我国台湾地区规定，听证期日的决定应视事件的性质预留“相当期
间”。美国则规定，行政机关必须“及时”通知当事人。通知是否及时，需要
根据案件的具体情况决定。如复杂问题自然比简单的问题需要更多时间。
联邦行政程序法没有规定通知的时间，其他规定听证的法律对通知的时间
有规定，行政机关应当遵守该法律的规定。有些行政机关在自己制定的听
证法规中，有关于通知时间规定的，使用该法规的规定。美国有的地对通
知的时间作了统一的规定，如《加利福尼亚州政程序法》规定，通知书至
少应在 10 天前送达于当事人。
2．通知书的内容。
通知相对人是为了让相对人对听证作充分的准备，因此，通知书中必须记载
与听证有关的事项，以便让当事人了解听证的具体事宜。从各国的规定来看，
通知书的内容包括两个部分：其一为听证本身及听证所要涉及的问题，一般
包括以下几项：（1）听证的时间和地点；（2）听证所要涉及的事实问题和
法律问题；（3）将要作出的行政决定的内容；其二为告知当事人程序上的
权利。如我国台湾地区 1998 年“行政程序法（草案）”第 49 条规定，行政机
关应将下列事项通知当事人或其代理人：（1）听证的事由与依据；（2）当
事人的姓名、名称及其住居所、事务所或营业所；（3）听证期日和场所；
（4）听证的主要程序；（5）当事人得选任代理人；（6）当事人依第 55 条
所享有的权利；（7）拟进行预备程序者，预备听证之期日及场所；（8）缺
席听证的处理；（9）听证的机关。
3．通知的例外。
韩国和西班牙规定了不予通知的情形，有的事项因涉及国家或商业秘密，不
宜通知，如西班牙规定，涉及下列信息的，行政机关不能告知当事人：（1）
国家或自治区政府在行使不受行政法约束的宪法职能时所进行活动的信息；
（2）国防或国家安全信息；（3）商业或工业秘密；（4）与货币政策有关
的情况。有的事项则是不必通知或情况紧急来不及通知，如韩国规定，具有
下列情形的，行政机关可以不通知当事人：（1）为了公共安全或福利，有
必要作出紧急处分的；（2）没有或丧失法令要求的资格，理应受到一定处
分时，其没有或丧失资格的事实根据法院的裁判得以客观证明的；（3）行
政行为性质上听取意见有显著困难或有相当理由认为明显不必要的。
4，通知书的作用和法律效力。
通知书的作用是告知当事人听证的事项，以便当事人进行充分准备，与行政
机关形成有效的对抗。因此，行政机关必须将听证所涉及的事实问题和法律
问题通知当事人。美国《联邦行政程序法》规定，行政机关仅仅通知当事人
出席听证，没有通知听证所涉及的事实问题和法律问题，导致当事人无法准
备防卫的，行政机关所作的裁决将因违反法律的规定和正当法律程序而无效。
（二）预备听证
预备听证是我国台湾地区 1993 年“行政程序法（草案）”参照诉讼中的预审制
度，并借鉴美国联邦行政程序法的正式听证前会议制度规定的。所谓预备听
证指行政机关在正式听证前举行预备会议，议定听证程序的进行、阐清争点、
提出有关文书及证据、变更听证期日和场所等。预备听证的目的在于促使正
式听证的顺利进行，一并不对听证事项作出决定，因此，没有当事人参加，
是行政机关的内部程序。
我国台湾地区的预备听证借鉴了美国的正式听证前的会议制度，美国《联邦
行政程序法》第 554 条第 3 款规定；“行政机关应为利害关系人提供机会，
使他们在时间、行政程序的性质和公共利益允许时，能够提出和考虑事实、
论据、解决办法和修正的建议。在当事人之间不能协商解决争端时，通知
按 556 条和 557 条的规定，举行正式听证和裁决”。同法第 556 条第 3 款规
定，主持听证的职员有权举行会议，由各方当事人同意以解决或简化争端。
这两条规定是授权听证官员，在举行正式听证以前举行预备性的会议。正式
听证前的会议具有两个功能：一是使当事人之间有机会通过协商解决争端，
避免费时费钱的正式听证。美国官方研究 行政程序的司法部长委员会指出：
“一个花费很长时间和大量金钱的审判型听证所达到的裁定，通过当事人之
间的同意，很容易就能达到”。当然，适用协商程序有严格的范围限制，只
