水网地区城市水系规划管理研究
—以江苏省 XX 市 XX 新区为例
(修改稿)
2010 年 3 月 16 日
摘 要
城市水系是城市存在和发展的基础,是塑造城市景观空间环境的载体,是体现
城市资源、生态环境和空间景观质量的重要标志,是城市总体空间框架的有机组成
部分。实现城市建设和水环境的和谐统一,构建具有浓郁水乡特色的城市水环境是
水网地区城市水系规划管理的主要目标。
本文首先通过相关分析、研究,明确城市水系是水网地区城市塑造水乡特色的
重要载体,加强对城市水系的规划管理具有重要意义。然后,分析了目前水网地区
城市水系规划管理中存在的问题和问题产生的原因。接着,以本人参与的 XX 市 XX
新区的水系规划建设管理为例介绍了目前较为成功的城市水系规划管理措施以及
人水相亲、和谐共处的水系规划建设理念。最后,从城市水系规划管理过程中的构
成要素完善角度有针对性地提出系列规划管理措施完善城市水系的规划管理:建立
科学民主的规划决策机制、提高规划管理者的管理水平和审批能力、加强政府部门
之间协调;加强城市水系规划管理法规体系建设;提高水系规划编制科学性;完善
涉水规划建设活动的规划公示制度和监督机制等。
关键词:水网地区 城市水系 河道蓝线 规划管理
ABSTRACT
Urban water system of urban existence and development are based, are shaping the
urban landscape of the space environment carrier embodies urban resources, the
ecological environment and spatial landscape quality of the important symbol of the city
in general an integral part of the space frame. Urban construction and water environment
to achieve the harmonious unity of rivers and lakes to build a strong feature of urban
water environment is the water network region urban water planning and management's
primary objectives.
In this paper, through the relevant analysis, research, clear water, urban water
system is the network characteristics of a city to shape an important carrier of rivers and
lakes to enhance the planning and management of urban water system of great
significance. Then, the analysis of the current water network in regional urban water
planning and management problems and the causes. Then, to my participation in
XXCity, South District of the water system planning and construction management as an
example of the more successful introduction of the current urban water system planning
and management measures as well as human and water to each other of the water system
planning and construction of harmonious coexistence concept. Finally, urban water
planning and management in the process of the constituent elements of comprehensive
point of view put forward series of targeted measures to improve urban water planning
and management of the planning and management: planning to establish a scientific and
democratic decision-making mechanism, improve the management level of the planning
and approval management capabilities, to enhance co-ordination between government
departments; strengthen the urban water planning and management laws and regulations
system; improve water system planning in the preparation of the scientific nature;
improve planning and construction of water-related activities in the planning publicity
