实施最严格的总量控制制度
落实最严厉的污染减排措施
山东省环保局 张晓东
一、实施污染减排的重要意义
（一）“十一五”期间实施污染减排的背景
“十五”期间，我国环境保护取得了积极进
展，部分流域区域污染治理取得初步成效，城
市和地区环境质量有所改善。同时，“十五”
时期我国经济发展的各项指标大多超额完成，
但环境保护的主要指标没有完成。同时，我国
节能减排面临着严峻的形势。
1、经济发展中能耗过高。我国粗放式的经
济增长导致单位GDP能耗远远高于发达国家。我
国综合能源利用效率约为33％，比发达国家低10
个百分点；单位产值能耗是世界平均水平的2倍
多；主要产品单位能耗平均比国外先进水平高出
40％以上。据推算，中国每创造一美元产值所消
耗的能源是美国的倍，德国和法国的倍，
日本的倍。
2、经济和能源结构导致污染物排放居高不下。由于
工业特别是重工业所占比重大，发展速度快，同时以煤炭
为主的能源结构导致我国污染物排放总量大，全国二氧化
硫和二氧化碳排放量分别居世界第1位和第2位，单位GDP
污染排放量是发达国家平均水平的十几倍。其中，70％左
右的二氧化碳、90％左右的二氧化硫和67％的氮氧化物以
及几乎所有的烟尘都来源于燃煤。
建国50多年来，我们的人口从6亿增长到了13亿，多
了一倍，而可居住的土地由于水土流失从600多万平方公
里减少到300多万，减少了一半。中国在人均GDP400～
1000美元时，出现了发达国家人均GDP3000～10000美元
期间出现的严重污染。如不加以控制，按照目前的污染水
平，2020年我们的经济总量翻两番时，污染负荷也会跟着
翻两番。
出现上述问题，一是重化工业发展过快。1993－2005
年，我国工业能源消费年均增长％，工业能源消费占能
源消费总量的70％。2005年，我国工业部门能源消耗占全
社会能源消耗的％。钢铁、石油化工、有色冶金、建材
水泥、电力等高耗能行业是能源消费的主要部门，占工业能
源消费的％。二是资源禀赋条件决定了我国长期以低效
能源为主的能源消费结构。目前，煤炭消费占我国全部能源
消费的2/3，是世界上少数几个以煤为主要能源的国家之一，
我国一次性能源消费结构中煤炭所占比重较世界平均水平高
出个百分点，石油和天然气较世界平均水平分别低
和个百分点。
我国经济社会发展已经面临环境资源瓶颈，如果再不进
行节能减排，环境容纳不下，资源支撑不住，社会承受不起，
经济难以为继。
（二）污染减排是国际上一种先进的环境改善措施（二）污染减排是国际上一种先进的环境改善措施
污染减排是近年来国际上使用较为普遍的环境管理措施，污染
物总量控制也是我国环境保护的一项重要制度。通过限制和削减污
染物的排放总量达到改善流域和区域环境质量的目的，在日本封闭
性海域和全球温室气体减排等领域发挥了重要作用。20世纪70年代，
日本濑户内海水污染日益严重，赤潮大范围爆发和蔓延。为遏制水
污染恶化的趋势，日本政府先后对濑户内海、东京湾、伊势湾等3个
封闭性海域实施水污染物总量控制和削减行动。1973年《濑户内海
环境保护临时措施法》规定，在3年内对区域内特殊生产设施实行总
量排放许可制。1978年制定了地区水污染防治法总量控制标准，要
求以实现工业COD负荷削减至1972年的1/2为目标，执行更加严格
的COD总量控制标准，随后又将氮、磷纳入总量控制范围。目前，
濑户内海、东京湾、伊势湾的各类污染物排放量均有大幅度削减，
COD排放总量按平均每5年削减10％的规模递减。
2005年2月16日生效的《京都议定书》规定了
《联合国气候变化框架公约》附件一中所列国家在
2008－2012年间（第一承诺期）的温室气体量化减
排指标，即在2008－2012年间其温室气体排放量在
1990年的水平上平均削减％。为进一步履行全球
环境保护责任，2007年1月欧盟提出到2020年将其温
室气体排放量在1990年的基础上至少削减20％，如
果其他发达国家愿意作出相应承诺，欧盟将承诺削减
30％。
（三）开展污染减排的历史必然性与现实意义（三）开展污染减排的历史必然性与现实意义
1、污染减排是通往生态文明的必由之路。生
态文明是人类对传统文明特别是工业文明进行深刻
反思的结果，是人类文明形态和文明发展理念、道
路和模式的重大进步。建设社会主义生态文明就是
要摒弃“先污染、后治理”的传统工业发展道路，
通过实行积极的污染减排措施，改善环境保护与经
济发展的关系，加强污染预防和治理能力，建立可
持续的生产和消费体系，在社会文化、政治意识、
经济体系等领域形成科学的发展观，为生态文明的
实现奠定基础。
2、污染减排是关系到国家发展的一项重要政
治任务。污染减排是“十一五”一项艰巨的政治任
务，是政府对人民的庄严承诺，必须确保按期完成
目标。长期以来，由于部分地方片面追求经济增长，
造成当地的资源、环境等经济社会发展所必需的基
础性因素遭受破坏，可持续发展受到极大影响，也
造成社会不稳定因素。因此，必须从政治高度来看
待环境污染问题，大力加强污染减排的政策力度，
使用从严从紧的减排措施来保证可持续发展的经济
基础免遭破坏。
3、污染减排是实现环境优化经济增长的重要途径。
近年来，我国环境形势与社会经济发展的矛盾日益突出，
以重工业为特征的工业发展模式带来了严重的污染问题。
发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题在我
国近20年来集中出现，并呈现结构型、复合型、压缩型的
特点。由于环境问题多年的积累和欠账，我国进入环境事
故高发期。2007年中央经济工作会议提出“把节能减排
目标完成情况作为检验经济发展成效的重要标准”。开展
污染减排，要求环境保护参与到各级政府的经济决策当中，
切实把污染减排作为调整经济结构、转变经济增长方式的
重要手段，在经济发展过程中保护环境，在环境保护的过
程中优化经济增长，实现两者的内在统一。
4、污染减排是推动环保历史性转变的关键
措施。第六次环保大会提出实现环境保护历史性
转变，要从主要依赖行政办法保护环境转变为综
合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决
环境问题。污染减排本身就是部门合作、多种政
策协同解决环境问题的一种策略，逐步形成部门、
市场和公众的合力，建立广泛的环保协作机制，
最终实现环保的历史性转变。
（四）我国污染减排工作的科学内涵和基本方针（四）我国污染减排工作的科学内涵和基本方针
我国污染减排是在社会发展到工业化中
期，经济发展模式迫切需要转型的阶段所采
取的一项重要的战略举措。只有充分理解认
识其科学内涵与方针，才能正确指导污染减
排工作，才能围绕既定的减排目标前进，全
