第十四章
以弗雷德里克森为代表的新公共
行政学派的“新公共行政学”理
论
一、弗雷德里克森与新公共行政学
弗雷德里克森，是美国新公共行政学思想的主要代表
人物之一。他对传统公共行政思想提出了激烈的批评，
并适应时代发展和社会需要，阐述了新公共行政学的
基本思想。1977年曾当选为美国公共行政学会主席。
其著作及学术论文主要有：《论新公共行政学》(1971
年)、《社会公平和公共行政》(1974年)、《新公共行
政学沿革》(1977年)和《新公共行政学》(1980年)等。
20世纪60年代末70年代初，以美国为代表的西方国
家连续出现一系列社会、经济与政治危机，政府改
革的呼声此起彼伏，传统的公共行政学说面临严峻
挑战。对此，西方行政学界做出了积极、有力的回
应。他们反观传统公共行政学的固有缺陷，开始用
全新的视角、全新的理性价值审视和研究公共行政
的今天以及未来的发展，从而引发了新公共行政学
运动，并形成了一个新的公共行政学流派——新公
共行政学派。
1968年，由沃尔多所发起，一群青年行政学者在锡
拉丘兹大学（雪城大学）密诺布鲁克会场举行研讨会，
会议的目标是弄清公共行政学的相关问题以及这个学
科如何改变以迎接70年代的挑战。该会议的召开视
为新公共行政运动的开始和新公共行政学派的形成。
会议论文于1971年以《走向一种新公共行政学：明
诺布鲁克观点》为书名出版，该书可以说是“新公共
行政学”的宣言。其中，弗雷德里克森的《论新公共
行政学》一文，在某种程度上可以看作是对这次会议
的总结，集中地论述了“新公共行政学”的基本观点。
所谓“新公共行政学”是相对于“传统公共行政学
” (1968年密诺布鲁克会议之前的正统时期的公共行
政理论和二战后重新建立的公共行政理论 ) 而言的。
新公共行政学是指20世纪60年代末70年代初产生的
运用现象学方法、本土方法论、符号互动论以及解
释学和批判理论等新的研究方法并且强调以公共行
政的“公共”部分为研究重心的公共行政学理论。
弗雷德里克森认为，传统行政学追求的是一个有效
的、经济的和协调的行政系统，它把研究的焦点放
在高层管理机构和政府重要职能部门之中。传统的
公共行政学试图回答如下的两个问题之一：一是我
们如何在可供利用的资源的条件下提供更多更好的
服务(效率)，或者二是我们如何少花钱而保持特定
的服务水平(经济)？
而新公共行政学则不然，它不仅认为公共行政应当以
经济、有效的方式为社会提供高质量的服务，而且更
强调把社会公平作为新公共行政所追求的目标。新公
共行政学在传行政学的经典目标和理论基础中增加了
一个问题：“这种服务是否增加了社会公平?”