有在案件的 性质和公共利益允许的范围内才能适用；二是简化争端。美国
法院在正式审理前经常举行会议，筛选当事人所争议的事实，法院只对确实
存在的争议进行审理。
我国台湾地区的预备听证虽然借鉴了美国的正式听证前的会议制度，但二者
有本质的区别。前者并不作决定。只是为正式程序作准备，类似于诉讼中的
预审制度，用于行政机关内部当事人不参加。而后者则除了简化争端以外，
还有解决争端的作用如果当事人之间能够在正式听证前的会议中协商解决
争端以外，还有解决争端的作用，如果当事人之间能够在正式听证前的会议
中协商解决争端，则听证程序不必再举行，因此，后者不完全是行政机关内
部程序，当事人也要参与。
四、正式听证中进行的几个问题
（一） 公开、言词原则
公开、言词原则本是诉讼程序的基本原则。所谓公开原则指法庭审判对社会
公众开放，允许公众和新闻界参加旁听。公开的目的在于保证审判的公正进
行，加强对审判的监督。言词与书面相对，指法庭审判活动以言词陈述的方
式进行。这一原则包括两方面含义：一是参加审判的各方，应以言词陈述的
方式从事审理、防御、攻击等诉讼行为，所有没有在法庭审判过程中以言词
或口头方式进行的诉讼行为，均应视同没有发生或不存在，而没有程序上的
效力；二是在法庭上提出任何证据材料均应以言词陈述的方式进行，如以口
头方式询问证人、鉴定人、被害人等，以口头方式对实物证据发表见。任何
未经在法庭上以言词方式提出和调查的证据幸免不得作为法庭裁判的根据。
行政听证从司法程序借鉴而来，是否也适用公开、言词原则
1．关于公开原则。
正式听证是否公开进行，从各国的规定来看有两种，一种是公开为原则、不
公开为例外，如美国、韩国和我国台湾地区。我国台湾地区 1998 年“行政程
序法（草案）”第 58 条规定：“听证，除法格另有规定外，应公开以言词为之。
有下列情形之一的，主持人得依职权或根据申请决定全部或一部不公开：
（1）公开显然有违背公益的；（2）公开对当事人利益有造成重大损失嫌疑
的”。韩国《行政程序法》第 30 条规定：“听证，当事人提出公开申请或听
证主持人认为必要时可公开。但有显著阻碍公益或第三人的正当利益时，不
得公开”。我国行政处罚法也规定了公开原则，《行政处罚法》第 42 条明确
规定，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开进行。另一种
是不公开为原则，公开为例外。如德国和日本。德国．《联邦行政程序法》
第 68 条规定：“畜饲辩论不公开进行”．日本《行政程序法》第 20 条规定；
“听证，除行政机关认为有必要公开的，不公开”。
美国联邦行政程序法没有明文规定公开原则，但从其《情报自由法》和《阳
光下的政府法》的规定来看，可以推论以公开为原则，不公开为例外。一般
来说，涉及国家机密和个人隐私的，不公开听证。国防和外交事务不属于正
式程序裁决范围，一般不公开听证。社会福利机构关于个人经济情况的听证，
不公开进行。涉及到工商企业信誉或商业秘密的听证，不公开进行。作为当
事人能否申请秘密听证呢？根据最高法院 1965 年的一个判刑，当事人无权
要求秘密听证。听证是公开、还是秘密进行，由行政机关决定。
公开原则要求行政机关在听证的过程中，允许公众，特别是新闻记者在场旁
听，从而保证了社会公众对听证的参与，有利于加强对行政的监督，增强行
政机关的责任心。公开听证，也是行政决定获得当事人，乃至公众认可的基
础。对于当事人来说，虽然对不利于自己的决定不服，但由于该决定是通过
公正的程序作出的，他的不满也就失去了基础．对不董法律的公众来说，人
们更关注作决定的程序是否合法。如果决定是根据公正的程序作出的，则公
众会认可该决定；如果作决定的程序不公正，不管决定的内容是否合法，公
众都会否决该决定。因此，以公开的方式进行听证，更有利于保护当事人的
利益，也更有利于行政决定的执行。
2．关于言词原则。
根据各国的规定，正式听证一般以言词方式进行，如德国《联邦行政程序法》
第 67 条规定：“官署基于言词辩论决定。为举行言词辩论，官署应于听证期
