论水权体系和水市场
水是生态环境的重要组成部分，是人类生活和生产的重要物质
源泉，是社会经济发展的重要物质基础。水环境保护是水资源可持续
利用的基础，水市场是实现水资源优化配置的重要手段，而水权则是
实现水资源开发、利用、保护、管理和水资源市场建设的关键。
水资源紧张已经成为 21 世纪的一个全球性问题，水贵如油和水危机
甚至“水资源争夺战”的现实正在逐步向人类逼近。我国是一个水资源
短缺的国家，突出地表现在人均水资源占有量低、西北部和城市缺水
严重、水环境污染严重等方面；随着社会工业化、城市化和生态化的
发展，水环境污染和人们对清洁水环境需求的矛盾、水资源供给和需
求的矛盾将更加突出。自 2001 年 2 月 16 日《人民日报》文章《我国
首笔用水权交易成交》，披露“位于浙中盆地的义乌市出资 2 亿元向
毗邻的东阳市买下了近 5000 万立方米水的永久使用权”的消息后，水
权和水市场问题成了我国理论界继土地使用权转让后又一热点问题。
从理论上看，研究水权体系和水市场问题，有利于从理论上阐明水资
源开发、利用、保护和管理与水权的关系，有利于进一步完善我国的
物权理论、环境资源权理论和环境资源市场法律调控理论。从实践上
看，研究水权体系和水市场问题，有利于推动水权制度和水资源行政
管理体制的改革，加强对水资源开发、利用和保护的管理，特别是跨
行政区、跨流域管理；有利于发挥经济手段，特别是所有权和价格机
制在优化配置水资源方面的作用，建立具有社会主义特色的水资源市
场机制；有利于解决南水北调、向缺水地区供水等水权纠纷和水利益
合理分配问题；有利于更合理地开发利用水资源，节约和保护水资源，
防止水资源的污染、浪费和枯竭，实现水资源的可持续开发利用，促
进经、济社会和环境的协调、可持续发展。
鉴于目前我国建立水权法律制度和水资源市场尚处于开始阶段，加之
水权和水市场涉及水资源产权、物权、土地权、环境权和水资源管理
体制等许多重大的、基本的法律问题，有关水权和水市场法律问题的
研究还刚刚开始，因而本文只是对水权问题的一个初步探讨。
一、水权体系
要想从全局和总体上制定水权转让和建立水市场的政策，必须用系统
论和一体化的思想综合研究水权问题，防止在水权问题上的片面性和
行业化倾向，从立法上建立科学、合理的水权体系。根据各国法律，
水权体系主要包括如下几种权利：
（一）水环境权
水是人维持其生命和生存的必要条件，每个人都有享用江河湖水体的
自然权利，包括：有享受、亲近、欣赏、体验适宜的水生态环境的资
格和自由，如有享受水自然景观、清洁水体以及亲水等权利；有利用
水环境资源或水环境功能以维护其自身基本生活、生存发展需要的资
格和自由，包括利用水体的自净功能而排放适量污染物的资格和自由
（如向水体排放生活、生产废物）；有要求维持河流流量和湖泊正常
水位的权利；有通过环境权的行使而获得水环境效益、经济效益和社
会效益的权利，如获得江河湖海的恩惠，获得安全、无污染、无害、
清洁的水环境条件等效益。我们把这种水权称为水环境权，它是环境
权的一种。
最初，水环境权作为一种自然权利、天赋权利，不需要法律规定或政
府恩赐，政府和法律也不能否认或撤销。例如，在瑞典，自古以来就
承认水环境享受权（主要表现为习惯），人们可以在他人所有的水域
里取用饮水、游泳或乘船游览；同时，人们在行使这一权利时必须注
意保护植物和水域。城乡居民不经许可即有权直接从江河湖海等天然
水体中获取其基本生活、生产用水，这是许多国家的传统或习惯，并
且这些习惯一直得到法律的承认或保护。例如，《俄罗斯联邦水法》
第 27 条规定：“除本水法另有规定外，俄罗斯公民有权自由使用水体
水源满足自身需要”。《西班牙水法》（1985 年）第 48 条规定：“任
何人都可以在不经任何批准授权的情况下，依照现行法律和法规取用
沿自然河道流动的地表水，以满足饮用、浴用、家庭使用和牲畜饮用
的需要。” 美国许多州的法律都规定了“水的豁免使用权”。例如，俄
勒冈州的法律规定了地表水和地下水的豁免使用权：个人或集体的生
活用水，如不超过 15000 加仑/天，则享有豁免用水权；如果在水源
处没有引水和其他改造的设施，牲畜可直接从地表水源饮水；为保护
鲑鱼的鱼孵化工程也享有豁免权。有些国家的法律迄今还没有规定这
种水环境权，并不意味着否认水环境权，而恰恰是默认水环境权的表
现，即应验了“法律没有规定即有自由、即有权利”的名言。美国宪法
第 9 条修正案规定：“不得因本宪法列举某些权利而认为人民保有的
其他权利被否定或贬低。”19 世纪末，作为英国宪法宗师的戴雪以其
《英宪精义》名扬天下，他在明确提出法治概念时也认为，宪法不是
个人权利的源泉，而是它的结果。环境权作为一种道德权利，是人的
“应有权利”、“与生俱来的权利”，是指人按其本质和生存需要所应该
享有的权利和自由。根据“凡法律不禁止者皆可推定为权利”的原则，
从法律没有禁止人们享有适宜环境这一点看，也可以推定人有享受适
宜环境的权利。
过去我国法学界讨论水权问题时，一般不涉及或不研究水环境权的问
题。随着水体污染和破坏的加剧，侵犯水环境权的现象时有发生，各
国对水环境权越来越重视，有越来越多的法律已经规定公民的清洁水
权、亲水权、净水享受权或公民水环境权，甚至将保障公民的水环境
权作为限制滥用水资源所有权、水资源使用权和水资源产权的重要条
件。大多数国家通过环境权的法律规定来包括水环境权的内容。据资
料，到 1995 年，约有 60 多个国家的宪法或组织法包括了保护环境和
自然资源的特定条款；有越来越多的国家特别是发展中国家、处于经
济转型时期的国家，正在将环境权或环境资源保护方面的基本权利和
义务纳入宪法。“规定了环境权的 40 多个国家的宪法或立法文件中，
环境权或者是作为人的权利之一，或者是作为国家的职责，或者二者
兼而有之，这些文件都或多或少地使用了修饰词，以人及其需要为中
心。”[2]例如，《智利共和国政治宪法》（1980 年）第 19 条规定：“所
有的人都有权生活在一个无污染的环境中”，“国家有义务监督、保护
这一权利，保护自然”。《菲律宾宪法》（1987 年）规定：“国家保障
和促进人民根据自然规律及和谐的要求，享有平衡的和健康的环境的
权利。”《马里宪法》（1992 年）第 15 条规定：“每个人都拥有一个
健康的环境的权利。国家和全国人民有保护、保卫环境及提高生活质
量的义务。”1980 年第 8 次修改的韩国《宪法》第 35 条（环境权）
规定：“所有公民都有在健康而舒适的环境中生活的权利，国家和国
民应为了环境保全而做努力。”美国伊利诺斯州宪法第 11 条规定：
“每个人都享有对有利健康的环境的权利。”[3]美国麻萨诸塞州宪法
第 44 条规定：“人民享有对清洁空气和水、对免受过量和不必要的噪
声侵害以及对他们的环境的自然的、风景的、历史的和美学的质量的
权利 ……”[4]自 60 年代以来约有 100 来个国家制定了综合性的环境
法律，其中在 90 年代制定或修改综合性环境法律的国家就有 70 多个，
这些综合性的环境法律大都有环境权的内容。例如，美国在 1969 年
《国家环境政策法》宣布：“国会认为，每个人都应当享受健康的环
境，同时每个人也有责任对维护和改善环境做出贡献。”《韩国环境
政策基本法》（1990 年制定，1993 年修正）第 6 条（国民的权利和
义务）明确规定，“所有国民都享有在健康而舒适的环境中生活的权
利，并应协助国家及地方自治团体的环境保全对策的实施，也应为环
境保全而努力”。俄罗斯《人口健康法》（1991 年）规定：“公民享有
拥有一个健康的环境和免受不良侵害的权利，企业有权获取有关卫生
状况、环境和人口健康状况及卫生规则的权利。” 墨西哥于 1988 年
1 月 28 日颁布的《生态平衡和环境保护基本法》规定“所有人都有权
享受一个健康的环境”。在中国，《宁夏回族自治区环境保护条例》
（1990 年）、《福建省环境保护条例》（1995 年）等地方环境法规
已经明确规定公民的环境权。如《上海市环境保护条例》（1994 年）
的第 6 条明确规定：“公民有享受良好环境的权利，有保护环境的义
务。” 第 8 条规定：“一切单位和个人，都有享受良好环境的权利和
保护环境的义务。对污染和破坏环境的行为有权进行检举和控告。”
水是构成环境的环境要素，上述环境都包括水，因而有关环境权的规
定也是有关水环境权的规定。
另外，在一些国家，与水环境权有关的还有非人生命体的水权，即水
生物基本用水的权利。为了保护水生物的正常生长和维持水生态系统
的生态平衡，很多国家的法律都明确规定必须保证江河湖和地下水体
的自然流量或生态用水的需要，这实际上就是保护水生物的权利。例
如，美国许多州都规定了维持河流基本流量和湖泊正常水位的权利。
在美国科罗拉多州，为了在开发水资源和合理地保护水环境之间达成
平衡，参议院于 1973 年通过的第 97 号法律，授予科罗拉多州水利委
员会代表该州公民拥有确保河流流量和湖泊正常水位的独一无二的
权利，又称“河流流量权和湖泊正常水位权”，简称“河流流量和湖泊
正常水位权”。由于该州早在 1850 年代就已实行水占有权制度，该州
大多数河流的水权自 1890 年以来已经被超额占有（超额占有指在一
年中的某些时段，较年长水权占有者的权利不能得到满足）。为了维
护“河流流量和湖泊正常水位权”，该州水利委员会除了努力申请新的
水权外，还实施了“水获得计划”，各种政府实体、环境资源保护组织、
企业和个体户纷纷将他们已经优先占有的水权捐献给水利委员会，以
维护和增加全州的“河流流量权和湖泊正常水位权”。目前该州水利委
员会已对全州 8000 英里长的河流和 486 个湖泊拥有河流流量和湖泊
正常水位权。自从实行河流流量和湖泊正常水位权以来，该州的生态
环境获得了很好的保护，居民可以享受河流和湖泊的美丽景色，野生
动植物特别是水生生物也因此受益；由于河流流量和湖泊水位保持在
合理的水平上，该州的旅游业、水上娱乐行业也得到了长足发展。
（二）水资源的所有权
在一个相当长的时期内，江河湖海等水源作为人类无法控制、独占的
共有物，没有形成水资源所有权的概念，一般用河岸权、地役权等物
权来调整水资源权益。例如，英国法律没有直接确立溪流、河流及天
然渠道中流水的所有权，而主要依土地所有权或以土地所有权为基础
的地上权和河岸权来确定水资源的私人所有权，即将水作为土地的附
属物：在私人土地上的地表水和地下水属于土地所有人，而流出私人
土地的水流则成为公共水流，将流水的所有权授予毗邻河岸的土地所
有者。在澳大利亚，传统上由普通法从如下几个方面调整水权关系：
土地所有人有权利用流动于其土地之下的地下水和从其土地中喷出
的泉水；土地所有人有权利用流经其土地地表的未加控制的水流；水
道或湿地的岸帮的所有人（即河岸权人）拥有对水的水流权和使用权；
河岸权从属于土地，因为河岸权仅可为相邻于水道或湿地的土地而行
