公 共 管 理 学
第十四章 企业型政府与
政府再造
内容简介：
本章分析了政府再造的背景，探讨了企业型政府的内涵，并分别对主要国家政府再造作了简单介绍，最后讨论了中国政府再造问题。
教学目标：通过本章学习，了解政府再造的本质是提升政府治理能力；理解当代政府再造的核心理念——企业型政府；简要了解美国、英国、新西兰等国政府再造的实践；最后对中国政府再造有基本的认识。
重点和难点:
政府再造含义与当代政府再造的背景
企业型政府的含义与企业型政府的特质
企业型政府的实现策略
国际政府再造的做法与经验
中国政府再造的前景
关键术语：
政府再造、企业家、企业家精神、企业型政府、法治政府
课时数：6
第一节 政府再造的内涵与背景
一、再造的内涵
（一）再造的定义
美国管理大师汉默(Hammer)和钱培(Champy)认为，“再造”是对组织流程的基本问题进行反思，并对它进行彻底的重新设计，以便在成本、质量、服务和速度等衡量组织绩效的重要尺度上取得激烈的改善。再造的特点是：
1、剧烈性
2、彻底的
3、流程
4、重新设计
（二）错误观点的纠正
汉默认为，再造的一些错误观点要予以纠正：
1、再造不是缩小规模。再造是从头开始重新设计工作，再造要裁减的是工作，而不是岗位或人员。
2、再造不是组织重组。再造的中心工作是工作如何做，而不是机构如何设置。
3、再造不是赶时髦和万能的灵丹妙药。再造是一项彻底的新原则，推翻以层级节制和专业分工来设计工作的理念。
4、再造是一场革命。这场革命基于从头到尾的整个过程和为顾客创造价值上。
二、政府再造
“政府再造”一词，在很大程度上标明了如今人们在行政改革问题上的观念更新。政府再造不只是注意政府在量上面的成长，而更重要的是质的方面的改变。
它更能表明我们这个时代政府改革的本质，即政府改革将涉及改变国家与社会、政府与市场、政府与市民、政府与企业诸多关系的调整，涉及政府治理的观念、结构、方式和方法的变革；既涉及政府内部组织、运作程序的调整，更涉及外部关系的调整。
三、政府再造的背景
（一）政府角色膨胀
第二次世界大战以后，受国家干预和福利国家观点的影响以及计划经济的影响，政府职能急剧扩张，政府角色不断膨胀。政府虽然管的事情很多，但是社会问题却同样层出不穷，因而引发了人民对政府治理能力的怀疑，也就是所谓的政府失灵问题。
（二）财政状况的恶化
工业化国家向福利国家的发展，政府支出不断增加，这对政府的财政构成了巨大的压力，同时，仅依赖增税以缩减预算赤字有困难，因此，通过改革政府以控制财政赤字便成为一个可行的手段。
（三）新“右派”意识形态的影响
针对国家干预和福利国家政府的弊病，以公共选择为代表的新右派对此进行不断的抨击，他们认为政府失灵不亚于市场失灵，强调市场机制，主张将政府的角色、功能和规模缩小，主张通过市场机制提供公共服务。
（四）国际化与国际竞争的压力
国际竞争的压力迫使一个国家的政府不仅必须和它国的法律制度和政策相协调，而且必须以更有效率的方式应付复杂多变的经济环境。
（五）官僚主义和民众对政府的不满
官僚主义的存在，极大地损害了政府的公信力，导致了政府的“信任危机”和“合法性危机”，为重振政府的威信，“去官僚化”便成为各国改革的一个重要内容。
第二节 企业型政府的基本理念
一、企业家、企业家精神与公共企业家
（一）企业家
企业家是能够将低产值的经济资源转移至较高生产力领域，并获取较大丰收者。
（二）企业家精神
企业家精神，也就是应用创新的方法适用资源，以使生产力及效用最大化的一种精神理念。
（三）公共企业家
公共企业家是在政府领域，生产、设计以及执行创新理念的工作者。学者刘易斯()在《政府企业精神：官僚政治权力的理论》一书中曾说明了公共企业家的五个基本特征：
1、善用组织内部的资源及力量，实现公共目标。
2、专精某些社会关注的领域，善于应用各种形式倡导其专精的领域，成为某些公共政策的代言人
3、积极运用组织中的影响力，争取成功。
4、善用民意市场，塑造“舍我其谁”的形象。
5、设法扩展专属的公共政策的范围。
二、企业型政府
所谓企业型政府，系指政府部门由一群富有企业家精神的公共管理者组成，他们能够运用各种创新的策略，使原本僵化的官僚体制恢复活力，并有效运用资源以提高政府的效率。