system and supervision mechanism.
Key words: Water network area, urban water sestem,river blue line, planning and
management
目 录
第 1 章 绪论 ……………….1
研究的背景 ……………….1
水系与城市发展 …………...1
国内水系规划管理相关法律法规及城市水系规划编制情况回顾 ………….2
研究的目的及意义 ……….3
研究的框架与结构 ……….4
第 2 章 国内外城市水系规划管理经验及相关研究 ……….6
国外城市水系规划理念与管理经验 ………….6
国外城市水系规划理念 ………...6
国外城市水系管理经验 ………….7
国内学者对城市水系规划管理展开的研究工作 ………….9
当前城市水系管理发展趋势 ……….11
第 3 章 平原水网地区城市水系规划管理中的问题与分析 …….13
平原水网地区城市水系规划管理中的主要问题表现 …….13
骨干河网布局不均,河网等级概念模糊 ………….13
中心城区(老城区)水面率偏小 ………….13
不同等级河流水系连通方式不合理 …………14
河道蓝线规划滞后,河道滨水带纵向连通性以及可达性等缺乏关注 …….14
错误认识或夸大小区景观湖泊的水系功能 ………….15
硬质驳岸和砌底,外河驳岸防护滞后或破坏严重 ………….15
滨水景观破坏严重,水景观和水文化规划建设工作滞后 ………….16
滨水空间开发过度 ………….17
桥梁降坡对城市水面景观的负面影响 ………….17
水系规划滞后于城市建设,与城市建设脱节 ………….17
城市水系规划管理主要问题原因分析 ………….18
水系规划编制方法、内容存在缺陷 ……18
城市水系规范和技术指标的缺乏或有待完善 ………….19
城市水系规划调整操作欠规范化 ……….19
规划基层管理水平有待进一步提高 ………….20
保障规划执行的法规、制度建设滞后 ……….20
部门分工不明或交叉扯皮 ………….20
随意修改规划,规划实施的监督制约机制不完善 ………….21
水系规划建设工作缺乏有效的公众参与 ………….22
第 4 章 XX 市 XX 新区水系规划管理探讨 ……….23
市基本概况及 XX 新区地理位置介绍 ………….23
新区水系现状存在的问题及面临的形势 ………….23
现有格局不能适应今后城市化发展要求 ………….23
防洪排涝能力偏低,水利工程设施陈旧老化 ………….24
水环境日趋恶化,水环境承载能力与经济社会发展不相适应 ………….24
新区水系规划管理对策分析 ………….24
与城市总体规划、控制性详细规划以及其他专项规划相协调 ………….25
规划注重城市水系的综合功能的发挥 ………….25
远景规划与分期实施相结合 ………….26
因地制宜与水系空间重整相结合 ………….27
城市水面率的合理确定 ………….27
合理划分河道等级,控制河网密度 ………….27
以景观生态规划理念建设河道护坡 ………….28
第 5 章 城市水系规划管理对策分析 .……….31
完善城市水系规划编制过程中的规划管理 .………31
合理划定河道蓝线,突出蓝线规划管理 .………32
加强水系规划管理法规体系建设,依法实施规划 …….33
加强水系规划管理法规体系和技术标准体系建设 ……….33
提高规划的法律效力,严格依法进行规划的制定、实施和修改 ……….33
建立执法长效和动态管理机制,实行执法责任制和执法责任追究制……….33
建立科学民主的规划决策机制 ….34
提高规划审批管理能力,完善河道水系规划建设审批程序 ….34
落实建设河道水系的规划设计条件计提办法和“一书两证”制度 ….34
建立信息化管理服务平台和规划一张图管理信息系统 ….35
加强规划批后管理 ….35
提高规划管理人员业务水平 ….35
加强部门协同管理,建立涉水建设联审机制 ……….35
加强城市水系规划编制阶段的部门协作 ………….35
加强涉水规划建设项目的日常规划管理工作协作 ………….36
建立执法部门联动机制 ………….36
完善涉水规划建设活动的规划公示制度和监督机制 ……….36
加强宣传力度,建立信息化管理服务平台 …….37
完善城市水系规划公示办法、制度 ………….37
强化城市水系规划的监督机制和公众参与机制 ………….37
第 6 章 结语 ………….39
参考文献 ………….40
第 1 章 绪论
研究的背景
水系与城市发展
水系与传统水网城市发展
水是世间万物生存的根本,水是城市起源和发展的命脉,城市作为人类文明的
集中地,与水的关系是最密切的。历史文化名城苏州、绍兴均以水著称于世,号称
“东方威尼斯”,水融入了城市,形成了城市的特色,城市临水而建,城市与水相依
相生。春秋时期的吴国伍子胥在规划吴国国都时提出了“相土尝水,象天法地”的规
划思想,他主持建造的阖闾城(今苏州城),充分考虑江南水乡的特点,水网密布,
交通便利,排水通畅,展示了水乡城市规划的高超技巧。“君到姑苏见,人家尽枕河。
古宫闲地少,水巷小桥多。”城中是水,城外是水;园中是水,园外是水,苏州古城
规划了一个生态跟环境双赢的水陆并行的双棋盘空间,满足了苏州城市各种功能的
需要。而绍兴是“三山万户相盘曲,百桥千街水中绕”。在绍兴古城里,保护完整的
历史街区、河、桥、街、水、粉墙黛瓦,到处显现着城市的江南水乡特色。可以说,
水是中国古代城市的灵魂,对江南水网地区的城市尤为重要,城市河道水系为城市
提供了饮水、防火和防洪、交通、美化等多重功能。由于现代生产、生活方式的转
变,传统的水乡城市在一定历史时期曾不同程度地衰落,城市中填河造路盖房现象
普遍,古城特有的水乡风貌和城市肌理破坏严重。现在,人们开始认识到城市历史
建筑和历史风貌是城市历史的重要载体,是祖辈留下来的珍贵历史文化遗产,认识
到城市水系具有改善城市生态环境具有的特殊作用,是城市水文
