第七章 转移性支出
社会保障与财政
财政补贴
其他财政支出
转移性支出是政府单方面把一部分收入的所有权，无偿地转移出去而发生的支出。
它包含的基本涵义：
直接影响社会成员的收入再分配，是实现社会公平目标的政策工具。
不直接构成社会总需求，它对社会总需求的影响是间接的，进而间接影响生产和就业。
社会保障与财政
社会保障概述
财政的社会保障支出
中国社会保障制度与改革
附：若干国家社会保障税和
社会保障支出占中央财政收支的比重
社会保障税占中央财政收入的比重
社会保障支出占中央财政支出的比重
马来西亚
韩国
巴西
日本
英国
美国
取自陈共《财政学》，由此可见社会保障支出在各国财政支出中的重要地位
.1 社会保障概述
社会保障，是指公共部门向丧失劳动能力，失去就业机会，收入未能达到应有的水平，以及其他原因面临困难的公众，以货币或实物形式提供基本生活保障的活动。
P135 意义
生存权与发展权
“安全网”和“稳定器”——现代社会“三道安全网”
附：1954年宪法“公民在年老、疾病和丧失劳动能力情况下，有从国家和社会获取物质帮助的权利”
社会保障体系（内容 P138）
主要是社会保险和社会救济
社会保险和社会救济区别（对象上、资金来源上）
其中：社会保险是现代社会保障制度的核心内容
社会救济是最低层次的社会保障，社会福利和社会抚恤起着安定特定阶层生活的功能
（P138 说法需予以改正）
附：俾斯麦与社会保障制度
1881年11月17日，在铁血宰相俾斯麦的建议下，德国皇帝威廉一世颁布了《建立完善的社会保险的皇帝诏书》。诏书宣布，工人在患病、发生事故、伤残和老年经济困难时应该受到保障，他们有权要求救济，工人保障应由工人自行管理。诏书还对社会保险的发展作出规划，确定职业医疗保险、养老保险、失业救济等制度。此后，德国在1883年颁布实施了《疾病保险法》，1884年颁布实施了《工伤保险法》，1889年颁布了《养老、残疾、死亡保险法》。1911年，上述三项法规被汇总为《帝国保险条例》。政府开始为死难者家属发放孤寡抚恤金，伤残与老年保险的范围也扩大到全体职员。社会保障制度的建立缓和了德国国内的各种矛盾冲突，对德国经济的发展起到重要作用。19世纪后期，德国的工业生产迅速增长，增速大大超过英法等国。此后，欧洲各国也相继建立了本国的社会保障制度。
资料来源：王砚峰，2003：《铁血宰相创建社保制度》，《中国经营报》，11月14日
3．社会保障的内容 (P138-140)
社会保险
社会福利
社会救济
社会抚恤
（1）、社会保险（核心）
概念：P138 是指以立法形式，由国家、集体和个人共同筹集资金、以确保社会公民在遇到生、老、病、伤残、失业等风险时，获得基本生活需要和健康保障的一种社会保障制度
表6-1 社会保险与商业保险的区别
企业
赢利
自愿进入
保费
完全对等
无
政府
社会效益
强制进入
保费及预算安排的财政资金
有一定的对应关系，非完全对等
有
组织机构
举办的目的
进入的形式
资金的来源
权利与义务的对等
再分配的功能
商业保险
社会保险
项 目
内容：
——社会养老保险。社会养老保险在社会保险中占据核心位置
——社会失业保险。社会失业保险也是社会保险的主要内容之一
——社会医疗保险
——工伤保险
——女工生育险
（2）社会福利
概念：由政府出资兴办的、以低费或免费形式向一部分需要特殊照顾的社会成员，提供货币或实物帮助和服务的一种社会保障制度。
包括：福利院、敬老院、疗养院、孤儿院、福利企业等
目的：保障无生活来源的孤老残幼得到基本生活待遇
（3）社会救济
概念：政府对收入在贫困线以下的公民，和因自然灾害遭受损失或发生其它不幸事故，而暂时生活处于困难中的公民提供的货币或实物帮助。
包括：济贫（城市最低生活保障线）与救灾
此外还有传统的社会救济：三无人员、五保户。
资金来源：财政拨款，同时鼓励社会捐款和公民互助。
（4）社会抚恤
概念：对对国家和社会有功劳的特殊社会群体（退伍、伤残军人、军烈属）给予补助和褒奖的一种制度。