使。
河岸权来自法国的民法。19 世纪初，英格兰法庭将河岸权纳入其普
通法。受英国法影响的美国司法制度也接受了河岸权原则，密西西比
河以东的州通常采用河岸权制，即只有有水源流经的土地所有人才有
权要求获得水权。河流由水及河岸（包括河床）组成，河岸权与河岸
即土地有密切关系。河岸权是指河岸土地的所有人拥有该河流一定数
量和质量的天然径流，河岸权禁止河流上游地区大幅度增减河流水量
（如大规模泄洪和取水）以致下游地区受到不利影响。河岸权具有如
下特点：只有靠近河岸的土地所有人才拥有河岸权，河岸权依土地所
有权的移动而自动移动，如果河岸土地被分割出售或转让，则不靠近
河岸的那块土地将失去河岸权；河岸权与流域外的土地没有联系，即
使流域内外的土地连成一片，流域外的土地也没有河岸权，即河岸权
所有人无权利用其拥有的流域内的水资源去灌溉其流域外的土地；河
岸权只适用于天然河流等天然水体，即人工河道（水库、水渠等）周
边的土地没有河岸权；所有河岸权所有人具有同等的权利，即同一河
流的上下游、左右岸的河岸权所有人具有同等的权利，在河岸权所有
人之间不存在优先问题（但事实上上游河岸权所有人却总民优先享尽
河流之便）；河岸权的所有人的用水量受到其他河岸权所有人的限制，
任何河岸权所有人无权损害其他河岸权所有人的利益；在河流水资源
丰富时河岸权所有人可以无限利用水量，在水资源短缺时则按比例在
河岸权所有人之间合理分配水量，判断合理分配水量的依据是河岸土
地面积的大小、土地特性、用水的重要性以及用水对下游地区的影响
或损害大小；除非有特别规定，河岸权与水量无关。
占用权由西班牙人根据罗马民法的精神形成，后来又由西班牙人将其
带到美洲新大陆，对美国的犹他、亚利桑那、新墨西哥和科罗拉多等
州产生重要影响。据说摩门教徒最先在其居住的美国犹他州奉行水资
源占用权原则。早在 19 世纪 40 年代在美国犹他州进行大面积灌溉的
昂格鲁—萨逊人订立了一个原则：最先有效利用水资源的人，有资格
继续享有优先于后来者的使用权。这就是后来广为人知的优先占用原
则，该原则意味着拥有最早的优先权注册日期、并从那时起一直使用
水资源的人，拥有先于其他后来者从该水流引水灌溉的权利。在科罗
拉多州的水占有权可追溯到 1850 年代，对占有权的简单解释是“谁先
占，谁有优先权”。美国俄勒冈州于 1909 年制定了第一部统一的水法，
引进优先占有制作为水权的管理方法，即在一个水源上第一个取得水
权的人将是在枯水期最后一个被剥夺用水权利的人，开始获准允许用
水的日期就成为该水权的优先日期。占用权具有如下特点：占用权的
核心是“先来者优先原则”，又称为先占权、“时先权先”，即先占者有
优先用水权，先期获得占用权的人的用水权利高于或优于后来者的权
利，后来者是否可以获得占用权取决于是否有多余的水量，在水资源
缺乏的情况下，不按平均原则向占用者分配水量，而是按占用时间先
后顺序依次满足用水需求，先期获得占用权的人可优先获得规定数量
和质量的水，从这个意义上可以认为占用权人具有排他性优先权；强
调水的可利用性，占用权人可以将其拥有的水资源用于远离河道甚至
流域外的土地，也可以将其所占用的水去换取经济收益；占用权强调
用水的合理性，即水的使用不能损害他人利益，可以通过立法对占用
权加以限制。
随着水资源开发利用规模的扩大和水资源问题的日益严重，普通法的
有关规定已经很难适应水资源的使用和管理，一些国家的法律开始将
江河湖海等水源赋予所有权概念。目前许多国家规定水资源为国家所
有，也有些国家的法律规定了单位（包括法人和非法人组织）、个人
水资源所有权。例如，在俄罗斯，水资源所有权分国家、单位和个人
所有权等多种类型。根据俄罗斯民法，个别零散水体可以属于市镇机
构或一些公民和法人所有。《俄罗斯联邦水法》（1995 年）第 33 条
规定：“水体可以属俄罗斯联邦所有，也可以属俄罗斯联邦各州、区
所有。”第 35 条规定：“所有一切水体，包括那些不属于个别市镇、
公民和法人所有的零散水体，均应属国家所有制范畴。”根据我国的
《宪法》和《水法》，水资源所有权属于国家；农业集体经济组织所
有的水塘、水库中的水，属于集体所有；即我国法律上的水资源所有
权包括国家所有权和集体所有权两种。
水资源所有权是指国家、单位（包括法人和非法人组织）和个人对水
资源依法享有的占有、使用、收益和处分的权利，是一种绝对的物权。
作为民事权利的水资源所有权的内容，包括水资源所有人依法对自己
水资源享有占有、使用、收益和处分的四种权能。水资源所有权的客
体是水资源或水体[5]，是水体中的水的所有权和土地的所有权的统
一。如果从法律上将水资源所有权、使用权与水资源地（包括水资源
的底土、岸邦及与水资源相邻的土地）的所有权、使用权分割开来，
则应该考虑、确定水资源相关土地的所有权、地上权、地役权、岸边
权。从理论上看，水资源所有权应该适用于水资源的全部功能。但是，
传统民商法、经济法上的所有权重在占有、利用、收益和处分水资源
的经济功能，即对水资源的经济占有、利用、收益和处分，而没有将
环境功能和社会功能包括在内。
（三）水资源的用益权或使用权
目前我国水资源使用权的概念，与国外民法中使用的用益权有较多的
相似性。
从理论上看，人们开发、利用和消耗水资源，原则上应该取得水资源
的所有权；由于水资源所有权已经包括使用权能，水资源所有权人有
权使用其所有的水资源，因而对水资源所有权人而言，没有必要设立
水资源使用权。但是，现实生活是复杂的，在一个存在不同阶级、阶
层和强权的社会或国家，绝大部分水资源往往为少数人拥有（水资源
的私人所有制）或国家所有（水资源的国家所有制），并且拥有大量
水资源的少数人往往不必或不能直接利用水资源，作为政治概念的国
家也不能直接利用水资源；真正直接利用水资源的是大量非水资源所
有权人。由于经济实力和贫富差距等原因，这些人无钱或没有能力从
水资源所有权人那里买到水资源的所有权。这就产生了非水资源所有
权人必须直接利用水资源所有权人拥有的水资源的客观需要和矛盾。
解决这一问题的可行方案是，在不改变水资源所有权的前提下，由非
所有权人向所有权人支付一定费用后取得利用并收益所有权人拥有
的水资源的权利。这种权利，在大陆法系国家称为用益物权，在我国
多称为水资源使用权。
用益权是指在不毁坏物的实体的情况下使用他人物品并收获其孳息
的权利，即用益权就是用益物权。[6] 例如，《法国民法典》第 578
条规定：“用益权为对他人所有物，如同自己所有，享受使用和收益
之权，但用益权人负有保存该物本体的义务。”因此，用益物权是非
所有权人以利用、收益为目的，在他人所有物上享有的使用、收益甚
至有限处分的物权。享有权利的人称为用益权人，他有使用、收益甚
至有限度处分他人所有物的权利。由于用益权人将他人所有物视同自
己所有，因而原所有权被称为“虚有权”（nuda proprietas），又译为“赤
裸所有权”；原所有权人被称为虚有权人，他只保留对其所有物的最
终处分权。目前国外民法已经有大量关于用益物权的规定，其中许多
规定可以适用于水资源的利用、收益和有限处分。概括起来，用益物
权具有如下特点：用益物权是一种物权，用益物权人有独占和排他性
支配标的物的权利；用益物权包括地上权、地役权和典权等，除地役
权属于从物权外，其他用益物权都为主权利，不依赖其他权利而独立
存在；用益物权是一种他物权、限制物权，用益物权必须存在他人所
有的物上，用益物权人不是所有权人；用益物权的目的是对于标的物
的使用、收益，收益是指收取或获得物的孳息，包括自然孳息（如水
域中的鱼所自然繁殖的小鱼等自然产生之物）、人工孳息（如在水域
中人工养殖而取得的孳息）和法定孳息（如养鱼场的租金）；用益物
权的标的物须为他人所有物，一般为不消费物[7]，一般以不动产为主；
用益物权以物的使用价值为实现的基础，是在使用价值方面对物的
支配，用益物权的标的物的灭失导致用益物权的消灭。
由于用益物权的上述特点，它具有适用于水资源利用、收益和处分
（即水权转让）的极大潜力，我国可以考虑建立水资源用益物权的概
念。所谓水资源用益物权是指对他人所有的水资源享有的占有、使用、
收益并有限处分的物权；在我国，可以将国有水资源用益物权定义为：
非国有水资源所有权人对国有水资源依法、依合同享有的占有、使用、
收益和有限处分的权利。这种水资源用益物权具有如下特点：水资源
用益物权人有独占和排他性支配国有水资源的权利；国有水资源用益
物权必存在于国家所有水资源上，国有水资源用益物权人不是国有水
资源所有权人；国有水资源用益物权一经确立（包括法定和意定），
就不依赖其他权利而独立存在；国有水资源用益物权的目的是对于国
有水资源的使用、收益，收益是指收取或获得国有水资源的孳息，包
括自然孳息（如水域中的鱼所自然繁殖的小鱼等自然产生之物）、人
工孳息（如在水域中人工养殖而取得的孳息）和法定孳息（如养鱼场
的租金）；国有水资源用益物权以国有水资源的使用价值为实现的基
础，是在使用价值方面对国有水资源的支配，国有水资源的灭失导致
国有水资源用益物权的消灭；国有水资源用益物权的标的物须为国有
水资源，国有水资源是一种不消费物即指水的来源，国有水资源不是
指水产品或已经与水地分离的水量。
目前我国法律没有明确水资源使用权的概念。根据《民法通则》第 80
条和 81 条的规定，使用权是指民事主体对于国家或集体所有的土地
等自然资源依法享有的使用和收益的权利；使用权派生于所有权。我
国《水法》第 3 条仅规定“国家保护依法开发利用水资源的单位和个
人的合法权益”，没有明确规定水资源使用权。
一般认为，水资源使用权是指单位（包括法人和非法人组织）和个人
对非自己所有的水资源依法享有的占有、使用、取得经济收益和处分
的权利。根据这一定义，水资源使用权具有如下特性：第一，水资源
使用权是派生于水资源所有权但又区别于水资源所有权的一种独立
的物权，水资源使用权不是水资源所有权中的使用权能。水资源所有
权与水资源使用权的区别仅在于：水资源使用权的行使除依法外，还
要依水资源所有权人与水资源使用权人依法签订的合同。从大陆法系
的物权观看，水资源使用权是一种用益物权。第二，水资源使用权的
主体具有广泛性。一切单位和个人均可以成为水资源使用权的主体。
水资源使用权可以分为单位（包括法人和非法人组织）水资源使用权
和个人水资源使用权两类。第三，水资源使用权的客体是水资源（水
资源是一种不可消耗物，这可以将水资源使用权与水产品所有权区别
开来，水资源使用权的客体只能是水资源而不能是水产品；水产品所
有权的客体只能是水产品而不能是水资源，水产品是一种可以消耗的
物），是非使用者所有的水资源（水资源使用权的客体只能是非使用
者所有的水资源而不能是自己所有的水资源，如果自己使用自己所有
的水资源则属于水资源所有权中的使用权能）。水资源使用权实际上