这实际上意味着行政管理人员不是价值中立的，他
们应该担负起对社会的责任，应当把出色的政府管
理与社会公平作为一种新的公共行政的基本原则、
应履行的必要职责和应遵循的社会准则，而且社会
公平这一社会准则本身又赋予了新的公共行政以新
的使命，即它有责任改革那些在制度上、功能上、
效果上妨碍社会公平的政策与影响实现社会公平目
标的政府行政管理体制。
新公共行政学强调以“社会公平”为核心，实际
上是一种民主的行政理论，与美国的开国元勋汉
密尔顿、麦迪逊等人在《联邦党人文集》以及托
克维尔在《论美国的民主》中所表达的民主行政
理论具有明显的渊源关系。（所谓民主行政理论
是指强调民主价值在行政中的重要地位，主张实
行行政分离、行政公开，加强行政监督，反对过
度刚性化的官僚等级制度。）
二、 “新公共行政学”理论的主要内容
弗雷德里克森等人的新公共行政思想的主要内容有
两个方面：一是对传统公共行政学进行批判并在此
基础上对新公共行政学进行解释和综合概括；二是
其行政组织理论。
1．对传统公共行政学的“效率至上”观念的批判
两种效率观：
机械性效率：指可以用具体数字来表示的投入与产
出之间的比率，强调以最少投入获得最大产出；
（技术效率、生产效率）
社会性效率 ：指以社会价值观念为目标，规范地予
以衡量的效率，即机械效率必须与公共利益、个人
价值、平等自由等价值目标结合起来才有意义。
传统公共行政学的基石是提高效率，即对行政机构进
行有效的、经济的、协调的管理，或者是“耗费最小
限度的社会资源，获得由法律规定的最大限度的效益
”、“花费最少的人力和物力完成正在进行的工作”
，即追求机械性效率。
新公共行政学对此从理论和实践两个方面进行了批判。
从理论上来看，传统公共行政学强调“效率至上
”，使个人则失去了自我反思与自我了解的意识，
缺乏创造精神和人格的健康发展，甚至造成组织
成员与服务对象之间的疏远与隔离，进而失去了
组织的社会价值与责任。
鉴于此，新公共行政学主张公共行政组织通过“了
解”和理想情境的沟通对话来促使公共行政与其服
务对象产生互动，以通过增加其对广大民众的需求
作出积极反应来抵消传统公共行政理论下的无效率
观，引导社会价值，进而实现公共行政的民主政治
责任与义务。也就是说，与传统公共行政学不同，
新公共行政学强调建立规范价值，关注人民需要，
提高社会性效率，以改善人民的生活，实现行政管
理工作的最终目标。
从实践方面来看，新公共行政学认为：
首先，传统公共行政学理论所强调的指挥统一、层
级节制等原则虽然促进了效率，但它们却面临着发
展的困境，而且由于社会的急剧变迁，传统公共行
政理论与实践之间的差距越来越大，已经无法承担
起社会责任，更缺乏适应社会发展的能力，自然也
就无法有效地改善人民的生活。
其次，传统公共行政的效率观使得一些行政学研究者
以机械性效率为标准来评估公共服务的绩效，专注于
成本收益分析，导致了总体上的无效率，如PPB（计
划项目预算 ）。
最后，传统公共行政过分迷信效率，造成了长远性的
缺乏效率并且已经明显地造成了很多问题，如 “水门
事件”。
总之，在新公共行政学看来，效率虽然在某种层次
上有其积极作用，但如果只考虑机械性的量化概念，
不顾及社会公平，其结果往往促使社会上的有组织
者、有权势者以及既得利益者受益最多，从而造成
社会的不公平。传统行政学强调的实现以较少的投
入换取较大的产出即经济与效率目标固然是公共行
政的价值追求与目标之一，但不应该是其核心价值
和惟一的终极价值。
2．提倡社会公平价值观
新公共行政学否定实现以较少的投入换取较大的产出
即经济与效率目标是公共行政的核心价值和惟一的终
极价值，进而提出公共行政的核心价值在于社会公平，
在于促进公民社会所拥有的、以社会公平为核心的基
本价值。
（1）公平及社会公平的含义
“公平”一词本是社会心理学的一个概念。1965年美
国著名社会心理学家亚当斯从行为科学的角度提出了
