关于建立我国水权与水市场制度的思考
摘要：在人们的传统观念中，水是最丰富的 自然 资源，是“取之不尽，用之不竭”的。
我国水资源总量为 万亿立方米，列世界第六位。但人均水资源量只有 2200立方米，
相当于世界人均的四分之一。由于降雨时间和空间分布不均，水旱灾害频繁，水资源短缺
和水环境恶化，治水管水难度大。随着 经济 社会 发展 ，人口增加和城市化进程加快
，水资源短缺已成为我国经济社会发展的严重制约因素。同时，长期以来我国利用计划经
济手段配置水资源，水价严重背离价值，不反映供求关系，水资源产权和水利工程产权主
体不明晰，没有流转制度，水资源利用效率低下，水资源浪费严重。为应对水资源紧缺日
益严重的形势，许多国家都通过立法规定水资源为公共所有，建立水权水市场制度，实行
水资源有偿使用和转让制度，以优化配置水资源，提高水资源的利用效率，满足经济社会
发展对水的需求。建立水权和水市场制度是一项很复杂的系统工程，对于我国进一步深化
水利改革和加快水利发展具有重要意义，需要进行长期深入的 理论 探索和实践。 关键
词：水权 水市场 制度
一、基本概念
研究 建立水权和水市场制度中，必然要涉及到一些基本概念的内涵 问题 ，因为基
本概念内涵不同，建立水权制度和水市场制度的范围、特征、 内容 、原则将有很大差别
。因此，明确一些基本概念的内涵是必要的。
1、水资源
是指人类可以利用的，逐年可以得到恢复和更新的一定质量的淡水资源。广义上还包
括经过工程控制、加工和凝结人工劳动和物化劳动的水商品。联合国教科文组织的定义为
：水资源为可利用或有可能利用的水源，具有足够的数量和可用的质量，并能在某一地点
为满足某种用途而可被利用。
2、产权
是指财产权利、所有制权利或财产权，都是 英语 property rights或
property right汉语译文的不同译法，产权是其简称。它是人们（财产主体）围绕或通过
财产（客体）而形成的经济责任、权力和利益关系。产权的直接形式虽然是人对物的关系
，实质上却是产权主体之间的关系。产权是一个复杂的体系，它可以指完整的产权体系，
也可以指一组或一束权力（英语中以 property rights表示）；有时，它仅仅指单个的产
权，有时甚至是由于产权派生或衍生出来的细小产权（英语中以 property right表示）
。当产权是一组权力时，这些权力既可结合在一起，为一个主体去行使，也可能互相分离
、分割，为不同的主体去行使。产权的内容包括狭义的所有权（归属权）、占有权、支配
权、使用权、受益权。产权主体在行使权力的过程中，都要受到一定的约束和限制，有时
还要尽一定的义务。
现在，一谈起产权，有人只是讲以科斯和诺斯为代表的西方 现代 产权经济学，是产
权理论的基础。以为马克思主义只有所有制理论而没有产权理论，这种看法一是对马克思
主义了解的得还不全面；另一方面不了解所有权、所有制、产权和产权制度的关系，把它
们割裂开来。实际上，马克思和恩格斯早在一百多年前就全面深入地研究了各个社会的财
产权利关系，建立了详尽的产权理论体系。西方产权学派的一些代表人物对马克思主义理
论给予很高的评价，如佩乔维奇就认为：“是马克思第一个拥有产权理论”；史蒂文·皮
乔维克指出：“马克思是较早强调产权关系作用的理论家之一”。马克思主义把产权定义
为：人们（主体）围绕或通过财产（客体）而建立和形成的经济权力关系。具有两重性，
一方面，从它是人们因对财产行使一定的经济职能，形成某些经济利益关系看，是一种经
济关系，属于客观存在的经济基础的范畴；另一方面，从它获得 法律 承认和保护，具有
法定的形式看，又是一种法权，属于上层建筑的范畴。经济学研究产权是以前一方面进行
的。
西方现代产权经济学的主要内容是以交易费用为基本 分析 工具，将交易费用、产权
关系、市场运行和资源配置效率四者之间联系起来，研究产权及机构和安排对资源配置及
其效率的 影响 。认为产权不是指人与人之间的关系，而是指由物的存在及关于他们的使