是一种水体（包括水及其相连的土地）使用权，是持续或连续使用水
资源的权利。例如，某水电站持续利用长江水发电的使用权，某轮船
持续利用长江水航行的使用权，某农村组织持续通过水渠利用长江水
从事农业生产或经营活动的使用权。第四，水资源使用权使用的主要
是水资源的经济功能（主要发电、航运、渔业养殖、商业旅游、商业
供水等），而不是水资源的环境功能和社会功能。传统民商法、经济
法上的利用着重于获得经济效益，而没有将环境利用和社会利用包括
在内。
根据对水资源的使用方式，水资源使用权可以分为取水权、水运权、
水电权、放木权、养殖权、旅游观光权等各种开发利用水域或水体或
水资源的权利。取水权是指单位或个人有依法直接从国有水资源（包
括江、河、湖泊、地下水）中引水或取水的权利，引水或取水是将水
从其水体中分离出来、或将原有水体改变形状流向的行为。取水权具
有如下特征：第一，取水权的主体必须是具体的单位或个人，不能是
国家或全体人民之类的抽象主体；第二，取水权的客体是水资源；第
三，取水权人通过行使取水权可以形成新的水体而成为国有水资源的
使用权人，也可以获得一定水量而成为该一定水量或水产品的所有人；
第四，获得取水权必须经过批准或签订合同并依法或依合同交纳一定
的费用，获得国有水资源（如江、河、湖泊、地下水）的取水权应该
经过有关行政主管部门批准并依法交纳一定的费用，获得出让或转让
国有水资源（如水库、水渠等水利工程中的水资源）的取水权应该经
过国有水资源使用权人的同意并依合同交纳一定的费用。水运权是利
用水域航行或运输的权利。水电权是利用水流发电的权利。放木权是
利用水流放运木材、竹材的权利。养殖权是利用水域养殖、种植水生
物（主要是鱼类、贝类、藻类）的权利。旅游观光权是利用水体或水
域进行旅游观光的权利。由于我国长期没有从法律上区别国有水资源
所有权人、使用权人和管理权人的界限，上述各类水资源使用权在过
去一般被视为行政许可的产物，而不被视为具有财产权性质的国有水
资源使用权。今后，应该通过法律创造条件将它们转化为国有水资源
使用权。
（四）其他水权
1.社会公益性水资源使用权
传统民商法、经济法上对水资源的利用着重于获得经济效益，而没有
将环境利用和社会利用包括在内。利用水资源的社会功能属于社会公
益权的范畴，社会公益性水资源使用权包括防火、抢险、救灾、治病
疗养、卫生、体育、文化、科研、教育、划界、国防、军事等社会公
益性权利，这种水资源使用权的收益往往表现为社会效益（很难用经
济价值来衡量）。
2.水产品所有权
单位或个人通过行使取水权而取回的水量，单位或个人用容器接收的
雨水，单位和个人通过买卖交易等活动获得的已经与原有水体分离的
水，可以视为单位或私人所有水产品或私人物品；这时形成水产品或
水的单位和个人所有权。有些人将水产品的所有权当作水资源所有权
或水资源使用权，这是造成水资源权或水权概念混乱的一个重要原因。
由于水产品是一种商品，因此对水产品而言具有实际意义的是水产品
的所有权而不是水产品的使用权。水产品与水资源的最大区别是：水
资源所有权或水资源使用权是对水的来源（水体）的占有、利用、收
益或处分，获得了水资源所有权或使用权就获得了源源不断地供应水
的能力；水产品所有权是对一定质和量的水的占有、利用、收益或处
分，获得水产品所有权只是获得一定质和量的水。
3.水资源产权
水资源产权是从经济法的角度对水权的界定，即将水资源作为一种财
产、一种产业，主要指以水资源所有权为基础的一组权利，包括水资
源的所有权、占有权、支配权、使用权和经营权。《法国水法》第 1
条规定：“水是国家共同资产的一部分。”许多国家将水资源即水体规
定为水产业。根据西班牙《水法》（1985 年），西班牙国有水产业
包括：内陆水（地表水和可恢复的地下水）；连续的或不连续的自然
河流的河床；湖泊和池塘的基底，公共河道上的地表水库的库盆；地
下含水层。根据《日本河川法》（1995 年）的规定：江河属国家产
业。
根据马克思所定义和解释的产权，有如下几点含义：一是产权等同于
所有权，马克思指出对土地的所有权包括所有、占有、支配和使用诸
方面的权利[8]；二是产权属于上层建筑法权性质的权利，对应于所
有制而有别于所有制；三是指具有私人间的排他性的、可进行市场交
易的、资本属性的权利；四是动态的生产关系再生产过程中存在的权
利；五是广义的包含一系列关于资产权利在内的权利束。
在罗马法中，产权被解释为几种权利的集合，即所有权（在法律限定
下对某种财产的使用权）、侵犯权（穿过他人土地权）、收益权、使
用他人资产权、典当权。注意，罗马法特意将所有权定义为对自己财
产的使用权。法国民法明确规定：“财产权就是以法律所允许的最独
断的方式处理物品的权利。”产权包括三个要点：一是产权必须是法
律严格规定并允许的；二是产权是对物的权利；三是产权所有者的权
利在满足两条的前提下具有绝对性。产权不仅包括收益权，而且是包
括一切与财产有关的权利，并且所有者可独断任意行使。[9]在西方
学者中，有的认为产权即为财产所有权，并进一步把财产所有权解释
为包含多方面权能的权利束。《牛津法律大辞典》[10]认为：产权“亦
称财产所有权，是指存在于任何客体之中或之上的完全权利。它包括
占有权、使用权、出借权、转让权、用尽权、消费权和其他与财产有
关的权利。”佩杰威齐（）认为产权就是所有权，并把所有
权解释为包括广泛的因财产而发生的人们之间社会关系的权利束。P.
阿贝尔认为产权是一个比所有权更为宽泛、包含一切关于财产权能在
内的范畴。他认为，产权包括所有权、使用权、管理权、收益权、转
让权和其他权利的权利。[11]
现代产权经济学主要研究市场经济条件下产权的界定和交易，其代表
人物是科斯，其理论后经布坎南、舒尔茨等丰富和发展。科斯等人认
为，资源配置的外部效应是资源主体的权利和义务不对称所导致，市
场失灵是由产权界定不明所导致；产权制度是经济运行的根本基础，
有什么样的产权制度就有什么样的组织、技术和效率；产权制度对资
源配置具有根本的影响，它是影响资源配置的决定性因素；产权的主
要经济功能是克服外部性，降低社会成本；严格界定的私有产权不但
不排斥合作，反而有利于合作和组织。根据科斯定理[12]，水资源产
权制度的完善与改革对水资源开发利用和保护管理具有不可替代的
作用，市场经济需要完善水资源产权，水资源产权交易又离不开水资
源市场。从法律权利的角度看，在市场经济中，无论是商品还是劳务
的交换，既是物质的转移和移动，也是权利的转让和移动；因此，交
易实质上是产权的交易，明确的产权是交易的先决条件。水资源产权
制度的合理安排是解决我国水市场的关键。1998 年全国人大环资委
与亚洲开发银行主持完成的环境与资源保护立法研究报告提出，我国
自然资源产权制度存在着突出问题，在立法时应依法建立多样化、多
层次的自然资源产权体系，以减轻或消除自然资源产权主体混乱的状
况；我国自然资源流转制度的空白和缺陷是我国自然资源配置效益低
下的关键原因，应确立自然资源的基本交易形式。要想通过市场优化
配置水资源，必须将水资源产权管理规则与水资源产权交易规则分开，
合理安排政府对水资源产权的管理的限度与范围。
综上所述可知，水权是由水资源所有权、水资源使用权（用益权）、
水环境权、社会公益性水资源使用权、水资源行政管理权、水资源经
营权、水产品所有权等不同种类的权利组成的水权体系，水资源产权
则是一个混合性的权利束。环境保护法主要强调水环境权，自然资源
法主要强调水资源所有权和使用权，私法（民商法）主要强调用益权
（地上权、地役权）、水役权、河岸权等水资源物权和水产品所有权，
经济法主要强调水资源产权，行政公法主要强调水资源的社会公益性
权利和行政管理权。只有正确认识和掌握各种水权利的性质、特点及
其相互关系，才能科学确定水权转换的范围和原则，明确什么权利可
以转让，什么权利不能转让。本文所讨论的水权转让中的水权，主要
指水资源使用权或水资源用益权。
二、水市场
广义的水市场，包括水产品市场和水资源市场两类。所谓水产品市场，
如纯净水、蒸馏水和自来水的交易市场，这种水市场交易的是一定量
的水而不是水资源（水体），是一定量的水或水产品的所有权，是一
种水的实物即水的所有权交易。所谓水资源[13]市场，如江河湖水体、
地下水体以及人工水库、水渠的交易市场，这种水市场交易的是一定
量的、不断供应的水资源的使用权，主要是一种水源即水体的使用权
交易。
（一）国外水资源的发展概况
国外水市场包括水资源市场和水产品市场、正规水市场（主要在北美
和南美）与非正规水市场（主要在南亚，通过用水户协会分配水
权）、现货水交易市场（sport market，在巴基斯坦人 21%的打井户出
售地下水）、应急市场（contingent market）和永久性水权转让市场、
水权租赁市场、地面水市场和地下水市场等不同的类型。
美国的水权转让类似于不动产转让，转让程序一般包括公告、州水机
构或法院批准。
在 20 世纪 80 年代，美国西部的水市场还仅仅称为“准市场”，是不同
用户之间水权转让谈判的自发性小型聚会；而目前已经发展成为“水
资源营销”和在因特网上进行频繁交易的“水市场”。近年来，为了更
加有效地利用水资源，西部出现了水银行交易体系，即将每年的来水
量按照水权分成若干份，以股份制形式对水权进行管理，方便了水权
交易程序，使水资源的经济价值得以充分发挥。在美国德克萨斯州，
99%的水交易是从农业用水转为非农业用户。在德州的里格兰峡谷，
在该市 1990 年确立的水权中，有 45%从 1970 年起已经被买走。在美
国，西部是经济增长最快的地区，也是水资源最缺乏的地区，西部可
持续发展的当务之急是解决用水问题。1988 年美国联邦垦务局宣布
将自己定位为“水市场的服务商”，并制定了买卖联邦供应用水的规章。
美国内务部部长布鲁斯？巴比特在一份给西部水利官员的报告中呼
吁实行水市场，认为美国西部用水问题的主要出路在于“培育自主意
识，培育买方和买方市场”。美国的亚特兰大市市长因为城市供水存
在水压不足、水质不好、水管破裂等问题，在市长选举中丢了许多选
票。为了取得市民信任，市政府开始尝试新的城市水管理政策，即：
在市政府对水设施所有权不变的前提下，将城市水设施使用权向企业
招标，由各公司通过投标竞争取得水设施使用权。结果苏伊士里昂水
务集团下属的联合水务公司一举中标，为该市 150 万市民提供并承
担 4500 公里的管网维修。在这家私营公司经营后，城市供水情况大
大改善，仅市政府的财政补贴就节省了 4 亿美元。1985 年，两家来
自法国和香港的企业进入澳门水市场，承担向整个澳门供水的任务。
15 年来，扣除通货膨胀的因素，水价不但没有提高反而有所下降，
而且澳门居民使用的自来水已经优于欧洲标准。
在智利的缺水地区，水市场已经取得较大效益；该国的利玛理地区，
水交易的平均收益是每立方米 $，交易成本是每立方米水 $.
