第五章转移性支出
主要内容
一、转移性支出概述
二、社会保障支出
三、财政补贴支出
四、其他转移性支出（税收支出）
第一节 转移性支出概述
一、概念
转移性支出——政府为实现特定的政策目标，通过一定的渠道或形式，将一部分社会资源无偿地从一个（几个）群体转移给另一个（几个）群体。
二、特点
政府资金无偿的单方面的转移
三、内容
政府转移性支出是政府单方面把一部分收入的所有权无偿转移出去的支出。
狭义一般都包括：
1、社会保障支出，主要由社会保险和社会救济 两大部分的内容构成
2、财政补贴支出
3、国债利息支出
4、对外援助支出
广义的转移性支出除上述内容外还包括税式支出、税前还贷、免费或低付费的住房、食物等服务(俗称暗补)。
三、转移性支出的发生原因（理论依据）
支持政府进行转移支出的理论基础是由市场经济决定的收入分配结果的不公平，这也是政府介入收入分配领域的一个重要前提条件。
四、转移性支出的经济影响
政府的转移性支出的相当部分会通过各种途径直接或间接地转化为私人消费支出和私人投资支出，从而影响社会总需求。
转
移
性
支
出
接受对象
可支配收入
个人、家庭
厂商
私人消费需求
私人投资支出
增加资本和劳动报酬
个人家庭可支配收入
私人消费需求
第二节 社会保障支出
一、社会保障支出的性质和特征
二、社会保障资金的来源与筹集方式
三、我国社会保障制度
一、社会保障支出的性质和特征
转
移
性
支
出
补助支出
捐赠支出
债务利息支出
社会保障支出
财政补贴支出
税式支出
（一）社会保障支出的性质
社会保障是指国家和社会依据一定的法律和规定，通过对国民收入的再分配，对社会成员的基本生活权利予以保障的一项重大社会政策。
社会保障制度就是由法律规定了的，按照某种确定的规则实施的社会保障政策和措施。
社会保障支出则是指财政用于社会保障方面的支出。社会保障资金的运筹是对国民收入进行的分配和再分配，是政府调节社会成员收入水平，防止贫富悬殊，缓和社会矛盾的重要杠杆。
社会保障支出是与社会保障制度联系在一起的，各国的社会保障制度不同，相应的社会保障支出安排也就存在较大差别。但是，在现代社会下的任何社会制度的任何国家，社会保障支出都是社会公共需要的重要组成部分。
（二）社会保障的特征
1、社会性
社会保障的实施主体是政府，目的是满足全体社会成员的基本生活需要，因此社会保障的范围覆盖整个社会，任何一个社会成员都不应该被排斥或遗漏在社会保障之外。政府介入社会保障活动，主要是基于以下几个方面原因：
克服保险市场上的逆向选择的需要
家长主义的表现
降低决策成本的需要
实现收入分配公平的需要
2、强制性
任何一个国家都是以立法的形式来保证社会保障参与的强制性。我国《宪法》明确规定：中华人民共和国公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利；国家发展公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。法律规定范围内的单位及职工，都必须参加社会保障，按规定缴纳保险费，违反者必须负法律责任。
3、互济性
社会保障参与的强制性，使得利益从风险小的人的向风险大的人转移，其实质是通过社会保障把个人风险分散给全社会。
4、福利性
社会保障的目的是保障社会成员最基本的生活，从性质上说，它属于社会公益事业，目的是造福社会，而非出于盈利的目的。因此，社会保障决不能商业化，社会保障基金必须专款专用，不能挪用。
二
社会保障模式
（1）福利型社会保障模式
这种模式是以全民性和普遍性的保障原则为核心，全体居民和公民不论其有无收入和是否就业，都可享有国家制定的各项福利保障政策。由于全民都享有受保障的权利，因此，这种模式下的社会保障资金来源于国家的税收。