用所引起的人们之间相互认可的行为关系。其理论的核心是科斯定理。科斯第一定理的基
本表述是：如果交易费用为零，无论财产权力如何界定，都可以通过市场交换达到资源的
最优配置。第二定理的基本表述是：只要存在交易费用，则财产权力的界定，就会对资源
配置产生影响。
我国的产权制度改革也是在马克思主义产权理论的指导下进行的，并且进行了大胆创
新，丰富和发展了马克思主义的产权理论。西方现代产权理论的引进，对我国的产权改革
也起到一些借鉴 参考 作用，所吸收的主要是有关突出产权界定，明晰产权的重要性，强
调发挥产权的激励约束功能，减少制度成本，改进委托代理关系，完善公司治理结构等方
面成果。因此，建立我国水权和水市场制度，也要在马克思主义的产权理论引导下，并借
鉴西方现代产权理论的可用成果。
3、产权制度
是划分、界定、实施、保护和调剂产权，确认和处理各个产权主体的责、权、利关系
的规则。它不单纯是经济关系，还包括保护和实现产权关系的法律体系和产权保障体系的
规定。
4、水权
是水资源产权和水商品产权的简称，也叫水产权，都是市场配置资源的范畴。同其他
财产的产权一样，水权也包括狭义的所有权（归属权）、占有权、支配权、使用权和收益
权，是水权主体围绕或通过水而产生的责、权、利关系。由于水资源的特点，在明晰水权
时，也要明晰水利工程的产权。
5、水权制度
是划分、界定、实施、保护和调节水权，确认和处理各个水权主体的责、权、利关系
的规则。它不单是经济关系，还包括保护和实施水权关系的法律体系和水权保障体系的规
定。
6、水市场
是指取得、交换水资源开发利用权，水资源、水商品使用权和跨流域、跨区域的水量
分配的场所，以及由水资源、水商品交换所连接起来的人与人之间各种关系的总和。因此
，水市场有广义和狭义之分，广义的水市场是指通过水资源、水商品交换和流通所反映出
来的各种经济现象，以及由此联系起来的人与人之间的经济关系；狭义的水市场仅是指水
资源、水商品转手的地域和空间场所。由于水这种商品的特殊性，只有极小部分的矿泉水
、纯净水是在固定的市场交易的。
二、我国水权制度的现状和实践
我国长期实行计划经济，现行的许多法律都带有计划经济的烙印，有关水资源的法律
制度不健全。但是，也有一些水权的法律规定。
1、有关水资源所有权、取水权、开发利用权等的法律规定
《中华人民共和国宪法》第九条规定：“水流”属于国家所有，即全民所有。在这里
的水流即是指的水资源。《中华人民共和国水法》第三条规定：水资源属于国家所有，即
全民所有；农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水属于集体所有；国家保护依法开发
利用水资源的单位和个人的合法权益。第三十二条规定：国家对直接从地下或者江河、湖
泊取水的，实行取水许可制度。为家庭生活、畜禽饮用取水和其他少量取水的，不需要申
请取水申请。第三十四条规定：使用供水工程供应的水，应当按照规定向供水单位缴纳水
费。对城市中直接从地下取水的单位，征收水资源费，其他直接从地下或者江河、湖泊取
水的，可以由省、自治区、直辖市人民政府决定征收水资源费。第二十条规定：兴建水工
程或者其他建设项目，对原有灌溉用水、供水水源或者航道水量有不利影响的，建设单位
应当采取补救措施或者予以补偿。国务院制定的《取水许可制度实施办法》第二十六条规
定：取水许可证不得转让。取水期满，取水许可证自行失效。第三十条规定：转让取水许
可证的，由水行政主管部门或者其授权发放取水许可证的部门吊销取水许可证，没收非法
所得。国务院制定的《水利工程水费核定、计收和管理办法》第一条规定：凡水利工程都
应实行有偿供水。 工业 、农业和其他一切用水户，都应按规定向水利工程管理单位交付
水费。《民法通则》第 80条、81条规定，使用权是指民事主体对于国家和集体所有的土
地等自然资源依法享有的使用和收益的权利。从以上法律规定看，我国法律上是有一些水