新加坡 85%的水都是从马来西亚购买的，期限是 60 年。新加坡从马
来西亚买来原水再制成水产品，再卖回到马来西亚。这被认为是国际
上最典型的水权交易的例子。
随着用水量的增加，进入 20 世纪末以来，澳大利亚正在实现向新的
水资源管理制度的转变，即由经过改革的行政结构和少量普通法权利
共同构成的新制定法水权制度。这种新的制定法水权制度的特点如下：
第一，水权享受者可以依靠政府行为和司法诉讼实现用水者的基本权
利和义务，构成水资源利用基础的私人权利和义务可以通过民事诉讼
强制实现；第二，保证适当的环境用水是创设可交易的水权制度的核
心条件；第三，明确用水者和管理者的环境保护注意义务；第四，为
了迎接巨大的环境挑战，第三者的利益和环境利益必须得到保护。
在 20 世纪 80 年代，由于原有水资源的水权已经发完，一些州政府规
定，允许老的用水户可以将自己节省下来的使用权有偿地转让给新用
水户；即逐步停止对新的取水的审批，新用水户只能到水权交易市场
上购买水权。在 1994 年 2 月 25 日，澳大利亚政府委员会（Council of
Australia Governments， COAG）制定了一个“水工业战略框架”[14]，
决定实行水权贸易、流域综合管理等水资源政策改革。在澳大利亚历
史上只有少量水资源分配贸易或交易，而水资源改革政策的中心环节
是水资源中可交易的财产权，并且使这一权利的交易与土地权利相分
离。其途径是：行政机关通过授予具有制定法性质的许可证创设可交
易的权利，赋予该许可证以财产权的基本属性。
在西澳大利亚，在《水权与灌溉法》（1914 年）实施之前，实行的
是以普通法财产权为基础的水资源管理制度；在该法实施之后，该州
实行的是水资源公有制，行政机关对水资源拥有调控权。1995 年 12
月，西澳大利亚议会通过了《水与河流委员会法》、《水公司法》、
《水服务协调法》、《水机构改革法》等 4 部对水资源政策进行改革
的法律。1998 年 8 月西澳大利亚水与河流委员会法公布了对《水权
与灌溉法》（1914 年）进行详细修改的建议，提议将位于管理区外
的地表水的水权也授予西澳大利亚州，将河岸权这类公共权利扩大到
所有的水资源（包括地表水和地下水），规定所有参与水资源管理以
及使用水资源的人都应负有注意（主要指保护环境）的义务，水资源
管理者有权作出平衡环境用水和经济用水的有约束力的决定，要求实
现对水资源的可持续管理。该建议对实现水资源的可持续利用、确立
国家和个人对水资源的基本权利和义务、创设独立的对水资源的财产
权以及水权交易，具有重大影响。[15]在维多利亚州，早期用水户申
请取水和用水不论规模大小，州政府都批准给予其水权。随着水资源
供需矛盾的增加，该州逐渐停止了这种做法。由于可授权的水量越来
越少，在部分地区已经审批的授权水量甚至超过了可利用水量，新的
用水户已经很难通过申请获得水权，该州州政府自 1980 年代起开始
实行水权拍卖。该州规定的水权转让，包括临时性转让和永久性转让、
部分转让和全部转让、州内转让和跨州转让。水权转让的价格完全由
市场决定，政府不进行干涉；转让人可以采取拍卖、招标或其他其认
为合适的方式进行。但是，水权转让必须遵守州议会通过的规则。灌
区内具有用水权的农户或许可证持证人将其拥有的水权永久转让给
具有批发水权的供水机构时，供水机构需向自然资源与环境部提出申
请，将转让的用水权或许可证转换成批发水权。到 20 世纪末，该州
水权永久转让年交易量为 2500 万立方米，临时转让年交易量 亿
立方米，在该州北部已经形成固定的水权交易市场。通过水市场购买
水权是新用户获得所需水量的有效途径，因节约用水而具有剩余水量
的用户也可以通过转让获得收益。
（二）我国水市场发展的概况
自 1949 年中华人民共和国成立至 1978 年十一届三中全会实施改革
开放方针期间，我国主要通过行政手段配置和管理水资源，其模式是
国家养水、福利供水、计划配水。这种模式导致水资源国家所有权形
同虚设、水资源市场失去生存空间、水资源价格严重扭曲、水资源利
用效益和效率低下。当时的理论根据是：水资源是重要的生产资料，
根据马克思主义关于在社会主义制度下生产资料公有、不是商品的理
论，水资源使用权或取水权不得转让。
自十一届三中全会以后，面对水资源日益稀缺和改革开放的新形势，
我国开始对水资源管理实行改革。这种改革主要体现在两个方面：一
是宏观方面，即强调和加强政府对水资源的宏观控制，强化对流域分
水计划和分水协议的保障机制；二是微观方面，即加强政府对供水部
门的行政管理和水产品的价格改革。这种改革仍然是行政指令配置水
资源模式的延续，没有重视和引入至关重要的水资源利益机制和市场
机制。
例如，黄河流域水资源长期以来基本上是一种典型的“开放的、可获
取的水资源”，流域内用水“以需定供”，唯一的用水限制条件是用水
户的取水能力，即谁有能力取水谁就有权任意用水、谁没有能力取水
谁就无法用水。这时国家水资源所有权名存实亡，结果导致类似“公
有地的悲剧”的国有水资源悲剧。黄河流域各地方政府和企业进行类
似“军备竞赛”的“取水竞赛”，竞相大力修建各种引黄引水工程，以满
足不断增长的用水需求。从二十世纪 50 年代至 90 年代，引黄水量增
长了 倍；由于引黄水量过多，黄河从 1972 年开始断流，从 70 年
代初至 80 年代，平均每 5 年有 4 年断流，进入 90 年代则年年断流。
黄河水资源断流的严峻形势激发了黄河上下游用水的矛盾，将黄河流
域水资源紧缺的问题提到了各级政府的议事日程。为了缓解黄河水资
源的供需矛盾，国家从宏观行政调控和微观水价两个方面进行了改革。
在宏观控制方面，国务院于 1987 年颁布了黄河水量分配方案，将
亿立方米的水量分配给黄河流域 8 省。但是，这种计划分水办
法并未达到计划控制的目标和效果，原因是：一是计划决策失灵、计
划本身不够合理，确定分水方案的机制基本是暗箱操作、中央（部门）
拍板和高度集权，没有经过各地方的充分协商和民主参与；二是计划
管理模式出现体制失灵，整个流域分水依赖流域管理机构监督实施，
但流域管理机构既不享有法定的监督管理权力，也没有采用行政手段
之外的经济约束机制，由于缺乏权威性的流域管理机构和相应的法律
法规，无法对实际引水量进行有效控制、监督和对超额引水地区和部
门进行制裁；结果一到枯水或用水高峰时期，有关地方、部门和引水
工程竞相取水，造成分水失控。实践证明，这种行政配水模式是一种
典型的计划经济模式，其资源配置效率很低，对用水主体的约束力和
诱导力很差。在微观方面，国家开始对黄河流域的居民用水和生产用
水实行计价和提价；由于各地各部门获得黄河国有水资源并没有向国
家缴纳水资源使用费，加之流域农业生产产值和农业灌溉技术不高等
原因，工农业用水的价格机制对缓解整个黄河流域水资源危机作用不
大；由于流域居民基本生活用水即自来水占黄河流域水资源的总量不
多，加之居民生活水平不高，在自来水方面的价格机制对缓解整个黄
河流域水资源危机不仅作用不大，有时还会产生“水老虎”行业利润过
大的副作用。实践证明，如果将水资源市场与水产品市场割裂开来，
即只建立水产品市场不建立水资源市场，水产品市场机制对整个流域
水资源配置的作用是十分有限的。
从总体上看，对于“江、河、湖泊，冰川雪原，陆上地下水，土地所
有者或使用者修建或所属的人工河、湖、水库、水塘、水池、水渠等
人工水体”，目前我国基本上是通过行政手段来分配水资源，也就是
说还没有建立水资源市场，因而还谈不上水资源市场失灵的问题。[16]
例如，属于国有企业的自来水厂、用水企业和农灌区管理局取用江、
河、湖泊和地下水体中的水，只需政府主管水资源的部门批准就可以
取得国有水资源的使用权，基本没有向政府上缴水资源费，这种水资
源使用基本上是无偿使用（无价或低价使用）、无期限使用、无流动
使用。从理论上看，通过流域统一管理配置水资源（主要指通过流域
立法、建立强有力的流域统一管理机构、制定流域统一的水资源开发
利用保护计划），其全流域水资源配置效益和效率应该最优。但是，
如果缺乏法律保障和经济制约手段，这种分配水资源的计划经济体制
模式不仅难以达到预期目标，而且容易产生副作用，不利于提高国家
和企业的投资效益、用水效益，不利于发挥丰水地区的水资源优势，
不利于城市和产业的合理布局，不利于形成合理的城乡结构和产业结
构。由于水资源的区域性，各地人民政府争相控制国有水资源，争相
向中央政府多要水资源配水指标，争相上水利工程建设项目，结果一
些地方可用水资源多余，一些地方水资源严重不足；由于缺水地方只
能通过上级人民政府获得水资源，上级人民政府通过行政权力调配水
资源，结果造成谁叫缺水需水叫得好、谁行政关系好、谁行政权力大
就可以多获得水分配指标的情况；这都会造成人为的地区发展条件不
公平、竞争条件不公平。
为了满足发展经济所需用水问题，我国一直存在着临时的、应急性、
地下的、隐蔽的、非法的、变相的、不健全的水买卖、水权交易或水
市场。例如，浙江舟山本岛水资源紧缺，每到干旱季节，就用轮船从
长江口和宁波运淡水，连居民生活用水也要限时限量供应；这种现象
促成了舟山向大陆跨海引水项目的实施。在浙江温州乐清等地的水库
供水区，曾经发生农村和城市、农业内部种植业和养殖业之间的矛盾；
一些个体户为了得到投资大、效益好的养殖业的“救命水”，曾自发地
与从事种植业的农民协商，要求高价转让水权；这促成了乐清在楠溪
江从永嘉引水。绍兴河网曾多次从萧山引钱塘江的水。慈溪曾经协商
向上虞引水，已经实现从余姚引水。永康曾计划从仙居引水。这种些
现象表明，水权的流动和水市场的启动已经有了客观需要和物质基础。
我国香港买东江水，澳门买西江水，也是水权交易。
为了克服上述水资源宏观行政控制和水产品市场微观方面的弊病，我
国在流域水管理体制改革的基础上，从 1999 年开始对水资源的管理
与配置逐步进入水权和水市场改革的新阶段。先是有关流域管理体制、
水权和水市场改革的理论讨论，接着进入试点、试验和立法阶段。
《防洪法》、《取水许可制度实施办法》的制定以及《水污染防治
法》、《水法》等的修改，从法律上提供了加强流域管理机构权力和
水资源使用权转让的依据。1999 年，水利上部领导提出了从工程水
利向资源水利、可持续发展水利和现代水利转变的治水新思路。2000
年 10 月水利部领导发表了关于“水权、水价、水市场”的理论讲话。
接着全国水利学会、环境资源法学会等环境、资源、法学界进行了有
关水权与水市场的学术讨论。《中华人民共和国水法（修订草案）》
（水政法[2000]227 号）明确规定了水资源使用权可依法转让的条款：
“关于征求对《取水许可证制度实施办法（修订草案）》意见的函”
（资源管[2000]20 号）对水权转让条件、提交资料、权利义务、适用
范围以及补偿原则等进行了相应的规定。2001 年 2 月，《人民日报》
