五、 弗雷德里克森为代表的“新公共行政学”
（一）新公共行政学产生的背景和含义
早期公共行政的理论关注经济、效率
公民权运动、越南战争、水门事件、能源危机等带来的社会政治问题，使公众对政府丧失了信心。
明诺布鲁克会议
1967年，锡拉丘兹大学麦克思韦尔公民与公共事务学院的沃尔多注意到公共行政学处于一个“革命的时代”，于1968年召集了一个青年学者的会议。该会议由沃尔多当时任主编的《公共行政评论》及锡拉丘兹大学麦克思韦尔学院赞助，并在锡拉丘兹大学的明诺布鲁克会议中心召开。
会议主题
1.公共行政学学者如何将道德价值观念注入行政过程；
2.如何能有效地执行政策；
3.政府组织机构与其服务对象的恰当关系是什么。
关键词是“相关性”、“社会公平”、“调整与适应”以及“顾客导向”。
会议的成果
马诺力主编的《迈向新公共行政：明诺布鲁克观点》（1971）
沃尔多著《处于动荡时期的公共行政学》
弗雷德里克森：《论新公共行政学》
弗雷德里克森著作
《七十年代的邻居控制》（1973）
《新公共行政学》（1980）
《公共行政与社会公平》（1989）
《走向公共行政的公共理论》（1989）
《新公共行政与政府再造运动之比较》（1997）
《公共行政的精神》（1997）
新公共行政的含义
是相对于“传统行政学”而言的。是指1968年弗雷德里克森等一批年轻的公共行政学者采用新的研究方法探讨公共行政学的发展趋势，他们把20世纪60年代之前的行政理论称为“旧的公共行政学”，而把60年代末、70年代后产生的公共行政理论称为“新公共行政学”。核心是公平。
（二）新公共行政学对传统行政学的批判
1.对传统行政理论效率至上观的批判
（1）从理论上进行批判
传统公共行政学强调“效率至上”，强调非人性化和客观化的所谓理性效率，促使组织对人与人之间的互动采取机械式的控制，个人只是惯性地服从并且专注于生产或工作过程，人与人之间则变成了工具般地相互操纵，以追求有效率地完成组织目标；而个人则失去了自我反思与自我了解的意识，缺乏创造精神和人格的健康发展，甚至造成组织成员与服务对象之间的疏远与隔离，进而失去了组织的社会价值与责任。
鉴于此，新公共行政学主张公共行政组织通过“了解”和理想情境的沟通对话来促使公共行政与其服务对象产生互动，以通过增加其对广大民众的需求作出积极反应来抵消传统公共行政理论下的无效率观。引导社会价值，进而实现公共行政的民主政治责任与义务。
可见，传统的公共行政理论强调非人格化、客观理性的效率，即机械性效率。机械性效率观导致个人意识缺乏，政府与公众隔离疏远。
新公共行政理论以社会价值观为目标，规范地予以衡量效率，即社会性效率。社会性效率观与公共利益、个人价值、平等等价值目标相结合，认为行政不仅是执行工具，还与人民生活密切相关，关注人民需要，改善人民生活，从而担负广泛的社会责任。
（2）从行政实践上进行批判
首先，新公共行政学认为，公共行政的重要目的在于促进人类的幸福。然而，传统行政理论强调指挥统一、层级节制等原则虽然促进了效率，但不能适应社会的变革，无法担负其社会责任，更缺乏适应社会发展的能力，自然也就无法有效地改善人民的生活。
其次，传统公共行政过分迷信效率，造成了长远性的缺乏效率并且已经明显地造成了很多问题。机械地考虑效率，而不顾及到社会的公平分配，社会差距大，不公平现象严重。
实际上，新公共行政学并不完全否认效率的重要性，但如果只考虑机械性的量化概念，不顾及社会公平，其结果往往促使社会上的有组织者、有权势者以及既得利益者受益最多，从而造成社会的不公平。
2.对传统行政学政治-行政两分法的批判
政治行政的分离是一种理论虚构，缺乏经验证据。
公共行政研究应该扩大范围，研究政策制定政策执行及其评估等方面，促进公共利益和民主。
批判传统行政学主张的价值中立。
（三）新公共行政的主要价值观
1.社会公平
新公共行政学认为，实现以较少的投入换取较大的产出即经济与效率目标固然是公共行政的价值追求与目标之一，但不应该是其核心价值和惟一的终极价值。新公共行政学强调：在重视提高效率的同时，这种服务是否增强了社会公平？
那么，什么是社会公平呢？
公平一词本是社会心理学的一个概念，即所谓的收入与付出相符合、贡献与报酬相一致、权利与义务相结合。而新公共行政学使公平获得了社会含义，并且将它作为公共行政的核心价值。
在新公共行政学看来，社会公平应该具有极其丰富的内涵，他们直接从当代美国著名的政治哲学家罗尔斯的“作为公平的正义”思想体系中获取坚实的理论依据，即公平不仅指法律上的公平，而且指事实上的公平、结果的公平。为此，就需要对受惠最少者予以必要的补偿，以减少社会中的不公平。
