政策性农业保险研究
近年来，随着黄石市农业产业化迅速发展，农业投入越来越大，农业风险也越来越高。为进一步完善农业避险机制，探索建立有效抵御自然风险和市场风险的农业风险保障体系，笔者对政策性农业保险进行了专项调研，并提出如下对策研究。
一、政策性农业保险实施情况
政策性农业保险是保险公司开展的由政府提供保费补贴特定农作物、特定养殖品种的保险。实施政策性农业保险是农民急需，也是政府解决“三农”问题的新举措，它对规避农业生产风险，促进现代农业发展，增加农民收入具有重要意义。
（一）实施政策性农业保险的政策依据。目前，政策性农业保险仍然处在探索阶段，国家暂未出台综合性的农业保险法律条例，现行政策性农业保险主要根据财政部及省级政府出台的文件及相关办法执行，各险种的确定及具体执行办法均需省保监局报省级以上政府审批，并由省政府组织实施。2007年，财政部下发了《关于应对猪肉价格上涨促进生猪产业健康发展的通知》和《能繁母猪保险保费补贴管理暂行办法》，国家财政每年安排专项资金，支持对有繁殖能力的母猪建立重大病害、自然灾害、意外事故等保险制度。
2008年，财政部印发关于《中央财政种植业保险保费补贴管理办法》（财金[2008]26号），我省被纳入政策性农业保险中央财政保费补贴试点省份，省政府下发了《关于做好全省政策性“三农”保险试点工作的通知》（鄂政办发[2008]38号）。文件对各险种的保费补贴做了明确规定，即：能繁母猪保险由两级政府和农户出资；每头能繁母猪保额为1000元；保费60元，其中中央财政承担50%、每头30元，省财政承担30%、每头18元，农户承担20%、每头12元。水稻保险由三级政府和农户出资，每亩水稻保额200元；保费14元，其中中央财政承担35%、每亩元，省财政承担25%、每亩元，县（区）财政承担15%、每亩元，农户承担25%、每亩元。2009年中央又对水稻保险保费的补贴办法进行了局部调整，中央财政承担比例上升到40%、每亩元，县（区）财政承担比例下降到10%、每亩元，其他不变。
（二）黄石市政策性农业保险的执行情况。黄石市政策性农业保险从2007年开始开办，由人保财险公司和中华联合保险公司承保，开办了能繁母猪、水稻等政策性农业保险。能繁母猪保险对象为8个月以上4周岁以下、存栏量30头以上的养殖户，散养户以村组（专业协会、合作社）为单位统一投保。水稻保险对象为连片种植20亩以上的大户，散户以村组（专业协会、合作社）为单位统一投保。保险责任主要为自然灾害、意外事故和重大疫病导致的直接死亡。同时，黄石市积极探索森林保险机制，在全省率先开展了政策性森林火灾保险试点工作。
1、能繁母猪保险。能繁母猪保险从2007年8月开始开办。2007年全市能繁母猪参保5万头，占全市能繁母猪总量%，保费308万元，由于当年保险8月份才启动，保险时间比较短，当年保险赔款仅万元，占保费的%。2008年全市能繁母猪参保万头，占全市能繁母猪总量%，保费278万元，当年保险赔款151万元，占保费的%。2009年全市能繁母猪参保万头，占全市能繁母猪总量%，保费141万元，当年保险赔款180万元，占保费的128%。总体来看，能繁母猪保险的投保率逐年下降，保险赔付逐年上升。
2、水稻保险。水稻保险从2008年开始实行。2008年全市参保水稻98万亩，占全市水稻播种面积%，保费1376万元，当年保险赔款450万元，占保费%。2009年全市参保水稻90万亩，占全市水稻播种面积%，保费1259万元，当年保险赔款616万元，占保费%。水稻保险呈参保面积逐年下降、赔款逐年上升的趋势。
3、森林火灾保险。从2008年7月开始在黄石港区、下陆区和铁山区实行了为期一年的森林火灾保险试点，试点范围主要是风景名胜区、国有林场和造林大户，根据森林的不同类别，每亩保额有100元、300元和500元三种，费率按%计算，每亩保费分别为7元、21元和35元。保险协议主要由区政府与中华财产保险公司签订，市林业局采取以奖代补的方式给予补贴。2008-2009年，全市投保森林面积万亩，保额922万元，支付保费万元，保险期间森林受灾面积246亩，保险公司支付保险赔款6万元，占保费的%。从运行效果来看，森林火灾保险增强森林抵御自然灾害的能力，降低了林业投资风险，促进了林业大户发展林业的积极性。但因为目前没有将森林火灾保险的保费纳入财政预算，所以此业务尚未全面开展。