在福利型社会保障模式中，主要以英国为代表。
福利型社会保障模式的特点及面临问题
随着公共福利支出不断增长，国家负担越来越重，国家为了保证社会保障的运行，必然要增加税收。导致使税负过重，市场效率低下。
覆盖范围广，保障水平高，全民享有，体现公平；
保障内容广泛；
以国家税收筹集资金；
采取现收现付制；
国家设立统一机构进行管理。
这种模式使国民生活质量普遍提高，经济和社会稳定，有利于国家进行收入分配，使居民收入均等化。
面临问题
特点
（2）社会保险型模式
这种模式以社会保险为核心，社会保障费用由雇员、雇主和国家三方负担，主要以雇员和雇主承担为主，社会保障的给付与雇员的收入和社会保险缴费相联系。
在社会保险型模式中，主要以美国为代表 。
社会保险型模式的特点及面临问题
资金的筹集，社会保障的支出的范围和水平的不断提高，所需的资金越来越庞大
雇员、雇主和政府共同担负社会保障资金的筹集，三者互助共济；
强调了受保人权利和义务的对等性，要享有受社会保障的权利，就必须尽缴纳社会保险或进行劳动的义务；
更好的处理了市场效率与社会公平之间的关系机构进行管理。
面临问题
特点
（3）强制储蓄型模式
这种模式以强制储蓄为核心，政府强制雇主、雇员为雇员储蓄社会保障费用，以满足雇员个人各种社会保障项目的支付需要。
在强制储蓄型模式中，以新加坡和智利为代表。
强制储蓄型模式的特点及面临问题
缺乏社会公平性和互济性，缺乏社会成员之间的相互调剂，也未发挥收入调节作用
雇主和雇员的缴费全部计入雇员的个人账户；
个人账户资金进行市场化运作，确保保值增值；
雇员在退休后所享有的社会保障水平，取决于其个人账户的积累额，
在这种模式下，国家财政负担轻，主要是个人或家庭的自助互济，使劳动者树立自我保障意识，有利于激励劳动者积极工作。
面临问题
特点
（4）国家型保障模式
这种模式以“国家统包”为核心，由政府对福利进行直接分配，社会保障事务由国家统一办理，社会保障费由国家和企业负担，职工个人不必缴纳社会保障费用。它主要是根据马克思的社会总产品要在个人分配之前扣除社会保障费用的理论确立的模式。
在国家型保障模式中，以前苏联、东欧各国为代表，最早始于前苏联。
国家型保障模式的特点及面临问题
过分强调公平，使国家财政负担过重，而且企业办社会，使企业负担也过重，企业竞争力下降，劳动力缺乏合理流动，职工个人也缺乏自我保障意识。
保障费用由国家包办，不需要个人缴纳任何费用；
保障范围广泛，职工在丧失劳动能力的任何情况下，都享有保障待遇的权利；
出现国家或企业办社会的现象，大量建立疗养所、休养所、幼儿园、学校等保障福利设施；
保障给付与劳动者的工作年限和工资挂钩
面临问题
特点
目前我国已初步建立起新型社会保障制度的基本框架，城镇企业职工的基本养老保险和基本医疗保险的“社会统筹和个人账户”相结合，基本适应了我国的制度模式。
三、社会保障的内容
国际劳工组织1952年制定的《社会保障（最低标准）公约》，规定了现代社会保障主要包括医疗补助、疾病补助、失业补助、老年补助、工伤补助、家庭补助和遗属补助等九项内容。该公约还规定，一个国家只要实行了三种补助（其中至少包括失业、工伤、老年、疾病和遗属等最主要补助中的一种），就可以认为已建立了社会保障制度。
比较不同国家的社会保障制度，它们大体包括：
社会保险——核心地位
社会救济——最低层次的社会保障
社会福利——社会保障的最高纲领
社会抚恤——安定特定阶层生活的功能
1、社会保险
所谓“社会保险”，是指以立法形式，由国家、集体和个人共同筹集资金，以确保社会公民在遇到生、老、病、死、伤、残、失业等风险时，获得基本生活需要和健康保障的一种社会保障制度。
社会保险与商业保险的区别
企业
赢利
自愿进入
保费
完全对等
无
政府