图 1-1 绍兴古城西小河历史街区风貌 图 1-2 苏州古城山塘街历史文化街区风貌
图片来源:网络
化、水景观的重要载体。而水乡古城、古镇特有的水乡文化也吸引着越来越多的人
们前来观光旅游,使水乡古城、古镇重新焕发了生机。
水系与现代城市发展
水系是人类社会与自然界共生、共存、共享、共融的产物,担负着供水、纳污、
防洪、排涝以及生态环境保护和水景观建设等重任,是城市水文化的重要载体。现
代城市是人口、经济、社会生活、政治、文化教育、科学信息与生态环境等因素交
织在一起的动态系统,是自然景观、人文景观、现代化建筑的协调统一体。进入 21
世纪以来,人们对城市生活质量和环境的要求开始提高,对城市水系关注日益加强,
重新认识到城市滨水区的潜力,城市向滨水区发展趋势成为共识。一些原本没有水
面的城市,为了改善城市生态环境和塑造景观而人工修造出一系列的水面。水网地
区城市丰富的河道水网、江河湖泊自然环境,是奠定城市水乡特色的基础要素。科
学规划和规范管理城市水系空间环境,则成为水网地区的城市能否成功塑造水乡特
色风貌的关键。
国内城市水系规划管理相关法律法规及城市水系规划编制情况回顾
建设部 2005 年 12 月颁布的《城市蓝线管理办法》,水利部 2008 年 11 月 10 日
颁布了《城市水系规划导则》,住房和城乡建设部 2009 年 7 月 8 日颁布了《城市水
系规划规范》,全国各地许多地方政府也出台了有关城市河道水系方面的地方法规、
条例和规范性文件(蓝线管理办法、河道管理条例等)以规范城市河道水系规划、
建设和管理工作。这些法律、法规和规范性文件的颁布和实施有效指导和规范化了
各地城市的水系规划编制和河道水系的建设整治和后续日常管理。
近年来,国内很多城市先后编制了城市水系专项规划用以指导城市建设,进一
步优化、美化城市居住环境,挖掘城市文化底蕴,提升城市文化品位。如海口市 2006
年通过了《海口市城市水系综合规划》、郑州市编制了《郑州市生态水系规划》、沈
阳《沈阳市城市水系环境综合规划》。江南水网地区的城市尤其更加重视,如无锡
编制了《锡山区水系规划》、常州编制了《武进防洪除涝与骨干水系规划》、苏州
《张家港市水系规划》,XX 市结合新农村规划建设分片编制了覆盖全市域的十个水
系规划。上海市早在 2002 年就提出了《上海市景观水系规划构想》,“增强防汛排涝,
保障城市安全;加强引清调水,改善内河水质;改善城市景观,促进水上旅游;提
升休闲品位,发展相关产业”为功能定位。杭州市为构建“生活品质之城”的总目标,
竭力打造 “江、河、湖、溪、海五水共导”的亲水宜居之城,在 2008 年针对城市水
系编制了 5 个专项规划:《杭州市市区城市河道长效管理规划》、《杭州市主城区河
道沿线土地利用规划》、《杭州市区河道景观体系规划》、《杭州市区河道配水规划》、
《杭州市区河道交通航运规划》和《杭州市市区城市河道长效管理规划》。
为推进新农村建设,近几年全国各地对作为新农村建设规划的重要组成部分
——镇村水系规划,加大了镇村河道水系规划编制和河道整治建设力度,如苏州吴
中区的光福镇新农村水系规划、常熟的尚湖镇新农村水系规划、XXXX 镇农村联圩
水系规划等。可以看出,无论缺水的北方城市还是河网密布的江南水乡,规划均强
调以人为本、生态优先、可持续发展等科学规划理念,这些法律、法规有效指导了
和规范化了各地城市的水系规划,城市水系规划编制的重要性得到了各级领导和市
民的广泛重视。
研究的目的及意义
平原河网地区是城市发达、人口众多的地区,同时又是湖泊密布、地势较低、
易于发生洪涝灾害的地区。平原河网地区水系除了具有的防洪排涝、水运交通功能
外,还具有供应水源、提供绿地、保护环境、自然保护、旅游娱乐、文化教育等各
项功能。河道水系的多功能性体现,对平原河网地区城市的水系规划、建设管理提
出了更高的要求。水系规划是以城市水系为对象,综合考虑人口密度、经济发展水
平、下垫面条件、土地资源和水资源等因素,对水系空间布局、水面面积、功能定
位、水安全保障和水质目标、水景观建设和水文化保护水系与城市建设关系以及水
系用地规划等进行协调和具体安排,提出水系保护和整理方案。在调查分析现状水
系存在问题的基础上,以有利于区域水利的可持续发展为目标,制定满足于水资源、
水环境、水生态、水景观、水文化、防洪排涝和水运等各类水利规划要求的水系布
局。
但是,当前我国许多城市在规划、改造城市水系中仍然存在错误的做法,如填
埋河、湖来造地、修路和盖房;明河变暗渠;城市河道、江岸变成单纯的防洪工程;
河道、湖泊的硬质驳岸和砌底;千河一面;河道岸线简单机械式拉直处理等等。对
河道水系的种种不当规划和错误设计是导致城市特色丧失和城市水环境、水生态功
能退化的重要原因。造成水系规划编制实施过程中(特别是在中小城市)仍然存在
以上多方面问题是由多方面原因造成的,包括水系规划编制自身存在的不足、规划
管理者自身管理审批水平低下、部门之间缺乏有效协调等等。
本文旨在通过研究,从城市水系规划管理的构成要素方面完善城市水系规划的
管理主体、管理对象和管理机制,对水网地区的城市水系规划、建设起到良好的理
论指导和现实意义。
研究的框架与结构
本文主要是在对水网密集地区的城市水系这一特殊空间实体现状分析的基础
上,提出加强水网地区城市水系规划管理的系列对策和建议。论文主要分为两个部
分:
第一部分为绪论及文献综述,包括第一、二章。其中,第一章绪论主要说明论
文的选题背景和研究意义,并且给出论文的研究思路与研究框架;第二章则是文献
综述,主要论述了国内外城市水系规划理念和规划管理的发展趋势与国内学者对城
市河道水系管理展开的研究,从而得出本文的研究思路与重点。
第二部分为研究主体内容,包括第三章、第四章、第五章。其中,第三章为城
市水系的规划管理现状问题分析,主要通过城市水系规划管理的构成要素(管理主
体、管理机制及管理环境、管理对象)的现状情况进行分析和评价;第四章以 XXXX