分别于 16 日、20 日报道了《我国首笔用水权交易成交-义乌出资两亿
元，买来上游东阳水》（作者慎海雄、王磊）、《两亿元买清水-国
内第一笔水权交易详记》（《人民日报》华东版，作者王磊）的消息。
2000 年 11 月 24 日，浙江省东阳市和义乌市签订的有偿转让横锦水
库的部分用水权的协议，开创了我国首例水权交易的先河。义乌市[17]
是全国最大的小商品流通中心，拥有“华厦第一市”的中国小商品城。
同时，义乌市就是一个缺水的城市，在 1997 年以前，特别是 1994、
1995 年，义乌市居民吃水主要靠污染严重的义乌市江水。每到枯水
季节，居民家中水管流出来的水都有一股刺鼻的怪味，许多义乌市居
民只好买矿泉水做饭，说当时的义乌市“水比油贵”一点也不过分。根
据义乌市的发展规划和发展趋势，在 10 年内义乌市将发展成为一个
拥有 50 万人口的大城市，而目前的供水能力只能维持到 2003 年，水
已经成为制约义乌市发展的瓶颈因素。而与义乌市相隔不远的东阳市
[18]水资源相对比较丰富，该市位于义乌市上游，人均水资源拥有量
比义乌市多一倍，仅其境内的横锦水库[19]的总库容就相当于义乌市
全市大小水库的近 2 倍，而且水质优良，常年保持 1 类水质。东阳市
除了保持正常的生活、灌溉用水外，每年要向下游弃水 3000 多万立
方米。为了解决两市因水资源配置所产生的矛盾和纠纷，两市曾通过
行政协调手段解决问题，但经过多年多 5 轮谈判仍然是久议不决。
2000 年 11 月 24 日，浙江省东阳市和义乌市签订的有偿转让横锦水
库的部分用水权的协议，不仅开创了我国首例水权交易的先河，也走
出了采用市场机制解决跨行政区水环境资源纠纷的路子。根据东阳市
与义乌市签订的水资源使用权交易协议[20]，义乌市一次性买断了东
阳市 万立方米水的使用权，完成了国内第一宗水权交易。东
阳人认为，转让给义乌的水其实是丰余的弃水；东阳实施节水工程后
得到的丰余水相当于每立方米 1 元钱，转让给义乌后的回报却是每立
方米 4 元钱；东阳市除获得 2 亿元水权费外，还获得每年 500 万元
的水综合管理费（按每年实际供水 元/立方计算）。从表面上看，
义乌买东阳的水资源花费了 2 亿元，但如果自己建水库则要花费 4 亿
多元。又如，漳河发源于山西省，在流经的山西、河北、河南三省交
界处（包括山西省长治市的平顺县、河北省邯郸市的涉县和磁县、河
南省安阳市的林州市和安阳县）是全国水事纠纷多发地区之一。多年
来两岸争水、争滩地纠纷不断，为解决漳河水事纠纷，中央领导同志
先后做过多次批示，要求两省政府采取有效措施妥善解决纠纷。水利
部曾用 5 年时间制订了晋冀豫三省的分水方案，并于 1989 年经国务
院批复（国发[1989]42 号文件）。1992 年，海河水利委员会专门成
立了漳河上游管理局，对漳河 108 公里河道实施统一管理。经过 12
年的协调工作，到 2001 年仍然水事纠纷不断，目前两岸的引水能力
达 100 个流量，而河道只有 3～5 个流量，对于两省几十万亩耕地来
说，无异于杯水车薪，单纯依靠行政机制解决跨行政区水资源配置纠
纷的难度越来越大。2001 年 6 月，山西、河南、河北三省通过协商
达成了跨省购水协议。由上游山西省长治市通过境内 5 座水库联合向
河北、河南沿河村庄和灌区有偿供水 2000 余万立方米，河南安阳市、
河北邯郸市一次性从山西境内购得 2000 万立方米水。通过这种方式
不但使长治市的供水单位增加水费收入 70 余万元，也解决了下游河
南安阳市、河北邯郸市两省几十万人的用水困难和 30 余万亩耕地的
灌溉用水，使他们增收 3000 余万元。这些水权交易可能会开辟中国
水资源市场的一个新时代，也提出了一系列值得国家和社会特别是理
论界值得研究和思考的问题。不仅开创了我国首例水权交易的先河，
也走出了采用市场机制解决跨行政区水环境资源纠纷的路子。根据东
阳市与义乌市签订的水资源使用权交易协议[20]，义乌市一次性买断
了东阳市 万立方米水的使用权，完成了国内第一宗水权交易。
东阳人认为，转让给义乌的水其实是丰余的弃水；东阳实施节水工程
后得到的丰余水相当于每立方米 1 元钱，转让给义乌后的回报却是每
立方米 4 元钱；东阳市除获得 2 亿元水权费外，还获得每年 500 万
元的水综合管理费（按每年实际供水 元/立方计算）。从表面上看，
义乌买东阳的水资源花费了 2 亿元，但如果自己建水库则要花费 4 亿
多元。又如，漳河发源于山西省，在流经的山西、河北、河南三省交
界处（包括山西省长治市的平顺县、河北省邯郸市的涉县和磁县、河
南省安阳市的林州市和安阳县）是全国水事纠纷多发地区之一。多年
来两岸争水、争滩地纠纷不断，为解决漳河水事纠纷，中央领导同志
先后做过多次批示，要求两省政府采取有效措施妥善解决纠纷。水利
部曾用 5 年时间制订了晋冀豫三省的分水方案，并于 1989 年经国务
院批复（国发[1989]42 号文件）。1992 年，海河水利委员会专门成
立了漳河上游管理局，对漳河 108 公里河道实施统一管理。经过 12
年的协调工作，到 2001 年仍然水事纠纷不断，目前两岸的引水能力
达 100 个流量，而河道只有 3～5 个流量，对于两省几十万亩耕地来
说，无异于杯水车薪，单纯依靠行政机制解决跨行政区水资源配置纠
纷的难度越来越大。2001 年 6 月，山西、河南、河北三省通过协商
达成了跨省购水协议。由上游山西省长治市通过境内 5 座水库联合向
河北、河南沿河村庄和灌区有偿供水 2000 余万立方米，河南安阳市、
河北邯郸市一次性从山西境内购得 2000 万立方米水。通过这种方式
不但使长治市的供水单位增加水费收入 70 余万元，也解决了下游河
南安阳市、河北邯郸市两省几十万人的用水困难和 30 余万亩耕地的
灌溉用水，使他们增收 3000 余万元。这些水权交易可能会开辟中国
水资源市场的一个新时代，也提出了一系列值得国家和社会特别是理
论界值得研究和思考的问题。
目前两岸的引水能力达 100 个流量，而河道只有 3～5 个流量，对于
两省几十万亩耕地来说，无异于杯水车薪，单纯依靠行政机制解决跨
行政区水资源配置纠纷的难度越来越大。2001 年 6 月，山西、河南、
河北三省通过协商达成了跨省购水协议。由上游山西省长治市通过境
内 5 座水库联合向河北、河南沿河村庄和灌区有偿供水 2000 余万立
方米，河南安阳市、河北邯郸市一次性从山西境内购得 2000 万立方
米水。通过这种方式不但使长治市的供水单位增加水费收入 70 余万
元，也解决了下游河南安阳市、河北邯郸市两省几十万人的用水困难
和 30 余万亩耕地的灌溉用水，使他们增收 3000 余万元。这些水权交
易可能会开辟中国水资源市场的一个新时代，也提出了一系列值得国
家和社会特别是理论界值得研究和思考的问题
三、对我国实行水权转让、建立水市场的思考
笔者认为，在我国实行水权转让、建立水市场，应该注意如下问题：
（一）明确水权转让的概念和范围
水权转让是水权流动的一种形式，是水权主体对自己权利的一种处分。
鉴于目前我国法律尚无水权转让的专门规定，笔者认为可以参考我国
法律有关土地权转让的规定。例如，我国《宪法》第 10 条关于“土地
的使用权可以依照法律的规定转让”的规定、《土地管理法》（1986
年制定，1998 年修订）第 2 条关于“土地使用权可以依法转让”的规定，
以及《房地产法》（1994 年）和《城镇国有土地使用权出让和转让
暂行条例》（1990 年）关于土地使用权转让的规定。这样可以保持
我国法律术语、法律概念的一致性、统一性和关联性。
1.水权转让的概念
从法理逻辑上分析，广义的权利转让就是指权利在不同主体之间的移
动、转移或流动。权利主体转让自己的权利，属于法律关系主体对自
己权利的处分，也是权利的流动，包括第一次移动、第二次移动、第
三次移动等多次移动，以及买卖、交换、赠与、抵押、出租、继承等
多种处分形式。但是，目前我国现行土地法律没有采用广义的土地权
转让概念，而是将土地权转让限定在土地使用权转让的范围，即：没
有土地所有权的转让（集体土地所有权向国家移动，叫征用土地，不
叫集体土地所有权的转让），只有土地使用权的转让；没有土地使用
权的广义转让，只有土地使用权的狭义转让，即将国家以国有土地所
有人的身份把国有土地使用权对土地使用者的第一次移动称为国有
土地使用权的出让[21]，而将土地使用者把获得的国有土地出让权再
转移、多次转移的行为（包括出售、交换和赠与）称为土地使用权的
转让。[22] 因此，严格说来，目前我国的土地使用权转让，仅仅指
享有“出让国有土地使用权”的人移转其“出让国有土地使用权”的行为，
以及通过这种方式获得土地使用权的人再次转移其国有土地使用权
的行为。
如果套用上述法律有关土地权转让的规定，可以将现行水权转让的概
念界定如下：
第一，所谓水权转让中的水权，仅仅指国有水资源使用权。
第二，所谓水权转让中的转让，广义的是指国有水资源使用权的流动，
主要包括出让和转让两个方面；狭义的仅指国有水资源使用权转让。
所谓国有水资源使用权出让，是指国家将国有水资源使用权在一定期
限内出让给水资源使用者，由水资源使用者向国家支付水资源使用权
出让金。可以将因国有水资源使用权出让而形成的国有水资源使用权
称为出让国有水资源使用权。所谓国有水资源使用权转让是指享有“出
让国有水资源使用权”的人移转其“出让国有水资源使用权”的行为，
以及通过这种方式获得国有水资源使用权的人再次转移其国有水资
源使用权的行为，包括出售、交换和赠与。因此，国有水资源使用权
转让的范围取决于国有水资源使用权出让的范围，确定了国有水资源
使用权出让的范围，也就确定了国有水资源使用权转让的范围。
2.水权转让的范围
笔者认为，从总体上看，凡我国境内的水资源的所有权和使用权，除
法律规定不能转移、交易的外，均可以转移或交易；转移或交易的形
式（如出让、转让等）和范围（位置、流量）由水权转移名录来确定，
该名录应该公开公布并根据变化及时修订。从实际情况出发，可以将
我国现阶段的水权转移限定在国有水资源取水权[23]（国有水资源
使用权的一种重要形式）的出让和转让的范围，凡从我国境内的江、
河、湖泊和陆上地下水体取用国有水资源，除法律规定不能出让、转
让的外，均可以出让、转让国有水资源使用权。这样做可以明确重点、
抓住关键，区别不同情况、逐步推广、稳步发展。但是，从长远看，
从建立健全我国水权市场的科学体系、完整体系出发，上述关于水权
转让的范围可以扩大，笔者的意见如下：
第一，水资源的所有权可以有多种形式，如水资源国家所有权和水资
源集体所有权。既然国有水资源使用权可以出让和转让，集体水资源
使用权同样可以出让和转让。只有这样，才能体现国有的和集体所有