面完成各项减排任务。
1、环境质量得到根本性改善是污染减排工作的核心目标。
在科学发展观的统领下，社会主义和谐社会建设的核心是以人
为本，具体到环境保护领域，就是要为人民的生产和生活创造
良好的环境，为经济活动提供充足的环境基础，在改造自然的
过程中实现人与自然和谐发展。
“十一五”规划纲要提出了主要污染物排放总量减少10％
的约束性指标，但从当前严峻的环境形势和人民对环境质量需
求日益提高的趋势来看，主要污染物的排放量减少10％只是节
能减排的阶段性目标，在科学发展观的指导性，改善环境质量
才是污染减排的核心和中长期目标，只有认识到这一点，才能
指导不同阶段污染减排工作，使各阶段工作目标能够围绕这一
核心目标进行制定和实施。
2、污染减排的基本方针。污染减排工作应以邓小平理论
和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，
遵循“政府主导、部门协作；科学规划、综合实施；制度保障、
准确考核”的基本方针，充分发挥各级政府部门在污染减排中
的主导作用，落实强化政府的环保责任，积极协调相关部门开
展工作，制定科学可行的污染减排规划、计划，综合运用法律、
经济、技术和必要的行政手段，逐步完善污染减排制度，保障
工作的有效实施，运用科学合理的统计方法，保证指标考核的
准确性与客观性。
3、污染减排成效的衡量标准。污染减
排成效的评价应遵循四个“是否”，即：
环保从宏观战略层面切入社会经济发展的
机制是否建立；经济增长方式是否得到转
变；环境质量是否得到改善；环境监管能
力是否得到加强。
（五）实施污染减排的主要历程（五）实施污染减排的主要历程
1、 2003年10月召开的中共十六届三中全会提出了科学
发展观，并把它的基本内涵概括为“坚持以人为本，树立全面、
协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，坚
持“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹
人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求”。
2、2005年10月，党的十六届五中全会明确提出“要加快
建设资源节约型、环境友好型社会，大力发展循环经济，加大
环境保护力度，切实保护好自然生态，认真解决影响经济社会
发展特别是严重危害人民健康的突出的环境问题，在全社会形
成资源节约的增长方式和健康文明的消费模式”。会议还审议
通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年
规划的建议》。
3、2006年3月十届全国人大四次会议 审议通过了《中华人
民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，明确提
出了“十一五”期间单位国内生产总值能耗降低20％左右，主要
污染物排放总量减少10％的约束性指标。
4、2006年4月17日，全国第六次环保大会上，明确提出“
到2010年，在保持国民经济平稳较快增长的同时，使重点地区和
城市的环境质量得到改善，生态环境恶化趋势基本遏制。单位国
内生产总值能源消耗比“十五”期末降低20％左右；主要污染物
排放总量减少10%。同时，加快实现三个转变：一是从重经济增
长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重，在保护环境中求
发展。二是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发
展同步，努力做到不欠新帐，多还旧帐，改变先污染后治理、边
治理边破坏的状况。三是从主要用行政办法保护环境转变为综合
运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题，自觉遵
循经济规律和自然规律，提高环境保护工作水平。
第六次全国环境保护大会的召开是环境保护
工作进入新的历史发展阶段的一个重要标志。这
一新阶段有两个重要的特征：一是人口资源环境
问题成为我国社会主义初级阶段的主要矛盾之一。
二是国家对处理环境保护与经济社会发展关系上
的指导思想进行了重大调整，把环境保护摆在了
更加重要的战略地位上。
5、2007年10月召开的党的十七大，将环境保护特别是污
染减排摆上更加重要的战略位置。主要表现在：
一是在分析前进中面临的困难和问题时，将“经济增长的
资源环境代价过大”作为首要问题，把环境保护列入了党和国
家的重要议事日程；
二是把环境保护作为经济又好又快发展的重要抓手，强调
要“坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建
设资源节约型、环境友好型社会”；
三是提出实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求时，提
出要“在优化结构、提高效益、降低消耗、保护环境的基础上，
实现人均国民生产总值到2020年比2000年翻两番”，体现了环
境优先的发展战略；
四是首次提出“建设生态文明”，并将其作为全面建设小
康社会的新的更高的要求，明确提出要使“主要污染物排放得
到有效控制，生态环境质量明显改善。生态文明观念在全社会
牢固树立”；
五是对建设资源节约型、环境友好型社会专门做出工
作部署，强调“要完善有利于节约资源和保护生态环境的
法律和政策，加快形成可持续发展体制机制。落实节能减
排工作责任制”，报告还对发展环保产业、加大节能环保
投入以及建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制
等工作提出具体要求；
六是把环境问题作为国家对外关系的新内容，强调“
环保上相互帮助、协力推进，共同呵护人类赖以生存的地
球家园”。十七大会议还决定将“建设资源节约型、环境
友好型社会”写入《中国共产党章程（修正案）》。
（六）我省实施污染减排的重要性和必要性（六）我省实施污染减排的重要性和必要性
1．实施污染减排是转变经济增长方式的必然要求
山东省经济总量大，国内生产总值一直居全国前列，发展
速度连续多年呈高增长态势。2005年、2006年全省实现GDP
亿元、亿元，按可比价格计算分别比上年增长
%、%，高于全国同期增长率%和%。
但经济增长方式还未从根本上转变。一是产业结构不合理。
经济增长过分依赖第二产业，而第二产业的发展又过分依赖环
境资源的大力消耗。2006年全省工业增加值增速高出全省生产
总值增速个百分点，比全国平均水平高出个百分点。经