日相对期间前，传唤当事人”，奥地利《行政程序法》第 40 条规定：“有词
审理应传唤所有的已知的利害关系人，以及必要的证人及鉴定人”．但言词
原则在行政听证中的运用不如诉讼程序严格．如德国《联邦行政程序法》
第 87 是第 2 项规定行政机关于下列情形，可以不经过言词辩论，迳行作出
决定：（1）对于所有当事人都同意的申请，完全予以准许的；（2）对于所
定措施，在规定期间电。当事人均未提出异议的；（3）官署已通知当事人
不进行言词带论，将通行作出决定。当事人在规定期间内没有提出异议的；
（4）所有当事人都已放弃言词辩论的；（5）由于情形紧迫，有即时作决定
的必要的，从而大大排除了言词原则的适用。在日本和韩国，当事人可以用
书面陈述代替出席听证．如韩国《行政程序法》第 31 条第 3 项规定：“当事
人提出意见书，可视为出席陈述其内容”，日本《行政程序法》第 ZI 条规定：
“当事人或参加人，可以在听证期日前向主持人提出陈述书和证据书状，代
替听证期日的出席”。
言词原则要求当事人、证人、鉴定人等出席听证，并以言词的方式向听证主
持人陈述事实，任何一方都有机会向对方证人质证、相互进行辩论，从而曾
有意义参与了行政决定的制作过程，保证了听证主持人与证据直接接触，＿
防止听证主持人将决定仅建立在行政机关调查人员所收集的卷宗材料上，促
使听证主持人减少预断和偏见。因此，正式听证应以言词原则的适用为原则。
当然，由于行政决定并非最终决定，相对人不服行政决定的还可通过行政复
议和诉讼程序得到救济，对于不存在事实争议，或相对人放弃官河辩论。以
及情况紧急必须马上作决定的，可以考虑不适用有词原则，由行政机关速行
作出决定，从而提高行政效率。但何种情形不适用有词原则，必须由法律明
确规定。只有法律明确规定免除有词原则的，行政机关才能免除言词原则的
适用。
（二）听证模式：职权主义—、职权主义与当事人主义是诉讼程序两大模式。
所谓职权主义指以法官为中心，强调法官的主导地位，而不提倡控、辨双方
在审判中的积极性的一种审判模式。在职权主义模式中，法官依职权在明案
件事实。主导和控制证据的提出和调查程序。当事人主义指审判活动主要围
绕控诉方的举证和被告方的反驳进行，诉讼的进程由当事人双方推动，法官
只是居中裁判。从保证诉讼公正的角度而言，当事人主义优于职权主义，它
有利于发挥当事人在诉讼中的作用，使其积极有效地参与法庭判决的制作，
而在职权主义中，当事人不能积极、有效地提出证据，进行事实调查活动，
从而不能有效参与法庭判决的制作；但从诉讼的经济效益而言，职权主义优
于当事人主义，当事人主义易导致诉讼的繁琐和复杂，耗费大量人力、物力，
而职权主义由法官依职权主导诉讼的进行，有利于诉讼的迅速、有效进行。
行政活动由于涉及公共利益，需要迅速、及时作出行政决定，而且行政程序
不是最终程序，当事人对通过听证作出的行政决定不服。可以通过行政救济
或诉讼程序获得救济，所以，各国都规定了职权主义听证模式。听证主持人
在正式听证中享有广泛的权力，有权调查证据，并指挥听证的进行。如韩国
《行政程序法》第 33 条规定，听任主持人可以根据申请或依据职权进行必
要的调查，包括对当事人没有主张的事实进行调查。在必要时，听证主持人
还可以要求行政机关提出必要的文书或陈述意见。调查证据的方法包括：收
集文书、账簿、物件；讯问证人、鉴定人；勘证或鉴定评价，以及其他必要
的调查。我国台湾地区 1998 年“行政程序法”（草案）第 56 条规定，听证主
持人根据申请或依职权。可以进行必要的调查．主持人在听证过程中，有权
就法律问题和事实问题；询问当事人、其他到场人，或促使其提出证据．日
本《行政程序法》第 20 条规定：“听证主持人于听证期日认为有必要时，可
以询问当事人或参加人，促使其提格意见或提交证据书状，也可要求行政机
关职员说明”。德国《联邦行政程序法》第 68 条第 2 款也规定，主持人应促
使当事人对不详的申请加以说明、补充证据，对有关事实的确定作出重要声
明。奥地利《行政程序法》第 43 条规定，审理主席“决定听取利害关系人的