的两种水资源使用权的公平性。由于集体所有的水资源大都是小型的、
数量不大的水资源（例如农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水
资源），为了充分发挥集体所有的水资源的效益，应该允许集体水资
源使用权依法出让和转让。笔者建议，将集体水资源使用权出让和转
让的问题与集体土地使用权出让和转让的问题结合起来，通过专门立
法，一起解决。
第二，国有水资源的水运权、水电权、放木权、养殖权、旅游观光权
等各种开发利用国有水资源的权利，也可以在条件成熟时逐步实行转
移（包括出让和转让）。鉴于上述权利的特殊性，笔者建议通过专门
立法，分别解决其权利流动或交易问题。
第三，为了遵循传统习惯以及照顾和保护当地人（特别是少数民族和
农民）的利益，依照传统和习惯确立的取水权（这里指村庄和个人依
照传统和习惯，直接从江河湖泊和地下水体取用非基本用水的权利）
应该允许依法转让（包括出售、交换和赠与）。例如，某河岸村庄已
经形成从河中直接取水从事农业生产的传统和习惯，不论这种取水权
是否得到有关行政部门的批准或同意；如果该村庄转为从事商业服务
活动，则应该允许该村庄将原有的取水权转让给其他组织或个人。
第四，除基本排污量（又称基本排污权，指维持人的基本生活和生产
的最起码的排污量）外，应该允许总量控制下的排污权依法交易（包
括指排污权的原始分配和转让）。鉴于排污权交易的特殊性，笔者建
议通过专门立法，单独解决排污权交易问题。
第四，对水产品，应该按一般产品对待，建立健全水产品交易市场，
即水产品所有权交易市场。
（二）明确国有水资源使用权流动的原则
这里的原则，是指法律、法规明确规定或者体现的有关国有水资源使
用权流动（包括出让和转让）的指导性准则，也是我国水资源使用制
度改革和管理水资源市场的主要原则。由于国有水资源使用权出让和
转让是我国整个水资源工作的一个组成部分，所以我国水资源法的基
本原则，如维护水资源公有制和国有水资源所有权的原则、合理使用
水资源和节约用水的原则等，同样适用于水权转让活动。另外，水权
转让还强调或突出某些特定原则。由于目前我国规定国有水资源使用
权出让和转让原则的法律法规和政策文件还很少，笔者认为，应该结
合我国水资源工作的实际情况，参考我国现行有关土地权转让的法规
和政策文件，以及国外有关水权转让的法规和政策文件，确定如下原
则作为水权转让的基本原则：
⒈ 水资源所有权与使用权分离的原则
根据马克思主义理论，财产或资源的公有制有两种：一种是归全民所
有或集体所有，由于全民或集体是一个抽象概念，实际上是无主所有，
由于在全体成员中客观存在着坏人或被剥夺拥有财产或资源的少数
人，实际上根本无法实现全体成员所有，如果将全民所有或集体所有
理解为由全民或集体的代表即政府所有，在法制不健全和政府官员腐
败的情况下有可能被称之为“代表”的少数个人所有；二是归国家或集
体中的全体成员共同分割享有，即每个成员都是财产或资源的个体所
有者，这是真正的公有制，实质上是“社会个人所有制”。与此相适应，
财产或资源的私有制也有两种：一种是少数人的私有制，即只有小数
人拥有大量财产或资源，而大多数人没有或只有少量财产或资源；二
是“人人皆有的私有制”，即每个人都拥有适量的财产或资源，又称“个
人所有制”。马克思提倡的是第二种公有制（即每个成员都是财产或
资源的个体所有者的“社会个人所有制”），没有提倡虚幻、异化的第
一种公有制（即“无主所有”或“假公为私”的公有制）；马克思批判的
是第一种私有制（即小数人拥有大量财产或资源的私有制），没有批
判第二种私有制（即“个人所有制”）。而社会主义计划经济体制下我
国的公有制恰恰有点类似马克思没有提倡的、虚幻的、“无主所有”的
公有制，因为我国并没有从法律上确立和完善由国家或集体全体成员
选举和监督其代表的真正体制和法律制度。要想发挥财产和水资源等
自然资源的作用，办法只有两个，一是揭去或戳破“全民所有制”和“集
体所有制”就是社会主义的面纱和神话，将财产或水资源等自然资源
权真正交给实实在在的具体个人享有，即在保留“全民所有”和“集体
所有”的名义下将所有权与使用权（或用益权）剥离开来，依法将财
产或水资源等自然资源公平地交给实实在在的具体个人使用并收益；
二是从法律上确立和完善由国家或集体全体成员选举和监督其代表
的真正体制和法律制度，使国家公务员或集体组织的负责人真正成为
全体成员的公仆、使每个成员真正成为国家或集体财产或资源的真正
所有者，即保障少数人在行使财产或水资源的所有权时能够使全国或
集体的所有成员收益。确立水资源使用权或用益权的实质，是通过使
用权或用益权制度，使使用权或用益权人可以利用全民所有的水资源
或他人的水资源组织水资源的开发利用等水资源经营活动，从而最大
限度地发挥水资源的社会经济效益，实现物尽其用。在水资源领域，
只允许所有权人进行使用、收益，对非所有权人是一种不公平、不合
理的现象。水资源使用权或用益权制度，使得非所有权人在法定或合
意的情形下，有机会对对国家或他人所有的水资源进行占有、使用、
收益甚至有限度的处分，既可以满足自己的需求，又可以促进水资源
的优化配置和充分利用。
水权明晰，特别是水资源所有权和使用权明晰，是水权转让的前提。
在我国，水资源的国家所有权在法律上已经相当肯定，而国有水资源
使用权却非常模糊。水资源所有权与使用权分离的原则，是实行水权
转让和开放、搞活、管理好水资源市场的基础性原则。目前我国法律
还没有明确规定该原则，但已有对土地所有权和使用权分离原则的规
定可供参考。例如，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》
（1990 年）第 2 条明确规定，“国家按照所有权和使用权分离的原则”
实行城镇土地使用权出让、转让制度，但地下资源、埋藏物和市政公
用设施除外。《民法通则》、《土地管理法》和《中外合资经营企业
法》等有关法律，都规定土地所有权与使用权可以分离。
目前我国实行的是水资源国家所有制，对国有水资源而言，作为政治
组织的国家和作为抽象概念的国家或全体人民都不可能亲自去开发
利用水资源，只有具体的个人和由个人组成的实体才能开发利用水资
源；对集体所有水资源而言，在集体经济组织已经分离为单独核算、
自负盈亏的单位和个人的情况下，集体所有水资源也只能由具体的个
人和由个人组成的实体才能开发利用。因此，实行水资源所有权与使
用权分离，首先是开发、利用水资源的客观需要，是开发、利用、保
护、治理水资源的共同原则。如果水资源所有权与使用权不能分离，
而我国法律又禁止买卖水资源所有权，那么水资源使用权人就不可能
处分水资源（包括转让水资源使用权）、就不可能形成水资源使用权
市场。只有实行水资源所有权与使用权分离的原则，把所有者与使用
者既区别开来又从经济上联系起来，才能使水资源公有制与水资源使
用权商品化并行不悖，从而有效地实行水资源有偿使用、水权转让和
开放搞活水资源市场。因此，在水资源公有制的情况下，水资源所有
权与使用权分离是实行水资源有偿使用、水权转让和水资源市场的前
提与条件。
⒈ 水资源有偿使用、有限期使用的原则
水资源有偿使用原则，是指水资源使用者在取得水资源使用权时必须
付出一定的费用或者代价。对水资源所有者和出让国有水资源使用权
拥有者而言，是以水资源使用权换钱；对水资源使用者而言，是花钱
买水资源使用权。从法律上讲，相对于水资源无偿使用而言，水资源
有偿使用既是一种用水法律原则，也是一种用水法律制度。由于水资
源对人类的重要意义不在于占有，而在于使用水资源以获取利益；加
之迄今为止世界上最成功的水资源使用制度是水资源有偿使用制度，
所以水资源有偿使用原则是最重要的一项原则。国有水资源有偿使用
（或有偿水权）原则是建立水市场的理论基础。水资源有偿使用表明
水资源的价值和价格，而水资源价格的合理确立和调整，以及建立水
市场，是水资源优化配置的重要手段。只有用水资源有偿使用和水价
这类经济手段、价格杠杆抑制水资源的浪费、水的滥用、地下水的超
采，才能促进水资源的优化配置，可持续开发、利用和有效保护。
水资源有偿使用是在水资源所有权与使用权分离的情况下，应运而生
的一项基本原则。如果水资源所有权与使用权没有分离，只有所有者
使用自己的水资源，当然不存在有偿使用的问题。在水资源所有权与
使用权已经分离的情况下，可以实行无偿使用，也可以实行有偿使用。
除了水资源所有权人、使用权人自愿、慷慨将其所有或者依法占有的
水资源免费提供给别人使用这种情况；非水资源所有权人、使用权人
使用别人所有或者依法占有的水资源，在一般情况下应当向该水资源
的所有权人或者使用权人交付一定的费用，这就是水资源有偿使用。
水资源所有权是一种财产权，它代表着一定的物质利益。权利主体有
权依法自由处理包括放弃自己的民事权利，即水资源所有权人、使用
权人可以免费将自己所有或占有的水资源提供给别人使用，也可以依
法要求别人在使用自己所有或占有的水资源时交费。如果无偿使用水
资源所有者所占有的水资源，很容易导致国家和集体白白送掉宝贵的
水资源资源，失出了积聚建设资金的一个重要途径；导致占用使用水
资源多多益善、不用白不用的观念，造成水资源浪费；导致无法按照
市场价值规律调节水资源使用，无法从经济利益上激起合理开发利用
水资源、节约用水的积极性；导致水资源级差地租那一部分利益落入
水资源使用人的口袋，不利于我国企业在同一起跑线上开展公平竞争。
水资源无偿使用，意味着作为水资源所有权人的国家的一部分财产权
在法律意义上的丧失，即水资源所有权在法律上未能得到真正实现。
这就失去了水资源所有权的积极意义，从而将水资源所有权推到自我
否定的深渊。实行水资源有偿使用，使水资源使用权这种财产性民事
权利在公平合理、等价有偿的基础上转让，可以使水资源所有者取得
出让金，因而有利于水资源所有者让渡其水资源使用权，实现水资源
所有权在经济上的积极作用，可以弥补水资源无偿使用制度存在的法
学理论上的缺陷，使水资源所有权在法律上得以实现。
水资源有偿使用是相对于水资源无偿使用而言的，由于有偿使用的优
越性，一般都认为，水资源有偿使用应该成为水资源法的一项普遍性
的、基本的原则，即主张对国家所有水资源、集体所有水资源都实行
有偿使用的原则。但是，根据我国的实际情况，目前我国应该“依法
实行水资源有偿使用原则”，即按法律规定的一定方式在一定范围实
行水资源有偿使用；或者说，在现阶段，我国法律应该既有无偿使用
水资源的规定，也有有偿使用水资源的规定；对于一些生活基本用水、
公益用水、传统取水应该无偿，对国有水资源的非基本用水和经营性
用水依法实行有偿出让和有偿转让。从这个意义上讲，实行水资源有
偿使用并不是我国水资源法的一项普遍性原则。但是，对于水权转让
而言，水资源有偿使用则是一项重要的、基本的原则。这是因为：如
果没有水资源有偿使用原则，水权转让的意义就不大，就没有水资源