过多年的发展，山东省工业已经形成了重工业结构，2006年，
重工业继续保持快速增长，比重再度上升，重工业增幅高于轻
工业个百分点。重工业占规模以上工业的比重由2000年的
60％上升至％，所占比重逐年上升。2006年，我省重工业
主要产品水泥、钢材、合成氨等增长速度高于全国平均水平3
个百分点以上。
二是全省能源消耗总量不断增加，由过去能源调出省变为
调入省。2005年、2006年全省煤炭消耗总量分别为亿吨、
亿吨，占全国同期消耗总量的%和%，比上年分别增
长%和%，高于全国同期增长率%和%。单位
GDP能耗2005年山东省为吨标煤/万元，高于全国平均水平
%，高于江苏、浙江、广东等沿海发 达省份。表明尽管经过
多年的经济结构调整，但山东省经济增长仍过分依赖于资源能源
的消耗。
三是单位产值的污染物排放强度仍处于较高水平。以单位
GDP二氧化硫排放量为例，2006年我省的单位GDP二氧化硫排
放量分别超出广东84％、浙江％和江苏％，污染减排现
状与经济社会持续发展的要求不相适应。与发达国家相比，我省
单位GDP二氧化硫排放量是日本和美国的4倍多、德国的19倍。
排放强度大是粗放型经济增长方式的直接反映，只有进一步优化
产业结构、彻底转变经济增长方式，才能实现增产减污的工作目
标。
2．实施污染减排是经济结构调整的必然要求
我省既是经济、人口大省，也是污染物排放大省。2006年山东省
SO2排放总量万吨，居全国第一位；化学需氧量（COD）排放总
量万吨，居全国第六位。
我省“十五”期间主要污染物排放量及控制目标完成情况
注：2005年SO2和烟尘排放量分别超出十五计划万吨和万吨。
2006年，我省工业COD排放量万吨，有造纸、
纺织印染、化工业、农副产品加工业、食品制造业等5个
行业COD排放量超过1万吨。其中，造纸行业的工业总产
值占全省工业总产值的％，但污染物排放量占工业的
％。
2006年，我省工业二氧化硫排放量万吨，有13
个行业二氧化硫排放量超过1万吨，其中，电力和热力生
产供应业的工业总产值占全省工业总产值的％，但污
染物排放量占工业的％。
同年，粗钢、钢材全省产量比上一年增长 %、
%，机制纸及纸板增长 %，发电、水泥增长18%
，均高于全省GDP增长率。总体来看，电力、钢铁、水泥
和造纸等行业带来的结构性污染问题依然突出。
3．实施污染减排是改善环境质量的必然要求
我省属水资源匮乏省份，全省人均水资源量不足全国人均
水平的1/6，水资源总量多年平均值为306亿立方米，降雨季节
性集中，汛期易形成水灾，枯水期河流径流量较小甚至断流。
由于水环境容量小，加之污染严重，全省水环境功能区达标率
仅为33%左右。特别是海河、小清河等污染物排放量大、水环
境容量小的流域污染仍比较严重。根据今年4－5月份全省17市
143个空气自动监测点位监测数据统计，17市中仅有4个城市环
境空气质量良好以上天数超过80％，8个城市空气质量日报良
好率小于50%。
2006年，全省主要污染物COD、二氧化硫排放总量分别
超出环境容量％和％。
全省及全省及1717市市CODCOD排放量与最大允许排放量情况排放量与最大允许排放量情况
全省及全省及1717市市SO2SO2排放量与最大允许排放量情况排放量与最大允许排放量情况
4．实施污染减排是确保“南水北调”东线水
质的必然要求
“南水北调”东线工程途径山东省43个县
（区、市），按要求输水干线水质应达到地表水
Ⅲ类水质标准。从目前的监测结果来看，大多数
断面水质超标。为确保达到调水水质，必须大幅
度削减区域水污染物排放总量。根据《南水北调
东线工程山东段控制单元治污方案》，山东段共
确定治污项目324个，涉及投资总额亿元，任
务繁重，压力巨大。
工业化、城镇化加快发展的阶段既是经济社会发展机
遇期，也是资源环境矛盾凸显期。由于长期积累的结构性
矛盾的解决和粗放型经济增长方式的根本改变不会一蹴而
就，制约经济社会发展的人口、资源、环境的压力还将加
大经济发展与人口资源环境的矛盾将是我们发展长期面对
的突出矛盾，实现可持续发展任重道远。
特别是从上述社会经济发展和环境现状特点分析来看，
环境污染、生态环境脆弱等成为制约我省经济快速健康持
续发展的重要因素。不以污染减排为抓手，加快推进经济
增长方式转变，调整产业结构，环境容纳不下，资源支撑
不住，社会承受不起，经济发展难以为继。因此，从环境
容量小、污染物排放量大、结构性污染突出的省情出发，
我们必须实行最严格的污染物总量控制制度。
二、建立科学严格的“十一五”减排指标体
系
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一
个五年规划纲要》，明确提出了“十一五”期间
主要污染物排放总量减少10％的约束性指标。
2006年5月和7月，受国务院委托，原国家环保总
局与各省签订了主要污染物总量削减目标责任书。
根据责任书要求，我省“十一五”期间COD排放
量应由2005年的万吨削减到万吨，削
减率％；二氧化硫排放量应由2005年的
万吨削减到万吨，削减率20％。
（一）结合社会经济发展和环境现状，确定实施最严
格的总量控制制度
按照目标总量和环境质量双重控制的原则，既考虑实现
污染物总量的削减，又考虑实现环境质量的改善，制定了全
省“十一五”环境保护规划，确定了减排目标：到2010年，
全省主要污染物排放量削减16%以上，60%以上的水体达到
水功能区划和水环境功能区划标准，其中南水北调山东段控
制断面达标率100%。17个设区城市环境空气质量好于二级
标准的天数达到全年的90%以上。按照省“十一五”环境保
护规划要求，全省SO2将从万吨削减到 万吨，
削减率为20％；COD将从万吨削减到 万吨，削
减率为18％。
（二）突出从严控制要求，科学确定我省主要污染物
减排目标
1、COD总量控制目标确定情况
为了确保规划减排目标的实现，我省对水污染物实施排
放量与入河量、COD与氨氮的双重控制，即不但对各市下达
了水污染物排放量的控制指标，同时还根据重点流域水环境
质量要求，对水污染物入河量作出明确的指标限制，将排放
量与削减指标挂钩，入河量与环境质量挂钩。
在确保实现国家下达的削减目标的前提下，综合考虑各
市环境质量状况、环境容量、2005年排放基数、经济发展水
平和“十一五”的环境目标，合理确定COD总量削减比例。
全省COD排放总量为万吨，淮河流域各市削减18%以
上。
同时，根据全省“十一五”各流域水质目标和水环境容量
以及各市废水治理情况，逐一计算各市COD的入河量。“十一
五”期间全省COD入河量削减到 万吨，削减率为％，
水质较好的沂沭河流域入河量也要削减25%以上，而污染较重
的海河流域则削减60%以上。为确保南水北调东线工程治污和
