农地收益权抵押融资的产生
《开发研究杂志》2015 年第五期
当前，我国正处于经济转型的关键时期，农业产业发展也正经历着从传统封闭走向现代开放的过渡阶段
。从现实情况看，由于农村内部金融抑制矛盾普遍尖锐，融资困难和投入不足已经成为制约现代农业发
展和农民增收的突出问题。对农民而言，土地无疑是其最重要的资产，实践中以土地承包经营权和土地
经营权抵押融资的探索虽然已有一定进展，但总体上仍存在难以破解的诸多障碍，无法在更大范围推广
。正因如此，进一步探索和完善以收益权为基础的农地抵押融资新模式，寻找一条更具现实性的破解农
民融资难的有效路径，无疑具有十分重要的现实意义。
一、农地抵押融资产生的现实背景
从理论上分析，一般意义上的农地抵押融资是指土地承包经营权人在不转移对其所承包土地的占有、使
用、收益的基础上，将其土地承包经营权作为债权的担保，当债务人不履行到期债务时，债权人有权依
法按照规定将作为担保物的土地承包经营权进行拍卖或者变卖，以获得的价款优先受偿的融资形式①。
就实质而言，农地抵押融资是一种“用益物权”的抵押融资①，是土地权利的抵押融资而非土地实物的抵
押融资。近年来，随着工业化和城市化进程的加快，农村劳动力大量外出务工，土地流转规模不断增大
，农业规模经营的推进必然带来资金需求的显著增加。值得关注的是，土地流转加快和适度规模经营扩
大虽然催生了种养大户、家庭农场、合作社等新型经营主体快速成长，但其大都处于发展初期，规模较
小，实力不强，普遍面临投资能力不足的困扰。在此背景下，大多数新型经营主体都理所当然地把正规
金融机构视为首选的融资渠道，各级政府也大力倡导金融机构必须更大力度地强化对新型经营主体的融
资服务。但在缺乏基本抵押物的条件下，金融机构基于资金安全的现实约束却很难在改善农村金融服务
方面实现实质性进展。毫无疑问，农村内部金融需求增长而供给仍然停滞所导致的供需失衡矛盾的普遍
加剧，是多种农地抵押融资模式的实践探索得以产生和发展的主要动因。应当看到，作为常态化融资工
具的土地金融制度，在西方发达国家早已成为农业相关制度和国家土地制度的重要组成部分［1］。随
着我国农村经济发展特别是土地适度规模推动的现代农业的快速发展，基于我国特有的农村土地制度基
础，不同地区以不同方式多样化地创新探索以土地资产为基础的抵押融资模式，着力改善农村内部严重
的金融抑制现状，已经具备基本的实践基础和制度条件。
二、农地抵押融资的实践探索
尽管我国现行法律仍然明令限制农地的抵押融资，但近年来，由于现实需求日趋强烈，金融抑制的矛盾
不断尖锐，国家在政策方面对农村土地制度改革给予了越来越多的明确支持，正是由于宏观政策层面对
农地抵押融资的限制趋于松动，促成了实践中农地抵押融资多样化的制度创新。总体而言，现有农地抵
押融资大体有以下三种典型模式。
(一)以农户为贷款主体的土地承包经营权抵押融资的“同心模式”“同心模式”是宁夏同心县于 2006 年率先
探索的农村土地承包经营权抵押融资模式，其基本方式是在每一个行政村成立一个非盈利机构―――“
土地抵押协会”，由村民选举出常务理事，由常务理事来管理该村土地抵押贷款的相关事务。村民将自
己所拥有的部分土地承包经营权向协会入股成为会员。当入股的会员需要贷款时，选择三户已加入协会
的村民和一名协会的常务理事作为贷款担保人，与协会和担保人签订土地承包经营权抵押转让协议。村
民在完善抵押担保手续后，向信用社提出贷款申请，由协会再与信用社签订总担保协议，信用社审查通
过后与农户签订贷款借据并放款［2］。同心县属于国家级贫困县，农户脱贫任务重，产业发展基础薄
弱。其设计抵押融资额度一般为 1 万～2 万元，贷款年限为 1 年［3］，主要满足贫困农户发展生计项
目的小额资金需求。在同心县这一贫困地区，土地承包经营权抵押融资的突破在一定程度上有助于解决