社会效益
强制进入
保费及预算安排的财政资金
有一定的对应关系，非完全对等
有
组织机构
举办的目的
进入的形式
资金的来源
权利与义务的对等
再分配的功能
商业保险
社会保险
项 目
社会保险一般包括如下的一些内容：
社会养老保险——在社会保险中占据核心位置
社会失业保险——社会保险的主要内容之一
社会医疗保险
工伤保险
女工生育险
2、社会福利
它是指由政府出资兴办的、以低费或免费形式向一部分需要特殊照顾的社会成员，提供货币或实物帮助和服务的一种社会保障制度。它主要包括国家、企业或集体兴办的福利院、敬老院、疗养院、儿童福利院、福利企业等等，其目的是使那些无生活来源的孤老残幼能得到基本的生活待遇。
3、社会救济
它是指政府对收入在贫困线以下的公民，和因自然灾害遭受损失或发生其它不幸事故，而暂时生活处于困难中的公民提供的货币或实物帮助。社会救济是一种公民应享受的基本权利，也是国家和社会必须认真履行的最起码的社会保障职责，其目标是克服贫困。从性质上来讲，社会救济又包括济贫与救灾两种，其财力主要依靠财政拨款，同时鼓励社会捐款和公民互助。
4、社会抚恤
它是指对对国家和社会有功劳的特殊社会群体给予补助和褒奖的一种制度，主要包括牺牲病故抚恤、定期定量生活补助、残废抚恤、残废人员免费医疗、烈军属疾病减免待遇等。其财力来源主要是政府预算拨款。
四、社会保障支出的资金来源
所谓“社会保障基金”，是政府按照有关法律或制度的规定建立的，用于社会保障的专项基金。从内容上看它主要由社会保证基金和社会保险基金两部分组成。社会保证基金主要用于社会救济、社会福利和社会抚恤，社会保险基金则主要用于社会保险的各种项目上。
社会保障筹资渠道主要有：
（1）政府预算安排的社会保障支出
（2）向劳动者所在单位及劳动者个人征收的社会保障税（费）
（3）社会保障基金的投资收入
（4）社会捐助
五、社会保障资金的筹集模式
1、完全基金制
这是一种以纵向平衡原则为依据，要求在劳动者整个就业或投保期间，或者在一个相当长的计划期间内，采取储蓄方式积累筹集社会保障基金的制度。
其基本方法是：在对未来时期社会保障支出的需要进行预测的基础上，确定一个可以保证在相当长的时期内收支平衡的总平均收费率，采取先提后用的办法。投保人在职时，按此收费率将一部分劳动收入交给一个基金；接受保障时，该基金再以投资所得兑现保障承诺。
完全基金制模式的特点
使投保人在职时积累资金，退休后按月领取保险金，支付水平与本人在职时的工资和缴费水平直接相关，可以激发投保人缴费的积极性，从而实现自我保障。
但这种方式要求有稳定的经济环境和良好的基金管理水平，从而保证基金的保值和增值，兑现保障承诺。否则基金的保值和增值的风险较大。这种方式不具有代际之间的再分配功能。
2、现收现付制
这是一种以横向平衡原则为依据，以同一时期正在工作的所有人的缴费，来支付现在保险收益人的开支的制度。
现收现付制的特点 ：
完全依靠当前的收入去支付现在的支出，以支定收，基金没有结余，从而避免了完全基金制下基金遭受通货膨胀而贬值的风险，也能够对基金进行有效的管理。由于现收现付制是下一代人养上一代人，因此具有代际之间的收入再分配功能。
但这种模式在人口年龄结构年轻、保障范围较窄、支付标准较低的情况下，尚可正常运行；在经济不景气、人口出现老龄化、支付范围和标准不断提高的情况下，就会出现缴费比例过高，当代负担沉重，资金筹集困难等问题。
3、部分基金制
这是现收现付制和完全积累制两种模式的结合。当年筹集的基金，一部分采取现收现付制满足当前支付的需要，另一部分采取积累式以满足未来支付的需要。
与其他的两种方式相比，部分基金制既保持了现收现付制下的代际间的收入再分配功能，又能通过部分资金积累，降低现收现付制下当代人的负担与完全基金制下货币贬值的风险和资金保值增值的压力。