他著名的公平理论。他认为，“公平”是一个人把自
己和他人收入与付出之比进行比较而产生的一种心理
感受。
如果自己的收入和付出的比例相当，他就会认为公
平，于是心情舒畅，努力工作；相反，如果一个人
发现自己的收入和付出的比例不相当，或低于别人，
他就会产生不公平感，内心不满，影响其工作积极
性的发挥。
亚当斯用公式来说明：
设Ix为个人付出，Ox为个人收入；Iy为比较对象的付
出，Oy为其收入，那么
当Ix/Ox=Iy/Oy时，则为公平状态；
当Ix/Ox≠Iy/Oy时，就为不公平状态。
以上表明，当一个人的所得与所付出的比值等于作为
比较对象的他人的这项比值时，就存在着公平状态，
如果二者的比值不等，那么就存在着不公平状态。
后来，人们将公平纳入伦理学和政治哲学的范畴内
加讨论，认为，“公平”概念的完整含义应当包括
“收入与付出相符合、贡献与报酬相一致、权利与
义务相对称，也就是责权利相结合”，进而使“公
平”概念进一步获得了社会意义——即“社会公平
”。
新公共行政学者正是在伦理学和政治哲学意义上讨
论“公平”概念的。
在新公共行政学者看来，社会公平包含着：
①意味着对包括组织设计和管理形态在内的一系列价
值取向的选择；
②强调政府提供服务的平等性；
③强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任与
义务 ；
④强调公共管理的变革；
⑤强调对公众要求做出积极回应而不是以追求行政组
织自身需要满足为目的；
总之，新公共行政“倡导公共行政的社会公平是要推
动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、
经济资源支持，处于劣势境地的人们。”
新公共行政学社会公平观是以当代美国著名的政治哲
学家罗尔斯的“作为公平的正义”思想体系作为理论
依据的。
罗尔斯的正义原则：
第一原则：每个人都拥有享受彼此相容的最大限度自由的平等
权利；
第二原则：社会经济不平等应当（a）权力和地位在机会均等基
础上对每个人开放；（b）尽可能地有利于从中得益最少的人。
第一个原则，被称为“最大的平等自由”原则，它所涉及的是
的基本自由的分配问题，它们所强调的是一些政治上的权利(如
投票权及被选举权)、集会结社的自由、言论及思想自由等应该
在社会成员之间最大限度地平等分配；
第二个原则被称为“差异原则”，所处理的主要是有关经济及
社会上其他非基本权利（权力、社会地位、财富等）的分配问
题，它分为两个部分：第一部分是指机会均等，被名之为机会
均等的原则，它强调的是当权力和地位不能平等分配时，从形
式上要保证获取它的机会向每个人平等开放；第二部分是真正
的差异原则，强调的是当上述非基本权利不能平等分配时，要
保证最少受益者也能从中受益。
在这两大原则中，平等自由原则优先于其他原则：除为了更好
实现自由以外，不能因其他缘故（如经济理由）而限制自由。
在第二原则内，机会公平开放原则又具有优先性。
罗尔斯关于公平的基本观点
公平的自由：公平的自由高于一切，理想的正义社会
应拥有最大的公平自由言论、集会、结社等自由；
公平的参与：当公平的自由原则在由宪法规定的政治
程序中得到运用时，就成为公平的参与原则——所有
公民都拥有公平权利参与立宪过程，决定立宪结果，
参与政治事务；每一个有选举权的人都有一张选票，
而且“每张选票在决定选举结果中具有大致相同的分
量”，要求“所有公民至少在形式上应有进入公职的
公平途径”，要求“所有的公民都应有了解政治事务
的渠道”。
因此，宪法规定必须采取有力措施，不仅要保证社会
所有成员享有参与政治的公平权利，保证“在机会平
等公平的条件下职位和地位向所有人开放”，“确保
一种参与、影响政治过程的公平机会”，而且要让最
少受惠的社会成员获得最大的利益，要改革社会和经
济的不公平状况，避免由于“资产和财富分布上的不