渤海碧海行动计划的要求，也将氨氮排放量和入河量也作为总
量控制的指标，明确了其“十一五”的减排目标。
20102010年年1717市市CODCOD总量控制指标分配情况总量控制指标分配情况
20102010年年1717市市CODCOD入河量指标分配情况入河量指标分配情况
20102010年省辖重点流域年省辖重点流域CODCOD总量控制指标情况总量控制指标情况
20102010年省辖重点流域年省辖重点流域CODCOD入河量控制指标情况入河量控制指标情况
22、、SO2SO2总量控制指标确定情况总量控制指标确定情况
大气污染物SO2排放实行二级从严控制，排放总量按
照电力行业和非电力行业分别下达指标。对于电力行业，
根据已核定的各电力企业装机容量和SO2排放绩效指标进
行分配。山东省较国家标准加严了第Ⅰ、Ⅱ时段绩效系数，
第Ⅰ时段绩效系数确定为（国家为）， 第Ⅱ时段定
为（国家为）。对于非电力行业，则以2005年SO2
排放量为基数，综合考虑各市削减能力、环境容量等因素，
进行分配。各市包括有环境容量的市SO2排放量至少削减
10％，没有环境容量的市削减40％以上。
全省SO2分配总量为 万吨，其中：
电力行业： 万吨
33、、SO2SO2总量控制目标分配原则及确定情况总量控制目标分配原则及确定情况
大气污染物SO2排放实行二级从严控制，排放总量按照
电力行业和非电力行业分别下达指标。对于电力行业，根据
已核定的各电力企业装机容量和SO2排放绩效指标进行分配。
山东省较国家标准加严了第Ⅰ、Ⅱ时段绩效系数，第Ⅰ时段
绩效系数确定为（国家为）， 第Ⅱ时段定为（国
家为）。对于非电力行业，则以2005年SO2排放量为基
数，综合考虑各市削减能力、环境容量等因素，进行分配。
各市包括有环境容量的市SO2排放量至少削减10％，没有环
境容量的市削减40％以上。
“十一五”期间，全省SO2分配总量为 万吨，其
中：电力行业： 万吨；非电力行业：万吨。
““十一五十一五””期间全省二氧化硫总量目标控制情况期间全省二氧化硫总量目标控制情况
20102010年年1717市市SO2SO2总量控制指标分配情况总量控制指标分配情况
（三）层层分解减排指标，逐级明确减排责任（三）层层分解减排指标，逐级明确减排责任
在将国家的减排指标分解到各市后，2006年8月省政府召
开了全省第八次环保大会，会上省政府与17市政府签订了“十
一五”主要污染物总量削减目标责任书。经省政府同意，省环
保局会同省财政厅、发展改革委联合下发《关于下发山东省“
十一五”主要污染物排放总量控制计划和环境保护重点工程项
目的通知》（鲁环发［2006］206号），以文件的形式将总量
向17市进行了分解。12月初，省环保局又专门召开全省总量控
制工作会议，督促各级以政府文件形式将总量控制指标落实到
重点污染源。17市根据各自实际情况再把指标逐级分解到县
（市区），并由县（市区）层层分解落实到各个重点污染源。
由此，我省建立起“十一五”覆盖全省的主要污染物总量控制
指标体系，为开展主要污染物总量削减奠定了坚实的基础。
三、“十一五”以来我省污染减
排的主要成效
“十一五”以来，省委、省政府认真贯彻落实科学发展
观，把环保工作特别是污染减排摆在了全省经济社会发展
更加突出的战略位置，确立了环保优先的发展理念。在工
作指导上，明确提出要把节能减排任务完成情况作为检验
科学发展观是否落实的重要标准，作为检验经济发展是否
“好”的重要标准，正确处理经济增长速度与节能减排的
关系，真正把节能减排作为硬任务，使经济增长建立在节
约能源资源和保护环境的基础上，努力做到科学发展、和
谐发展、率先发展。在省委、省政府的正确领导下，经过
全省上下的共同努力，我省污染减排工作力度不断加大，
取得了明显成效。
2006年，全省COD排放量万吨，较2005年削减
万吨，削减率为％；全省SO2排放量万吨，
较2005年削减万吨，削减率为％，实现了两项指标
“双下降”，成为全国7个污染减排“双下降”的省份之
一。
2007年，我省COD排放量万吨，比2006年下降
了％；SO2排放量万吨，比2006年下降％，
全面完成了年初省政府确定的“COD下降5％，SO2下降7
％”的减排任务。
““十一五十一五””以来主要污染物排放总量削减情况以来主要污染物排放总量削减情况
““十一五十一五””以来各市以来各市CODCOD减排情况减排情况
““十一五十一五””以来年各市以来年各市SO2SO2减排情况减排情况
四、“十一五”以来我省污染减排
主要工作
（一）认真落实减排目标责任制，切实加强对污染减排工作的领导（一）认真落实减排目标责任制，切实加强对污染减排工作的领导
1、转变指导思想。意识决定行动，指导思想上的转变标志着
污染减排已经成为全省经济社会又好又快发展的重要举措。2007
年6月，省第九次党代会明确提出，要在工作指导上进一步从加快
发展转到科学发展、又好又快发展上来，着力调整经济结构和转变
增长方式，着力加强资源节约和环境保护，努力做到科学发展、和
谐发展、率先发展，在新起点上实现富民强省的新跨越。会议强调，
要把节能减排任务落实情况，作为检验科学发展观是否落实、经济
发展是否“好”的重要标准。抓好环境保护，深入推进生态省建设，
以治理水和大气污染为重点，切实减少污染排放，严格控制新的污
染源形成。
“十一五”以来，省政府工作报告中也多次提出，要深入贯彻
落实科学发展观，紧紧围绕推动工作指导转变和实现富民强省新跨
越，坚持好字优先、好中求快、又好又快发展，着力优化经济结构
和提高经济增长质量，切实加强节能减排和生态环境保护，努力做
到科学发展、和谐发展、率先发展。
2、强化部署落实。省委、省政府高度重视污染减排工作，
把全省“十一五”期间的污染减排任务，层层落实到了各市、
县和重点排污企业。第八次全省环保大会上，省政府与各市签
订了“十一五”主要污染物削减目标责任书。
省委张高丽书记、李建国
书记都高度重视污染减排工作，
并多次作出重要指示。今年以
来，省委姜异康书记在各地调
研时都反复强调，要加快转变
经济发展方式，把节能降耗、
保护环境放在突出位置，着力
抓好节能减排和环境保护，实
现速度、质量、效益相统一，
努力实现可持续发展。
姜大明省长多次强调，“所谓约束性指标，就是完不成任务就摘乌
纱帽的指标，是一项很严肃、很重要的指标。”为加强对节能减排
工作的领导，省政府成立了以主要领导为组长、3位副省长为副组
长的节能减排工作领导小组，34个部门和单位主要负责人为成员。
原省委书记李建国调研山东环保
2006年以来，省委、省政府先后下发了《关于贯彻国发
[2005]39号文件进一步落实科学发展观加强环境保护的实施意见