在弗雷德里克森看来，社会公平是用来概括一组价值前提的，他指出：“社会公平包含着对包括组织设计和管理形态在内的一系列价值取向的选择。社会公平强调政府提供服务的平等性；社会公平强调公共管理者在决策和组织过程中的权利与义务；社会公平强调公共行政管理的变革；社会公平强调对公众要求作出积极的回应而不是追求行政组织自身的需求满足为目的；社会公平还强调在公共行政的教学与研究中更注重与其他学科的交叉以实现对解决相关问题的期待。……总之，倡导公共行政的社会公平是要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣势境地的人们。”
为实现社会公平，弗雷德里克森指出：“行政管理者不是中性的，应责成他们承担起责任，把出色的管理和社会公平作为社会准则、需要完成的事情或者基本原理。”而且，对社会公平的承诺意味着新公共行政学急于要求变革，它要改变那些妨碍社会公平的政策和机构，寻求增进它的目标——出色的管理、效率、经济和社会公平的各种变革。
弗雷德里克森的社会公平观：
（1）行政人员并不是价值中立的，他们应当致力于良好的政府管理和作为价值观和原则的社会公平。
（2）新公共行政寻求变革，试图系统地变革那些阻止社会公平的政策和结构。
（3）新公共行政对社会公平的承诺暗示着一个强有力的行政和执行政府。
（4）更关注国防而不是国防部：关注行政机构的人力需要，也关注整个社会的就业需要；更多关注设计解决公共问题的替代性措施而较少关注构建组织。
2.回应性
政府需要更多地响应公众的需求
为了使政府响应公众，就必须理解公众需求什么。
通过公民直接参与公众评论委员会、临时项目以及从顾客群体中广泛招募人员来实现。
3.参与
新公共行政提供在公共事务中广泛程度的公民与公务员参与。
它鼓励公民以个体或集体的形式广泛地参与公共行政，从而使公共行政更响应公众呼声和以顾客为中心。
4.社会责任感
美国人生活的质量和稳定性取决于公务员的辛勤工作。公务员不应当对公众的需求漠不关心或一无所知。
公共管理者应当有道德意识。公务员应当以公众利益为准绳，履行他们的誓言和民事责任。通过公共服务的道德和民事责任体现出其社会责任。
（四）组织理论和新公共行政学
1.组织的运作过程
传统公共行政研究“预算”、“人事管理”、“组织和管理”，只注意“组织内部”。
新公共行政分析家认为在公共组织中有四种基本运作过程，从而从一种完全不同的角度理解和改进公共行政。
（1）分配过程
是指行政管理必须关心分配形式，必须依据从公共行政项目中获得的效益来处理相关群体中的人的物质和服务的分配问题，并均衡各方面的利益。
成本-效用或成本-效益分析是试图理解分配过程结果的主要技术。
（2）整合过程
是指通过权威层级来协调组织中成员的工作过程，而其中每个成员都可看成是该层级中扮演的角色，其各自的任务通过权威层级联系在一起，目的在于建构一个有凝聚力的有效实现目标的组织整体，并使它的运行机制更有利于各种行政工作的研究和开发。
（3）边际交换过程
是指行政组织与其他相关的组织及群体之间建立共生关系的过程。它要求建立和发展新型部门间的关系，并重视少数群体的参与。
（4）社会情感过程
是一种社会情感训练的过程，同时又是行政改革的基本工具和技术。通过敏感性训练使行政人员降低对权威层级的依赖，承受各种风险的挑战，提高行政机构整体适应各种社会环境的能力。
2.组织变革的需要
公共组织是各种公共服务的承担者，公共服务的质量与公共组织的结构功能密切相关；
传统理论强调的组织层级节制，呆板僵化，无法对外界做出回应
公共组织的自我利益扩张，忽视公众利益
3.组织变革的目标
顾客导向型组织
弹性化，应变灵活的组织 回应性
评价
新公共行政学的出现既是公共行政学的学科自身发展的必然结果，也是60年代美国社会改革在公共行政学研究上的一种回应。新公共行政学的出现是战后对传统行政学的批评的进一步发展，可以说是公共行政学“范式”的一次变化。
积极意义
新公共行政学强调以“社会公平”为核心，实际上是一种民主的行政理论。对于美国20世纪70、80年代的改革具有一定影响。
与美国政治学的先驱汉密尔顿、麦迪逊等人的民主行政理论具有明显的渊源关系。公共部门质量运动；文官改革法强调对公务员的培训；参与；分权等。
新公共行政学对当代公共行政学理论的进一步发展与当代西方国家的行政体制改革实践都具有一定的积极意义。从理论上看，它突破了传统的“政治—行政二分法”与价值中立原则，倡导社会公平，主张民主行政、分权、参与和顾客服务导向，主张行政学应该关注社会问题等，不仅更新了行政学的研究方法，而且拓宽了行政学的研究视野，丰富和发展了行政学理论。
从行政管理实践来看，新公共行政学基于社会公平原则而提出的诸如减少层级节制、分权、参与、民主行政、对社会公众需求作出积极回应以及直接沟通等观念与主张，均对当代西方国家尤其是美国的政府管理改革产生了重大影响。
不足和缺陷
它缺乏概念和理论上的连贯性，如怎样构建社会公平模型，怎样解决政治行政的冲突等。并未最终生根立足，未能最终取代传统的公共行政学而成为行政学研究的主导范式。
