公司登记的法律分析
[ 内容 提要] 公司设立登记是公司运营过程中首要的 法律 行为。在我国，公司设立登
记的法律后果直接表现为《 企业 法人营业执照》的签发和领取，与此同时，《企业法人
营业执照》的吊销又是我国工商行政管理机关用以调控公司行为常用的行政处罚手段。对
于公司设立登记的法律性质和法律效力的不同理解直接 影响 着对公司《企业法人营业执
照》功能的认识，进而影响着对吊销《企业法人营业执照》的法律后果的司法认定，因
此，公司设立登记的法律 分析 具有一定的实践指导意义。
[关键词] 设立登记、行政行为、民事行为、民事主体资格
一、公司设立登记的相关法律规定及其阐释
我国《民法通则》、《企业法人登记管理条例》和《公司登记管理条例》中都有关于
公司设立登记的规定。
《民法通则》第 41条第一款规定：“全民所有制企业、集体所有制企业有符合国家
规定的资金数额，有组织章程、组织机构和场所，能够独立承担民事责任，经主管机关核
准登记，取得法人资格。”第二款规定：“在中华人民共和国领域内设立的中外合资经营
企业、中外合作经营企业和外资企业，具备法人条件的依法经工商行政管理机关核准登记
取得 中国 法人资格。”
《民法通则》第 51条规定：“企业之间或企业、事业单位之间联营，组成新的 经济
实体，独立承担民事责任、具备法人条件的，经主管机关核准登记，取得法人资格。”
根据《民法通则》的上述两条规定可以看出，公司作为一种企业法人，在程序上只要
“经主管机关核准登记”，就可以“取得法人资格”。主管机关的核准登记是公司取得独
立的民事法律主体资格的充分且必要的条件。至于主管机关核准登记的具体标准、依据和
程序以及核准登记这种法人资格是以何种具体形式表现出来或予以证明，作为“调整平等
主体的公民之间、法人之间、公民和法人之间的财产关系和人身关系”的纯粹的私法，
《民法通则》对此不宜作出规定，也没有作出规定。换言之，《民法通则》仅仅是因为将
其调整的法律关系的主体定位于公民和法人，所以才有必要对公民和法人作一个概括的说
明。公民作为 自然 人，其民事主体资格是基于出生这一法律事件而产生：“法人”作为
法律拟制的人，其民事主体资格则是基于法律拟制的行为而产生。这种“法律拟制”的行
为，在世界各国的实践中通常表现为由具有公共性质的 社会 组织机构或国家机关进行注
册或登记，通过这种注册或登记赋予一个组织以法律拟制的独立“人格”。
《民法通则》第 45条规定：“企业法人终止，应当向登记机关办理注销登记并公
告。”
联系前文有关取得企业法人资格的规定可知，这条规定的合理解释是，企业法人只有
在向登记机关办理注销登记和公告之后，其民事主体资格才消灭。换言之，只要企业法人
登记的效力还在，公司的民事主体资格就一直存在。
《民法通则》第 42条规定：“企业法人应当在核准登记的经营范围内从事经营。”
第 49条规定第一项规定，企业法人超出登记机关核准登记的经营范围从事非法经营的，
除法人承担责任外，对法定代表人可以给予行政处分、罚款，构成犯罪的，依法追究刑事
责任。按照该条文的字面意思，核准登记的法律意义还包括对企业法人经营能力的界定，
超出核准登记的经营范围即构成非法经营。但仔细分析条文所涉及的法律主体及规定的权
利义务关系，就不难发现，《民法通则》第 49条的规定实际上明显违反了其在“基本原
则”一章为自己界定的调整范围。作为一部典型的私法，《民法通则》不应当规定追究企
业法人的行政责任和刑事责任的情形。尽管由此体现出当时的立法者借助行政机关的核准
登记来确定企业法人的行为能力的意图，但该法的其他条文中，既未明确规定企业法人的
行为能力以核准登记的经营范围为限，也没有在罗列的无效民事行为条款中明确将企业法
