企业型政府的理念与行政革新行政革新（administrativereform），又称「文官改革」（civilservicesreform）或「政府改造」（governmentre—engineering）。一九九六年六月份出刊的《公共行政评论》（PublicAdministrativeReview，Vol．56，No．3）以「再造公共行政」（ReinventingPublicAdministration）为主题，将行政革新定义为：行政体系透过具体有效的改变策略，从行政组织的文化层面、任务层面、结构层面、以及程序层面加以改造，重建治理政体的能力。l企业化管理二次战后，各国政府不断地扩张规模与职权，但面对快速变迁的环境和日趋增加的公民需求，政府的施政不但难以满足人民的期望，财政负担也越来越重。以我国为例，依财政部统计，中央政府的债务余额在民国八十一年，只有新台币五千七百亿元，占当年度政府支出的百分之五十二；民国八十五年，中央政府的债务余额却增加到新台币一兆二千七百零八亿元，首度突破当年政府支出的百分之百。因此，各国政府莫不殚思竭虑地设法推动行政革新，藉以提高施政满意度，巩固政权的正当性与合法性。晚近，著名的行政革新措施包括：英国的「续阶计画」（Next—stepProgram）、美国的「全国绩效评鉴委员会」（NationalPerformanceReview，NPR）、加拿大的「行政改革白皮书」、澳洲、纽西兰的「行政文化重塑运动」，以及我国的行政革新等。综观各国政府的行政革新方案，其重点几乎都集中在：「减少施政成本」以及「提高服务效能」。然而，大部分倡议推动革新的领导者，经常面临内外的「双环困境」（catch—22situation）：改革者若欲降低施政成本，最直接的方式就是对内删除部份施政计画，裁撤机关并精简员额，但此举势必遭致庞大官僚体系的顽强抵抗；改革者若欲提高服务效能以满足人民的需求，则需对外增税以扩增财政预算，然而此举亦难逃在野党与一般民众的激烈反弹。行政论者和政府主管为了解决上述的困境，遂倡言「企业型政府」（entrepreneurialgovernment）的治理型态，主张政府部门应该由一群富有企业精神的公职人员组成，塑造具有革新及适应能力的政府组织，以因应变迁迅速的环境。晚近，奥斯本（D．Osborne）和盖伯勒（T．Gaebler）在《新政府运动》（ReinventingGovernment，1991）书中称此为「第三种选择」（athirdchoice）；渠等认为，将企业精神引进政府部门，能超越「增加税收」或「减少支出」这种困境，可以有效提振政府的统治能力。罗兰诗（NancyC．Roberts）在其新着《公共政策的转型：企业型官僚与革新之动态》（TransformingPublicPolicy:DyanmicsofPublicEntrepreneurshipandInnovation，1996）中亦指出，政府是创造社会福利的工具，一旦过时即须重建，将僵化的官僚体系转换成具有革新精神的企业政府。杜鲁克（P．Drucker）在新着《后资本主义社会》（Post—CapitalistSociety）中虽然没有使用“企业精神”（entrepreneurship）一词，却另以“克服横逆”（turnaround）来强调政府改革所应具备的精神。在此之前，杜鲁克在《革新与企业精神》（InnovationandEntrepreneurship:PracticeandPrinciples，1985）一书中亦曾指出，政府机关应像商业机构，实施企业化经营，促进公共部门的企业化管理，是当前政府最主要的政治任务。l企业型政府的特征奥斯本和盖伯勒在《新政府运动》书中指出，企业型政府具有下列十项特征：一、政府多做决策、管理工作，少做服务工作：政府多做政策管理、制定规章、确保平等、防止歧视，确保服务的持续与稳定，及促进社会和谐等工作，有关有利可图的
公共服务工作，执行复杂或技术性的计画，则尽量交给民间去做，惟应设法维持在竞争状态(政府部门与其竞争或民间相互竞争），以确保服务品质。至于需要付出极大爱心、耐心及奉献精神之社会福利或服务工作，则交给非营利之人民团体，政府则负责资源提供及辅导工作。二、鼓励、协助社区民众参与并评估其成效：社区民众对自己社区的问题比较了解，为自己社区服务比较投入、有人情味、工作方法比较有创意、弹性，社区民众互相监督，服务比较有效率，社区服务比专业服务便宜。至于政府则站在协助的角色，提供管理经营理念、专业知识及训练供其参采，除使社区民众能独立管理及提供服务外，并应负责评估其成效，成效好则提供资源之优惠，成效差时则必需及时接手。三、鼓励良性竞争：良性竞争具有效率高、鼓励创新，提高荣誉感、产品（服务）最符合需要等优点，故政府应制定明确的政策（想要什么）和竞争规则后，引进竞争，评估绩效，并奖励优良及惩罚不良，如此自然产生良性竞争。