（一）基本特征
1、重视成本效益关系
2、强调顾客导向
3、强调市场机制，重视选择和竞争
4、授予权能
5、创新与改革
（二）企业型政府的创新策略
1、创造新任务
2、主动发掘机会
3、勇于承担风险
4、行政首长的支持
5、建立外部联盟，组织内部团队
6、善用舆论压力
7、具有说服力的领导风格
8、组织文化的塑造
第三节 企业型政府的实施策略
及其限制
一、政府再造的十项策略
奥斯本和盖普勒俩人曾提出了政府再造的十项策略：
1、导航型的政府
2、竞争性的政府
3、任务导向的政府
4、结果导向的政府
5、顾客导向的政府
6、有企业心的政府
7、分权化的政府
8、属于社区的政府
9、预防性的政府
10、市场导向的政府
二、政府再造的“五Ｃ策略”
奥斯本和普兰斯特克(Plastrik)将上述十项策略加以整合，提出了政府再造的“五Ｃ策略”：
（一）核心策略
（二）影响策略
（三）顾客策略
（四）控制策略
（五）文化策略
三、学者对企业型政府的限制的反思
（一）贝龙(Bellon)和戈尔(Goerl)对企业型政府理念的四种反思：
1、企业自主性和民主责任性之冲突
2、公共企业愿景与市民参与价值之间的冲突。
3、企业秘密性与民主开放性之间的冲突
4、企业风险承担与民主的公共财产处置责任之间的冲突。
（二）凯顿的反思
学者凯顿也认为，由于对政治与制度环境的忽视，企业型政府将使改革推动者产生错误假定：
1、将公共管理视为单独功能，而忽略其中包含的政治问题；
2、认为企业之成功经验是好的经验。
3、以大致的营利观点评价行政绩效，忽视其可能对社会环境造成的破坏。
（三）泰瑞的观点
学者泰瑞也提出企业型政府的限制：
1、公共企业家偏好问题；
2、公共企业家崇尚变革与创新，然而许多变革与创新未必带来组织的正面发展；
3、公共企业家有反传统的倾向，轻视存在了好几个世纪的价值与信仰。
第四节 企业型政府
与政府再造实践
一、美国政府再造
克林顿上台以后，即发动“新政府运动”，开始政府再造工作。指定副总统戈尔组织委员会，广泛推进改革。
（一）再造的原则
由于受企业型政府理论的影响，美国政府提出了四大原则作为政府再造的行动方向：
1、顾客至上，民众优先 ；
2、删减法规，简化程序 ；
3、授予权能，追求成果 ；
4、节约成本，提高效能 。
（二）再造体现的政治承诺
在1996年9月的《政府的优势秘密》报告中，克林顿与戈尔指出，联邦政府再造的成果体现了五项政治承诺：
1、大有为的政府时代已告终结
2、针对政府的内部运作方式，进行度幅度改变
3、政府以更好的品质服务民众
4、政府调整其服务的方式
5、政府改变其与社区互动的方式
二、英国政府再造
英国政府再造方案，主要有效率稽核、财务管理改革方案、续阶方案、公民宪章以及民营化：
（一）效率稽核
（二）财务管理改革方案
（三）续阶方案
（四）公民宪章
（五）民营化
三、新西兰的政府再造
新西兰推动改革的组织主要为：国家公务委员会、财政部、首相与内阁部。新西兰的政府再造主要由预算与财务管理制度与民营化两部分组成：
（一）预算与财务管理制度
（二）民营化
第五节 面向21世纪的中国政府再造
一、中国政府改革的反思
（一）改革的成效
1、整个社会对政府改革取得了共识，认为不进行政府改革，经济改革与社会发展难以持续；
2、政府机构扩张的总体势头得到了一定程度的遏制，机构本身向精减的方向发展；
3、开始以重塑政府职能而创新政府体制；
4、在理顺关系，特别是政企关系上，有了突破性进展；
5、公务员和公职制度正在实现从特殊主义的偏狭制向普遍主义的功绩制的转换；
6、政府治理从遵循人治到重视法治。
（二）改革的缺陷
1、政府改革的被动适应性远远大于主动的前瞻性；
2、政府改革视角偏狭；
3、缺乏对政府改革理论上的反思；
4、政府改革孤立于政治和社会系统；
5、效率主义改革典范的局限。
二、新世纪中国政府再造的战略选择
（一）从效率行政典范到民主行政典范：政府治理典范的变革
民主行政典范代表着一种新的、不同于传统的行政理性的典范，民主行政典范并不反对效率行政典范的理念与做法。