人超出经营范围的经营行为列入其中。并且，在 理论 上，企业法人的行为能力不仅包括
实体法上的行为能力，还包括程序法上是行为能力，最典型的如诉讼能力，即使是实体法
上的行为能力也大大超出核准登记的经营范围，因为企业法人的生存和 发展 所涉及的实
体法领域决并不以经营范围所列举的事项为限。在广告、保险、侵权、社会捐赠等诸多领
域，企业法人的合法行为背后实际上具有更多的权利能力和行为能力支撑。在实践中，考
虑到交易安全的需要，司法机关在审理案件时也并非是将所有超出核准登记的经营范围的
民事行为认定为无效，特别是在合同已经实际履行完毕的情形下；所谓的超出经营范围构
成非法经营的情形，通常是指没有特许经营的资格而从事了必须经特许才可从事的特定的
经营事项，仅在此等特殊情形下，特许经营范围才具有赋予特定企业法人特殊的行为能力
的法律意义。
简言之，公司设立登记在私法上的最主要的意义仅仅在于-赋予并证明公司作为法律
所拟制的“人”所具有的类似自然人的独立的民事主体资格，而不论公司设立登记以何种
具体形式表现出来；主管机关核准登记的经营范围仅在极少数的情形下，作为判断公司所
为民事行为的有效与否的标准之一。
《企业法人登记管理条例》与《公司登记管理条例》有关公司设立登记的主要规定如
下：
《企业法人登记管理条例》第 3条第一款规定：“申请企业法人登记，经企业法人登
记主管机关审核，准予登记注册的，领取《企业法人营业执照》，取得法人资格，其合法
权益受国家法律保护。”第二款规定：“依法需要办理企业法人登记的，未经企业法人登
记主管机关核准登记注册，不得从事经营活动。”
《企业法人登记管理条例》第 16条第一款规定：“申请企业法人开业登记的单位，
经登记主管机关核准登记注册，领取《企业法人营业执照》后，企业即告成立。企业法人
凭据《企业法人营业执照》可以刻制公章、开立银行帐户、签订合同，进行经营活动。”
《公司登记管理条例》第 3条第一款规定：“公司经公司登记机关依法核准登记，领
取《企业法人营业执照》，方取得企业法人资格。”第二款规定：“自本条例施行之日起
设立公司，未经公司登记主管机关核准登记的，不得以公司名义从事经营活动。”
《公司登记管理条例》第 22条规定：“经公司登记机关核准设立登记并发给《企业
法人营业执照》，公司即告成立。公司凭公司登记机关核发的《企业法人营业执照》刻制
印章，开立银行帐户，申请纳税登记。”
与《民法通则》所具有的纯私法性质不同的是，从调整对象的角度看，《企业法人登
记管理条例》和《公司登记管理条例》属于纯粹的公法。它们立足行政机关管理的实际，
较为详尽地规定了作为相对方企业法人包括公司，在营运过程中所应当履行的公法上的登
记义务及其法律后果，以及作为行政主体的行政机关行使行政管理权，进行工商登记的程
序、条件或标准。因此，在设立登记方面，《企业法人登记管理条例》和《公司登记管理
条例》较之《民法通则》，更为具体地规定了公司作为企业法人，其设立登记的直接的法
律后果和表现形式，即领取《企业法人营业执照》之后，公司才告成立，才取得法人资格
和经营资格，才有资格刻制印章、开立银行帐户、申请纳税登记。简言之，仅在公法上，
签发和领取《企业法人营业执照》才占据公司设立登记的核心地位，具有实体法上的意
义；在私法领域，《企业法人营业执照》只具有程序法上的意义，即作为公司具有法人资
格的证明。
二、公司设立登记的 法律 性质和法律效力
尽管公司设立登记在公法和私法上均有上述相关规定，但并不能当然地认为公司设立
登记就是兼有公法性质和私法性质的混合行为。行为的性质不同，受到的调整规则也就不
同；调整的规则不同，对行为效力的认定及其所产生的法律后果也就不同。因此公司设立
登记的法律性质 问题 在公司法领域大有考究的必要。
公司设立登记的性质之争主要集中于它是行政行为还是民事行为，或者是兼有两种性