》、《关于进一步加强节能减排工作的意见》、《山东省节能减
排综合性工作实施方案》、《关于印发山东省环境保护“十一五
”规划的通知》《关于批转节能减排统计监测及考核实施方案和
办法的通知》等文件。2006年省政府先后召开了15次环保会议，
2007年，省委、省政府19次召开会议研究部署环保工作。
今年3月10日，省政府召开了全省环境保护工作会议，姜大明
省长专门致信，李兆前副省长到会并作了重要讲话。会议明确提出
了今年主要污染物总量减排的工作目标，要求各级认真抓好工程减
排、结构减排和管理减排“三大措施”，加快污染减排统计、监测、
考核“三大体系”建设，对污染减排进展情况实行季调度、半年通
报、年度考核制度，确保全面完成今年的治污减排目标任务。
3、加强考核奖惩。2007年，省委、省政府先后下发了《关于健全
推动科学发展促进社会和谐考核监督体系的意见(试行)》（鲁发〔
2007〕21号）、《关于进一步加强节能减排工作的意见》（鲁发〔
2007〕24号）、《山东省节能减排综合性工作实施方案》（鲁政发〔
2007〕39号），把环保工作纳入了领导班子和领导干部政绩考核的重
要内容，明确规定实行节能减排“一票否决”，对完不成节能减排任
务的，部门、单位不能参加评优树先活动，市、县政府主要负责人不
予提拔重用，国有和国有控股企业领导班子不能享受年终考核奖励，
企业主要负责人不能担任各级党代表、人大代表和政协委员。今年，
省委组织部开展了推动科学发展促进社会和谐综合考核试点工作，将
两项主要污染物减排情况、工业废水达标率、城区空气质量、饮用水
源地达标率作为重要的定量指标，并将两项主要污染物减排任务完成
情况作为扣分指标，对烟台、德州2个试点市进行了综合考核。
今年起，根据省政府办公厅《关于印发山东省县域经济社会发展年
度综合评价及考核办法的通知》（鲁政办发〔2008〕11号），将两项
主要污染物总量减排完成情况纳入县域经济考核的重要内容，并占相
当分值。
（二）加大投入，加快治污减排工程建设（二）加大投入，加快治污减排工程建设
1、省级投入环保资金大幅增长。减排工程是实现污
染减排目标的基础。“十一五”以来，我省不断加大对减
排项目的资金投入。在省政府印发的《山东省节能减排综
合性工作实施方案》明确规定，进一步加大财政基本建设
投资向节能环保项目的倾斜力度。各级人民政府在财政预
算中安排一定资金，采用补助、奖励等方式，支持节能减
排重点工程。2007年，省政府安排省级环保资金亿元，
比2006年增加亿元，增幅达到71％。省级环保资金
中，用于污染减排项目资金亿元；用于污染减排能力
建设资金亿元。另外，还安排了亿元专项资金用
于工业结构调整等工作。
2、细化分解年度减排任务。在明确分年度减排目标
的基础上，按照“目标、总量、项目、投资”四位一体的
控制思路，我们组织编制实施了《2007年山东省主要污染
物总量减排年度计划》，批准实施了《山东省“十一五”
大气污染防治规划》和《山东省保障北京2008年奥运会空
气环境质量相关措施》，将年度减排任务层层落实到各市、
县和减排项目。2007年完成水污染物减排项目300个，年
度削减COD排放量万吨，其中工程减排项目210个，
年度削减COD排放量万吨；完成大气污染物减排项
目255个，年度削减SO2排放量万吨，其中工程减排
项目90个，年度削减SO2排放量万吨。
3、加强调度督促，加快减排项目建设。建立了对重点治污
减排项目定期调度通报制度，每月对重点污染源和污水处理厂减
排工程建设进展情况进行调度，每季度对燃煤电厂脱硫和重点流
域减排项目进展情况进行通报，着力推动减排项目加快建设。
同时，加强督查核查，
2007年，省政府组织
对各市节能减排工作
进行了专项督查。今
年5月份，省委、省
政府办公厅联合组织
对各市节能减排进展
情况进行了全面督查，
有力地推动了减排项
目的建设和运行。 郭兆信副省长在临沂调研
水污染减排方面：2007年，全省规划建设的166座城
镇污水处理厂中，到2007年底已建成运行133座，全省所
有县（市、区）都已建成或已开工建设污水处理厂。其中，
2007年新建成城镇污水处理厂30座，每天增加污水处理
能力万吨，年新增COD削减能力9万吨。
大气污染减排方面：2007年，全省新建成5万千瓦及
以上国家和省重点现役脱硫机组26台，脱硫装机容量
3860兆瓦，新增SO2削减能力万吨。截至2007年底，
我省现役火电机组累计已建成55台脱硫机组、装机容量为
10237兆瓦，占“十一五”期间应建脱硫机组装机容量的
70％。
（三）加大结构调整力度，从源头上减少污染排放（三）加大结构调整力度，从源头上减少污染排放
1、下决心淘汰落后产能。《山东省节能减排综合性
工作实施方案》中明确提出，“十一五”期间全省淘汰落
后工艺和装备13大类、105项；淘汰落后产品4大类、15
项。其中，淘汰机立窑水泥熟料产能4500万吨；关停小火
电机组430万千瓦。2007年，淘汰不符合国家产业政策的
炼铁产能248万吨、炼钢产能371万吨。并对电力、钢铁、
焦炭、水泥、造纸、酒精、味精等行业淘汰落后生产能力
工作进行了分解。
2006年以来，省
政府及有关部门先后出
台实施了《关于加快关
停小火电机组工作的意
见》、《山东省焦化行
业“十一五”结构调整
意见》、《山东省关停
和淘汰落后水泥产能工
作实施方案》、《关于
完成2007年度关停和
淘汰落后钢铁能力落后
任务的函》等文件，并
多次召开会议和现场会，
层层落实了淘汰落后产
能的任务。
2007年，全省共关停小火电机组113台，装机容量达
万千瓦，超额完成了年初确定的关停130万千瓦的任务；淘汰落
后产能万吨钢和248万吨铁，涉及钢铁企业17家，拆除水
泥立窑生产线110座，淘汰落后水泥生产能力850万吨，完成了
2007年度国家下达的钢铁、水泥落后产能关停任务。建立了落
后产能退出机制，推行发电指标交易、安排补助资金等方式，
引导落后产能加快淘汰。
拆除“小火
电”现场
2、严格环境准入制度。省政府及省环保局先后出台了
《关于加强环境影响评价和建设项目环境保护设施“三同时
”管理工作的通知》、《关于进一步落实好环境影响评价和
“三同时”制度的意见》、《关于加强建设项目污染物排放
总量控制有关问题的通知》等一系列文件，进一步严格建设
项目环评审批。
把总量减排任务完成情况作为环评审批的前置性条件，
进一步规范和完善了环评的原则和程序。要求建设项目环境
影响评价的审批按照“先算、后审、再批”的程序进行操作，
先算是指在项目受理之前要先算清新、扩、改建项目的建设
是否影响当地污染减排任务的完成；后审是指在确定建设项
目不会影响建设地减排任务完成之后，对环评文件及相关材
料进行审查；再批是指对通过审查的建设项目再进行审批。