四、建立以目标为导向的新责任制度：官僚体制下的政府，其最大之缺点是为了监控百分之五不诚实的人，制定了种种官僚的条款，使百分之九十五诚实的人的能力不能充分发挥，所以必须废除为了防弊所订定人事、预算、采购及会计制度，改采概括规定的人事、预算、采购及会计制度，并建立以「目标」为导向的新责任制度，也就是以实际的标准（服务量、成本、品质及顾客满意度）作为目标，评估达成目标的绩效来监督执行者。五、订定确实、有效且可评估之绩效指针：目标是一个整体的成效，是由个别绩效指针累积成的，所以应依据目标，钜细靡遗的列出一套绩效指针，再加以详细评估，以了解所有的做为，那些是成功的，那些是失败的，做为将来奖励及改进之参考。同时，要时时检讨调整不合或不值得之指针，以使绩效评估得以落实。六、发挥顾客导向原则：民主政府存在的目的，就是服务人民，所以政府的顾客就是人民，而今日的社会，已由同构型相当高，变化缓慢的单元化社会，转变成异质性相当高，变化快速的多元化社会，所以人民要求的服务亦趋于多元化且变化快速，因此政府必须时时接触人民，并询问人民到底需要什么，再改变服务和生产过程来配合，才能减少浪费，且能满足人民需求。七、开始重视投资报酬率，注入利润动机：由于人民对增税的抵制是不会变，经济成长缓慢，政府的税收增加有限，提供服务的支出不断增加，城市和地方政府只有开始重视投资报酬率，其主要目的不是为了赚钱，而是为了省钱，也就是在衡量什么时候、什么地方投资才会最省钱，而且可获得相同或较高之服务品质，甚至获得利润（如税收等）。八、开始重视预防工作及归划未来：前瞻性的政府，作事不外两项基本原则：第一、一分预防，胜过十分补救；第二、尽可能在决策过程中，以前瞻性的长远眼光来考量。但在现在政治环境中，因利益团体施压，迫使政治领导者只看短期。因此「企业性政府机构」建立了一套预算制度,使决策者在决定支出时,必须考虑十年后的影响;建立了一套会计制度，使决策者必须维护任内完成的建设；抨击现行选举过程，因为它让利益团体、竞选献金、攻击口号，制造出短视近利的从政者。而使得预防工作及规划未来渐受重视。九、在适当监督下，采行分工授权：今日之信息传递无远弗届，情势瞬息万变，在公职人员之智能亦充足情形下，采行分工授权具下列之优点：分工的机构比集权机构更有弹性，它可迅速因应环境的改变和顾客的需要；分工比集权更有效能，因第一线的工作人员最能了解实际发生的问题及其机率，亦常常能设计出很好的解决方法；分工的机构比集权机构更有创意，因创新的构想往往是由实际执行者提出；分工的机构通常有更高的士气，更强的责任感。更高的生产力。
十、主导市场，使其发挥市场机能来完成目标：我们都知道市场的特性是分工的、有竞争性的，它授权顾客自己决定，把资源和绩效直接联结在一起，且能迅速应变。故政府机关可透过制订市场规则；提供信息给消费者；创造或增加需求；作买卖双方之媒介。辅导民间部门生产及严格执法，以建立公平，且能有效运作之市场，使其充分发挥市场机能，来达成公共目标。当然，政府和商业机构在本质上存有差异，政府并无法完全像企业一样经营。政府的最终目标是谋求公共利益，而企业是创造产品和追求利润，基于截然不同的组织目标，公私部门成员的诱因和面对风险及报酬的看法，自然有所不同。何况，民众并不希望政府像企业一样关起门来迅速作决定，牟取私利。果真如此，「民主」将首当其冲，受到伤害。事实上，企业型政府并不是要公共部门完全像商业机构一样；人民所期望的是政府不要太官僚化，而在官僚体制与企业化之间，存有着开阔的空间，政府可以在其间找到适当的利基。所谓企业型政府，系指行政官僚体系经由「政府的企业精神」（publicentrepreneurship）的落实，重建政府创造社会福祉的能力。l企业型官僚的行为特征就实践的观点而言，企业型官僚若欲推动行政革新，落实「政府的企业精神」，绝非仅凭概念架构而已。企业型官僚须要具备某些行为特征，方能克奏肤功。行政论者李怀适（E．Lewis）在《政府的企业精神：官僚的政治权力论》（PublicEntrepreneurship:TowardaTheoryofBureaucraticPoliticalPower，1984）书中，曾以胡佛（J．Hoover）、李克河（H．Rickover）、以及牟雪书（R．Moses）三人为典范，归纳出五项企业型官僚的共同行为特征，可作为行政革新的指涉架构。兹就五项特征，分述如下：一、企业型官僚善用组织内部的资源及力量，实现个人目标。企业型官僚的目标，并非仅限于加冠晋爵而已，而是要透过组织，实践公共利益的目标。以上述三人为例，胡佛创建联邦调查局（FederalBurdauofInvestigation，FBI），以史无前例的强势警网，打击犯罪，维护治安；李克河将美国海军带入核子潜艇纪元，维持国防优势；牟雪书则以独特的「远景」（vision），重整纽约都会区的公园景观以及运输系统。二、企业型官僚专精某些社会关注的领域。企业型官僚善于应用传播媒体、国会听证会、以及其它各种会议，倡导其专精的领域，在「理」与「势」方面，成为某些公共政策的代言人。