质的混合行为。
在公法上，判断一个行为是不是行政行为，可以从以下几个方面进行考察：一是行为
的主体，行政行为的主体必须是依法享有行政权力、履行一定行政管理职能的国家机关或
国家机关内部特定的机构以及被授权或受委托的 社会 组织；二是行为的权利或权力属
性，作出行政行为所凭借的法律支撑是国家行政权，这种权力具有职权和职责双重性，是
不得任意处分的；三是行为的法律效果，行政行为是行政公权力作用于公民或法人私权利
的行为，必定对公民或法人的私权利产生一定的 影响 ，这种影响往往具有某种程度上的
广泛性。
与此相对应，行政行为与民事行为的区别也可以从以上三方面进行考虑。首先，民事
行为是发生在平等主体之间的，基于这种平等，当事人双方可以自愿协商设立、变更或终
止双方之间的财产关系和人身关系；而行政行为的主体双方地位是不平等的，一方因为处
于代表公共利益和国家利益的应然地位，而享有一定的优先权、优益权，其意思表示具有
一定的主导性，另一方则处于被管理的地位，其意思表示具有服从性。其次，民事行为作
出的法律依据是私法上的权利义务，受到私法的调整，当事人双方可以充分协商根据意思
自治来重新调整双方之间的权利义务关系，行为合法所着重强调的是实体上的真意性，而
行政行为作出的依据是公法上的权力义务，受到公法的调整，行为的作出通常受到法律的
严格规制，着重强调的往往是程序上的合法性。再次，民事行为的法律效果的影响范围往
往只在一部分私人主体之间发生，不具有广泛性，而行政行为则不然。
在我国，公司设立登记由申请、受理、审查、核准、发照和公告等程序组成。这一系
列的行为主要发生在公司的设立人或发起人与工商行政管理机关之间。诚然，并非行政机
关作出的行为都是行政行为，但是从以上三方面进行综合考量，公司设立登记行为可以认
定是行政行为。从主体之间的关系看，公司设立人或发起人显然是处于行政管理的被管理
人地位，而工商行政管理机关处于管理人的地位，尽管从法治的角度看，两者多受到法律
的约束，都应当依法办事，但两者在实体上的权利义务关系实际上无法等量齐观，可以说
是不平等的。例如，在审查、核准的环节上，行政机关明显处于意思表示的主导地位。从
行为的法律依据看，公司设立登记的当事人双方都必须严格按照法律法规规定程序和条件
行事，双方都没有协商变通的余地。从行为的法律效果看，公司设立登记实际上是通过国
家机关的公示行为创设新的独立的法律主体资格，行为的影响不仅明确设定了设立申请人
与所设立的公司的财产权的界限以及法律责任界限，更为重要的影响是凭添了一个法律主
体，而这个法律主体将可能与其他众多的法律主体发生法律关系，并以自己的财产独立地
承担责任，这种影响的范围较之一般的民事行为要广泛得多。
值得一提的是，最近由国务院法制办所制订的《中华人民共和国行政许可法（草
案）》已经将 企业 法人登记明确纳入行政许可的范畴，该草案第 15条规定，行政许可
的种类包括特许、许可、认可、核准、登记。第 20条规定：“登记，适用于确立特定的
民事权利能力和行为能力的下列事项：（一）法人或者其他组织的设立、变更、终止；
（二）法律、行政法规规定适用登记的其他事项。”草案的第六章第五节专门规定了登记
程序。
如果说，草案的上述规定采纳了将公司设立登记归入行政行为的 理论 观点，那么在
关于该草案的说明中，则间接地回应了理论界和实务界关于登记问题的困惑与争议。由于
现实生活中，大量的由行政机关所为的登记行为，如户籍登记、婚姻登记、收养登记、抵
押登记以及企业法人的设立登记，其法律效力和法律后果通常都显现于私法领域，直接地
影响私法主体的权利义务关系，因此，即使这些行为由行政机关以行使行政权力的方式作
出，产生较为广泛的影响，人们仍不由得质疑其行为的应然性质；也正因如此，草案的说