贫困农户资金短缺、贷款难的现实问题。同时，因农户对于土地的依赖性强，用土地作为抵押品来发展
生产和摆脱贫困的模式也有效提高了农户的还款意识。然而已有的实践表明，在“同心模式”的实际运行
中，由于农地承包经营权抵押融资的贷款主体仍为普通农户和贫困农户，主要解决的仍是分散的传统小
农经济面临资金不足的问题，并非是满足以新型经营主体为主导的现代农业发展产生的较大规模资金需
求，因而，“同心模式”之下的土地抵押融资规模必然是十分有限的。一旦农户在生产经营中出现无法及
时还款的违约情况，容易造成农民失地风险［4］，对贫困农户而言，其可能产生的影响是十分严重的
。因此，“同心模式”虽然探索较早，也具有重要制度创新价值，但总体上适应范围有限，难以在更大区
域推广和复制。
(二)以新型经营主体为贷款主体的土地经营权抵押融资的“崇州模式”2011 年，崇州市在四川省率先启动
土地经营权的抵押融资试点，重点解决快速增长的各类新型主体发展现代农业资金不足的现实困难。崇
州市在完成土地确权颁证基础上开展了农业经营体系的创新实践，其核心内容:一是引导农户以土地承
包经营权入股，组建土地股份合作社;二是以市场化方式培育懂技术、会经营的职业经理人队伍，负责
合作社土地的生产经营管理;三是引导建立适应规模化经营的专业化服务体系，打造“一站式”的农业服务
超市平台。截至 2014 年底，崇州市已组建土地股份合作社 225 个，入社土地 31．1 万亩，培养职业经
理人 1588 人，职业经理人人均经营农地面积达 377．4 亩①，基本完成具有显著区域特征的新型农业
经营体系的重构过程，为规模化现代农业的发展奠定了良好基础。在此条件下，土地股份合作社和职业
经理人都必然面临资金不足的困扰，崇州市由此开展了主要针对土地股份合作社和职业经理人的土地经
营权抵押融资试点。其基本方式是借款人主体首先向市农村发展局申请正式颁发《农村土地经营权证》
，借款人再持证前往农商银行完成相关抵押融资手续，土地经营权抵押融资在经过农商银行核准后，提
交崇州市土地承包经营权抵押融资联席会议审核通过，再由崇州市农业产权流转担保公司担保，签订贷
款协议、合同，最后由农商银行正式发放［5］。崇州市直接利用农村土地经营权作为抵押融资的担保
依据，重点解决新型经营主体扩大土地经营规模面临的融资难问题，不仅对推进土地合理集中和农业产
业规模化发展具有重大现实意义，而且对多种新型经营主体的培育成长也有重要促进作用。但崇州的实
践表明，由于对土地经营权的合理估价缺乏实质突破，在一定程度上限制了“崇州模式”更大效应充分发
挥。实践中，崇州对土地经营权的估价是以传统农作物的产出来衡量土地价值，并未对土地经营权实际
价值进行评估;而抵押融资的额度则是根据经营权的租赁年限来确定。抵押借款的期限统一限定为 2 年
。这样的制度设计虽然总体上有利于降低银行的贷款风险，但同时也限制了抵押人的贷款规模。加之银
行部门认为土地经营权的抵押融资存在评估难、担保难、处置变现难等现实障碍，因而普遍缺乏基本的
内生动力。正因如此，尽管崇州市瞄准新型经营主体的土地经营权抵押融资的探索实践已经多年，但实
际推进不尽理想，也未能产生更大范围制度创新的辐射扩散效应。
(三)以土地收益权实现抵押融资的“平罗模式”2009 年，宁夏平罗县针对现代农业发展中贷款难的突出矛
盾，尝试以“存地证”作为质押的贷款业务创新。其操作办法是农户或其他需要贷款的经营主体，将土地
产权证或经营权证质押贷款银行，事实上是以“存地证”暂归贷款银行，贷款人以存地收益归还贷款，直
到借款人将贷款归还完后才可收回“存地证”。从本质上分析，“平罗模式”实际运行中放贷金融机构所处
置抵押物是存地收益权而不是经营权［6］，是以存地收益或土地上的预期收益所进行的农地抵押融资