权制度规定，但还不完善，如只有水资源所有权的规定，取水权、开发利用权还不清晰、
不明确，水资源所有者代表模糊，取水许可权不得转让，没有水资源使用权的规定，没有
水权交易的规定，水资源所有者和开发利用者的权利关系不清，对于水资源有偿使用国家
没有统一的水资源费征收办法；水费成本构成中没有水资源费的成份等。因此需要加快立
法，建立和完善水权和水市场制度的法律规定。
2、水权制度的实践
新 中国 成立 50多年来，国家进行了大规模的水利建设，开发利用水资源和防治水
害，全国共修建加固堤防 26万公里，建成大中小水库 万座，水闸 3万多座，形成了
5800亿立方米的年供水能力，灌溉面积从 亿亩，扩大到 亿亩，建成水电装机容量
7700万千瓦，年发电量 2000亿千瓦。这些水利设施的建设为实践水权制度提供了物质保
证。
《中华人民共和国水法》、国务院制定的《取水许可制度实施办法》、《水利工程水
费核订、计收和管理办法》规定的水资源所有制、水资源有偿使用制度——征收水资源费
、计收水费和实施取水许可制度为实践水权制度提供了一定的法律保障。
（1）水商品使用权转让的实践
目前 ，全国绝大多数地方都已开始计收水费、征收水资源费，体现了水资源有偿使
用的原则。但是，水费标准、水资源费标准普遍较低，不利于节水用水，优化配置水资源
，自 1993年以来，全国共发放取水许可证约 80万件，有近 80万个取水单位取得了水资
源的取水权和使用权，每年许可取水量约 4000亿立方米；其中约有 1000亿立方米左右的
水资源是直接取自地下、江河、湖泊的；每年向社会供应 4000亿立方米左右的水商品，
实现了水商品使用权的转让，这里既有水工程管理单位销售的水商品，也有城镇自来水公
司销售的水商品。这种交易既有在本流域、本行政区内；也有在本流域、跨行政区的，也
有跨流域、跨行政区的；还有跨流域、在本行政区内的。现在实践中发生的水权转让主要
是这种水商品使用权的转让，也就是水商品的买卖关系。水工程管理单位经营水商品和销
售（转让）水商品和市场中流通交易其他商品没有什么本质的区别。我国现行法律对这种
水商品使用权的转让并没有什么限制的规定。至于水库管理单位水资源使用权的取得，则
应按照《取水许可制度实施办法》的规定申请取水许可证，取得取水权。因此，2000年浙
江东阳和义乌两市签订的转让横锦水库部分水商品使用权的协议，是符合我国法律规定的
。因为，根据前面的述说，水权包括水资源的产权和水商品的产权，我国目前法律限制流
转交易是水资源的使用权，而不是水商品的使用权。但是，东阳和义乌的水权交易为什么
又引起了强烈的反映了，一是义乌一次性出资 2亿元购买每年 万立方米水的使用
权，有些人将它视为水资源，而不是水商品了，实际上义乌从横锦水库购买的，已经是经
过水工程的拦蓄控制和调节的水，凝结了人工劳动和物化劳动的水商品和天然河道中的水
资源是不一样的。当然，这种水商品也是经济学理论研究的市场配置资源的范畴。这 2亿
元可以视为义乌交纳的占用灌溉水源的开发补偿费。《中华人民共和国水法》第二十条规
定：“兴建水工程或者其他建设项目，对原有灌溉用水、供水水源或者航道水量有不利影
响的，建设单位应当采取补救措施或者予以补偿”。1995年水利、财政部、国家计委为贯
彻此规定，专门制定了《占用农业灌溉水源、灌排工程设施补偿办法》，该办法规定，农
业灌溉水源的占用者应当负责兴建与被占用的农业灌溉水源工程、灌排工程设施效益相当
的替代工程。无条件兴建替代工程的，占用者应当按照新建被占用等量等效工程设施的总
投资额交纳开发补偿费”。横锦水库当年兴建时，是国家投资、农民投劳，主要为农业灌
溉服务的，义乌市每年从横锦水库调水 5000万立方米转为向城市供水，占用农业灌溉水
源理应按《水法》等有关法规规定交纳开发补偿费。至于义乌市按当年实际供水量每立方
米 元支付综合管理费（包括水资源费），则可以视为水费（含水资源费）。这样东阳