几十年来，我国的社会保障制度一直采用现收现付制。中共十四届三中全会明确提出，要建立一个企业职工社会养老保险统筹和个人帐户相结合的制度，其基本思想是逐步建立职工的个人帐户，将企业与个人缴费的大部分积累于个人帐户，以试图缓解现收现付制与人口老龄化的矛盾，同时促使职工承担一定的社会保障成本。
然而，由于记入个人帐户上的资金同时被用做社会保障支出，个人帐户上的资金只是帐面上的，因此，中国当前实行的社会保障模式实质上仍然是现收现付制，基金制仅徒有其名而已。
六、财政的社会保障支出
1．抚恤和社会福利救济费
这类支出一直都以独立科目的形式存在于国家预算中，从来都是我国财政直接提供的社会保障支出。它反映由预算拨款用于民政部门掌握的社会保证基金。
2．社会保障补助支出
反映由预算拨款用于对养老、失业、医疗等社会保障基金的补贴和其他社会保障项目的补助等。
3．社会保险基金支出
社会保险基金收支反映地方税务机关按规定征收并缴入国库的各项社会保险费、滞纳金收入和支出。
七、 中国社会保障制度与改革
从总体上说，1978年以前，中国的社会保险实际为劳动保险，保险的对象是全民所有制企业和事业单位的职工和干部，不包括城镇集体所有制企业单位和事业单位的职工和干部，也不包括广大农民，具有“企业保险”的特点，即全民所有制企业单位的职工和干部的社会保险不是由社会统筹来支付而是由企业支付。这是与当时的计划经济体制相适应的。
除此之外，社会优抚、社会救济和社会福利作为保障制度的其它三方面内容，也受到政府的一向重视。
（一）中国社会保障制度改革的历程:
第一阶段（1986-1993）是为国企改革配套服务，原体系在延续，新机制在生长；
第二阶段（1993-1997）将社保明确为市场经济体系的五大支柱之一，新旧政策并存但此消彼长，改革有明显的效率取向；
第三阶段（1998以来）则将社保作为一项基本的社会制度加以建设，两个确保、三条保障线成为重中之重。
（二）我国社会保障改革的主要内容有：
1．社会保险
（1）养老保险
养老保险社会统筹面的不断扩大
养老保险管理社会化程度的提高
多层次养老保险体系的建立
（2）医疗保险制度
建立了用人单位和个人共同缴费的医疗保险机制
强化了医疗保险管理服务
完善多层次医疗保障体系
建立新型农村合作医疗制度
（3）失业保险
为了配合劳动体制和经济体制改革，确保国有企来业下岗职工基本生活费按时足额发放，1998年以，我国政府建立了以国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障为内容的“三条保障线”制度。
（4）工伤保险
向因工负伤的职工支付病假工资、医疗费和伤残补助津贴等。
（5）生育保险
向休假、产假的职工发放产假期间的生活补助
2．社会救济
（1）城市居民最低生活保障
（2）灾害救助
（3）流浪乞讨人员救助
（4）农村社会救助
3.社会福利
4.社会优抚和安置
（三）我国社会保障制度存在的问题及其改革思路
存在的问题主要表现在:
（1）覆盖面还不够宽
（2）资金运营方式单一
（3）救助水平过低
（4）没有建立完整的社会保障制度体系
改革思路为：
（1）保障水平必须和我国当前的发展阶段及生产力水平相适应
（2）必须建立社会保障法，完善社会保障体系
（3）建立社会保障预算
第二节 财政补贴
一、财政补贴的性质和特征
二、财政补贴的必要性及作用
三、财政补贴的主要内容和形式
四、我国财政补贴的改革
一、 财政补贴的性质和特征
（一）财政补贴的性质 财政补贴是一国政府根据一定时期政治经济形势及方针政策，为达到特定的目的，对指定的事项由财政安排的专项资金补助支出。
作为一种转移支出，财政补贴同社会保障支出有很多相似性。但这两类支出也有差别。