的模式创新。实践证明，土地收益权抵押融资模式表现出了更强的适应性和可操作性，因而在更大范围
内得到了较大规模的实际推广。2013 年 8 月，四川省按照“农村土地流转收益保证贷款”的基本模式，
在全省 9 个县(市、区)开展了农村土地流转收益保证贷款试点，成为国内第一个以省为单位进行土地收
益权抵押贷款试点的省份①。2014 年，武汉市大范围开展以农地收益权为基础的抵押融资试点，抵押
融资规模超过 6 亿元。土地评估价值以土地上的农作物为主，附加大型生产基础设施价值，贷款额以土
地收益评估价值的 50%～60%发放①。
三、土地收益权抵押融资模式的比较优势
从总体上看，我国农村土地抵押融资的早期探索大都以土地承包经营权抵押或土地经营权抵押为主，由
于土地承包经营权抵押融资以农户为主要对象，难以满足适度规模经营发展中各类新型农业主体的融资
需求，而土地经营权抵押融资模式虽然主要瞄准的是种养大户、家庭农场和合作社等新型经营主体，但
金融机构因面临土地经营权评估难、处置变现难等障碍而不愿主动有所作为，实际推行困难重重。正是
在此背景之下，探索其适应性更强、更利于实际操作的新型农地抵押融资模式的需求也就表现得十分强
烈，平罗、四川、武汉等地以收益权为基础的土地抵押融资模式由此应运而生，而且因更为现实可行表
现出了明显的制度创新的比较优势，在实践中得到了更为快速的推广发展。相较于土地承包经营权或经
营权抵押融资模式，土地收益权抵押融资以下六个方面的比较优势是显而易见的。一是有效规避了现行
法律障碍。现行《物权法》和《农村土地承包经营法》明确规定农村耕地、宅基地等集体所有的土地使
用权不允许抵押融资，但对农村土地收益权抵押融资却无法律禁令。相反，按地上收益物的抵押融资类
似于应收账款担保贷款。根据中国人民银行 2007 年发布的《应收账款质押登记办法》第四条规定，“应
收账款的权利人因提供一定的货物、服务或设施而获得的要求义务人付款的权利，包括现有的和未来的
金钱债权及其产生的收益，允许使用应收账款作为权利债权性流转收益权质押融资”。因此，现有相关
法律事实上为土地收益权抵押融资提供了有效的法律依据。二是避免了农民失地的风险。担心土地抵押
融资会导致农民失地，甚至引发社会不稳定，一直是一些地方政府不愿大力推进土地抵押融资的主要原
因，在实践中这也的确是难以回避的潜在风险。而土地收益权抵押融资尽管也可能导致农民在一定期限
内失去土地收益权，但是却能保住农民的土地，农民并不会因此丧失土地承包经营权，因而可以较为有
效地规避农民的失地风险。三是对土地收益权的评估更易操作。当前对土地承包经营权和土地经营权的
评估缺乏科学合理的方法。在部分试点地区，土地附着物的价值往往占抵押评估总价值的较大比重，评
估贷款额远远低于土地资产的实际价值。与之相比，土地收益权的评估更加科学方便。农民在承包土地
上种植粮食或经济作物，其产量和市场交易价格基本稳定或可预期，评估价值较接近于真实价值;有些
大宗农产品交易甚至无需专业评估机构，银行借贷双方通过协商即可完成对收益权的价值评估，既简单
又易操作。四是处置变现相对更加容易。对土地承包经营权或土地经营权抵押融资而言，若债务人不能
按期偿还贷款，债权人很难通过转让承包经营权或经营权来弥补贷款损失，“不归还贷款，就收回并变
卖土地”的威胁对农户来说不具现实性。相反，农户还可能采用策略性行为故意不归还贷款，产生“道德
风险”，进而使形成不良贷款。相比而言，土地收益权抵押融资的处置变现方式相对容易。债务人可收
取土地农作物收益权充抵贷款，还可通过对农作物拍卖、折价变卖等形式清偿债务，获得应收账款收益
，由于收益权的处置变现流动性更强，搭建流转处置收益权的交易平台更易推行。此外，若农户无法按