和义乌的水权交易协议就可以视为水商品经营者在一个流域内，跨行政区（市）向义乌市
长期销售（转让）水商品的长期合同。二是东阳义乌的水权交易协议规定：“从横锦水库
到义乌引水管道工程由义乌负责规划和投资建设，打破了计划经济 时代 形式的投资模式
和调水方式。多年来水利工程的投资基本上是各级财政投资为主，群众投资为辅，而且各
级政府只在自己管辖的行政区域内投资水利工程，调水工程的建设也是各行政区域自己建
自己区域内的工程，而东阳向义乌调水，则一改往日的做法，义乌市投资出钱在东阳市建
设引水管道工程，即实现了跨行政区域建水工程的先例。
水利基础设施具有公益性和自然垄断性，市场机制不可能解决其合理的配置问题，需
要政府干预。同时，如果基础设施都要中央和地方财政投资则往往难以承受的得了。这就
要发挥市场机制鼓励投资的多元化，开放水资源开发利用权，鼓励各方投资水利基础设施
，打破现有的投资渠道限制，实行跨地区合作的联合投资相互参股，还可以在别的行政区
域兴建水利设施。政府部门首先要做好水资源综合规划和中长期建设计划。
发达国家的一些做法值得推广：美国的德克萨斯州的道拉斯和福特·沃斯两个城市共
同拥有一个机场，它坐落在另一座城市艾尔维营；纽约州在新泽西州有一个海港，而新泽
西州在纽约州有两个机场。这种合作兴建基础设施在美国跨越了州界，在欧洲则跨越了国
界。德国人完全可以把汉堡建成他们的主要港口，通过一条运河与莱茵河相连，但这样做
的后果是受制于不良的 交通 系统，于是德国人选择了荷兰的鹿特丹－－一个世界上屈指
可数的良港。这些基础设施尽管不再自家门口，但比在自家门口的基础设施更加便捷。这
些做法给我国兴建水利基础设施带来有益的启示。
（2）国家转让水资源使用权的实践
这是指水行政主管部门或流域机构通过审批签发水许可证的形式，将国有水资源转让
给开发利用者，相当于土地使用权的出让。
第一种水商品使用权的转让形式是我国目前水权转让的主要形式。
3．水权制度的创新
随着我国市场经济体制的逐步建立和我国《水法》等法律法规的修改完善以及水市场
的发育，将允许水资源使用权依法有偿转让，含开发利用水资源权，可能出现以下几种主
要形式的水权转让，具体转让的条件、程序、方式、监督管理由法律法规规定。
(1)直接从地下、江河或者湖泊取水的取水权转让的形式
根据我国《水法》和《取水许可制度实施办法》规定了国家对直接江河、湖泊或者地
下取水，实行取水许可制度，申请取水许可证，并依照规定取水。依法拥有取水权的拥有
者，可以依法有偿转让自己的取水权的全部或一部分。即转让水资源使用权。这种形式包
含已经建成取水工程的在内的转让。
(2)水资源开发利用权转让，这是已经取得直接从地下或者江河、湖泊取水权的，但
是没有兴建水工程，这时转让的取水权，或称水资源使用权实际上是一种水资源开发利用
权，主要指兴建水电站、供水等工程，将来随着水利投资的多元化和水市场的发展，这种
水资源使用权的转让可以采取招标、拍卖、议价等形式转让。水资源使用权的受让方可以
是一个法人或组织、个人，也可以是几个法人、组织或个人，这种转让方式类似于矿产资
源采矿权、土地资源使用权的转让。但水资源又具有流动的、丰枯变化的特点，国家应有
宏观调控和监督管理的权力。
(3)取用水工程控制水域里水的使用者转让水商品使用权的形式。
这种形式的转让是指从水工程控制的水域取水的，将自己的全部的或部分的取用商品
水的权利转让给另一方的行为，这也是一种水商品使用权的转让。
(4)各行政区域的水量转让的形式。
水资源是一种动态的、活动的自然资源，具有丰枯变化，时空分布不均的特点。不同
于土地资源、矿产资源是固定的。因此，首先要调查评价搞清楚各区域、流域的水资源量
，然后由国家根据不同的水平年的水资源量，对各省、自治区、直辖市进行水量分配，这
是一种省际间水权初始分配。然后再决定下一层次的水量分配。水量分配完成后，具有富
余水资源的行政区域可以将富余水权转让给其他行政区域。
以上各种形式的水权转让，可能在不同流域之间、不同区域之间、不同部门和行业之