（二）财政补贴的特征
1．具有很强的政策性
2．具有一定的灵活性
3．具有明显的时效性
二、财政补贴的必要性及作用
（一）财政补贴的必要性
（二）财政补贴的作用
1．纠正不合理的价格结构，有助于价值规律发挥作用。
2．纠正市场缺陷，借以实现国家的社会福利目标。
三、 财政补贴的主要内容和形式
（一）财政补贴的主要内容
1、从补贴同社会经济运行过程的关系来看，可分为生产环节补贴、流通环节补贴和消费环节补贴
2、从政府是否明确地安排支出来分，可分为明补与暗补
3、从补贴资金的接受主体来分，可分为企业补贴和居民补贴
4、从补贴对经济活动的影响来看，可分为对生产的补贴和对消费的补贴
5、从补贴是否与具体的购买活动相联系来分，可分为实物补贴与现金补贴
6、按财政补贴的政策目的进行分类，财政补贴可分为价格补贴、企业亏损补贴、出口补贴、财政贴息、税式支出等。
（二）财政补贴的主要形式
1．货币补贴
货币补贴又分为显性货币补贴和隐性货币补贴，在我国又称为明补和暗补。
2．实物补贴
四、中国财政补贴制度的改革
(一)改革的背景
1.价格补贴加重了财政负担
改革开放以后，价格补贴范围过宽、数额过大，影响了市场经济的正常发育。
2.企业亏损越补越亏
由于经营转换还不到位、预算约束软化等问题，企业亏损补贴并没有从根本改善企业经济效益。
（二）改革的具体措施及效果
1.建立重要商品储备和风险基金制度
2.提高我国经济的市场化程度，通过理顺价格，减轻了财政补贴负担
3.建立“米袋子”、“菜蓝子”省市长负责制，合理划分各级政府补贴事权
4.消化企业历史挂帐，对政策性挂帐安排了专项消化资金，逐步减轻企业负担
5.支持国有企业转换经营机制，用贴息支持企业技术创新，增强企业发展能力
（三）我国财政补贴存在的主要问题：
1．财政补贴的数额大，成为国家财政的主要包袱。
2．财政补贴的项目过多，妨碍了社会主义市场经济的有效运行。
3．财政补贴制度的不规范，不利于企业改善经营管理，转换经营机制。 4．财政补贴方式运用的不当，造成了财政补贴支出效益低下，而且不利于公平。
(四)评价
1.财政补贴对经济的影响是双重的；
2.财政补贴不应干扰市场经济的正常运行，应考虑财政的承受能力；
3.由于财政补贴的惯性，财政补贴还不能达到收放自如的程度，应尽量少用；
4.解决财政补贴的问题，要靠深化改革，完善市场机制
案例
一、美国实施农业绿色补贴计划的背景
始于美国经济大萧条时期的农业补贴计划，如今已有悖于其原来的宗旨。
农业的现代化带来污染和破坏
农业环保复杂性
结论：农业污染应该由农业来补，将原来的农业补贴演变成农业污染补贴，这就是农业“绿色补贴”的由来。
二、绿色补贴计划采取的措施
（一）农业部对实行绿色补贴的评估
（二）绿色补贴计划的内容
三、绿色补贴计划实施的效果
1、对改善土壤、水质、提高工效、减少温室效应起了决定性的作用，也节省了农业补贴的开支 。
2、有效地保护了土地。
3、有效地解决了以往大量存在的农田结合部的土地污染问题。
4、联邦政府可以集中资金,对农业污染项目进行重点治理。
5、政府可以集中精力于农业环保教育和农业生态研究。
四、点评
1.调节了农业生产的外部效应，使农业生产的成本与收益能接近相应的社会成本与收益。
2.既鼓励了农民的耕地保护行为，减少了农业污染，也在一定程度上兼顾了公平与效率。
3.使农民能在市场的作用力下自发保护耕地。
农业的现代化带来污染和破坏
（1）农业是目前使地表水受污染的主要原因。
（2）频繁使用化肥最终对土质造成了严重破坏。
（3）农业的无节制开发进一步加剧了湿地的大面积毁坏。
农业环保复杂性
（1）农业污染的特点是隐性污染源大大超过显性污染源。
（2）农业地区的气候、地理等的不确定性和多变性给立法部门和执法部门均带来了无法操作的困难。