包括：牺牲病故抚恤、定期定量生活补助、残废抚恤、残废人员免费医疗、烈军属疾病减免待遇等。
资金来源：政府预算拨款。
2．社会保障模式 (P136)
（1）福利型社会保障模式。
保障原则：全民性、普遍性、高福利
资金来源：国家的税收。
国家：英、瑞典、法、丹麦、比利时等国家。
主要特点：覆盖范围广，保障水平高，全民享有，体现公平；保障内容广泛；以国家税收筹集资金；国家设立统一机构进行管理。
优点：国民生活质量普遍提高，经济和社会稳定，有利于国家进行收入分配，使居民收入均等化。缺点：税负过重，市场效率低
（2）社会保险型模式
核心：社会保险
资金来源：雇员、雇主和国家三方负担，主要以雇员和雇主承担为主，社会保障的给付与雇员的收入和社会保险缴费相联系。
国家：美国、日本、德国、奥地利等国家
主要特点：雇员、雇主和政府共同担负社会保障资金的筹集，三者互助共济；强调了受保人权利和义务的对等性，要享有受社会保障的权利，就必须尽缴纳社会保险或进行劳动的义务；更好的处理了市场效率与社会公平之间的关系。
与福利型社会保障制度相比，提供的保障水平较低，强调的是保障而非高福利。
（3）强制储蓄型模式
核心：强制储蓄
资金来源：雇主、雇员
国家：新加坡、智利以及东南亚的马来西亚、印度尼西亚等
主要特点：雇主和雇员的缴费全部计入雇员的个人账户；个人账户资金进行市场化运作，确保保值增值；雇员在退休后所享有的社会保障水平，取决于其个人账户的积累额，积累额越高，所享受的待遇越高。
优点：国家财政负担轻，主要是个人或家庭的自助，使劳动者树立自我保障意识，有利于激励劳动者积极工作。
缺点：缺乏社会公平性和互济性，缺乏社会成员之间的相互调剂，也未发挥收入调节作用。
（4）国家型保障模式
核心：国家统包
资金来源：国家和企业负担，职工个人不必缴纳社会保障费用。
国家：苏联、东欧的波兰、保加利亚、南斯拉夫、匈牙利等国，以及亚洲的中国、朝鲜，美洲的古巴等计划经济国家都曾经或现在仍在采取这种模式。
特点：保障费用由国家包办，不需要个人缴纳任何费用；保障范围广泛，职工在丧失劳动能力的任何情况下，都享有保障待遇的权利；出现国家或企业办社会的现象，大量建立疗养所、休养所、幼儿园、学校等保障福利设施；保障给付与劳动者的工作年限和工资挂钩。
缺点：过分强调公平，使国家财政负担过重，而且企业办社会，使企业负担也过重，企业竞争力下降，劳动力缺乏合理流动，职工个人也缺乏自我保障意识。
3．社会保障支出的资金来源P140
社会保障基金：是政府按照有关法律或制度的规定建立的，用于社会保障的专项基金。
———实际上只有社会保险才有专门基金
组成部分：社会保证基(资)金和社会保险基金
社会保证基（资）金主要用于社会救济、社会福利和社会抚恤，主要来源于财政预算内资金，也有部分社会捐赠。
社会保险基金则主要用于社会保险的各种项目上，主要来源于缴费（社会保险费、社会保险税）及其基金投资收益。
P142 筹资渠道主要有：
（1）政府预算安排的社会保障支出。主要用于社会救济、社会福利和社会抚恤 ，是社会保障资金的最主要来源 （见下页）
（2）向劳动者所在单位及劳动者个人征收的社会保障税（费）——应为社会保险税（费）
可见，社会保险与社会救济等其他社会保障主要区别何在？
（3）社会保障（险）基金的投资收入
（4）社会捐助 具有非连续性和非稳定性的特征，只能成为社会保障基金的辅助来源
财政的社会保障支出 P142
我国国家预算与社会保障相关的支出科目，主要有以下几类：
1．抚恤和社会福利救济费
反映由预算拨款用于民政部门掌握的社会保证基金。
2．社会保障补助支出
反映由预算拨款用于对养老、失业、医疗等社会保障基金的补贴和其他社会保障项目的补助等。
3．社会保险基金支出
反映地方税务机关按规定征收并缴入国库的各项社会保险费、滞纳金收入和支出。 （我国未纳入预算）
社会保险的基本特征（P135）
（1）社会性——覆盖全社会
政府介入社会保险活动的原因：