间进行。
三、建立水权和水市场制度的重要性
1、有利于建立适应 社会 主义市场 经济 水资源管理体制和运行机制
我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济，使市场在国家宏观调控下发挥配
置资源的基础作用。要适应这种经济体制的要求，发挥水市场在国家宏观调控下配置水资
源的基础作用，就要建立水权和水市场制度，切实加强水资源的开发利用和保护工作，实
行严格的水资源管理制度，依靠 科技 进步和市场机制，推进水资源利用方式的根本转变
，提高水资源的利用率和效益。而要建立水权和水市场制度，就要改变多年来在计划经济
时代 形成的水资源分部门多头管理的体制，建立起水行政主管部门统一管理城乡地表、
地下水资源，统一管理水量和水质以适应市场经济 发展 要求的集中统一、精干高效、依
法行政具有权威的水资源管理体制，在水资源的调查评价和保护、开发利用的各个环节，
都要建立健全、完善的管理运行机制。全国九届人大四次会议通过的“国民经济和社会发
展第十个五年计划纲要”中明确要求加大水的管理体制改革，建立合理的水资源管理体制
和水价形成机制。建立起与社会主义市场经济相适应的、以产权管理为核心的、将所有权
和使用权、开发经营权相分离的管理体制和运行机制。
2、有利于提高水资源利用效益，建立节水型社会
我国是一个水资源十分短缺的国家，同时，社会上浪费水的现象十分普遍，农业用水
仍然采用大水漫灌浇地的形式，水利用率和效率十分低下，没有建立起一套节水奖励和浪
费水处罚的奖惩机制。水资源短缺和水资源浪费并存是我国水资源危机的基本特征。水权
和水节场的建立，将实现水资源所有权和使用权的分离，明晰各个产权主体的权利关系，
水市场在国家的宏观调控下优化配置水资源，促进水资源从低效益用途向高效益用途转移
，通过市场机制更加客观真实地反映水的价值。进而改变 目前 过低的水价，促进计划用
水和节约用水。因为过低的水价导致了宏观层次的公共资源浪费，中观层次的经营单位难
以为继，微观层次上的浪费水严重。同时也是水污染严重的原因之一。坚持开源与节流并
重，节流优先，开源是节约的基础，节约是开源的继续，只有在节约基础上进行开源才是
经济合理的。
3、有利于实施水资源有偿使用制度，缓解水资源供需矛盾
我国水资源面临的困境和危机，有 自然 原因，也有人为原因。尤其是对水资源的无
偿使用或低偿使用和不合理的开发利用是造成水资源的污染和浪费，激化水资源供需矛盾
，产生水资源危机的重要原因。
对水资源的无偿开发和利用或无偿开发和低偿使用，导致了水资源的重使用而轻节约
，水资源的消耗强度比发达国家普遍高 5—10倍，水资源相对短缺的局面又由于资源使用
不合理而加剧。水资源使用不讲成本核算，不讲经济效益，造成了对有限资源的极大浪费
，更加剧了水资源短缺的局面。要扭转这种不利的局面，就必须提倡节约水资源，节约水
资源很重要的一条是实行水资源有偿使用制度。党的十五大报告提出了“实施资源有偿使
用制度”。同时，这也是适应建立水权和水市场的需要，建立水权制度，首先要抛弃长期
以来把水资源当作纯“自然物”取用，不作为资产（财产），不按资产运营规则进行经营
管理的旧观念，按照消耗利用资产获取经济效益的法则来经营和管理水资源，建立水资源
资产管理制度。
水资源的基本特点是有限性、稀缺性和不可替代性，并且是有价的，这种有限性使得
人们在使用水资源时必须讲究节约和成本核算。显然，一种资源在某种形式的使用，也就
排除了在另一种形式上使用的机会。 现代 西方经济学根据这一事实提出了“机会成本”
的概念“一种资源的机会成本相当于这种资源在某种形式上的使用，而失去的是在另一种
机会上使用创造的价值。从机会成本的观点看，谁拥有水资源，谁就拥有了创造物质财富
的能力。机会成本概念对节约使用水资源和建立水资源有偿使用制度，具有借鉴作用。要
建立水权制度，首先要明确开发利用者的水产权和水利工程产权。在市场经济条件下，要