新区为例,对水网地区的城市水系规划理念和规划管理策略进行分析和评价。第五
章为本文的结论与建议,提出加强城市水系规划管理的建议,以期为水网地区城市
水系建设的规划管理提供决策的科学依据,并且指出需要进一步研究的问题和方向。
本文研究的基本框架如下:
1、城市水系对水网地区城市发展意义
2、国内水系规划管理相关法律法规及城
市水系规划编制情况回顾
1、国内外城市水系规划理念及规划管
理经验介绍
2、国内学者对城市水系规划管理展开
的研究综述
水网地区城市水系规划管理现存问题
分析
XX 市 XX 新区水系建设中实施的规划
理念和规划管理措施分析
研究背景、
意义、目的
研究基础
问题分析
结论
与建议
案例分析
提出加强水网地区城市水系规划管理
对策与建议
第 2 章 国内外城市水系规划管理经验及相关研究
国外城市水系规划理念与管理经验
纵观世界范围内的一些著名河流,大多数经历了“先污染,后治理”、“先开发,
后保护”的曲折历程。人们在遭受大自然报复后,开始更加审慎地思考对河流水系
的管理,并在不断实践及摸索过程中,逐步形成了一些较为先进的河流水系规划理
念及成熟的管理经验,值得我们借鉴。
国外城市水系规划理念
(1)“人水共存”及“多自然型河流”理念
“人水共存”理念改变了传统的把水和洪水逐出城市的抗洪策略,提出城市水系
应结合城市土地利用规划和楼宇结构技术,通过不断提高区域水面率,增加雨水径
流的下渗和蒸发比例,逐步恢复水系自然循环之路,在维持水体生态平衡同时,允
许部分低洼地区作为洪水期的滞洪区,把水和洪水作为城市景观的重要组成部分,
强调了人水之间的和谐共存。
早在 1903 年,美国著名设计师葛里芬在澳大利亚新首都堪培拉设计方案中,
提出了一个人与自然融合一体的城市规划方案:开凿一个人工湖,湖畔构一个组成
政府大楼的三角和与中心成几何图形的住宅区;格里芬湖位于堪培拉的市中心,它
将首都堪培拉市一分为二。湖的东西两端有两座大桥,又将全城连成一体。人工建
造的格里芬湖浑然天成,湖岸周长 35 公里,面积 704 公顷,为堪培拉的整体城市
空间格局优美奠定了基础。
从上个世纪的 70 年代起,一些城市化程度很高的发达国家,如欧美、日本一
些国家,开始重视对城市河流湿地的保护,并着手对部分已经被破坏的城市河流湿
地进行回归自然的修复,广泛采用“多自然型河流”的建设方法建设城市生态河堤,
构筑近、亲水的城市滨水空间景观等,在确保防洪安全的基础上,恢复城市河流湿
地的自然生态和环境功能。上世纪 70 年代中期,德国进行了关于自然的保护与创
造的尝试,在全国范围内开始拆除被混凝土渠道化了的河道,将河流恢复到接近自
然的状况。不久,这一做法便波及到了周边诸国,如瑞士、奥地利等。
2003 年韩国政府提出了拆除高架桥复原清溪川的计划,将工业化时期的钢筋
水泥还原为城市生态商业游憩中心区,使清溪川成为首尔的城市名片。清溪川河道
复原并不是简单的原貌恢复,其中既考虑了河流本身的特点,又结合了历史和现代
文化,包括现代商业的开发。清溪川复兴改造工程最显着的成效是让清溪川恢复了
其自然的本来面貌,使得清洁、流动的河水又重新回到首尔市民的生活中[7]。
图 2-1 改造前的韩国首尔清溪川高架系统 图 2-2 改造后的韩国首尔清溪川河
图片来自网络
目前,城市、人、自然和谐共生已成为世界各国城市发展的共识与主流思想,
在 2005 年的亚太城市市长峰会通过的《重庆宣言》提出,城市、人、自然和谐共
生是城市发展追求的目标。
(2)“健康工作河流”理念
“健康工作河流”理念既强调了保护河流生态系统的重要性,也承认人们适度
开发水资源的合理性,力图在河流保护与开发利用之间取得平衡。“健康工作河流”
概念的关键点是,被管理的河流是在一种合适的工作水平上,又处在一种合适的健
康状态。“健康工作河流”理念既强调保护和恢复河流生态系统的重要性,也承认了
人类社会适度开发水资源的合理性;既划清了与主张恢复河流到原始自然状态、反
对任何工程建设的绝对环保主义的界线,也扭转了“改造自然”、过度开发水资源的
盲目行为,力图寻求开发与保护的共同准则。
(3)“动态河流管理”理念
“动态河流管理”是从区域河流水系角度把流域作为一个系统进行考虑、分析。
动态河流管理吸取河道水系建设管理中以往经验教训,在管理过程中不断改进、调
整管理方法,依据河流生态、公众反应随时调整、提高,利用新的信息及时修正。
国外城市水系管理经验
英法两国是西欧经济比较发达的国家。虽然两国的水管理体制不尽一致,但还
是有许多共同之处,值得我们借鉴。
(1)强调依法管理
英法两国都建立有比较完备的水法律法规体系,社会各界都能够严格遵守,一
切水事活动都依法办事。法律明确规定国家、地方等各级管理机构的责任、权利和
义务;同时把参与水事活动的各政府机关、部门、企事业单位的职责明确分开,各
自在法律赋予的权限范围之内充分发挥作用。对违规排污等违法事件则进行严管重
罚。
(2)以流域为单元的集中统一管理
英法两国在长期的工业化过程中,针对供水和水污染问题,通过立法不断改进
水资源的取水许可权属管理和水资源的开发利用与保护工作,逐步完善管理体制,
现已由过去的多头分散管理基本上统一到以流域为单元的综合性集中管理。一切与
水有关的活动均由流域水管部门统一管理,具体可再按政、事、企分工合作,互相
配合。
(3)强有力的协作机制
英法两国在流域管理过程中的合作分为两个层次,即国家之间的合作和地区之
间的合作。协作机制包括信息的交流,定期的会晤、协调,也同样增加了认同和合
作的机会。
(4)高强度的资金投入
河道管理费用除来自防洪保安税、城市居民生活和工厂的污水排放费和特殊工
业污染费、罚款收费外,差额全部由政府拨款,为流域河道管理提供了强有力的资
金保障。
(5)民主的监督管理机制
水管理活动不仅仅是政府的职能,也是沿河工厂、企业、农场主和居民共同的
利益所在。投资者或投资者集体,在参与计划的实施过程中发挥了重要的作用。各