信息不对称——克服保险市场上的逆向选 择 家长主义的表现——优质品(merit goods)
降低决策成本的需要——规模经济
实现收入分配公平的需要。
（2）强制性
（3）互济性。指社会保险按照社会共担风险原则进行组织。把个人风险分散给全社会
（4）福利性。社会保险不以盈利为目的
5．社会保障资金的筹集模式
（1）现收现付制（P141）
概念：以（当期）横向平衡原则为依据，以同一时期正在工作的所有人的缴费，来支付现在保险收益人的开支的制度（正在工作的一代人的缴费来支付当期已经退休的一代人的养老金）
特点：
以支定收，无结余
不存在基金遭受通货膨胀而贬值的风险
具有代际之间的收入再分配功能
(不仅如此，由于具有受益的均等化的统筹特征，因此有很强的收入再分配功能，重公平而非效率)
问题：难以应对人口老龄化挑战。
目前大部分国家实行的是现收现付制，如美国、德国、日本等。
新闻背景：中国的老龄化问题
中国21世纪上半叶人口老龄化的“二高三大”特征。(1)高速：65岁及以上老年人口占总人口比例高速增长——从21世纪初期的7%增加到目前的15％，到2050年将达23%左右。(2)高龄：80岁及以上高龄老人比例以大约等于65岁及以上老人增长速度的两倍超高速增长。(3)老人数量大：21世纪中叶中国65岁及以上老人将超过亿，80岁及以上老人将超过1亿。(4)老年抚养比大：21世纪中叶中国老年人口与劳动年龄人口之比将等于目前的3～4倍。(5)地区差异大：由于人口迁移的影响，中国农村老人比例将高于城镇，相当一部分欠发达省区的老人比例将高于全国平均水平
——资料来源：曾毅，2001：《中国人口老龄化的“二高三大”特征及对策探讨》，《人口与经济》，第5期。
（2）完全基金制
概念：以（远期）纵向平衡原则为依据，要求在劳动者整个就业或投保期间，或者在一个相当长的计划期间内，采取储蓄方式积累筹集社会保障基金的制度。
特点：
（个人帐户）使投保人在职时积累资金，退休后按月领取保险金，支付水平与工资和缴费水平挂钩，可以激发投保人缴费的积极性，从而实现自我保障。
基金的保值和增值的风险较大
不具有代际之间的再分配功能（也不具有贫富收入再分配功能，重效率而非公平）
优点：克服老龄化
问题：过渡过程
智利、斐济、加纳等
（3）部分基金制
是现收现付制和完全积累制两种模式的结合。当年筹集的基金，一部分采取现收现付制满足当前支付的需要，另一部分采取积累式以满足未来支付的需要。
如目前我国
个人缴费11％ 记入个人帐户
企业缴费17％ 记入统筹帐户
将存在的问题？
P142 我国社会保障资金筹集模式
几十年来，我国的社会保障制度一直采用现收现付制。
中共十四届三中全会明确提出，要建立一个企业职工社会养老保险统筹和个人帐户相结合的制度，其基本思想是逐步建立职工的个人帐户，将企业与个人缴费的大部分积累于个人帐户，以试图缓解现收现付制与人口老龄化的矛盾，同时促使职工承担一定的社会保障成本。
但由于记入个人帐户上的资金同时被用做社会保障支出（现付），个人帐户上的资金只是帐面上的，因此，在筹资及运用上仍然是现收现付制。——我国养老金空帐运行问题
中国社会保障制度与改革
新中国成立前，我国没有完整的社会保障制度。
解放后
城市——企业保险（国家保险）
农村——合作医疗、五保户制度
从总体上说，1978年以前，中国的社会保险实际为劳动保险，保险的对象是全民所有制企业和事业单位的职工和干部，不包括城镇集体所有制企业单位和事业单位的职工和干部，也不包括广大农民，具有“企业保险”（国家保险）的特点
从1986年至今，中国社会保障制度经历了从自下而上到自上而下、从自发到自觉、从单项到全面综合改革的历程。
附：计划经济时期的农村合作医疗
在计划经济时期的人民公社体制中，在“将医疗卫生工作重点放到农村去” 的总体战略指导下，以合作医疗和赤脚医生为特征农村卫生医疗保障体系，为中国工业化起步时期的农业和农村发展，为增进农民福利，成效卓著，世所公认。