2007年，省级环保部门拒批或暂缓审批高能耗、高污
染项目32个，对影响重点河流断面水质的齐鲁石化公司、
淄博市临淄区、广饶县、滨州市滨城区等3个县（区）和3
家企业实施了“区域限批”和“企业限批”。通过严格落
实环评和“三同时”制度，拒批了一批高耗能高污染的项
目；通过上大压小、以新带老，关闭和淘汰了一大批污染
严重的小钢铁、小焦化、水泥立窑生产线等，有力地促进
了污染减排工作和全省生态环境的改善。
3、严格污染物排放标准。在严格行政措施的同时，注
重运用经济、技术等手段推动污染减排。“十一五”以来，
先后出台了南水北调沿线、小清河流域、海河流域、半岛流
域等覆盖全省的水污染物排放标准，其中COD最高严于国家
行业标准6倍多，氨氮最高严于国家行业标准7倍。结合燃煤
电厂污染治理，颁布实施了《山东省火电厂大气污染物排放
标准》，燃煤电厂SO2排放浓度较国家标准最高加严了2倍。
通过实施加严的地方性排污标准，全省每年COD可少排放
万吨，SO2可少排放万吨，同时使环境质量明显改
善，2007年全省河流断面化学需氧量浓度年均值下降了
％，氨氮浓度年均值下降了％。其中南水北调沿线化学
需氧量和氨氮平均浓度分别下降了％、％。
（四）严格环境执法，确保减排工作取得实效（四）严格环境执法，确保减排工作取得实效
1、强化日常监管。
省环保局制定实施了
《全省重点企业监管
办法》、《全省城市
污水处理厂水质监管
办法》、《全省主要
河流水质监测办法》
和《全省17个设区城
市建成区空气质量监
管办法》，
确定了1000多家重点监管企业、179
家污水处理厂、65条河流的87个重点
断面、17设区城市的27个空气自动监
测站作为监管重点，明确和规范了省、
市、县三级环保部门日常监管的主要
任务和检查监测频次。
省环保局“四个办法”检查动员
会
县级环保部门每天对城市污水处理厂的进水口和出水口进行
一次监测；每旬对所属的重点监管企业进行一次检查、监测。市
环保部门每旬对各县（市、区）的重点监管企业的15％进行抽查、
监测；每旬对县（市、区）城市污水处理厂进行一次检查、监测。
省环保部门每旬对各市重点监管企业的3％进行随机抽查、监测；
每旬对各市城市污水处理厂的10％进行随机检查、监测；每旬对
全省主要河流监测一遍；每半月对17个设区城市的空气质量监测
一遍。通过以上措施，切实强化了对主要污染源和主要水气环境
的日常监管，使全省环保工作由事后查处、被动查处、集中查处
为主，逐步转变为以事前监管、主动监管、经常性监管为主，有
效地控制了污染物排放，促进了环境质量的逐步改善。
自2007年下半年“四个办法”实施以来，省环保局对442家
（次）重点企业、334座（次）城镇污水处理厂和522个（次）河
流断面进行了检查监测，查处了156家环境违法企业，有效地控制
了偷排、超排现象的发生。
2、强化联合执法。坚持和完善政府统一领导，有关
部门参与的联合执法机制，突出检查重点，扩大检查范围，
加大环境违法查处力度。2007年省政府先后组织开展了3
次整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动，累计检
查工业污染源802个（次）、城镇污水处理厂232座（次）、
河流断面128个，对135件突出环境问题进行了挂牌督办，
对15名相关责任人追究了责任；全省出动执法人员
万人（次），检查排污单位万家（次），对1432起
环境违法案件进行了立案查处，对50名相关责任人进行了
责任追究，保持了打击环境违法行为的高压态势。
3、定期公开通报。我们制定实施了《关于环保情况
定期通报的意见》（鲁环发〔2007〕134号），每旬定期
向各市党委、政府及环保部门通报省级按照“四个办法”
旬查情况和处理意见，每月向省市县三级党委、人大、政
府和政协通报重点监管企业、污水处理厂达标排放和重点
河流断面水质情况。今年，又组织对在线监测发现的重点
监管企业超标情况定期向各市环保部门进行通报。通过加
强环境检查监测情况的通报，形成了上下联动、齐抓共管
的环境监管格局。
（五）强化政策引导，努力调动治污减排的积极性（五）强化政策引导，努力调动治污减排的积极性
出台引导性政策，充分调动地方政府和排污企业治污减排的
积极性，是实现主要污染物减排的重要措施。
1、建立污染减排激励机制。2007年，下发了《山东省污染
物减排和环境改善考核奖励办法》，设置了总量减排、河流水质
改善、城区空气质量改善、重点企业监管等奖项，省级每年拿出
亿元，对完成情况好的市实行“以奖代补”。其中，拿出
7500万元，每年对总量减排工作列入全省前9位的市给予奖励，
充分调动各市污染减排的积极性。
印发实施了《省级环境保护专项资金支持项目初审办法》，
明确对省级环保专项资金的安排使用，优先与污染减排挂钩，重
点支持减排量大、减排效益好的减排项目，充分调动企业治污减
排的积极性。
2、建立引导性经济政策体系。大力推行差别电价政策，
对电解铝、钢铁、水泥等重污染行业企业实行了差别电价。
出台了加快推进燃煤电厂脱硫的意见，对脱硫机组优先安排
上网发电，并积极争取落实优惠电价。印发了《山东省电力
行业二氧化硫排污权交易暂行管理办法》，充分调动了电力
企业治污减排的积极性。
3、建立污染减排约束机制。制定科学发展综合考核体系
计分办法，将污染减排作为各级领导班子和领导干部政绩考
核的重要内容，每年度考核一次。建立污染减排与环境准入
联动机制，对未完成污染物减排目标的企业和 “十一五”期
间减排任务累计完成率低的县（市、区），一律实行“企业
限批”和“区域限批”。
（六）加强能力建设，进一步提高污染减排监管水平（六）加强能力建设，进一步提高污染减排监管水平
1、加快自动监测体系建设。2007年，加快建设“三级五个方面
”自动监测体系，“三级”是指要建立省、市、县三级环境监控中心，
并要实现全省联网；“五个方面”是指对全省1000多家重点监管企业、
170多座城镇污水处理厂、60条主要河流87个跨市断面水质、17个设
区城市建成区空气质量以及25个主要饮用水源地水质全部实行自动监
测。制定了《环境自动监测系统建设运营管理意见》，确立了“四统
一、两分级”的建设、经营和管理模式。“四统一”，即统一监测指
标、统一监测设备调试和校正标准、统一监测数据传输方式、统一监
测数据确认，有效地保证了自动监测数据的准确性、可比性和共识性；
“两分级”，即分级建设、分级经营管理。
2007年，全省“三级五大自动监测系统”建设共投入资金
亿元，其中省财政投入亿元。省控重点监管企业已安装自动监测
设备的828家1041台套；已建成的143座城镇污水处理厂中，已安装自
动监测设备的142座；144个城市空气自动站全部建成；59个河流断面