明对登记的适用范围特别作了如下说明：“鉴于对特定民事关系、特定事实的登记事项，
在性质、特点、程序、法律后果上不同于行政许可，因此，对这类登记，依照有关法律、
法规的规定办理，草案规定不适用本法。”这一说明的 内容 反映在草案的第 3条第二
款，即“行政机关对机关内部人事、财务、外事等事项的审批以及经登记确认特定的民事
关系、特定事实，分别依照有关法律、法规的规定办理，不适用本法。”
草案如此规定的法理依据何在？法人或其他组织的设立、变更、终止登记与户籍登
记、婚姻登记或其他登记有和区别？解决了这些问题，公司设立登记的法律性质和法律效
力问题也就不证自明了。
在法理上，引起法律主体之间权利义务关系设立、变更、消亡的行为或事件被称作法
律事实。法律行为包含法律关系主体的意思要素，是以法律关系主体的意志为转移的；法
律事件则是不以法律关系主体的意志为转移的。根据各国民法的基本原理和人权理论，
自然 人民事主体资格就是基于自然人出生这一法律事件而取得，也只能基于自然人死亡
这一法律事件而消灭，即使对于被判死刑的人而言，在其未被执行之前，其法律主体资格
依然存在。因此，户籍登记只是行政机关对公民基本状况进行记载以辅助其他行政管理行
为的一种行政手段而已，在纯私法的民事法律关系领域除了可以证明涉及年龄的行为能
力，如法定婚龄所表征的结婚的行为能力，几乎没有实体上的法律意义，其程序上的法律
意义也只是体现在对公民住所的确认以便为通知性的法律行为提供准据。而法人民事主体
资格的取得则依赖于“法律拟制”的行为，并以此取得“对世”的效力，即对所有其他法
律主体宣称自己具有独立法律人格的效力。一般的民事主体为设立法人的行为，例如，发
起人出资合议组建公司的行为，因为是一种意图人为地创设法律主体资格行为，而不是一
种法律事件，所以要想取得“对世”的效力，就必须经由公权力主体的认可和公示。否
则，仅以自然人之间的协议就能取得对抗第三人的效力，例如公司出资人的有限责任，在
未有相关法律认可的情形下是不可想象的。因此，在 历史 上，以公司的形式经商是一种
特权，政府对颁发公司营业执照的控制非常严格。即使在今天高度发达的市场 经济 体制
中，西方各国的公司法对公司设立大都采取了准则设立主义，但公司设立登记制度仍然健
在，并且多由行使公权力的主体进行登记。
婚姻登记、收养登记与户籍登记、法人设立登记不同，其并不涉及法律主体本身的主
体资格问题，而只是事关主体之间权利义务关系的设立、变更和终止。由国家对其进行登
记的原因在于这种身份关系的设立、变更和终止往往与社会的善良风俗有关，需要一定程
度的法律控制。登记在这些私法领域的效力并非是创设法律主体资格或为其他行政管理行
为提供辅助手段，而是直接通过法律的强制性态度，对这些私意行为的效力追加的公共意
志的认同，缺乏或违背这种公共意志的认同，将得不到公权力的保护，甚至将招致公权力
的制裁。
至于前文所提到的抵押登记，其在公法上的意义仅在于为一些重要物质的流通建立一
种信息收集系统，在本质上仅仅是其他行政管理行为的辅助手段，在私法上的效力仅仅是
通过公权力的登记，取得公示公信的效力，用以对抗第三人。
在实际生活中，由行政机关进行的所谓“登记”行为还有很多，在此恕不一一列举。
概言之，这些登记行为大致可以分为两类：一类是能够通过对登记申请的审查核准，直接
体现行政机关管理意志的登记行为，这类行为将直接改变登记申请人的在私法上的权利义
务关系或状态，如公司的设立登记、婚姻登记、收养登记，都是广义上的行政许可行为；
另一类是不需要行政机关审查核准，不体现行政机关管理意志的登记行为，这类行为并不
直接或实质性地改变登记申请人在私法上的权利义务关系，如户籍登记、抵押登记，都是