例如，胡佛坛长犯罪统计资料之应用与解读，李克河掌握海军核武战备之脉动，牟雪书则对纽约的公园建筑与都会桥梁，了若指掌，无人能出其右。三、企业型官僚会积极运用组织中影响力，争取成功，而非消极地坐视文官体系成为腐败无能的渊薮。李怀适指出，企业型官僚在其生涯之中，终将体会：庞大复杂的公共组织，是进行社会改革、政治改革、以及经济改革，最有力的工具。因为公共组织所提供的庞大资源与政治权力，不但能保护企业型官僚不受内部反对势力的掣肘，亦能对其他外部势力施压，争取奥援。以胡佛与牟雪书为例，在其影响力全成时期，几无反对势力可以为难渠等作为。四、企业型官僚善用民意市场（Publicopinionmarket），塑造「舍我其谁」的形象。企业型官僚不但擅长凸显问题的重要性，亦善用自己的知识及能力，塑造专业形象，以及民众对其解决问题的信心。例如，李克河让大众相信，唯有将核子科技引进海军，让潜艇能长期在海底作业，方能建立「真正的潜艇战力」（truesubmarine）；胡佛亦让民意深信，唯有建立全国警网，方能防治犯罪及叛乱；牟雪书则让多数人肯定其能力，唯有借重他，方能动员大量资源，完成像三星大桥（TriboloBridge）的艰巨工程。
五、企业型官僚会设法扩展专属的公共政策范围。例如胡佛、李克河以及牟雪书，均曾设法延伸所属组织的影响力范围，以获取更多资源以及支持。这种扩张组织的作法，虽然会悖离代议政府的民主程序，但却能有效降低不确定性、增加自主性。美国联邦调查局在胡佛任内不断扩增职权，其社会角色原为「协助全国地方政府的警力，防治犯罪」，尔后增为「杜绝共产党员及其同路人的颠覆阴谋」。就理论层次而言，胡佛应受总统、司法部长，以及国会三方面的节制与约束，但实际上他却不受任何机关管辖，权倾一时。李怀适指出，胡佛在一九七二年死于任内，不论敌友莫不额首称庆。结论如前所述，企业型官僚的目标，系在推动行政革新，追求公共利益，巩固政权的合法性与适当性。唯企业型官僚在特有专业理念的长期浸濡下，可能与其它专业的行政官僚一样，在无意中养成「窄化的公共利益观念」（narrowlydefinedpublicinterests）；在行政作为上过度高估自己的重要性，低估他人的工作内容，容易养成「官僚意识形态」（bureauideologies），进而排斥其它的思维方式及并存价值（competingvalues）。唐楚（A．Downs）指出，在专业分工的行政体系中，经由「官僚社会化」（bureaucraticsocialization）过程所养成的官僚意识形态，具有下列五项特征：第一、强调所属单位业务活动产生的正面利得，刻意忽略所需成本。第二、强调所属单位服务范围扩张的必要性，彰显精简裁并的严重后果。第三、强调所属单位为整体社会所做的贡献，回避其服务范畴可能裨益某些特殊利益团体。第四、强调所属单位现有的效率水准。第五、强调现有成就及未来能力，淡化处理其失败所在以及力有未逮之处。企业型官僚，既以革新理念为经，以管理手段为纬，进行公共利益的追求，在工具理性（instrumentalrationality）的主导下，容易养成上述的官僚意识形态，偏重「效率」、「效能」、以及「经济」（economy）的管理价值，相对地忽略了「多元主义」（pluralism）、「行政伦理」（administrativeethics）及「代表性官僚」（representativebureaucracy）政治价值，或者「正当法律程序」（proceduraldueprocess）及「实质公平」的法律价值。因此，企业型官僚尤须重视整体价值观的平衡，以免落入另类的本位主义。其次，政府部门应设法提供足够的诱因，以激发公职人员成为富有革新精神的企业型官僚，避免侵害民主政治的根基。例如，现行的预算制度规定，行政部门缴回结余预算，不但相关人员要受惩罚，下一个会计年度的预算，亦根据缴回的数额作为删减的基础。难怪每年会计年度将届，行政机关莫不大量消耗预算，造成公帑浪费。晚近，美国的国税局（InternalRevenueService，IRS）与预算总署（GeneralAccountingOffice，GAO）试行新的预算方法，所属部门缴回的预算，不但不作为删减下一个年度预算的基础，同时在缴回的预算数额中，提拨相当比例作为部门的绩效奖金。最后，我们必须强调的是，「政府的企业精神」不应该仅止于中央机关，或是成为中央机关推动行政革新时的政令宣导；「企业型官僚」的观念和行动，应该是不分中央与地方的。以美国为例，企业型政府存在于各地方政府，许多集体的成果，已成为重建政府能力的指涉架构。因此，政府应尽可能提供，企业精神生存的有利机制和富于弹性的法规。正如杜鲁克所言：「只要组织中存有鼓励企业精神的机制，任何人都可
以成为企业家；反之，组织中尽是诱发官僚行为的制度，任何企业家也会变成僵化的官僚」。准此，促使行政部门成为富有革新精神的企业型政府，是行政革新刻不容缓的前提。
