农民负担的明状和成因
农民减负形势依然严峻
2001年，我们在湖北襄阳、江西泰和
以及河南鄢陵三县就农民负担和税费改革
等问题进行了系统调查，2002年又对河南
省获嘉县进行了补充调查，发现农民负担
形势依然十分严峻。
— — 农民负担总体水平过重，个别地
方超过了农民人均纯收入的10％。
从三县小样本衣户调查结果看，农民
负担的总体水平过重。三县平均的人均纯
收入是2103元，而人均负担量是252元，
占农民人均纯收入的12％。这个水平相对
于其他地区来说，并不算特别沉重。但值
得注意的是，在人均收入水平最低的襄阳
县，负担却最为沉重。人均收入不到1400
元的襄阳县，人均税费负担总额为389元，
“相对负担量”(负担在纯收入中的比重)
高达28％，即一个农民一年纯收入中有超
过四分之一变成了上交的税费。
— — 税赋率出现 “累退”现象，越穷
的农户负担越重。
农民负担相对于农民而言，是一个心
理承受程度的概念，正常的税费之所以被
叫做 “负担”，主要是指其沉重程度超过
了农民通常的承受限度。而农民的承受限
度或承受能力，与其收入水平紧密相关。
收入高的农户其承受负担的能力必然要强
于收入低的农户，这是一个税收制度中极
1 2
为重要的原则，也是西方国家盛行的累进
税制的依据。
我们在调查中却看到一个奇怪的现
象。在三县中，襄阳县农民的人均纯收入
最低，只有1383元，却要负担将近400元
的税费，而同时，人均收入倍丁襄阳的鄢
陵县农民的人均税负却只有239元，几乎
只有襄阳县的一半。累进税制的原则正好
被颠倒过来，成了一个 “税负倒挂”的局
面，即收入水平高的衣户相对负担量较小，
而低收入农户相对负担比较重。在税负倒
挂的情况下，即使总体的税负水平并不高，
但由于越穷的农户所要承受的税费越高，
所以农民负担问题依然严重。
— — “费大于税”是一个普遍现象。
三县总的情况看，在农民负担中，
税不到三分之一，而费超过 J，三分之二，
其中不规范的收费和集资占农民负担总
量的三分之一，“三提五统”则超过了三
分之一。简言之，三个部分的比例大致
是1：1：1。
分县来看，这三个县农民负担的总量
结构很不相同。在湖北襄阳县，不规范的
收费和集资占到农民负担总额的39％，而
在河南鄢陵县和江西泰和县，这个项目的
比重分别只占23％~H2％。这种状况当然与
地方政府对不规范收费和集资的监管力度
有关，但即使我们只对规范的税费即农业
四税和 “三提五统”进行比较，也会发现
县域之间差别很大。
县域之间的结构差别反映出，虽然中
央政府对于税收和收费尤其是“三提五统”
台着明确规定，但地方政府在执行过程中
却存在着明显的偏离。仅在这中部地区人
均收入相近、产业结构相类的三个县中，
税费结构的差别就如此之大(税收分别占
28％、18％和46％)，我们可以想见，在全
国范围内此种差别该有多么突出了。
— — 农业特产税和屠宰税征收摊派现
象严重。
正规的农业四税(农业税 、农业特产
税、屠宰税和契税)中，也存在着比较严
重的问题。按规定，农业特产税和屠宰税
都应该 “据实征收”，即只应该向那些种
植经济作物和有生猪出栏的农户征收。但
在实际工作中，很多地区都采取平摊的做
法，所以出现了生猪的 “屠宰税”按人头
征收的咄咄怪事。即使有些地方不是将
“两税”平摊，也难称得上是 “据实征收”。
— — 农民欠费现象日益严重，税费征
收难度越来越大。
农民欠费和收费难在襄阳全县非常普
遍。据县有关部门统计，全县2000年欠交
税费的农户达2万户(占全部农户数的
8．7 ，而1995年是0．6力户。
另据有关资料表明，农民拖欠 “三提
五统”在全国已经成为普遍现象。1999年，
村级债务比上年增长17．5％。在村级债权
《江苏经济 )2003年第5期
维普资讯
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《扎 苏经济 }2003年鞯5期
抽样调盘，2000年人均纯收人超过3000元
的只有2户．另外5户人均纯收人分布在
528—1029元之间．这7户农民人均纯收入
平均只有13(J9元 乡镇政府下达的农民凡
均纯收^是我们剥壹结果的2 5倍 农民
^均纯收入水平的高估，不仪加大了农民
负担额的计提基数，而且也{出国务院关于
减轻投民负担的有关舰定莉l【j：形式
— — 名目繁多的苛捐朵税。
除丁“农业税”相 ”三提氍统 外，
农畦还要面对各种自己也弄 明自曲苛捐
杂税 他们形象地概括为：“明榄轻(农业
税)，暗税重(三提五痢 ，集资摊派无底洞 ”
例如．从去年开始．襄阳县农民负担卡t，
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镇领导讲，{耋镇农民很少甩丹江引水工程
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的观察 ．还要深入探究其中更为根本的
原因
有人认为农民负担主要是村组胡缺乏
集你收入肝致 自上世纪80年代中期以来，
东部地区的乡镇企业经历了前所来有的发
展．这使得刍村两级集体组织有了比轻t
厚的收入来源．叮以 山、集体性的公盏事
业，乜括教 和村镇建设；师中西 地区
则因为{殳有乡镇企业．集体经济实力报弱．
导致地方十 懈 开支转嫁割农民头_二。也
有凡将弗归结为基层干部的腐败，由于雏
乏可靠的龃管机制．地对干部的巧取豪
很碓禁止。他们千方百计巧立名目来搜墩
财富。比如．在Ip两部很多地方．村集体
利用土地调整米扩大机动地的比重．再高
价发包出击．变相加照农民负担；也有些
地区．基层干部Ⅲ 强制陆地要求农民种植
些经济n4自．f J于绎济怍l托每甫产世较
高 ．一1 JH爹收取 包捕 I农业特 税
机 啡舯瞿 师 茸 习’的看 ．
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i加~6Ii／J_f_《原因是因为 ，乡、村二
被机构 晁太多，机构臃肿 fl】故率低，地
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吃饭· 翘， 就是昕l ”屹饭时政”
这种挫【境造成 r 种雕堪的恶性循环．
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所 解}把农民缸担『 J题．盛为啭萤的还是
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财榄体制 遁血 前农村羟济艟 晌
结果 目打我田的农村经济结树已经发生
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(作音乐国务院斑展许光中心研究 、
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责任嫡辑：奈寓霞
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