一种辅助性的准行政行为，在私法上的意义仅仅在于证明民事主体之间的权利义务关系。
需要指出的是，尽管上述登记行为的主要效力均体现在民事主体之间的民事法律关系
之中，但并不能就此认为这些登记行为就是民事行为或是兼有两种性质的混合行为。从某
种程度上讲， 现代 公共行政的 发展 方向就是要改变以往传统的计划经济模式下，单纯
依靠“命令-服从”式的管理手段，而是要充分利用经济杠杆，经济手段，其主要表现形
式就是要通过对市场主体的非命令式的调控手段，通过作用于市场主体在民事领域中的权
利义务状态来实现对社会经济的管理。例如，对自然资源以及稀缺的社会资源的许可使
用，在表面上是一种市场交易行为，但就出让方国家而言，尤其是国家的代表-政府而
言，其行为应当严格受到公法的调整，而不能完全根据自己部门的利益要求将这些资源的
以任意方式、价格或条件出让，按照《行政许可法（草案）》的规定，这种行为明确地属
于行政特许的范畴，必须通过公开招标或拍卖的方式择优出让。因此，尽管公司设立登记
的最重要的效力在于创设了民事法律主体资格，但公司设立登记这一行为仍然是行政行
为，确切地讲，是一种行政许可行为。进言之，应当扬弃具有私法效力的行为就是私法行
为的理念。公司设立登记是公法行为，但其效力却主要体现在私法上。
三、公司设立登记与《企业法人营业执照》
由于公司设立登记的直接法律后果表现为《企业法人营业执照》的签发和领取，并且
《企业法人登记管理条例》和《公司登记管理条例》都规定，公司领取《企业法人营业执
照》方取得法人资格，方可从事经营活动。因此，《企业法人营业执照》往往被认为同时
具有证明公司民事主体资格和合法的经营能力的双重功能。又因为工商行政管理机关将吊
销公司的《企业法人营业执照》作为常用的行政管理处罚的手段之一，因此，怎样认定被
吊销《企业法人营业执照》的公司的民事主体资格就成为司法实践中不容回避却又颇有争
议的问题。廓清公司设立登记与《企业法人营业执照》之间的关系，将有助于给出一个合
理的解答。
正如前文对《民法通则》相关规定的阐释中所言，企业法人设立登记在私法上最主要
的意义仅在于创设登记企业的民事主体资格，而不论这种登记以何种形式表现出来；经过
设立登记而产生的民事主体资格只有经过注销登记才能消灭。
《企业法人营业执照》本身仅仅是登记主管机关核发给公司设立登记申请人的法律文
件，是公司设立登记效力的物质载体；即使《企业法人营业执照》的签发和领取，也只是
公司设立登记中的一个核心环节，而不是终结性的环节，公司的设立登记并不就等于《企
业法人营业执照》的签发和领取，至少在其之后还应当包括公司设立的公告。与此相对
应，公司的注销登记也不能等同于《企业法人营业执照》的吊销，至少在其之后还应当包
括公司终止的公告。进言之，《企业法人营业执照》仅在公法领域，包括《企业法人登记
管理条例》、《公司登记管理条例》和行政许可法以及民事诉讼法领域，具有行政程序上
的证明价值或诉讼程序上的证据价值，在民事实体法领域并无实际的法律意义。
另外，吊销公司的《企业法人营业执照》在性质上是属于行政处罚行为，其目的旨在
剥夺被处罚公司的经营能力，在民事法律关系领域不具有也不应当具有终止民事主体资格
的公示公信的效力。如果将吊销《企业法人营业执照》的效力范围扩及终止公司民事主体
资格，其结果要么侵害公司债权人的债权，要么强加于公司股东以超出“有限责任”的额
外责任。依照“责任自负”的法理，行政处罚的不利影响应当局限于被处罚的主体，而不
应当“殃及无辜”，因此，吊销《企业法人营业执照》也不应当损害被处罚的公司以外的
其他民事法律主体的合法权益；不应当认为被吊销了《企业法人营业执照》的公司已丧失
了民事主体资格，只要公司设立登记没有被撤消或注销，公司的民事主体资格就一直存
续。