类水理事会、行业协会等作为非政府组织,应邀参加到重要的决策讨论过程中,充
分发表意见,使得决策具有广泛的透明度和可操作性。污染的监督,则主要依靠民
众,给有关民众发免费电话卡,给在河边钓鱼的人发联系卡,通过他们来举报水污
染案件。
(6)有效的监测体系。
有效的措施离不开良好的监测体系。英法两国十分重视建立和健全各种监测网
站。沿河的监测点,除了常规的水文监测,以保证航运、景观及防洪要求外,更重
要的是监测水质变化,并实时地在网上公布,供各界查询。完善的监测体系已成为
管理部门决策及执法的重要依据。
国内学者对城市水系规划管理展开的研究工作
国内学者针对城市水系的规划管理展开了很多卓有成效的研究工作,普遍认为
城市除了具有防洪排涝的基本功能,还具有水景观、水文化、水经济等多重复合功
能,分别从城市水系的规划理念、城市水文化建设、水生态建设以及水经济开发等
多个角度进行了研究,有效指导了当前城市水系的规划与建设管理工作,下面给予
简单叙述。
(1)从水生态系统角度论述城市水系
以河海大学王超等学者所著《城市水生态系统建设与管理》一书为代表,对城
市水生态系统假设和管理的基本理论、规划理念、设计建设和管理体系进行了深入
研究,提出了“水安全、水环境、水景观、水文化、水经济”五位一体的城市水生态
系统规划建设理念,建立了适合城市水生态系统良性循环和社会经济可持续发展的
建设模式。将城市水生态系统管理系统依据城市水系的功能划分为防洪排涝管理、
水资源管理、水源地保护管理、水功能区管理和水环境保护管理、水景观、水文化
和水经济管理等 6 个管理对象,并提出城市水生态系统应一体化综合管理和构建了
以城市水行政主管部门为主要管理部门、其他多部门配合指导的城市水生态系统综
合管理机构框架模式。
(2)从水环境治理角度论述城市水系
城市水环境治理方面的研究较多,既有对完善当前水环境的管理机制方面的研
究,也有就改善水环境管理对象工程措施方面提出对策。
高鑫发表的《构建城市水环境治理的新机制》,认为目前城市水环境改善效果
不明显的原因在于“政出多门、多龙管水”的行政管理体制削弱了城市水环境治理的
效率,而且政府采取的大多是行政性、工程性、单一性的治理措施。提出应构建新
型的城市水环境治理体制机制,在确保城市水环境不断改善的前提下,改变治理的主
体、模式以及利益分配方式,引入市场机制,培育城市水环境治理的专业市场,通过具
有水环境治理资质的专业企业提供水环境治理的服务,改善城市环境,推动土地升值
和经济发展,并将因治理而带来的一部分收益支付给水环境治理企业,形成良性的动
态经济循环。
李晓磊在《城市水环境治理的经济学问题及国外水环境治理的经验》中则从经
济学角度分析了水环境治理的难点。认为目前国内水环境治理问题根源主要在于是
外部性、财产权、地方保护主义和水资源管理体制缺陷等,对国外莱茵河以流域治
理水环境的管理模式和英国泰晤士河治污成效经验进行了介绍
针对城市水环境治理方面,同济大学教授高廷耀在 2004 年世界工程师大会专
题报告中提出发展中国家治理城市水环境三大对策:集中、分散处理并行,截污和
强化源头水预处理。承建文在《上海加强水环境治理的对策研究》、陈洪洲等人《北
京市城市水环境现状与治理对策》论文提出了加强城市水环境治理的工程措施,提
出应以城市重点河道治理为重点,带动中小河道整治.加快新建设施的步伐,充分
发挥现有设施的作用,提高污水处理率和污泥处置率,通过有系统的截污、引清、
清淤等措施,全面提高水体质量,改善城市水环境质量。
(3)从水文化建设角度论述城市水系
关于水文化方面的研究,目前学者主要针对水文化构建的必要性和重要性展开
研究以及城市水文化的规划理念的探讨,对水文化建设的管理论述还不是很多。陈
兴茹在《论城市水文化建设的必要性和意义》中认为,城市水文化建设作为城市水
域景观建设的重要组成部分,不仅丰富了城市景观的内涵,还传播了一个城市的悠
久、灿烂的水文化,可以提高城市的整体竞争力。宋立、黄大昭在《解析滨水城市
水文化形象的构造与营销》则对如何提升城市水文化形象、完善水文化旅游品牌的
规划理念和手段进行了阐述,从构建水域生态环境形象、完善城市历史文化形象、
提升城市商业经济形象、亮化社会整体形象等四方面构建城市水生态环境形象。
(4)从水资源管理角度论述城市水系
由于我国经济迅速发展,人民生活水平有了较大提高,城市的工业用水与生活
用水量也随之增加,同时又由于过度关注经济建设,忽略了环境的保护与治理,造
成了水资源的污染,一些水网密集地区的城市也出现了严重的水资源紧缺现象。谢
新民等人所著《水系规划理论与实践》,以海口市水系综合规划为例,对城市防洪、
水环境整治和保护、水景观建设和水资源配置进行了研究,提出水务信息化、水务
管理政策法规体系建设、规划实施保障体系等多方面措施完善水系规划和建设。李
华在《我国城市水资源管理体制的现状及解决策略探讨》中,认为国家与地方条块
分割,部门之间和行政区域之间各自为政水资源管理体制弊端,是我国城市水资源
状况恶化的主要原因之一。提出科学规划和科学研究水资源、对水资源实施需求管
理、加大执法力度等手段完善城市水资源管理。陈朝晖在《应对城市水资源紧缺的
制度安排与地方立法》中则从制度安排与地方立法的角度提出:科学制定地方立法
和制度安排,通过建立对城市水资源的节约利用、保持维护和开发创新的法律(制
度)体系,实现城市水资源的可持续供给和发展。
当前城市水系管理发展趋势
综合国内外河流水系的规划理念及规划管理的实践经验,当前河流水系的规划
管理基本朝着生态化、系统化及动态化管理方向发展,值得借鉴。
(1)生态化管理
无论是“人水共存”、“多自然型河流”理念,还是“健康河道”理念,都非常注重河
道的生态保护,追求河道开发与生态保护的协调一致,也即人水之间的和谐共生。
河流作为一个生态系统提供了自然资源和生存环境两个方面的多种服务功能,生态