市场的产生和健全；只有实行水资源有偿使用，作为重要生产资料和
社会商品的水资源才可能按照市场法则得到最佳利用，才可能形成良
性循环的水资源市场。
在水资源所有权与使用权分离的情况下，使用别人所有或合法占有的
水资源，大都实行水资源有限期使用的原则。《城市房地产管理法》
第 3 条关于“国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度”的规定，
明确了国有土地有限期使用的原则。同理，对国有水资源也应实行有
限期使用的原则。水资源有限期使用原则是水资源有偿使用原则的自
然延伸。如果水资源使用无限期，水资源使用效益和费用就是一个未
知数，转让的水资源使用权就会转变为水资源所有权，水资源使用权
就难以流动，水资源交易市场就难以形成。只有加入时间参数，明确
水资源使用期限，才能科学计算水资源使用、水资源使用权转让的效
益和费用，从而促进水资源使用权的流动。因此，水资源有限期使用
原则，对于实行水资源有偿使用、水资源使用权转让以及开放、搞活、
管好水资源市场具有特别重要的意义。
3.兼顾公平和效率的原则
公平原则是一项基本法律原则。在水权转让和水资源市场中，国有水
资源使用权或水资源是一种商品或者说是一种特殊的商品。水资源使
用权的转让与其他财产的转让、水资源市场活动与其他市场活动，在
性质上都属于同一类型的民事活动，都应当遵守相同的民事活动原则。
水权转让中的公平，是指水权转让的各方在进行水权转让时，应当照
顾对方的利益、合情合理；水权转让双方的权利、义务应该对等。贯
彻这一原则要求：兼顾水资源所有者和使用者利益，水权出让活动要
做到既对国家有利，又使水资源使用者有利可图；要按照平等、自愿、
有偿的原则签订有关水权转让合同；国有水资源使用权出让金和转让
金或水资源价格评估，应该公平；在水权转让中，双方当事人应通过
公平协商、讨价还价、求得双方意思表示的一致，不能强加于人。
概括起来，水权转让的公平原则主要体现在如下几个方面：第一，对
用水主体公平、区域用水公平。在进行水权原始分配或出让水权时，
既要公平对待各种水权主体和水市场主体，兼顾供水者和用水者，上
游和下游、左岸和右岸的用水者，当代人和后代人，生活用水者、经
济用水者和生态用水者的利益；又要贯彻时间优先原则（以占有水资
源使用权时间先后作为优先权的基础）、地域优先原则（与下游地区
和其他地区相比，水源地区和上游地区具有使用河流水资源的优先权，
距离河流比较近的地区比距河流较远的地区具有优先权，本流域范围
的地区比外流域的地区具有用水的优先权）、承认现状原则（承认历
史上已经形成的引水工程或用水户的取水权）、合理利用原则（能够
证明其合理用水、节约用水的地区或用水户应该用水优先）。第二，
确定国有水资源使用权出让金公平。在确定国有水资源出让金时，应
该考虑和区分各种不同情况，体现区别对待的政策。对不同质的国有
水资源（如江河湖水体、地下水、主水、客水等）、不同的用水（如
生活用水、农业用水、工业用水、生态用水）、不同成本和效益的水
利工程设施，应该确定相应的出让金。要根据需水、供水和水资源总
量这三个因素的影响和关系确定水价。在不同的区域和时间，使用不
同的水源的不同量的水，其水价应该有所不同。第三，水权转让的程
序公平。在披露水权转让信息、实施水权转让操作等程序时应该做到
公平，国有水资源使用权出让最好采用拍卖方式，公开拍卖，以求公
平。
效率原则即争取以最少的投资和成本获得最大的收益。水权转让中的
效率原则是指以最少的投资或花费，以最低的交易成本，获得水权转
让的最好效果或最大收益。我国是水资源紧缺而水资源利用效率较低
的国家。提高水资源利用效率，这是水权转让时必须关注的重要问题。
水资源利用效率不仅仅是经济效率，应该站在全社会、全流域和水资
源可持续利用、生命平衡等综合角度来考察，水权的转让应该力求实
现经济、社会和环境生态效益的统一。水权转让必须尽量降低交易成
本、简化交易手续、规范交易程序，如果交易成本过高就不可能建立
水资源使用权交易市场。
在现实生活中，公平和效率有时会发生矛盾。在效率优先还是公平优
先这个问题上，应该贯彻优化原则，兼顾公平和效益；在不同情况，
可以分别采取效率优先、兼顾公平公平优先兼顾效率的原则。由于水
权转让涉及各种利益，为了协调和处理水权转让各方的关系、利益和
矛盾，促进水资源的优化配置，综合实现水资源的经济效益、社会效
益和生态环境效益，必须因时因地制宜地贯彻优化原则。贯彻该原则
的途径和措施主要有：建立健全用水评估方法、标准、机构和队伍，
按重要性对各种用水进行科学分类和排队；制定并实施有关法律、政
策、规划，特别是制定和实施专门的用水政策、法律和规划，制定用
水名录，规定交易规则和奖惩措施；采用经济手段和市场机制，通过
用水收费、收税、定价等措施，引导和刺激用水优化；把水价作为水
资源优化配置的一种手段，通过水产品价格和水资源定价，灵活运用
水价的涨落、调整，促进水资源优化配置；加强对用水的监督管理，
包括对用水的监测、监视、现场检查和公众参与，及时发现问题，确
保用水优化；建立健全水资源市场管理机构和交易机构。
4.政企职责分开、政府行政调控机制与市场调控机制相结合的原则
在市场经济体制下，不管哪个国家都存在“市场失灵”和“外部性问
题”，从而造成诸如水资源等“公共物品”或“共有资源”的浪费和破坏。
为了解决市场经济体制下这种“市场失灵”和“外部性问题”，市场经济
体制发达的国家，一般都实行政府行政调控与市场调控相结合的原则，
将“看得见的政府之手”与“看不见的市场之手”有机结合起来，实现对
市场的有效调控。目前我国尚处于经济体制转型时期，由于水资源的
公共性和政治经济体制方面的原因，我国的水权转让以及水资源完全
由市场配置在体制上还存在一些障碍，水资源市场很难成为一种完全
的市场。只有将政府行政调控与市场调控结合起来、将看得见的政府
之手与看不见的市场之手结合起来，才能建立水权转让和水交易的有
效运转机制。我国是一个长期实行社会主义计划经济体制的国家，水
市场的发育和完善十分需要政府的政策扶持和法律保护；即使在水市
场建立后，水市场的监管和市场各主体利益的协调仍然需要政府的参
与。要实行水权转让，建立统一的水市场，实现水资源的优化配置，
必然要对水资源进行统一管理，特别是水资源的流域管理。但是不能
一讲统一管理就回复到计划经济体制下的统一管理，而应该建立新型
的市场经济体制下的统一管理，为此必须贯彻政企职责分开的原则。
之所以要将水资源所有权、水资源使用权与水资源行政管理权相分离，
其目的也是为了使政府与企业的职责分开。如果政府与企业的职责不
分开，政府既是水资源所有者，又是水资源的直接经营者、管理者，
还是水资源的开发、利用者，政府什么都管，又不可能搞好水权的转
让。只有将政府与企业脱钩，政府才能搞好对水资源和水市场的宏观
调控。
为了形成政企分开、市场手段与行政监督相结合的水资源市场体制，
可以由国有资源办公室（或者在国资办成立国有水资源局）作为国家
所有水资源的代表，在国有水资源交易活动中行使水资源所有权人的
民事权利；人民政府的水行政主管部门根据法律授权主要负责水权市
场的行政监督管理，行使水行政权力；各种水公司、水企业作为市场
主体，在水资源交易活动中行使水资源使用权人的民事权利。在这个
方面，可以吸收和借鉴澳大利亚昆士兰州的供水改革经验。
昆士兰州于 20 世纪初制定了《水管理法》（Acts Regulating Water）。
根据该法，在昆士兰州的所有水资源（包括江河、湖泊中的淡水和地
下水）属于州政府所有，州政府向用水户（包括从水利工程供水及从
未建工程的河段直接取水）发许可证，用水户籍此可以取水。根据
《水管理法》建立的供水机制是：该州的水利设施（如大坝）建设和
向用户供水主要由州政府负责，即由州政府建设水利工程、由州政府
向灌溉农业供水、由州政府向灌区农户发取水许可证、由州政府建供
水设施向居民供水、由州政府制定向农业灌溉用水予以补贴的政策，
即把供水视为一种行政行为。根据这种认识建立的取水许可证制度和
相应的登记制度的主要特点是相当纯粹的行政性管理。由于州政府拥
有所有水资源，直接管理所有供水设施，州政府在建设水利设施时主
要考虑政治利益而不是从商业、经济观点出发，几乎不考虑水利投资
必须获得的正的回报率，因而不太关心水价问题、也不需要对水权问
题做出明确规定。这种供水机制产生了如下一系列问题：第一，由于
供水不计成本或低成本，使政府因供水产生的财政负担过重，用于供
水设施的财政预算压力过大。第二，实行行政许可证制度条件下的供
水只承认许可证发放者与许可证持有者之间的行政管理关系，不承认
水利设施经营管理者和取水许可证持有者之间的经济关系，这使得水
利工程或供水公司的经营管理者缺乏改进经营管理、提高效益效率的
积极性。第三，由政府包管供水，不利于民间经济或私营经济企业参
与供水活动。第四，不利于在水资源领域建立市场机制。
随着州政府日益关心以成本为基础确定水价问题，民间经济或私营经
济实体越来越多地卷入对水利工程特别是供水设施工程的参与，因而
产生了供水成本、价格、获利等供水的利益机制问题。单纯依赖政府
的行政供水机制不利于通过市场机制促进节约用水，容易产生类似于
“公有地”的悲剧。为了克服单纯依赖行政建设水利设施、行政管水、
行政供水等水资源行政机制的弊病，2000 年制定的新《水法》（Water
Act 2000）在保留州政府（通过自然资源部）负责州水利规划和水分
配事务等政府职能的前提下，设计了一个把水资源行政管理机制改革
（水分配和资产维护等问题）、水公司机构改革（建立“Sun Water”公
司和其他水资源法人机构）和水价改革相结合的综合机制，对原水行
政机制作了根本性的创新。新《水法》（Water Act 2000）较好地处
理了政府部门的管理职能、水公司的经营职能和用水户的权益之间的
关系，允许水权在市场进行交易，允许私营经济以竞争的方式参与水
资源开发。
5.统一监督管理的原则
要贯彻统一监督管理的原则，首先必须坚持全面规划、统筹兼顾，正
确处理国家、集体、个人、不同流域区域、上下游、左右岸和所有用
水户的利益。在不同用水发生矛盾或冲突时，应该按照事先用科学方
法确定的水资源规划和用水优先顺序，先保障基本生活用水、安全用
水和其他重要用水，兼顾其他用水。
现代市场并非完全自由的市场，而是依法受到管理的市场。由于水权
转让和水资源市场的特点，我国对水资源市场应该实行较其他市场更
为严格的统一监督管理原则。这一原则主要体现在如下几个方面：出
让国有水资源使用权的一级水资源市场由政府垄断；只有国务院或其
委托的组织才能依法有偿出让国有水资源，任何国家机关、组织和个
人均无权有偿出让国有水资源使用权；转让出让国有水资源使用权的