时归还贷款，农民并不失去土地，而只是土地上的农作物收益被收走，其发生道德风险或赖账不还的概
率也会大大缩小。五是贷款风险相对可控。由于我国《商业银行法》规定金融机构自身不能自营不动产
，土地承包经营权或土地经营权的处置变现不易实现，加之对承包经营权和经营权的评估难、管理难等
问题，这就必然使得抵押权人的贷款风险较大。而土地收益权抵押融资的还款来源是较为可靠的土地经
营的预期收益，这种模式的风险显然相对可控。另外，金融机构还可建立银行与债务人资金账户的连接
机制，债权人可优先控制债务人账户资金分配，以保证收益优先用于归还贷款本息，确保还款资金来源
的稳定和充足。六是担保体系更易搭建。当前，土地承包经营权与经营权抵押融资共同存在缺少担保的
突出问题，由于承包经营权或经营权在抵押融资过程中存在诸多风险及不可控因素，金融机构自身不愿
涉足此类信贷产品，以盈利为目的的担保机构更不愿参与其中，这就造成了“贷款难，缺担保，贷款更
难”的恶性循环。而以收益权为基础的土地抵押模式的担保平台实际上已经基本建立，现行的农业政策
性担保公司或商业性担保公司等担保机构早已建立农作物项目的担保体系，政策性补贴也向农作物担保
倾斜，这就构建了土地收益权抵押融资的担保连接机制，使得以收益权为基础的土地抵押融资模式更具
可推广性。
四、结论与建议
农地收益权抵押融资模式突破了现行法律障碍，有效解决了农地评估难、变现难等突出难题，是农地抵
押融资改革探索的深化和完善，具有适应性更广和推广性更强的制度创新的比较优势。然而，在现行试
点地区的实际探索中，还存在一系列制约问题，亟待受到高度重视和有效解决。基于此，对进一步完善
农地收益权抵押融资的制度设计提出如下政策建议。
(一)以明晰农地产权结构为基础，完善产权主体权能农地金融需要土地产权清晰化来降低交易成本和风
险，其关键在于如何完善农地产权结构、明确产权主体的地位和权利。按照我国土地制度的历史延续性
，要在坚持农村土地集体所有，长期稳定土地承包经营关系的基础上，探索所有权、承包权、经营权“
三权分离”的制度创新，赋予承包经营权人清晰完整的产权。另外，需要进一步明确土地收益权抵押融
资是在承包经营收益权和经营收益权之上设立的，只有通过完善和明确产权权能，才能确保农地金融的
规范运行。
(二)建立土地流转市场，促进新型经营主体成长土地流转市场是农地市场化的关键。建立规范有序的土
地流转市场有利于协调土地流转过程中的各方利益关系，妥善处理可能发生的各种矛盾和问题，切实维
护土地所有者、承包者、经营者三方的合法权益，从而使土地收益权的抵押融资能够有效规避波动风险
，成为一个平稳有序的过程。此外，还应依托土地合理集中过程，大力培育种养大户、家庭农场、合作
社等新型经营主体，提升贷款人的贷款需求、经济实力与抗风险能力。
(三)强化土地收益权抵押融资的风险防范农村土地收益权抵押融资的基本功能是保障债权的实现，债权
不能实现是土地收益权抵押中的最大风险。在土地收益权抵押中，收益权的取得处于不确定的状态，对
于此类风险，金融机构可以在接受土地收益权抵押的同时与第三方签订协议，采用其他担保方式，以扩
大担保范围的方式增强防风险能力。在实践中，农村金融机构在办理土地收益权抵押时可采用保证、抵
押和动产质押并用的双重或多重担保。
(四)进一步完善相关配套政策一方面，除直接推进以土地收益权抵押融资推广发展之外，还可探索以组
合担保形式构建多元化避险体系，在政策导向上更多支持担保机构与金融机构联合开展收益权抵押融资
。另一方面，财政补贴要向种养大户、家庭农场、合作社适度倾斜。对金融机构监管部门要实行差异化
监管措施，适度提高涉农不良贷款的风险额度。要建立更加有效的农业风险转移分散机制，更充分地发
挥农业保险防范，化解农业生产和信贷风险的作用。
作者：王蔷 单位：四川省社会科学院农村发展研究所