（三）实施政策性农业保险的主要成效。实施政策性农业保险以来，累计投保能繁母猪12万头，水稻188万亩，为广大农户提供了近7亿元的风险保障，保险公司累计支付赔款1400多万元，为保障农业增效、农民增收和促进农业产业化发展发挥了重要作用。一是有利于受灾农户尽快恢复生产。灾害发生之后，保险公司迅速对受灾农户进行赔偿，帮助他们恢复生产。如2009年大冶市刘仁八镇遭受历史罕见的龙卷风，全镇水稻损失严重，保险公司及时为受灾农户送去了12万元的赔款，帮助他们生产自救。二是为种养大户提供了保障。政策性农业保险降低了生产风险，激发了农业生产大户扩大生产的积极性，促进了农业产业化发展。自从开展水稻保险之后，全市的种植大户明显增加，目前30亩以上的种植大户达到1536户。三是有利于农村社会稳定。当前农村遇到大范围的自然灾害时，农民不仅可以得到政府救济，还可以获得保险赔款，减轻了政府压力。如2008年阳新县突降大雨，该县一万多亩水稻泡在水里，几千农户望田兴叹，保险公司及时赔付，仅半壁山农场、荆头山农场获赔近40万元。
二、存在的主要问题
政策性农业保险实施以来，为农业增效、农民增收、农村发展起到了很好的促进作用，但也存在以下突出问题。
（一）保险范围和保险责任过小，赔付金额和比例偏低。目前农业险种仅有能繁母猪、水稻、奶牛和森林等四项，奶牛保险黄石市基本为空白，森林火险因保费支出未纳入预算试点范围也很难扩大。农业主导产业如鸡、鸭、水产等都未纳入保险，农业保险的范围太小影响了现代农业的发展和基层政府参与的积极性。同时，农业保险的保障水平有待提高。据统计，2009年每亩水稻的种植投入在300—400元之间（化肥120元/亩，农药120元/亩，种子60元/亩），种粮大户还要支付田租100元/亩，政策规定每亩最高赔付标准为200元；一头能繁母猪的市场采购价在3000元以上，而目前最高赔付标准为1000元。一旦参保农户出险，过低的保险赔款不足以帮助农户开展灾后恢复生产，影响农户的参保热情。
（二）传统农业比例过大，农户参保的积极性低。黄石市农村人多地少，人均不足6分地，大多数农户从事农业生产主要以自产自销为主，目前我市水稻的商品率不足40%，因此部分农户觉得政策性农业保险无所谓，缺乏参保积极性。相反，种养大户规模大，投入多，风险高，参保积极也高，大户参保率几乎达到100%。
（三）政策性保险商业运作，保险公司运行成本高。政策性农业保险涉及千家万户，保险从宣传发动、收取保费、协调理赔和信息反馈都需要大量的人力和物力。接到出险报告，无论是一亩水稻还是一头母猪，保险公司至少需派出一车两人来回几十公里耗费大半天处理，车油费、人工费高。如人保财险公司每年春夏两季，除全体员工加班外，还需要聘请100多名大学生突击填写水稻保单近万份，耗费纸张400多万张；2009年中华联合保险大冶市分公司因为运行成本太高，入不敷出暂停了能繁母猪保险。
（四）县级财政困难，地方政府配套资金不到位。湖北省水稻保险的保费每亩为14元，2008年和2009年分别要求县级财政负担15％和10％，我市阳新县2008年和2009年全县分别有万亩和万亩水稻承保，仅此一项保险全县财政每年就要负担110多万元。阳新县作为国家级贫困县，县级配套资金难以到位。而且随着国家政策性险种的增加，县级财政压力将越来越大。
（五）选择性投保问题严重，道德风险防范难。由于母猪饲养防疫要求高，保险公司人员不能进入猪场，无法确认参保母猪是否打上耳标；水稻面积纵横交错，保险公司也无法确认参保地块，这些现状诱使农户产生选择性投保行为和道德风险，导致我市农业险种参保率逐年下降。今年2月份，阳新县太子镇一蔡姓农户投保的10头能繁母猪中死亡了一头，阳新县中华联合保险公司人员到场鉴定后割下生猪耳朵取证，并履行了赔偿，第二天阳新县黄颡口镇一潘姓农户将这头母猪拖回自己家中，向县公司骗保被发现。去年9月，阳新县枫林镇一王姓农户从江西省瑞昌市花400元购入2头已死亡的能繁母猪向县人保财险公司索赔2000元，被同村农户发现，向财险公司举报了这一行为。