陈述、调查证据陈述或讨论以前调查证据的结果及以前提出的证据的顺序”，
审理主席可在听证外自行收集调查证据。
美国是当事人主义审判模式的代表国家；其正式听证也与其他国家一样适用
职权主义听证模式，行政法官在听证中享有广泛的权力，如决定听证的过
程．包括决定听证的时间、地点，是否允许延期及提出证据的方式和时间表，
以保证听证的有序进行；在听证中有权召集证人，进行询问和反询问，充分
查明事实的争端等等。
（三）听证内容
我国关于听证内容存在两种观点，价一种认为听证的内容以违法事实及其证
据的陈述、申辩和质证为限．另一种观点认为听证的内容不局限于违法的事
实及其证据，而应包括拟作出的行政决定的全部内容，即违法的事实、行政
处罚的理由、适用法律依据以及拟作出的行政处罚建议。后一种观点符合行
政处罚法的规定。我国《行政处罚法》第 42 条第 1 款第 6 项规定：“举行听
证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行
申辩和质证”。
从各国的规定来看，正式听证的范围不仅限于作出决定的事实和法律依据，
还包括行政机关拟作出的决定本身。如韩国《行政程序法》第 31 条规定：
“听证主持人开始时，。应先说明预定之处分内容、成为其原因的事实及法律
依据等。当事人可陈述意见，提出证据，并可向参考人及鉴定人提问”。日
本《行政程序法》第 20 条规定：“主持人于第一次听证期日开始时，应令行
政机关职员对听证出席者说明预定为不利益处分的内容及法令根据及其原
因的事实。当事人或参加人得陈述意见、提出证据书状，并经主持人的许可，
对行政机关的职员提问”。
正式听证，一般在行政机关拟对当事人作出重大不利决定时举行，当事人参
与听证，目的在于使行政机关作出有利于自己的决定。当事人对作为决定根
据的事实问题和法律问题进行辩论，意在改变行政机关对其不利的预定决定
的内容，因此，当事人并非为了事实问题和法律问题本身而听证。所以，如
果将行政机关的预定决定排除在听证范围之外，正式听证也就失去了意义。
（四）律师协助和代理
英美有一句法律谚语是“有律师的地方最安全”。律师制度被视为维护民权、
伸张正义、实行法治的保障。在实行当事人主义即对抗式审判的国家，由于
诉讼由双方当事人推动进行，而作为控诉方的检察官精通法律，熟悉诉讼规
则，被告一方只有依靠律师才能有序参与诉讼．就是在实行职权主义的国家，
当事人一般不熟悉法律，也需要寻求律师的帮助。在行政听证中，同样要对
事实问题和法律问题进行调查和辩论，因此，当事人同样需要律师的帮助。
当事人在行政听证中有权委托律师陪同或代表其参加听证，这是各国的共同
规定。但代理人并不限于律师，律师以外的人也可代理当事人参加听证。如
果由律师以外的人担任代理人参加听证的，必须取得行政机关或听证主持人
的同意。如美国《联邦行政程序法》第 556 条规定：“被机关或其代表传唤
出席的人，有权由律师陪同、代表、作顾问。如果机关允许，也有权由其他
合格的代表陪同、代表、作顾问。在机关裁决的程序中，任何当事人有权亲
自参加或由律师和其他合格的代表陪同或代表参加”。韩国《行政程序法》
第 12 条规定，除了律师以外，获得行政机关或听证主持人许可的人也可成
为代理人参加听证。
律师有权代表或陪同当事人出席听证。在听证中，有权陈述意见，提出证据，
询问证人，与行政机关调查人员辩论。日本《行政程序法》第 16 条规定：
“代理人得为个人或当事人有关听证的一切行为”。
刑事诉讼中，实行指派律师制度，如美国宪法修正案第 6 条规定，刑事被告
没有辩护律师时，法院应为被告指派律师。听证是否同样适用指派律师制度
呢？除了德国之外，其他国家的行政程序法都没有规定指派律师制度。德国
《联邦行政程序法》第 16 条是关于依职权指定代理人制度的规定。根据该
条规定，在下列情形，监护法院应根据官署的请求，指定适格的代理人：
（1）对于当事人，不知其人者；（2）对于缺席的当事人，其居所不详的，
或不能处理自己事务的；（3）当事人在本法有效区域内无居所，而没有根