系统只有保持了结构和功能的完整性,并具有抵抗干扰和恢复能力,才能长期为人
类社会提供服务。因此,生态系统健康是人类社会可持续发展的根本保证,这就要
求我们在进行河道综合利用开发时,牢牢把握开发的适度原则,加强河道生态系统
的修复,确保河道生态安全。
(2)系统化管理
按流域系统管理是当今世界水资源管理的最佳模式。为保障流域治理规划目标
的顺利实现,应加大流域水环境系统治理的力度,包含陆域和水域系统的综合整治。
相对于杭州,一方面应建立统一的流域管理机构,对绕城范围以内河网进行系统管
理,包含水域管理及与河道生态系统有关的陆域管理,如河道排污、面源污染控制
等。另一方面,应建立有效的协同工作机制,加强流域间的相互协调,既包含对大
流域——绕城内外河道的同步整治进行协调,也包含对小流域——绕城以内各级管
理单位的分工合作、密切配合进行统一协调。
(3)动态化管理
河道水资源时空分布的不均匀性、河流系统的动态性及相互作用的复杂性,给
河道管理带来了相当的难度,这就要求河道管理部门不断加强对河道的水文监测,
进行长期动态跟踪及研究,并借助信息化手段,进行实时模拟及控制,为河道管理
部门提供决策依据,及时修正管理方案。
从相关文献可以看出,目前国内学者对城市水系的规划理念和水行政行业管理
较多,从城市规划管理角度对城市水系的研究还不是太多。
第 3 章 水网地区城市水系规划中的问题与分析
水网地区城市水系规划管理中的主要问题表现
随着经济社会快速发展,城市化进程加快,对防洪保障要求越来越高,而水生
态、水环境恶化还没有得到有效遏制,水资源与水环境问题已成为城市关注的焦点。
不仅影响当前经济社会可持续发展,而且经济社会长远发展的基础条件也将受到威
胁。水网地区城市的水系规划管理中主要存在的问题表现如下:
骨干河网布局不均,河网等级概念模糊
平原河网地区城市水面密度较大,水面率较高,但空间分布不均衡,虽然区内
河湖密布,但纲目不分,出路单一,缺少骨干行水通道。以 XX 为例,穿越城市中
心区的重要景观河道西塘河中部河口宽度不足 10 米,水体自净能力差,近年来城
市化进程的加快,沿河两岸居住人口不断增加和商业地产开发带来餐饮服务业的兴
盛,而配套污水截流工程的滞后或不完善,进一步加剧了水污染,对西塘河水循环
流动的组织产生了较大影响。
中心城区(老城区)水面率偏小
河网地区水系结构与功能密切相关,河流水面率对于河流生态系统功能的发挥
具有重要作用。随着城市化的迅速发展,城市规划区面积不断扩大,由于在发展过
程中规划、设计缺乏水环境保护意识,河网水系规划工作滞后,未正确处理好用地
紧张、马路经济与水网保护、生态保护的关系,造成水域填占、水质污染,城市河
网水环境遭到破坏并急剧退化,城镇建设用地不断与河争地,作为河网地区毛细血
管的大量末端河道被封堵或填埋,河网水系自然形态结构受到影响,河网调蓄功能
锐减。平原水网地区的很多城市在上世纪七十年代前,中心城区河网密布,七八十
年代出现大填河,城市水面率逐年递减,如苏州宋代拥有 82 公里河道,明代 99 公
里河道,现在只剩下 35 公里河道;嘉兴在 20 世纪 80 年代,先后填埋河道修筑了
中山路、建国路、禾兴路、秀洲路、紫阳街、斜西街等道路;XXXX 老城区现在水
面率不足 4%,与《城市水系规划导则》要求相去甚远,在 2009 年莫拉克台风来袭
时,变成一片泽国,就其原因,既有排水管道不畅问题;城区河道被大量填埋,造
成排水不畅,河道蓄水率低也是主要原因。
图 3-1 台风莫拉克袭击下的 XX 城区(道路淹没) 图 3-2 暴涨的 XX 城区外河水位
注:图 3-1 来自网络 ,3-2 系自摄
当前河道整治中多数城市己经关注保护和恢复水面率,通过河道拓宽以及水面
宽度的规划等予以加强。但仍有部分城市认为,城市河道水系的主要功能是解决排
涝,只要暴雨时段能排得出就行的错误观念。对排蓄水的关系存在错误认识,相应
带来城市水面率不足无关要紧的负面影响。对中小河道水面面宽缺乏仔细关注,在
整治过程中主要局限于河道的疏浚清淤等工程措施的实施以及断面结构的设计,对
于河流自然形态以及水系结构等的考虑和保护仍有待于进一步加强。应充分认识河
道水面是塑造城市水乡特色的重要资源,对城市河道水系规划应改变规划观念,对
降水应蓄得住与排得出并举。
不同等级河流水系连通方式不合理
在老旧城区中,由于河道等级定位模糊,不同等级河道水系的衔接、连通方式
不合理,断头河、死浜现象仍然存在,且多位于老城区,水系沟通实施难度较大,
由于断头河、死浜流动性差,水质环境恶化,严重影响城市水环境,近来甚至有要
求对断头河实施填河的呼声和要求,这对水面率本身不足的城市更是雪上加霜。近
年的河道整治己经开始关注河流形态的恢复,并采取水系沟通的措施对河流形态加
以一定的恢复。但是水系沟通仍局限于少数河道整治,且沟通方式多以地下管涵形
式,这将在一定程度上影响到河道整治的有效性,不利于平原河网地区不同等级河
流水系的沟通和保护。
河道蓝线规划滞后,河道滨水带纵向连通性以及可达性等缺乏关注
《城市蓝线管理办法》提出,城市河道蓝线是指城市规划确定的江、河、湖、
库和湿地等城市地表水体和控制的地域界线。河流滨岸带具有改善小气候效应、缓
解水体污染等重要作用,其纵向连续性在一定程度上影响河流生态系统功能的充分
发挥。目前河道整治过程中己经逐步在河道防洪排涝、水资源调度等功能的基础上,
开始关注河道旅游、景观、休闲娱乐等各项功能的综合发挥,但对河流滨岸带纵向
连续性以及河岸开放空间的可达性等方面仍缺乏应有的关注。由于蓝线规划工作滞
后,部分河道两侧乱搭乱建,生活污水、生活垃圾等排入河道,水体及滨水区域污
染严重;许多本应向市民开放的滨水空间在规划阶段错误地划入地块开发范围,部
分滨水地块是在河道蓝线规划缺失情况下先行上市,等到蓝线规划时发现地块侵占
规划河道水面空间,此时调整地块用地红线为时已晚,损失惨重。以 XX 市区为例,