（六）市场风险未纳入政策性农业保险范围。农业生产除了自然风险之外，市场风险带给农业生产的损失往往更大、影响范围更广，也是农户最担心、最需要保障的风险。生猪养殖规律，料肉比：1为盈亏平衡点，去年以来，玉米价格一直在1元/斤高位运行，而生猪收购价元/斤，最低时达到元/斤。长此以往，即使不发生任何自然风险，农户也会减少存栏母猪，使生猪养殖业出现大起大落，更不要说参与农业保险。目前国家已经实行水稻最低收购价政策，有力保障了我国粮食的稳定增长，但在畜禽业还没有相关政策。近年来，随着黄石市畜禽业的迅速发展，畜禽业生产风险也逐年提高，畜禽业亟待建立托市收购避险机制。
三、推进和完善农业避险机制的建议
（一）加强政府主导作用。农业保险政策性强、涉及面广、工作量大，仅靠保险公司人力难有作为。各级政府和涉农部门要加大组织领导、宣传发动、灾害预警、出险理赔、灾后重建等工作力度，与保险公司建立联动机制，形成合力，强力推动政策性农业保险工作。
（二）做大做强现有农险品种。一是扩大农业保险覆盖面。农业保险参保面必须达到100%，这样既能调动保险公司积极性，降低管理运营成本，又能有效消除选择性投保的道德风险，促进农业保险健康发展。二是免除农户保险自筹部分的保费。政策性农业保险是一项重要的惠农举措，目前由于保费中个人应缴纳部分不到位，导致参保率不高，如果由本级财政承担农户自筹部分的保费，则可实现应保尽保，让这项惠农政策真正落到实处。近年来，每年水稻和能繁母猪保费农户缴纳部分约357万元，其中大冶市万元，阳新县万元。按县市近年财政收入增长速度应可以承担，市级财政可对贫困县给予一定支持。
（三）建立农产品市场风险避险机制。目前，我市生猪和肉鸡的料肉比分别为:1和:1，由于猪肉、肉鸡价格下降，粮食价上涨，农户每养一头猪约亏损150元，养一只肉鸡亏损1元。2009年春，肉鸡价格大幅下跌，大冶市为保护本地肉鸡产业发展，大冶市财政单列100万元，陈贵镇单列40万元，对肉鸡进行托市收购，同时要求肉鸡收购企业按元/斤建立保护价收购基金，确保了肉鸡产业的可持续发展。根据大冶市的成功经验，建议：一是要大力推广“四提供一回收模式”，即永惠公司和中粮公司所采取的提供种苗或种猪、饲料、防疫药品、技术服务，回收成品模式，确保农户每养一只鸭或一头猪约有4元钱或100元钱利润。二是要建立最低保护价收购政策。福润公司如满负荷生产，肉鸡年加工能力最高可达到3000万只，按照协议大冶市需年提供1500万只肉鸡供福润公司屠宰。目前，大冶福润公司尚未推行“四提供一回收模式”，每只肉鸡的收购价格比市场价低元，农户的养殖风险较大、利润较小。建议市、镇每年列支一笔专项资金，对本地提供肉鸡给福润公司的农户实行最低保护价收购。
（四）加大各级政府投入。按照《湖北省人民政府办公厅关于做好全省政策性“三农”保险试点工作的通知》（鄂政办发〔2008〕38号）文件要求，黄石市级财政没有配套任务，但由于大冶市和阳新县的畜禽养殖业也是农业的主导产业，对农业产业化水平提高，对农业增效、农民增收、农村发展起着重要作用，因此建议市级财政从农业产业化专项资金中安排一部分资金，县市财政每年列支一笔专项资金，共同扶持县市建立农业产业避险机制，一方面要按照鄂政办发〔2008〕38号文件要求，将县市财政配套的资金足额到位，另一方面由本级财政统一代缴本地农户自筹部分，实现应保尽保。
（五）争取列为全省畜禽养殖业保险试点。现有的农险业务暂未涉及到黄石市农业的主导产业——家禽养殖业，按照中央和省委要求，全省将逐步扩大政策性农业保险范围。黄石市可抢抓机遇，争取早日列为全省畜禽养殖业保险试点。同时，积极向省委、省政府争取省级财政加大对县市财政转移支付力度，逐步减少县市配套比例，免除农户自筹部分。