均等”而导致“社会中的较不利者”“不能有效地行
使他们那一份与别人相同的影响力”。
（2）对社会公平价值观的倡导对公共行政的意义
①新公共行政学派期望为全社会，尤其是为社会的
最少受惠者提供公平的公共服务这个“社会公平”
价值全面运用到当代公共行政管理的理论与实践中，
以其指导行政官员的行为：保障公民基本平等自由
权的实现、有责任和义务为最少受惠者平等获得公
共服务作出各种努力。
②新公共行政学期待着公共行政进入到一个全新的
领域，即在当代民主社会中，建立民主行政之模型。
在他们看来，民主行政、实现社会公平完全可以通
过行政改革得以实现。因此，新公共行政学派没有
停留于理论的思辨和各种假说之中，他们以推动政
府行政改革为己任，努力寻求发展公共行政的良方，
从而使新公共行政不仅是一种社会思潮，同时也逐
渐成为一种社会运动。
纵观新公共行政学的整个发展历程，新公共行政学者
对社会公平进行了不遗余力地倡导。正是在他们的努
力下，社会公平已成为现代公共行政的重心而取代了
传统技术性效率的地位。
3．对传统的政治——行政二分法的反思和突破
政治——行政二分法是传统公共行政的理论基石。政
治——行政二分法的思想将国家的政治功能与行政功
能相对地区分开来，从而使得行政学开始从政治学中
分离出来而成为一门独立的学科。但是随着时间的推
移，传统公共行政学的研究者倾向于把自己的学科与
行政机构和行政程序联系起来，并相信这一学科具有
政治和政策制定中所缺少的过程特征。
后来在受到政治学中的“行为主义革命”的影响下，
行政学研究更加强调价值与事实的区别与分离，更加
醉心于运用自然科学的技术手段对错综复杂的公共行
政活动作微观上的“数量确定”和精确描述，力图使
公共行政学成为一种独立于政治和社会之外的“非人
格化”的东西，使公共行政学成为一门与政治分离的、
以管理技术和工艺为主的科学。
新公共行政学对这种基于政治行政二分法的行政学科
发展状况极其不满。他们认为，传统的公共行政学由
于坚持政治与行政的分离，使行政学研究局限于一个
非常狭小的领域内，主要研究行政机关的预算、人事、
组织以及大量其他的所谓“中性”问题，保持所谓的
“价值中立”，很少重视与社会、政治密切相关的政
策制定与政策分析等问题的研究，致使公共行政学游
离于社会政治现实之外，远远不能满足解决社会问题、
处理社会危机的需要。
因此新公共行政学者致力于突破传统行政学的思维框
架：
（1）他们认为政治行政二分法只是一种理论虚构，而
在现实的政治与行政的实践中行政游离于政策制定之
外根本不存在。当代西方国家政治与行政相互渗透的
事实证明，传统的政治——行政二分法是行不通的，
因为实际上国会、总统或其他政治机构对于政策问题
往往只是提供原则性目标，而具体的政策方案则是由
行政机构及其行政人员制定并通过行政机关人力、物
力、财力规划而得以落实或实施的。
因此，新公共行政学主张，在民主社会中，对行政人
员决策地位的认识应该采取积极的态度，这样有助于
提高行政机关及其行政人员的自觉意识，即除在执行
政策中尽职尽责外，还应以主动的态度设计政策议程，
并且善于运用自由裁量权来发展公共政策，使政策能
更有效地解决社会问题。
（2）新公共行政学要求，行政学研究要适应现代社
会的要求，在研究领域和方法上做一次飞跃。
就研究领域而言，新公共行政学主张跳出研究行政
程序的狭窄圈子，趋向于相关问题的公共行政研究，
以更加开放的和广阔的行政系统观念来研究行政组
织遇到的社会问题，不仅研究行政组织的内部管理
问题，而且要研究行政组织的外部管理问题。
由于公共政策的形成过程也就是行政组织与相关问题
发生联系的过程，因此，新公共行政学将当今与未来
公共行政发展的焦点主要定位于如何发展公共政策。
并将公共政策与行政组织演进、公共政策的制定、公
共政策的分析与评估以及公共政策的执行等一系列问
题作为当代公共行政学的热门课题。