民主行政认为，民主国家的基石在于民主原则和民主行政，并使民主哲学能渗入其行政机制之中，依民主行政的观念，政府是经人民的共识建立的，政府是手段，而人民是目的，“将人民放在事物的中央”，是民主行政的基本出发点。如果没有这种治理理念的变革，真正的政府再造是十分困难的。
（二）从控制导向的管理到服务导向的管理
在传统的计划经济体制下，政府扮演了更多的生产者、监督者、控制者的角色，为社会和民众提供公共服务的职能和角色被淡化，这种管理模式忽视了公共管理的内在价值，使政府存在的正当性受到质疑，也导致官僚主义和人民对政府部门的支持和信心的下降。
政府再造，首先要重新检讨公共组织和公共管理存在的目的并以此推动政府再造工程。依据公共管理的目的和要求，政府再造，最重要的在于要塑造一个具有公共服务精神的政府。
（三）从以政府为本位和中心到亲市场的政府
中国实行计划经济的教训表明，全方位的政府管制经济事实上导致了社会资源和财富的浪费，也导致了政府的行政效率低下。中国的行政改革的一个战略目标在于建立一个亲市场的政府，即在政府和市场的关系上，要充分发挥市场的平等性、竞争性、开放性在资源配置过程中的作用，凡是市场能发挥优势的地方，充分让市场发挥作用。
（四）从强势国家的单独治理到国家与
社会共同治理
公共问题的日益复杂化，社会行动之间的相互依赖性，以及国家的建设和发展事实上需要政府和社会力量的共同努力和合作，使得政府部门已经无法成为一个唯一的治理者，政府必须与民众、社会和其他组织共同治理、共同管理、共同生产与共同配置。因此，政府、社会、公民的共治已成为当代重要的治理模式。发展政府与民间的伙伴关系，落实民间社会与政府共同治理的合作关系，已成为中国政府再造的重要策略。
（五）从政企不分、政府管制到政企分开、
放松管制
中国传统政企关系最大的特点在于政企不分。改革政府与企业的关系，最核心在于：
1、考虑到市场经济下的政府职能和范围，国有企业应逐步从竞争性生产和经济领域退出，通过产权处置的办法，压缩国有企业的规模；
2、政府的公共管理职能和企业的经营管理职能实行最彻底的分离，使企业成为真正的市场主体；
3、更多的引入竞争，通过贸易自由化，放松准入，停止补贴和转移支付等方法促使企业更具竞争性；
4、硬化国有企业的预算，特别是通过投资改革，使其向更商业化的信贷靠近，限制软贷款的获得方法，使其由压力和活力；
5、改变国有企业管理者与政府之间的关系来改善激励机制。一方面赋予企业经营者以更大的自由权，另一方面引入新的监督机制，如稽查制度、业绩评议、管理合同等。
（六）从权力集中到适度的地方分权
中国传统上是一个中央集权的国家，正如邓小平所言，中国政治体制最大的问题在于权力太集中。因此，在调整权力结构时，要赋予地方必要的权力，让地方有更多的因地制宜的灵活性，发挥地方发展经济的积极性和创造性。
（七）从机械式的管理组织到有机式的
适应性组织
从组织设计的观点来看，传统的政府机构是一个典型的机械式的组织，这样的组织设计固然有其优点，但缺陷表现得日益明显。因此，政府内部组织设计，应更具弹性和适应性。
（八）从人治到法治
党的十五大提出建设社会主义法制国家，九届人大通过的政府机构改革方案提出行政改革的一个重要目标在于实行依法行政，九届人大二次会议将依法治国写入宪法，这标志着我国政府治理理念和模式的一个巨大变革，即实现从人治政府走向法治政府。
法治是这样一种治理状态或秩序，在这一治理状态中，存在着法的普遍性和有效适用性，法律比政府的权力具有优先的、至上的权威，或者说政府应由法律规制并服从法律，最终公民的自由权利得到维护、保障并扩大。具体而言，法治政府的含义包括：
1、法治政府崇尚秩序并反对无政府状态；
2、法治政府要求法律具有普遍性；
3、法治政府要求体现实质正义 ；
4、法治政府的核心在于政府受法律的约束和控制 。
本章思考题：
1、何谓政府再造？如何理解政府再造的性质
2、分析当代世界各国政府再造的背景和原因。
3、何谓企业型政府？企业型政府的基本理念是什么？
4、你如何评价企业型政府理论？
5、当代各国政府再造的主要策略是什么？
6、20世纪中国政府改革有哪些经验和教训？
7、中国政府改革的主要议程是什么？
8、探讨中国政府改革的前景。