由于水系规划的滞后,中心城区的西塘河在沿河地块改造时河道在具有拓宽条件下
未能得到拓宽,同样,作为 XX 市区南部外围河道的三船路河道上游宽度达 50 米,
下游局部地区窄到不足 20 米,在沿河地块开发时未能科学划定河道蓝线,在后续
划定河道蓝线发现该问题,三船路河道上游宽下游窄的现状影响了河道的的泄洪和
排涝功能的发挥。
错误认识或夸大小区景观湖泊的水系功能
针对规划水面率的不足,在部分城市水系规划中提出,集合城市地块开发,地
块内设置景观湖泊,增加水面率,在城市规划中却尽量压缩河道宽度、减少河道数
量,以节约城市建设成本。由于在地块实际开发过程中,城市规划管理部门多依据
城市控规提出规划设计要点,在众多地块中首先要分解总的水面率补充要求,然后
确定单个地块的水面率、湖泊的规划指标等方面依据不足,增加了操作难度。另外
由于小区景观水的流动性差,管理部门多为物业公司,从节约成本的角度出发,换
水频率较低,造成景观水质恶化。规模较大的小区景观湖泊隶属于小区,开放对象
仅是小区里的居民,是个小范围的公共空间,不属于全体城市市民。而城市河道以
及滨水开畅空间,是面向全体市民的,是市民健身、休闲、游憩的重要场所之一。
硬质驳岸和砌底,外河驳岸防护滞后或破坏严重
城市防洪工程、河道整治工程传统上以浆砌块石和砼工程为主体,采用硬化堤
岸河底砌护。这些对行洪排水来讲是有利的,但由此带来水土隔离,将给自然生态
带来了严重后果。自然河堤或土坝变成了钢筋混凝土或浆砌块石护岸,河道断面形
式单一生硬,造成了水生态、水文化和水景观的严重破坏。各类防渗工程所造成的
生态破坏也比比皆是。这些机械的错误的河道治理模式,破坏了原来河道的综合功
能、独特文化遗产和景观,市民无法感受到河道亲水宜人的特性,而且还会因难以
清除淤积造成排水不畅,导致一场暴雨就到处积水的弊端。硬质驳岸影响水域水生
动、植物的栖息场所,破坏了原有水滨的生态平衡系统,造成水体自净能力下降;
硬质驳岸由于垂直陡峭,落差大,严重破坏了自然边坡和绿色景观,带来了滨水游
憩、休闲活动的安全问题。
平原水网地区多数城市建立了比较完善的防洪包围,对包围内河道(市区)规
划、整治工作是非常重视,对包围外河道规划、整治工作重视程度不够,河道淤塞
严重,驳岸塌方现象随处可见,外河水位逐年抬高,加剧了城市防洪压力,不得不
对防洪堤逐年加高,造成城市水景观和文化遗产的严重受损。平原水网地区,内河
航运较为发达,但是在调查中发现多数城市除等级较高的航道河岸防护措施较好外,
低等级航道缺乏有效的岸坡防护,加上航道超吨位运行,受船行波浪的冲刷,河道
两侧河堤坍塌十分严重,河岸坡塌坍严重威胁到圩区防洪堤的安全,加剧了水土流
失和河道淤塞。
滨水景观破坏严重,水景观和水文化规划建设工作滞后
我国城市规划中对水景观规划工作并不十分重视,很多城市没有将水景观列入
城市总体规划,城市河湖不断被侵占,沿河两岸垃圾遍布,水景观破坏严重,而且,
为达到城市防洪要求,侧重于水利防洪排涝功能,建设施工多采取拓宽河道、裁弯
取直、混凝土或浆砌块石护坡、高筑堤坝等,这些方法确实使整治后的河道水面看
上去很“整洁”、“干净”,但是却忽略了许多缓慢的不易察觉的负面影响。沿航运河
道吊机码头设置无序,规模小而低档,缺乏整体的岸线开发规划,影响河道的环境
和有效管理。城市河道自然的弯曲是河流的固有特性,不仅影响到水流速度、水生
生物、对河岸的冲刷、河道对洪水的调蓄功能,而且也是其自然美的重要特征。裁
弯取直、石砌护岸和直立的防浪墙等人工手段不仅打破了河流的自然风貌,而且会
改变河流的水文状况,对自然环境造成不良影响。
在城市水景观建设中,对城市水文化的挖掘、水文化的继承和保护、水文化的
定位研究还不是特别重视。
滨水空间开发过度
近年来,位于城市内或城市周边的水体和水系空间资源出现了超强度开发和无
序利用的现象。一方面,城市内部和周边的水体常常成为纳污载体,受到生活污水
和工业废水的污染,另一方面,又因其良好的生态环境和优美的景观条件,吸引了
大量的开发建设行为,许多滨水区被大量用于私有性的住宅开发造成滨水地区开发
强度攀升等问题,不仅给水体生态环境的改善造成障碍,而且,未能形成滨水空间
良好的共享格局。
桥梁降坡对城市水面景观的负面影响
城市规模的扩大,内河航运业的萎缩,产业转移,部分城市对原有通航净空的
桥梁实施降坡处理,方便了市民出行,改善了道路交通条件,但是由于在降坡规划
中未经充分论证,未充分考虑河道景观需求,降坡后的桥梁梁底过低,一旦水利包
围失效,多数桥梁桥台压缩河床断面,过水断面变小,桥梁上游将出现雍水现象,
桥梁将面临被水淹没或被洪水顶托的严重后果;另一方面,影响城市的河道景观效
果。随着近年来城市河道水上旅游、休闲功能的开发,降坡后的桥梁面临再次要求
梁底抬高的尴尬局面。
图 3-3 压缩河床的桥梁 图 3-4
管线与桥下净空
注:图 3-3、3-4 为自摄
水系规划滞后于城市建设,与城市建设脱节
1998 年,苏南某县级市实施城市防洪治涝工程,根据城市规划区的面积和排
涝要求确定了排涝站装机容量,并实施完成。随着近年来城市化进程的加快,2006
年地方政府对城市规划进行了修编,城市规划区面积扩大,增加了 XX 新区和滨湖
新区。原为农业型圩区,规划为城市新区后,其下垫面将发生很大的变化,不透水
面积会迅速增加,原排涝模数明显偏低,原有排涝装机容量不足,迫切需要对规划
新区河道水系进行重新规划。
城市水系规划管理主要问题分析
城市水系规划管理中存在以上若干问题,总的说来,既有水系规划编制方面的
原因,也有规划建设管理方面的原因,主要体现在以下几方面:
水系规划编制内容方法、内容存在缺陷
平原水网地区城市地势多低洼,对城区防洪排涝规划较为重视,特别在“98 洪
水”后,各地编制了或正在编制科学、可行的城区防洪排涝规划,建设了水闸和泵
站、防洪堤等防洪排涝工程,提高了城市防洪排涝方面的安全自保能力。而对城市