使水资源得到优化配置，其基本条件在于将水资源开发利用者置于市场机制约束之中，且
市场约束力越大，水资源配置越有效。而要达到这一条件，就必须明确水资源开发利用者
的产权。因为，一方面开发利用者的产权构成开发利用者生产的基础，商品生产者实现资
源优化配置的全部条件，都是建立在产权明确的前提下；另一方面，只有开发利用者产权
明确，才能从根本上划定不同开发利用者相互之间权、责、利的边界。只有边界确定，才
能保证真正平等的交换。只有保证市场主体的平等，高效的市场，才能使开发利用者进入
市场。凡是产权边界不明确的领域，其资源配置必然没有效益。因为，其开发利用者对水
资源及运用资源的结果既无权利也无责任支配，既无可能也无必要将水资源配置达到有效
状态；其次，应明确水资源是有价的。水资源的价格通过市场机制形成，但要受到政府的
宏观调控，水资源价格是资源配置市场化的基础和条件。在利用水资源的经济和社会方面
都应将水资源价格作为成为一效益 分析 的一个重要因素；第三，改变以往无偿、低偿使
用、调拨的不合理用水制度，建立使用水资源按价付费，通过市场实现水资源有偿转让的
制度；第四，要制定全国的水资源费征收办法，建立起凡是是使用水资源都要付费的制度
，同时还要逐步提高水商品的水价，建立合理的水价形成机制，实行计量收费和总量控制
定额管理，超定额加价的收费制度。第五，水资源的有偿使用应当与环境保护结合起来。
水资源的生存是受水循环 规律 制约，具有丰枯变化的自然规律，对水资源上造成的污染
，也是对水资源生存规律和生态环境的直接损害。因此，要改革污水排放制度，建立起不
同排放水质标准不同收费标准，定额以上污水排放加收排污费的新型污水排放制度。改变
目前实行的达标排放同一收费标准的制度；
4、有利于实施新时期治水方针、治水思路，提高依法治水的水平
根据马克思主义的产权 理论 ，产权作为人们之间围绕财产而建立的经济权利关系，
具有两重属性：一方面是经济关系，另一方面是一种法权关系，两者之间的辩证关系是：
产权不因 法律 而产生和存在，却由于获得法权形式更为明确，才能得到确认和保护，并
使产权纠纷、矛盾的解决更有依据、更有成效。因此，在逐步完善和建立水权、水市场的
过程中必然要求我们要加快水的立法工作，在法律上规定一套有关水权和水市场的相关法
律制度规范。同时，水权、水市场的逐步建立，也必然推动全社会树立水的资源意识、商
品意识、节水意识、产权意识、忧患意识和增强人们的法制观念。水权作为一种通过法律
确立的权利，其价值只有通过市场交换后才能得到全面实际的体现。同时，水权进入市场
后，必然涉及到一系列市场流通法规的规范、约束规则，充分利用法制的保障，水的利用
才能实现高效节约和合理保护。因为，对于水权，人们只有在真正了解和把握其法律的价
值和界定水权所有者、经营者各自的责、权、利及相互关系，并与法律责任相联系，才能
最大限度地调动经营使用水资源单位的积极性，激发他们从自身利益出发采取一切手段改
变水资源性资产浪费、水资源利用率不高的状况，从而使有限的水资源最大限度被利用，
才会更好地去珍惜它、爱护它。同时，水资源进入市场后，人们就会为了扩大“货源”而
不断开源节流，会形成多渠道、多元化的水利投资新机制，加大对水资源的投资，为了使
水商品价值上升，人们会想方设法保护和提高水质量。这样，在完备的法制环境中，不仅
可以使国家有限的水资源得到充分而高效的利用，而且可以改进水质和加强改善水设施以
及服务水平，不断增加发展可用的水资源。水作为一种特殊的商品和资源，在市场交易过
程中发生争议、纠纷必然有其特殊性，解决这种纠纷、争议，必须要求有与之相应的特殊
的法律规则。此外，有权利必然会受到侵害，那么受到侵害的救济，就必须确立和完善相
应的法律救济、执法和监督制度。这些法律制度的建立必将提高水利部门依法行政、依法
治水的水平，提高行政效率，减少水事纠纷，减少行政成本。
四、关于建立水权和水市场制度框架的建议