亿万农民普遍加入农村合作医疗，依托人民公社所属乡村集体经济，初步建立了全国性、广覆盖、低水平、综合性和全民性医疗保障制度，极大地改善了国民身心健康状况。
虽然经济发展水平不高，但是基本上将所有国民都纳入某种形式的健康保障体制之中，用世界卫生总费用的2%解决了世界总人口22%的基本医疗问题，极大改善了国民的健康状态。
最重要和最具说服力的是，全国人民的人均期望寿命由建国时的35岁提高到2000年的71岁，城乡居民健康状况显著改善，建立了完整的医药卫生体系，大大降低了地方病和传染病的危害
新闻背景：以房养老
房产生财无外乎出租、出售或抵押。
出租可取得租金收入，既可以是房屋的部分出租，也可以全部出租。
如果出售，以大换小，重新购置低于出售价的小住房，房款价差就可实现补充养老收入的功效。或选择将房屋出售，将售房收入支付给养老院，居住到养老机构中颐养天年。
逆序住房抵押贷款是以房养老的金融模式。即在老人有生之年，既不出售也不出租，而将房屋抵押给银行，并仍居住于该房屋内，由银行按照房产价值和预期寿命状况等因素向老人逐月发放养老金，待老人过世后，银行取得房屋产权并处置出售。
这正是最近出现在北京、南京以及上海的以房养老模式。
以房养老热凸显养老保障脆弱
中国社会保障制度与改革
1、社会保险
（1）养老保险。
养老保险社会统筹面的不断扩大
养老保险管理社会化程度的提高
多层次养老保险体系的建立
附： 部分基金制
个人缴费11％ 记入个人帐户
企业缴费17％ 记入统筹帐户
（2）医疗保险制度
建立了用人单位和个人共同缴费的医疗保险机制。
1998年
单位缴费6％，个人2％
（3）失业保险
1998年以来，我国政府建立了以国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障为内容的“三条保障线”制度。
1999年国家颁布了《失业保险条例》，对失业保险的参保范围、缴费、享受条件、支付标准等内容进行了规定。
2．社会救济P147
（1）传统社会救济支出（三无人员、五保户）
（2）自然灾害救助
（3）城市居民最低生活保障 （99年）
（4）流浪乞讨人员救助（城市）
（5）农村社会救助（鼓励，未全面建立）
附：流浪乞讨人员救助制度
2003年8月1日起正式施行的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，对改进和完善我国人权保障机制，对于实现我国人民政府执政为民的宗旨无疑具有重要意义。
该办法实行4年来，国家投入了大量的人力物力搞救助站建设。但全国各大城市街头的乞丐非但没有减少，反而大量增加，他们宁愿露宿街头，也不愿意进入救助管理站接受无偿救助
有的地方通过立法限制乞丐的乞讨方式。
城市贫困与反贫困的社会救济
城市贫困问题的大量出现
直到1990年代初期，城镇贫困的严重性都远远小于农村；
1994年以后，国有部门的大幅缩减，导致大规模的城镇失业问题。
城市反贫困的社会救助：城镇最低生活保障线
1993年上海市率先实施城镇居民最低生活保障
1995年，厦门、福州等城市实施最低生活保障
1999年，通过立法，开始全国全面实施。
城市最低生活保障的运作
以收入调查(means-tested)为基础；
采取补差机制
给付方式
一般采取现金救助方式；
有些地区实行现金救助和实物救助相结合的方式。
附：厦门市最低生活保障
厦门低保补贴按每户人口数而有不同标准，一人户每月为315元，二人户为290元，三人户为265元）。三口之家月收入低于795元
全市低保对象共有8538户，低保覆盖率%，即每一百人中有近两人享受了低保
存在问题：“养懒人”，劳动供给负激励
补差机制
最低工资与低保线
低保户与边缘户
我国社会保障制度面临的问题与挑战
亟需解决的问题
隐性债务：关键问题
“空账”
覆盖面
双轨乃至三轨制
城乡问题（农村几乎为空）
面临挑战：
（1）人口老龄化的挑战
（2）城镇化和灵活就业形式的挑战