中55个已建成。省、市、县三级环境监控中心已基本建成，并实现了
全省联网。
2、加强基层执法能力建设。全省投入资金亿元，
其中国家补助亿元，省级投入亿元，市、县级配
套亿元，为基层环保部门配备监测、监察车辆292辆，
监测、监察仪器设备5426台（套），各级环保部门执法监
测能力有了明显提高，为污染减排提供了有力保障。
3、大力加强污染减排队伍建设。2007年，省政府在
严格控制机构、编制的情况下，确定给省环保局增设总量
办等2个机构，增加行政和事业编制32人。并将省环境监
测站和信息中心由差额事业单位改为全额事业单位。全省
各市、县也先后增设了机构和编制。
全省17市均已成立总量办，由专职人员负责总量减排
工作。其中青岛市、淄博市、济宁市、滨州市由市编委批
准成立正县级总量办，青岛市增加行政编制4个，淄博市
和济宁分别增加事业编制10个；德州市、日照市、聊城市、
泰安市由市编委批准成立副县级总量办，分别增加编制10、
8、6、5个；其他市也分别成立正科级总量办。部分县
（市、区）也由编委批准成立了总量办，其中淄博市桓台
县、滨州市邹平县、济南市槐荫区等县（市、区）率先成
立了正科级总量办并增加编制。全省总量减排机构共增加
编制近200个，为污染减排工作的开展提供了坚强的组织
保障。
五、国家主要污染物减排核查有关情况
2007年11月30日，原国家环保总局下发了
《主要污染物总量减排核算细则（试行）》，对
主要污染物减排核查的有关要求和技术方法进行
了详细的规定，其中对COD减排项目的核算公式
有22个，对SO2减排项目的核算公式有42个。
2007年，国家依据《核算细则》对我省主要污染
物减排情况进行了核查。
（一）主要污染物新增量核算（一）主要污染物新增量核算
1、新增COD排放量的核算。新增COD排放量是指核
算期与上年同期相比，由于工业生产活动和城镇人口增加
导致的COD排放增加量。
依据《核算细则》，新增工业COD排放量主要是依据
2005年COD排放强度、当年扣除7个低COD排放行业与监
测监察系数后的GDP增长率进行计算得出。低COD排放行
业包括电力、黑色金属冶炼、非金属矿物制造、有色金属
冶炼、电器机械及器材制造、仪表仪器及文化办公用品机
械制造、通讯计算机及其他电子设备制造业7个行业。
新增生活COD排放量采用产生系数法，主要根据新增
城镇常住人口数以及人均产污系数进行核算。
2、新增SO2排放量的核算。主要包括新增火电SO2排放量和新增
非电SO2排放量核算。其中，新增火电SO2排放量主要依据发电（供
热）新增煤炭消耗量、煤炭平均硫份进行核算；新增非电SO2排放量
主要依据上年非电排放强度、核算期全社会煤炭消耗量等进行核算。
我省既是人口大省又是火电大省，经济保持快速增长，因此，按
照国家总量减排核查细则，我省每年新增COD排放量7万吨左右，新增
SO2 15万吨（未扣除三同时机组）左右。据预测，按照目前的经济增
长速度和城镇化水平，2008年我省主要污染物新增排放量还将进一步
增加。2007年，尽管我省COD和SO2削减量绝对值居全国前列，但由
于同期新增主要污染物排放量过大，直接影响了我省主要污染物削减
任务的完成。特别是COD新增量已大大高于我省扣除新增量后的净削
减量，甚至与有些省（自治区、直辖市）份的实际排放量相当（如青
海、海南、宁夏、北京、天津）。据测算，如考虑新增量因素，我省
要完成“十一五”％和SO220％的减排目标，实际需在2005年
排放量的基础上绝对削减％、二氧化硫％，减排任务十
分艰巨。
（二）国家总量减排核查情况及我省污染减排中存（二）国家总量减排核查情况及我省污染减排中存
在的主要问题在的主要问题
2008年1月2日至13日，原国家环保总局核查组采取档案
审查和现场抽查的方式，对我省2007年度总量减排情况进行
了全面核查。通过深入核查，国家核查组对我省在严格环境
监管、环境质量改善等方面的工作和成效给予了充分肯定。
但同时，核查组也指出我省在减排档案建立、减排项目运行
管理、在线监测联网运行等方面还存在一定的问题和不足，
在一定程度上影响了国家对我省减排结果的确认。同时，我
省污染减排工作中仍存在一些问题，急需解决。
1、重视程度和思想认识仍不到位。个别地方党委、
政府主要负责同志对约束性指标的重要性和严肃性还认识
不足，对污染减排工作的重视程度和工作力度不到位，工
作中还存在认识不到位、责任不明确、措施不配套、政策
不完善、投入不落实、协调不得力等问题，重发展、轻环
保，重引进资金和项目、轻减排能力和工程的现象依然存
在。另外，通过污染减排核查，发现个别地方对减排形势
和任务心中没数，对减排项目的建设运行情况掌握不足，
对减排核查方法学习不深入，对污染减排的技术性、系统
性认识不足，工作针对性不强，还存在应付敷衍的现象。
2、经济增长方式尚未得到根本转变，新增污染物量
较大。由于近年来我省经济快速增长和高耗能项目的增加，
结构性污染还比较突出，全省主要污染物新增排放量居高
不下，完成“十一五”污染减排任务压力很大。同时，地
方经济追求经济增长和财税增加为主要目标的现状没有得
到根本性改变，在大项目推动高速度增长思路的引导下，
地区经济发展易脱离产业政策调整的方向，并产生重复建
设、产能过剩、污染严重等粗放型增长的问题，这对治污
减排也将带来巨大且持久的压力。
3、部分列入减排计划的项目进展不快。有
些地方对减排项目投入不足、指导不够、督促不
到位，建设进展不快。特别是部分保障奥运重点
脱硫项目进展滞后，不能按国家和省要求时限建
成脱硫设施或实施关停，影响了全省减排任务的
完成。
4、减排项目的档案资料不支撑，直接影响减排任务完成。
有些地方存在“重建设、轻管理”的现象，对减排项目的运行管
理重视不足，监管不到位，不能保证稳定达标排放，导致削减量
得不到国家认可。另外，减排台账和档案不完备，不同程度存在
材料不全、支撑性不足、数据不统一等问题，难以满足国家核查
的要求。在国家对我省核查中，发现一是有些减排项目档案资料
不齐全，特别是企业原始运行记录的档案材料不全、支撑性不足、
针对性不强，难以满足国家核查的要求；二是有些减排项目档案
资料的数据前后不一致，主要是在线监测数据与监督性监测数据
以及企业原始数据不一致、档案材料数据与现场资料不一致，特
别是个别减排项目档案资料中的水量、水质以及燃煤量、硫分、
脱硫效率等与现场原始记录存在较大差异；三是有个别电厂的燃
煤量与发电量不对应、机组运行报表与脱硫设施运行报表不一致，
特别是在机组满负荷运行的情况下脱硫设施增压风机电流不足，
国家认为有旁路偷排的嫌疑。
5、部分减排项目运行不正常。在国家历次对我省的