据官署的要求，在指定期间内指定代理人的；（4）当事人因心理疾病，或
是因身体上、精神上或者心理上的障碍，不能亲自从事行政程序的；（5）
对于行政程序所涉及的无主物，为维护有关该物所生权利或义务的。
美国《联邦行政程序法》没有规定当事人有请求行政机关指派律师的权利，
最高法院也不承认当事人有请求指派律师的权利。但法律不禁止行政机关指
派律师，由行政机关自行决定。联邦政府中有的行政机关如联邦贸易委员会，
已经为无能力的当事人指派律师。绝大多数行政机关没有实行指派律师，因
为行政案件数量很大，指派律师对政府财政是一个沉重的负担。但是对影响
当事人重大利益的裁决，如吊销营业执照、取消假释和缓刑等，在当事人无
力雇佣律师时，舆论界主张行政机关应当考虑为当事人指派律师。
（五）听证记录
听证必须制作笔录，如我国台湾地区 1998 年“行政程序法（草案）”第 58 条
规定：“听证，应作成听证记录”。从各国的规定看，主要规定了记录的内容
和形式。
一般来说，听证记录应包括出席听证人的基本情况、听证的时间和地点、当
事人的陈述、提出的文书证据等。如韩国《行政程序法》第 34 条规定，听
证主持人应制作记载下列事项的听证记录：（1）题目；（2）听证主持人所
属机关、姓名等事项；（3）当事人的住所、姓名、名称及有无出席；（4）
听证的时间和场所；（5）当事人陈述的内容及提出的证据；（6）公开与否
及未公开的理由；（7）调查证据时，内容及添加的证据；（8）听证主持人
的意见；（9）其他必要事项。
我国台湾地区 1998 年“行政程序法（草案）”第 58 条规定，听证记录应载明
以下事项：到场人所作的陈述或发问的主要内容及提出的文书、证据，并记
明当事人于听证程序进行中声明异议的事由，以及主持人对异议的处理。听
证记录当场制作完成的，由陈述或发问人签名或盖章；没有当场制作完成的，
由主持人指定场所、日期，供陈述人或发问人阅览，并由其签名或盖章。陈
述或发问人拒绝签名或盖章或没有在指定日期、场所阅览的，要记明事由。
陈述或发问人对听证记录有异议的，可以即时提出。主持人认为异议有理由
的，应予以更正或补充；认为异议没有理由的，应记明其异议。
德国《联邦行政程序法》第 68 条规定，听证应制成记录，其中应记明：
（1）听证的地点与时间；（2）主持人、出席的当事人、证人与鉴定人的姓
名；（3）讨论的据目与提出的申请；（4）证人与鉴定人陈述的主要内容；
（5）勘验结果；（6）文书证明作为附件附加在笔录内，并予以注明。
听证记录一般以书面形式作出，但也可以录音或录象的方式进行。如我国台
湾地区 1998 年“行政程序法（草案）”第 58 条规定，听证记录，可以以录音、
录象辅助作出。奥地利也规定听证可以以录音的形式制作，对录音记录，主
持人要在听证终结时播放。
听证记录对行政机关决定的约束力有两种规定，一种是听证记录对行政机关
的决定有一定的约束力，行政机关应斟酌听证记录作出行政决定，但行政机
关不是必须以听证记录为根据，只有在行政程序法之外的其他法律明确规定
以听证记录为根据的，行政机关才必须以听证记录为根据，不能以听证记录
之外或当事人不知道或没有论证的事实作为根据，如德国、我国台湾地区、
韩国、日本和瑞士等国家。德国《联邦行政程序法》第 69 条第 1 项规定：
“官署应斟酌全部程序的结果，决定之”。我国台湾地区 1998 年“行政程序法
（草案）”第 102 条规定：“经听证的行政处分，行政机关应斟酌全部听证结
果，作出行政处分。但法规明确规定应根据听证记录作出处分的，从其规
定”。韩国《行政程序法》第 35 条第 5 项规定：“行政机关充分讨论听证记
录及其他相关资料后，若认为有相当理由，应在为处分时，积极反映听证结
果”。日本《行政程序法》第 26 条规定：“行政机关为不利益处分决定时，
应 充分斟酌笔录内容及报告书中主持人意见”。瑞士《行政程序法》第 32
条规定：“官署为处分前应对当事人所有及时提出的重要陈述予以斟酌”。
与德国、日本等规定相对的另一种作法是美国《联邦行政程序法》规定的案