在我国这样一个降雨时空分布严重不均，年际间丰枯变化大，南北水资源量差异较大
，东、中、西部经济发展水平差异较大，国土面积 960万平方公里的国度里，建立水权和
水市场制度是一个漫长的 历史 过程，但是严峻的水资源供需矛盾，又迫使我们要加快水
权和水市场制度的建设步伐，深入 研究 水资源开发利用过程中产权归属、产权收益和产
权经营 问题 ，水权的初始界定、分配、交换和定价问题，水权取得的条件、原则和程序
，水权转让的条件、原则和程序，水权交易的监督管理，水权的权利分离和重复，水权的
期限等等。这是一项艰巨复杂的系统工程和制度创新工作，不可能一蹴而就，需要在有些
河流或区域进行试点并借鉴外国的水权理论和一些成功经验，探索经验上升到理论。在实
践中探索，在探索中前进。注重实际是辩证唯物主义的基本要求，是做好一切工作的基本
前提。理论的重要性就在于而且仅仅在于能够指导实践，脱离实践的理论是空洞的理论，
没有任何实际意义，没有革命的理论就没有革命的运动，没有理论指导的实践是盲目的实
践。我们要在已有水权法律制度和水权交易实践的基础，研究水权理论，这个理论必须来
源于 中国 大地的水权实践的基础上，而不能照抄照搬外国的水权理论。
建立水完善水权和水市场制度应首先做好以下几项工作：
1、调查评价水资源量和制定用水定额
通过水资源调查评价摸清全国、各流域和各行政区域的水资源量是建立水权和水市场
制度的基础和前提条件。只有搞清楚全国、各流域和各行政区域的水资源量和可利用量，
才能在全国范围对各省级区域进行水量分配，进而再向下一级行政区域层层分配水量。
制定各行业生产用水定额和各行政区域生活用水定额。通过制定各行业生产用水和生
活用定额，才能在已知全国可利用水资源和各省级区域水资源量以及各省级区域经济发展
和生态环境情况的基础上 科学 分配水量到各省级区域，然后据此再层层分配水量到地（
市）级行政区域、县（市）级行政区域。
2、分配水量
完成各级行政区域的水量分配方案，确定各自的水量。然后在各行政区域完成水权的
初始配置到各水权人。
水作为一种自然资源，是人类生活和生产的生命线。没有水，人类将不能生存，经济
社会也不能存在。因此要首先考虑人的基本生活用水需求的水权，即人基本的生活需求的
水量，这种水权不允许转让，其次是农业用水，再次是生态环境的基本需求用水，最后是
工业 等其他行业用水的水权。这是水权的一级市场，是政府以水资源所有者的身份将水
资源的使用权转让给各个用水者。也可以将水量分配给各行政区视为一级市场，而将水权
分配给各个使用人为二级市场。
3．建立水市场
在完成水权的初始配置后，就需要建立水市场，以实现水资源产权和水商品产权的有
偿转让，以优化配置水资源，实现水资源的高效利用。这是水权的二级市场。
建立管理水权和水市场运行的机构。这里包括管理机构、仲裁机构、监督机构。
划分水权交易的单元。这种单元的确定是为了明确交易的监督管理者。
（1）是在同一流域、同一区域内的交易。
（2）是在同一流域不同行政区域内的交易
（3）是在不同流域，同一行政区域内的交易
（4）是在不同流域不同行政区域内的交易
4．加快完善和建立水权和水市场制度的立法
我国的水权和水市场制度是在社会主义市场经济条件下建立和运行的一种新制度，而
市场经济本身是法制经济。这是因为市场经济通过交易来实现自己的功能，而要交易就要
有契约(合同)，有契约就要维系契约的稳定和正常运行，要维系契约就要有法制，因为契
约主要是通过法制来维系的。因此，市场经济虽然是充分自由的经济，但是市场经济并不
是无序的经济，而是有序化的经济。市场经济越关注自由，也就同时越强调法制。因为自
由和法制两者不是对立的。只有法制，才能维护市场经济的自由。法律和制度是反映市场
经济内在要求，是调节市场经济关系的主要手段，可以说法律是市场经济内在要求的法律
化。因此，为了建立水权和水市场制度，就必须加快立法进程。
5．抓紧研究水权和水市场制度的理论。