环保督查监察中，发现特别是部分燃煤电厂脱硫设施稳定
运行率较低，存在无故停运脱硫设施的现象，有些城镇污
水处理厂满负荷运转率不足50％，部分减排项目还有超标
排污的现象。对于燃煤电厂减排项目运行不稳定的，国家
严格按照有关规定对削减量进行了扣减，对部分不能正常
运行和稳定达标的污水处理厂项目未予认可。
6、在线监控数据支撑性不强。国家核查发现，不少
减排项目普遍缺少在线监测数据支撑，还有一些减排项目
在线监控数据不符合逻辑，个别燃煤电厂出口的在线监控
数据二氧化硫浓度过低，部分减排项目在线监测数据和企
业原始记录数据相差较大。另外，有些减排项目在线监测
设施运行不稳定，监测数据中无效数据或超标数据较多，
还有的减排项目在线监测设施未与省局联网，或联网后监
测数据未通过省级比对校核，数据有效性不足。其中，对
于我省上报的循环流化床锅炉烟气脱硫项目，涉及SO2削
减量 万吨，由于没有在线监控数据支撑，国家全部未
予认可。
7、能力建设有待于进一步加强。目前有些市虽然成立了总
量管理部门，但没有单独设立和专门人员，部分县（市、区）
还没有设立总量管理部门。体制机制不理顺，机构和能力建设
不足的问题也制约了总量减排工作的深入开展。
8、环境监管不到位，违法违规现象仍比较突出。目前，在
环境评估、审核程序等方面不同程度地存在违法违规现象。有
些企业即使履行了环评手续，也没有做到建设项目环保设施“
三同时”。有些地方在制度和措施上放松了对污染减排进行节
制的闸门，导致新的污染排放增加。
9、引导性政策执行难度大。当前，环境资源成本倒挂，价
格不能反映内在价值，现行征收的排污费远远不能弥补污染治
理成本，企业环境成本外部化问题突出。另外，我省虽已出台
了脱硫机组优惠电价和优先上网等制度，但执行落实难，还没
有很好地发挥激励引导作用。
六、当前污染减排面临的挑战
和对策措施
（一）面临的主要挑战（一）面临的主要挑战
2008年要实现省政府确定的“COD下降6％、SO2下降6％”的年
度减排任务，还有很多不确定因素。一是经济增长方式仍需要进一步
加大力度。高能耗、高污染产业发展的冲动仍会给减排带来新的压力，
“十一五”期间污染物新增量居高不下的情况仍将会持续。二是COD
和SO2减排压力非常大。在COD减排方面，我省污水处理率正在逐步
提高，今年将实现“一县一厂”的目标，各重点流域的重点企业根据
地方性排污标准也基本上建成深度治理设施，如不进行中水回用或采
取其他新的方式，我省今后两年COD削减难度很大。在SO2方面，作
为主要减排项目的燃煤电厂脱硫，今年也基本上进入建设的高峰期，
今后两年将面临寻求新的SO2减排项目的问题。同时，经过一轮产业
结构调整，大部分规模小、污染严重的企业已经关停了，下一步通过
结构调整减排的难度也不断加大，需要我们下更大的决心、出更大的
气力。最后，还有城镇化的压力仍很大。三是2007年我省主要污染物
双双出现较大幅度下降，容易产生松懈思想。而国家已明确表示，今
年的主要污染物减排核查将更加细致，在完成情况考核上更加严格。
（二）今后一段时期的我省污染减排重点工作（二）今后一段时期的我省污染减排重点工作
1、进一步提高认识，狠抓落实。提高各级党委、政府对污
染减排约束性指标重要性和严肃性的认识，切实增强做好污染减
排的紧迫感、责任感和危机感。大力推进工作指导上的转变，把
污染减排提到重要议事日程，当作一件大事来抓，确保完成年度
污染减排任务。
在认识上，要注重把握好经济发展与环境保护的平衡点。
（1）平衡点的表述：产业结构、布局要符合主体功能区定位（定
性），污染物排放量满足环境质量达标要求（定量）；
（2）科学发展的表述：科学发展是产业结构、布局符合主体功能
区定位（定性），污染物排放量满足环境质量达标要求（定量）
的发展；
（3）以人为本的基本内涵：满足人的发展权、生存权。
（4）如何看一个地方是否落实了科学发展观：是否正确处理了经
济发展与环境保护的关系。
在工作中，要注重把握好以下措施的落实。
（1）多还旧账：多还产业结构、布局不符合主体功能区定
位，污染物排放量超出环境质量达标要求的旧账；
（2）不欠新帐：新上项目要符合主体功能区定位，污染物
排放量要满足环境质量达标要求。
（3）加快发展：在产业结构、布局符合主体功能区定位，
污染物排放量满足环境质量达标要求的前提下追求GDP的
快速增长；
（4）和谐发展：经济增长与资源生态环境支撑力相协调。
2、加大工作力度，确保完成减排任务。今年是执行
“十一五”计划的第三年。总量减排任务的完成情况，对
能否全面完成“十一五”期间的减排任务至关重要。
一是抓好年度减排计划的落实，把减排任务细化分解
到各市、县和重点污染源，逐一落实责任单位、建设期限
和减排效益。
二是加强调度督促，抓好工程减排、结构减排和管理
减排，加快减排项目建设，努力减少污染排放。
三是加强减排项目运行监管，确保稳定运行、达标排
放、规范管理，认真搞好减排档案，健全完善减排台账，
严格总量减排的检查和考核。
3、采取有效措施，狠抓各项制度落实。
一是落实好定期通报，定期向省、市、县三级党委、
政府定期通报环境违法行为查处情况、环境质量改善情况
和污染减排任务完成情况。
二是落实好“以奖代补”制度。对污染减排任务完成
较好及环境质量明显改善的市给予重奖，调动各级抓治污、
促减排的积极性。
三是运用好建设项目限批手段。对不能完成年度减排
任务的企业和区域，一律实行“企业限批”和“区域限批
”。
4、严格环境准入，强化污染物增量控制。
坚持一手抓存量削减，一手抓增量控制。对没有总量
指标的建设项目，要通过“超量替代”的方式，腾出超量
的总量指标后方可新建项目；对影响污染减排任务完成、
高耗能高污染的项目一律不批；对不能完成污染减排年度
项目建设、未实现减排目标任务、严重违反环评和“三同
时”制度等的排污单位和行政区域，一律实施“企业限批
”、“局部限批”和“区域限批”。
5、健全污染减排体系，不断提高工作水平。认真落
实国家和省总量减排统计、监测以及考核“三个办法”，
切实抓好各项基础性工作。
一是重视并加强污染减排统计工作，为减排提供数据
支撑。
二是按照“三级五个方面”的建设要求，建立健全覆
盖全省的环境自动监控网络建设，抓好科学管理和运营，
为污染减排和环境改善提供有力的技术支持。
三是严格污染减排核查督查，科学反映各地污染减排
成效。
6、不断强化环境监管，减少污染物排放。继续抓好
“四个办法”的落实，充分发挥自动监测的作用，对重点
污染源实行全天候的监测。同时，深入开展 “整治违法排
污企业保障群众健康”环保专项行动，对污染严重、治污
不力的企业，坚决实行限产或停产整顿，扎实有效地加强
环境监管，为全面完成年度减排任务奠定坚实基础。