卷排他性原则，也叫“惟一专有记录”。所谓案卷排他性原则，指行政机关的
决定必须根据案卷作出，不能在案卷之外，以当事人不知道或没有论证的事
实作为根据，否则，行政裁决无效。《联邦行政程序法》第 556 条第 5 款规
定：“证言的记录、证物连同我决程序中提出的全部文书和申请书，构成按
照本编第 557 条规定作出裁决的惟一案卷。当事人交纳法定费用后，有权得
到副本”。案卷排他性原则是正式听证的核心内容。其目的在于维护听证的
公正性。如果行政机关可以根据听证以外的证据作出决定，听证权就会毫无
意义。美国最高法院大法官 Van Devanter 曾说“制定法所规定的对于没有列
入听证记录的证据，一律不得加以考虑的原则必须得到遵守，否则听证的权
利就变得毫无意义，如果决定者在作出处分时随意背离记录，或咨询他人作
出的事实认定或法律见解，则在正式听证中提出的证据和辩论，没有任何价
值”广美国法院要求适用案卷排他性原则主要基于以下三个理由：
（1）有助于确保行政机关不致于没有充分的事实基础，即作出决定；
（2）给予反对的当事人针对推理过程及行政决定的正确性向行政机关提出
异议的机会；
（3）给予审查法院充分评估行政决定正确性的机会。
根据案卷排他性原则，行政机关不能在听证之外接纳证据，最常见的记录之
外的证据问题发生在单方面接触的情况下——当事人在对方不在场的情况
下与行政法官和对案件有决定权的人单方面讨论案件。单方面接触极大损害
了对方的利益，破坏了正式听证程序的基本原则和行政机关的威信，作出的
决定将被法院撤销。美国《联邦行政程序淘》最初没有对单方面接触作出规
定，有关不正当的单方面接触的申诉一般根据宪法的正当法律程序条款进行
审查．1976 年修改《联邦行政程序法》时，在第 557 条第 4 款中加上了禁
止单方面接触的规定，禁止任何“行政机关以外的有利害关系的当事人”与任
何决策官员进行或故意形成“任何与诉讼的是非曲直有关的单方面联系”。该
条同时对行政机关的决策人也规定了相应的限制。机关决策人合界定为包括
任何。由行政。关、行政法官或其他可合理预测与决策过程有牵连的雇员组
成的机关的成员。
单方面接触从通知发出开始禁止，如果当事人在此以前已知道听证的通知。
从当事人知道听证通知时起，开始禁止单方面接触。任何参与决定程序的职
员。在收到或实行单方面表示的意见时，应把接收和答复记载于案卷之中。
当事人违反行政程序法的禁止进行单方面接触，本来应当丧失得到行动的资
格。但主持听证的科员在收到单方面表示的意见时，在符合司法目的和重要
法律政策的前提下。可以要求当事人说明理由，为何他时利益不应因为这种
接触而受到不利的影响，以考虑是否允许例外的情况。
五、决定的作出
正式听证结束后，行政机关要作出行政决定。行政决定如何作出不同国家规
定不同。在听证主持人不仅有进行听证的权力，还有作决定的权力的美国和
葡萄牙、我国澳门地区等国家和地区，听证结束后，由主持人作出建议性的
决定或初步决定，”最终决定由机关即作出。如葡萄牙《行政程序法》第 105
条、我国澳门地区同名法典第 93 条规定：“如调查机关非为有权限作出最终
决定的机关，则必须编制报告书，其内指出利害关系人的请求及有关该程序
的内容摘要，对决定作出建议，且扼要说明该建议的事实及法律依据”。但
美时《联邦行政程序法》规定，对行政法官作出的初步决定和建议性决定了
如果在规定的时间内，没有人向机关提出上诉，机关也没挪动要求复议时，
则初步决定成为最终决定，不必再由机关长官作出最终决定。
在听证主持人只路听证权力；而无作决定权力的韩国、德国等国家，在听在
结束后，由机关首长作出决定，如韩国《行政程序法》第 35 条第 4 款规定：
“听证主持人终结听证时，应立即将听证记录及其他联资料提交于行政机
关”，行政机关在充分讨论所或记录和其他税关资料后。作出行政决定。我
国《行政处罚法》第 43 条也规定“听证结束后，行政机关依照第第 38 条的
规定，作出决定”，也就是说，适用听证程序的事件的决定权在行政机关而
不是主持听证的工作人员。