在研究方法上，新公共行政学主张确立一套与其思想
体系相配套的新的研究方法。
传统公共行政学奉行价值中立准则，回避对所研究问
题进行价值判断，普遍使用逻辑实证主义的研究方法。
新公共行政学认为，这种研究思路实际上是以接受现
存制度和现行价值为前提的，使得其研究局限于资料
汇集与统计分析的经验性理论。
在他们看来，纯粹的价值中立不仅在学术研究中不存
在，因为每一个学者都不可避免地将自己的价值观纳
入其学术思想之中，而且它对行政学的研究也会产生
误导作用，它使行政学研究者高居于象牙塔之中，脱
离社会生活，接受既定制度的安排，研究远离决策过
程。
为此，新公共行政学派鲜明地主张社会科学家应该以
其专业的知识和才能从事价值判断。他们推崇“后逻
辑实证主义”哲学流派的思辨方法，将价值理论放在
优先考虑的地位。他们甚至指出，在实证分析方法与
实质价值两者不可兼得的情况下，宁可重视对价值判
断的追求，唯其如此，行政学研究者才能深入社会与
政治，关心行政相关问题，并且使其积极地宣传自己
对现实问题的认识与批判。在他们看来，行政学者不
仅仅是学术研究者，而应该是改革社会、推进社会发
展、促进社会进步的倡导者。
（二）新公共行政学的组织理论
1、动态开放的组织观
新公共行政学在对传统行政学组织理论研究注重内部
行政管理进行批判基础上，运用行政生态学的广阔视
角去认识组织的运作和对行政现象的分解。
在新公共行政学看来，在公共组织中有四种基本运作
过程：
（1）分配过程：即行政组织内部的各种权力、资金
与利益的分配。成本效用和成本效益分析是常用方法；
分配过程的分析必然和组织的决策方式联系在一起
。
（2）整合过程：指通过权威阶层来协调组织中成员
工作的过程。目的在于构建一个有凝聚力的、能够有
效实现组织目标的整体并使其运行机制更加有利于各
种行政任务的完成。
（3）边际交换过程：指公共行政组织与其他相关组
织及目标群体之间建立共生关系的过程。相关组织
包括：立法机构、辅助参谋机构、上级行政长官、
利益集团等。
（4）社会情感过程：一种社会情感的训练过程。能
使行政人员降低对权威层级的依赖，能接受各种风
险的挑战，也能对各方袭来的冲突采取宽容大度的
态度以提高行政机构整体适应各种社会环境的能力。
2、对行政组织进行变革是当代公共行政发展的动力和
核心
第一，公共行政组织是提供各种公共服务的具体承担
者，因此，公共行政组织结构与功能状况与公共服务
的质量密切相关；
第二，由于传统的官僚层级制体系与制度规范使公共
行政组织的结构趋于呆板、僵硬，对所发生的社会变
化作出迅速而有效的反应；
第三，现有公共行政组织将自身利益扩张看成组织发
展目标，忽视其服务对象——公众的需要；强调组织
效率，忽视公民平等自由的权利，尤以忽视缺乏政治、
经济资源支持的最少受惠者权利为甚，这使公共行政
组织运行偏离了航道，违背了民主政治的基本准则。
因此公共行政组织的改革势在必行。
为此，新公共行政学派提出了公共行政组织设计方
案应该基于的两个目标：
第一，顾客导向的组织形态，即将公众(即接受公
共服务的顾客)的要求作为组织存在和发展的前提；
第二，应变灵活的组织形态，即加大组织结构的弹
性，以便能够对外界的刺激作出迅速的反应。
三、简评
1、理论方面的贡献
（1）其对公共行政意义与价值的关注超越了实证主义
的研究模式；
（2）使公共行政学摆脱了对政治学与管理的附庸地位，
迈开了独立发展的步伐；
（3）它着眼于建立公共哲学，倡导行政民主，扩大了
公共行政的研究范围；
（4）其对公共行政组织目标和意义的重新界定给公共
行政组织理论赋予了一种规范性的基础，从而完善了
公共行政组织理论的内容。
2、对当代公共行政实践产生了重大影响
其减少层级节制、分权、参与、民主行政、对社会民
众的需求作出积极回应以及面对面沟通等观念和主张，
在美国上世纪七八十年代开始的行政改革中得到了充
分体现。