（3）中国劳动力总量过剩的矛盾和就业的结构性矛盾将持续存在
财政补贴
财政补贴的种类
财政补贴的效应
中国财政补贴与改革
财政补贴的种类
1．财政补贴的含义
是国家根据一定时期政治经济形势的客观需要，向特定的产业、部门、地区、企事业单位、居民个人或事项提供的无偿补助
2.特征：
政策性、可控性、时效性、特定性。
2．财政补贴的种类（P149）
政府运用财政补贴的作用对象和希望达到的目的也是多种多样的，决定了财政补贴也相应地有着多种形式
（1）价格补贴
与居民生活有关，如粮油副食品补贴、住房补贴
由暗补 明补
（2）企业亏损补贴 ——国有企业亏损补贴
政策性亏损 （请联系自然垄断行业定价问题）
该补贴存在的问题：难以在源头上区分这些行业的经营性亏损与政策性亏损因素
（3）财政贴息
财政贴息是指财政对使用某些规定用途的银行贷款的企业，就其支付的贷款利息提供的补贴。
隐蔽的财政补贴，其实质是财政代替企业向银行支付利息，是国家财政支持有关企业或项目的发展，帮助其承担市场风险的一种形式
财政补贴的效应
1．财政补贴的正效应
弥补市场失效
提高资源的配置效率
财政补贴发挥作用的领域，是具有正外溢性的产品。
生产行为产生正外溢性时
MSB=MR=MC>MSC。从社会来看，产量过低，资源没有达到帕累托最优，造成三角形ABC面积大小的效率损失。
消费行为产生负正溢性时
在最优的消费水平Q上，有MSB>MU=MR=MC=MSC。从社会角度看，消费的数量过低，资源没有达到帕累托最优的水平，造成三角形ABC面积效率损失。
2．财政补贴的负效应
财政补贴改变了市场的真实比价
降低了资源配置的效率
每个产品的补贴额为T，补贴后，企业边际收益曲线向上平移T个单位（应为供给而非需求曲线的移动）。此时，MSC=MU+T=MSB+T>MSB。因此，资源过多用在该产品的生产，造成资源配置的效率损失（应为图中ABC面积）。
中国财政补贴与改革
1．我国财政补贴的现状
我国从1953年开始实行财政补贴 。主要是对部分国有企业的生产经营亏损和粮食差价给予补贴。
1990年代以前，国家财政对粮食的补贴主要有三类：即收购环节的粮食加价款，销售环节的粮食差价补贴，以及粮食企业的经营亏损补贴。
从1992年起取消了收购环节的粮食加价款补贴和销售环节的粮食差价补贴。
新闻背景：粮食直补
为促进农民增收，贯彻“三农”政策
2004年起对种粮户每亩补贴10元——15元
所谓直接补贴，就是将政府保护农民的财政资金发给农民。就是把国家通过粮食企业以“保护价”敞开收购农民粮食、以间接补贴农民的暗补方式，改为将保护价与市场价的价差以现金形式直接补给农民，由“暗补”改为“明补”
过去对购销环节的补贴方式成本太大，补贴款大都到截留在中间环节（粮食供销企业），政府花了巨额资金，而农民却没有真正受益。而直补的政策的着力点是政府花钱一定要让农民直接受益。
2004年，全国有29个省实施了粮食直补，安排直补资金116亿元，有6亿农民直接得到了补贴的实惠。
财政补贴存在的问题P153
（1）财政补贴的项目多、范围广、数额大。
我国历年财政补贴情况
单位：亿元
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1995
1990
1985
1980
占财政支出％
[5]=[3]/([4]+[2])
财政支出
[4]
合计[3]=[1]+[2]
企业亏损补贴[2]
物价补贴[1]
年份
问题：为什么在改革即体制转轨过程中，财政补贴迅速膨胀？
改革是一个利益结构重新调整的过程。并不是所有人都从中受益或同等程度受益。（非帕雷托改进）
利益冲突会形成对改革的阻力
中国改革——渐进改革
渐进改革过程中需要财政补贴作为“润滑剂”
（受损者的补偿）
有兴趣可参阅樊纲《渐进改革的政治经济学分析》和盛洪《中国过渡经济学》等书
其他财政支出
对外援助支出
债务利息支出（国外付息、国内付息）
债务还本支出（国外还本、国内还本）
支援不发达地区支出