（3）制定农业环保条例对正在兴起的家庭经营性小型农场会带来一定的影响。
农业部对实行绿色补贴的评估
绿色补贴计划的实施
1、改革商品粮生产计划和其他的政策性条款
（1）给农民更大的自由度去选择他们自己愿意种植的农作物，农民可用其中的25%种植其他作物，当然这部分土地是无法获得政府补贴的。
（2）在不完全取消商品粮生产计划的前提下，采用农业环境保护的标准去衡量被休耕的土地。根据此办法，农业部官员有权在土地经营者中，根据环境保护标准对休耕地的面积进行适当的调整。
2、实行土地自由市场，以有效保护土地。
3、进一步加强对农民的环保教育，逐步提高农民的环保意识和行为准则。
4、其他奖限措施，对表现出色的农户除提供绿色补贴外，还可暂时性减免农业所得税，以资鼓励。
对土壤进行评价的斯托里四因素指数法
第三节 税式支出
一、税式支出的概念与性质
二、税式支出的特点
三、税式支出的手段
四、税式支出的预算控制
一、税式支出的概念与性质
税式支出是国家为了引导、扶持某些经济活动，刺激投资、消费或者补助某些特殊困难而制定的各种税收优惠措施。其实质是政府以特殊的法律条款规定的、给予特定类型的活动或纳税人以各种税收优惠而形成的收入损失或放弃的收入。可见，税式支出是政府的一种间接性支出，属于财政补贴性支出。
从其发挥的作用看，又可分为照顾性税式支出和刺激性税式支出。
（1）照顾性税式支出，主要是针对纳税人由于客观原因在生产经营上发生临时困难而无力纳税所采取的照顾性措施，其目的在于扶持国家希望发展的亏损或微利企业以及外贸企业，以保持国民经济各部门发展的基本平衡。
（2）刺激性税式支出，主要是指用来改善资源配置、提高经济效率的特殊减免规定，其目的是为了正确引导产业结构、产品结构、进出口结构以及市场供求，促进纳税人开发新产品、新技术以及安排劳动就业等等。
二、税式支出的特点
税式支出与直接支出的共同点：
（1）性质相同
（2）效果相同
（3）目的相同
（4）对财政收支平衡的影响相同
税式支出的特点：
（1）时效性
（2）广泛性
（3）间接性
（4）弹 性
三、税式支出的手段
（一）税收豁免。是指在一定时期内，通过对纳税人的某些所得项目或所得来源不予征税，或对某些活动不列入征税范围等，以豁免其税收负担。
（二）纳税扣除。是指准许企业把一些合乎规定的特殊支出，以一定的比率或全部从应税所得中扣除，以减轻其税负。
（三）税收抵免。是指允许纳税人从其某种合乎奖励规定的支出中，以一定比率从其应纳税额中扣除，以减轻其税负。
（四）优惠税率。是对符合国家规定的企业或征税对象适用较低的税率。其适用的范围可根据实际需要而予以调整。
（五）盈亏相抵。是指准许企业以某一年度的亏损，抵消以后年度的盈余，以减少其以后年度的已纳税款；或者冲抵以前年度的盈余，申请退还以前年度已纳的部分税款。
（六）退税。是指国家按规定对纳税人已纳税款的退还。但作为税式支出形式的退税是指优惠退税，是国家鼓励纳税人从事或扩大某种经济活动而给予的税款退还，包括出口退税和再投资退税。
（七）延期纳税。是指允许纳税人对那些符合规定的税收，延迟缴纳或分期缴纳应负担的税额。延期纳税可适用于各种税的缴纳，其通常应用于税额较大的税收上。
（八）加速折旧。是指在固定资产使用年限的初期多提折旧，后期少提折旧。加速折旧可以在固定资产的使用年限内早一些得到补偿。
复习题
一、名词解释
政府转移性支出
社会保障制度
社会保险
社会救济
现收现付制
福利型保障模式
二、简答题
1、简述我国社会保障支出的内容。
2、简述社会保险与商业保险的区别。
3、简述社会保险资金的管理和筹集方式。
4、简述财政补贴的性质和主要内容。
三、论述题
1、试述中国社会保障制度及其改革措施。
2、试述财政补贴的作用及改革措施。