二级水资源市场，在政府的管理下开放；水资源市场交易活动必须在
国家宏观间接调控之下进行，水资源使用权出让、转让和其他流动方
式，必须依法进行登记；为了充分利用和优化配置水资源，必须坚持
全国一盘棋，打破水资源交易的行业、地区和流域封锁。
为了加强对水权转让和水资源市场的统一监督管理，我国应该通过立
法确定水资源市场的监督管理体制。国务院水资源行政主管部门依照
国务院规定的职权，负责管理全国水权转让工作；县级以上地方人民
政府水资源行政主管部门的机构设置及其职权由省、自治区、直辖市
人民政府确定。县级以上人民政府水资源行政主管部门依法对水权转
让进行监督检查；国有水资源使用权出让、转让及有关水体建筑物、
水中物和水利设施的登记，由政府水资源行政主管理部门依照法律和
国务院的有关规定办理。
6.环境保护原则和可持续发展原则。水权转让和水资源交易应该有利
于防治水的污染、破坏和浪费，有利于保护和改善环境，特别是保护
水环境资源，应该鼓励节约用水。水资源开发、利用和消耗的速度必
须与水资源恢复、再生的速度相适应，向水环境排放废弃物的量必须
与水环境的容量和自净能力相适应。应该站在全社会和中华民族持续
繁荣的战略高度来认识水权转让，在水权转让中应该始终贯彻可持续
发展的原则，切实保障水资源的可持续利用。
（三）明确国有水资源使用权出让、转让的一般条件和程序
国有水资源的出让、转让的一般条件和步骤如下：
第一，有计划、有步骤、有重点地推进国有水资源使用权流动。国有
水资源使用权包括取水权、水运权、水电权、放木权、养殖权、旅游
观光权等各种开发利用国有水资源的权利，可以先实施国有水资源取
水权的转移，逐步推广国有水资源的水运权、水电权、放木权、养殖
权、旅游观光权的转移。可以先进行国有水资源使用权在同一行政区
内的流动，然后逐步推进国有水资源的跨流域、跨行政区流动。缺水
流域和缺水行政区应该率先建立水市场、实施国有水资源使用权的出
让和转让。国有水资源使用权应该是从丰水流域向缺水流域、从水资
源利用效益低的使用者向效益高的使用者出让和转让。
第二，开展水资源的监测、评估和统计，查清我国水资源的供需的基
本情况和可以开发利用的潜力。建议在建立水资源市场之前，在原有
的调查的基础上，对我国水资源的现状进行一次大规模的、全面的、
彻底的调查和评估，摸清家底，包括：水资源的各种可以开发利用的
价值和功能，水资源总量和水域总面积，可开发利用水资源总量和面
积，现行各类用水量和已经开发利用的水域面积，将来需要的各类用
水量和开发利用水域面积。特别要注意通过普查，确定江河湖水库的
最低水位或最低流量，以及流域或区域的用水许可总量。已经查明核
实的国有水资源应该统一交给国有资源办公室（或者在国资办成立国
有水资源局）。
第三，结合取水许可证制度的实施，公平分配国有水资源的使用权。
我国自 1993 年颁布《取水许可制度实施办法》以来，对取水权的管
理已经积累相当丰富的经验。在建立水市场、实行国有水资源使用权
转移的过程中，应该充分利用取水许可证制度。取水权表面上看是行
政批准的权利，但由于长期以来我国政府行政主管部门具有水资源所
有权人代表和管理权人的双重身份，行政许可（取水许可证）也意味
着国有水资源所有权人已经向许可证持有人转让了国有水资源的使
用权；因此，由取水许可证确定的取水权实际上是最重要的水资源使
用权。为此，有必要在修订的《水法》或《取水许可制度实施办法》
明确规定：“依法取得取水许可证的，即取得水资源使用权。水资源
使用权可以依法转让。”即通过法律设立国有水资源使用权。建议国
家对现行取水许可证组织一次类似于林业“三定”、农村土地承包的全
面复核和转化工作，确定许可证持有者的合理的取水量，并通过发给
国有水资源使用权证这种途径，将过去取水许可证中确定的取水权转
化为国有水资源使用权。同时，对某些传统的、习惯的农业取水、社
区取水权进行确认，也发给国有水资源使用权证。这一工作有点类似
于国有水资源使用权的原始分配，原始分配应该公开、公平、合理，
以避免尔后水资源交易中的不公平和腐败现象。
第四，在确定江河湖水库的最低水位或最低流量，以及本流域或区域
的用水许可总量的基础上，以流域或行政区为单元控制取水许可证发
放的数量界限（同时应该注意保留适当数量的取水许可证取水量备
用）。在取水许可证中的取水总量没有达到流域或区域的用水许可总
量时，可以继续发放取水许可证（同时发给国有水资源使用权证）；
当取水许可证中的取水总量接近或达到流域或区域的用水许可总量
时，停止发放新的用水许可证（同时停止发给新的国有水资源使用权
证）。在决定停止发放新的用水许可证和新的国有水资源使用权证后，
启动国有水资源使用权出让、转让程序，新的用水户或新增用水量通
过水市场或水资源储蓄银行获得所需水资源。
第五，在启动国有水资源使用权出让、转让程序后，获得国有水资源
使用权的许可证持有者，如果希望转让其国有水资源使用权，可以依
法向有管辖权的行政主管部门申请出让国有水资源使用权。国家（国
资办）也可以通过拍卖、招标或双方协商的方式主动将节余的或备用
的国有水资源使用权出让给单位和个人。获得出让国有水资源使用权
应该符合法律明确规定的出让条件，其中一个必要条件是向水资源所
有权人（国资办）支付出让金、向国家（国税局）缴纳国有水资源使
用权出让税、向有管辖权的水行政主管部门缴纳管理费。国有水资源
使用权出让金作为国有水资源开发利用保护的专门基金，出让税作为
国家税收纳入国家财政收入进行再分配，管理费作为水行政主管部门
的管理费用。如果在获得取水许可证时，已经缴纳水资源费或者相关
费用，宜从相关税费中减去已经缴纳的水资源费或相关费用。这种国
有水资源使用权出让市场是一种垄断性的准市场，国家通过对出让市
场的垄断和控制，从总体上决定和调节可以进行水权交易的水资源总
量。
第六，获得出让国有水资源使用权的单位和个人，可以依法在市场转
让或再转让其出让国有水资源使用权。获得转让或再转让出让国有水
资源使用权应该符合法律明确规定的转让条件，其中有个必要条件是
向国有水资源使用权人支付转让金、向国家缴纳国有水资源转让税、
向有管辖权的管理机构缴纳交易活动管理费或手续费。
第七，国有水资源使用权的出让、转让不得改变水功能区划。从水功
能区看，目前我国的水功能区划分为两级体系。水功能一级区分保护
区、保留区、开发利用区和缓冲区四类。二级水功能区分饮用水源区、
工业用水区、农业用水区、渔业用水区、景观娱乐区、过渡区、排污
控制区等七类。国有水资源使用权的出让、转让，非经法定程序批准，
不得改变原有水功能区的类型。例如，不能将保护区的水资源出让、
转让为工业用水。
第八，为了将水资源的行政管理权与水资源产权分离开来，应该在水
资源交易中坚持“政企分开”的原则，同时建立健全国资办、水行政主
管部门和水公司机制。国有水资源使用权的出让、转让，适宜在平等
民事主体（水资源所有权人和使用权人）之间，即法人单位或个人之
间进行，不宜在以行政权出现的政府之间进行（如果在政府间进行可
以采取简便得多的行政分配、划拨、调拨等行政方式）；具体的水资
源开发利用应该实行企业化运作和管理，人民政府及其水行政主管部
门不宜直接从事水公司具体经营业务活动；政府主要是依法进行宏观
调控和加强对水资源使用权流动的行政管理。
（二）根据不同情况，分类推动国有水资源使用权的流动
鉴于目前我国的政治经济和行政管理体制，从大的方面分，国有水资
源使用权（下面主要谈取水权）的流动（包括出让、转让）可以分为
四种情况：一是国有水资源使用权同时进行跨流域、跨行政区域的流
动；二是国有水资源使用权在同一流域、不同行政区间流动；三是国
有水资源在同一行政区、不同流域间的流动；四是国有水资源使用权
在同一流域、同一行政区内流动。
国有水资源使用权在同一流域、同一行政区内的流动，主要是水资源
在具体单位和个人之间（即不是政府之间）的转移，它应该成为其
他 3 种国有水资源使用权转移的基础。笔者认为，同一流域同一行政
区域内国有水资源使用权的交易分为出让和转让两步，其注意事项概
括起来是：结合取水许可证的核定，将取水许可证转化为国有水资源
使用权；国有水资源许可证持有者在依法办理国有水资源使用权出让
手续后，取得出让国有水资源使用权；获得出让国有水资源使用权的
人可以依法转让其出让国有水资源使用权，还可以进行再次、多次转
让。
第一，必须搞好行政区内国有水资源使用权在不同用户（包括水公司
和直接取水的单位和个人）间的初始分配。为了加强对流域水资源的
统一管理和有效利用，实现同一行政区内国有水资源使用权在不同用
户间的流动，根据“政企分离”或“资源行政管理权与资源开发利用权
相分离”的原则，建议国家通过法律规定：成立县级以上人民政府的
水行政主管部门，在本行政区代表国家行使统一的国有水资源分配管
理权。县级以上人民政府水行政主管部门按照公平、公开、合理的原
则，结合过去实行的用水许可证制度，将所辖行政内国有水资源的使
用权分给本行政区的各用水户（包括水公司、直接取水的单位和个
人）。
第二，根据本行政区的具体情况，选择并决定启动国有水资源使用权
出让、转让程序的适当时机。在取水许可证中的取水总量没有达到本
行政区的用水许可总量时，可以继续发放取水许可证（同时发给国有
水资源使用权证）；当取水许可证中的取水总量接近或达到本行政区
的用水许可总量时，停止发放新的用水许可证（同时停止发给国有水
资源使用权证）。在决定停止发放新的用水许可证和国有水资源使用
权证后，启动国有水资源使用权出让、转让程序，新的用水户或新增
用水量通过水市场或水资源储蓄银行获得所需水资源。
第三，在启动国有水资源使用权出让、转让程序后，各用水户首先向
水行政主管部门申请国有水资源使用权，或者申请将以前获得的取水
许可证转化为国有水资源使用权证。获得国有水资源使用权的用户，
如果想转让其全部或部分使用权，应该依法向国家（国资办和水行政
主管部门）申请出让国有水资源使用权。只有用水户向国家提出申请，
依法获得出让国有水资源使用权并满足一定条件后（如缴纳国有水资
源出让费后），才能进行国有水资源使用权的转让。国家（国资办和
水行政主管部门）也可以根据本行政区水资源的情况和经济社会发
展的需要，主动通过拍卖、招标或双方协商的方式将多（节）余的或
储备的国有水资源使用权出让给单位和个人。
第四，单位和个人依法获得出让国有水资源使用权后，可以依法依合
同将其出让国有水资源使用权转让（包括出售、交换和赠与）给其他
单位和个人。其他单位和个人在获得国有水资源使用权后，还可以依
法依合同将其再次转让（包括出售、交换和赠与）。笔者认为，转让
费应由市场机制确定，人民政府保留在特殊情况下对转让费的适当调
控
2022 年 6 月 15 日星期三 15:03:55
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