的水生态、水景观和水文化功能和滨水地带的开发控制,则没有专项的整体规划,
缺乏系统性研究。多数城市仅对少数河道进行景观设计,城市河道水系的净化环境、
提供公共绿地和旅游休闲等各项生态功能得不到充分发挥。
多数城市的水系规划依据对象是城市总体规划或分区规划,而城市总体规划和
分区规划作为上一层次规划,在城市水系规划方面侧重于城市的总体空间布局,留
下较多的问题需要城市控规及专项规划细化研究解决。而城市控规对城市水系重视
和研究深度不够,如苏南某市在控规编制中填埋了少数现存河道,但却忽视了这些
河道乃片区内唯一的排水通道,控规未提供任何河道水系的替代或解决方案。水利
部门在编制城市水系规划时,由于编制时间紧、任务重,侧重于解决城市水系的防
洪排涝问题,对城市水文化、水景观未深入研究或仅作原则性要求。部分规划设计
部门重于经济利益,忽视现场踏勘、基础资料的收集分析工作,对水系规划编制环
节的研究分析不够,对城市水系衔接控规及相关专项规划分析不够,水系规划如何
与城市道路交通规划、城市用地形态规划的衔接,对河道蓝线控制搞一刀切或将蓝
线规划交给城市规划部门另行编制,对部门交叉涉及的规划管理问题缺乏分析研究。
另外,部分城市的水系规划对城市水系的现状分析不透,没有划分近、远期,导致
规划近期无可操作性、不符合现实需要,规划在实施中往往被不断地调整,甚至导
致规划管理部门不得不放弃规划,从而使人对规划的可操作性、科学性产生怀疑。
规划成果覆盖面不全,这样编制出来的水系规划肯定是不合理的,必然面临调整,
需要进一步完善。
城市水系规范和技术指标的缺乏或有待完善
(1)水系规范和技术指标的强制性内容不突出
受城市水系规划规范自身水平和内容的影响,城市水系规划规范作为公共政策
的作用体现不足,较多地反映技术性内容,而技术性内容也由于全国地区差异导致
国家规范更多地提出原则性要求和导向性语言,强制性内容不突出,政策导向性不
足,据此操作的规划方案不能较好地转化为强制性的规划文本和图则。
(2)水面率指标的确定弹性偏大
由于水面率指标缺乏强制性,仅具指导意义,部分平原水网城市为了增加建设
用地面积,在规划编制时就对河道进行了大面积填埋,城市规划部门在城市控制性
详细规划中提出水面率 5%的要求,而水利部门根据水利部《城市水系规划导则》
编制的水系规划中提出水面率应不低于 8%,指标要求相差巨大。而城市规划建设
管理权限主要集中在规划建设部门,城市水系空间布局规划及城市空间形态的塑造
多由城市规划部门负责,而水利部门主要负责城市的防洪排涝职能。对于平原水网
城市来说,规划水面率的不同,直接影响城市水景观环境、城市品位和城市特色的
形成。
(3) 河道空间分布密度和河网密度指标的缺失
《城市水系规划导则》中并未对河网分布密度和河网密度指标进行要求,造成
水面率指标满足导则要求,但城市规划区内河道水系空间分布是不均匀的,局部多
河,河网密布;局部只有部分骨干河道。在面临同样降雨强度时,汇水面积相同的
情况下,很明显,河网密布的地区地表雨水将很快汇入河道;河网稀少的局部地区
面临较长的输送距离,雨水管道需按淹没式排放计算,出水口和较长的雨水管道将
按压力流计算,需增大雨水管径,增加了工程投资。
城市水系规划调整操作欠规范化
少数城市规划部门非常热心编制各类专项规划,花费了大量人力、财力、精力,
确实做到了规划全覆盖,但是规划编制批准后对规划的实施不重视,认为不按规划
办事也无关紧要,规划实施不严肃、规划跟着项目走、随意调整修改规划等问题较
为突出。另外部分城市的水系规划由水利部门编制,而城市河道规划建设以及涉及
河道的建设项目则由城市规划部门依据城市控制性详细规划负责出具规划设计条
件,城市规划部门在土地开发等各种因素的干扰下,多就项目论项目,往往单方面
对城市河道的走向、宽度、河道断面形式、河床底高等空间要素进行调整甚至取消
河道,认识问题的视野比较狭隘,普遍缺乏对于城市整体空间形态的研究,对城市
总体居住环境带来负面影响,而一条河道的调整或取消,可能会给城市空间形态的
总体布局造成致命的影响,进而造成城市水乡特色的消失。
在目前的城乡规划法律体系中,程序性规定是一个薄弱环节,除城市总体规划、
控制性详细规划等规划的编制审批、修改有较为严格的程序规定外,有些规划的编
制审批和修改程序则较为原则,对规划许可审批事项缺乏程序性规定,这在城市水
系等专项规划中表现尤为突出。而控制性详细规划还不能做到全覆盖,存在与专项
规划脱节、未安排专项规划中专项设施用地或安排专项设施用地需要调整等现象。
而多行业主管部门编制相应专项规划,与规划部门编制的控制性详细规划也存在地
形图比例、坐标系统、编制时间节点上的衔接沟通问题,导致各专项规划与控规无
法融合为一张图,由于没有规范化的规划编制审批程序和调整审批程序,使得规划
管理上出现一些空白点,影响了规划本身的科学性、权威性和严肃性。
规划基层管理水平有待进一步提高
在城市水系规划编制和实施过程中,既精通城市规划,又对城市防洪、城市水
景观、水文化和水网城市水乡特色要素有清醒认识和充分研究的规划基层管理人员
缺乏,规划管理人员的水平高低不同、所站的角度不同,对规划目标、作用的认识
也会有所不同,在规划编制的初衷和实施管理的结果之间容易产生偏差。而少数规
划编制人员沦为规划管理部门“听话”的绘图员,加剧了规划的科学性、严谨性的缺
失,导致城市同质化,让水网地区城市失去了应有的水乡特色和个性,失去了特有
的历史与文化。
保障规划执行的法规、制度建设滞后
城市化和基础设施建设使水系破坏和水面率减少,擅自侵占、填堵、分割、束
窄河道水系的事件时有发生,严重削弱了现有水利工程体系的防洪排涝能力。城市
水系规划管理的广泛性、复杂性、技术性和政策性,需要一个覆盖规划建设管理全
过程、全方位的法规体系和技术标准体系,来保证规划的制定和实施。目前,多数
城市由于在城市水系规划编制自身的先天不足和具有法律效力的地方河道水系规
划管理条例等法规制度建设方面存在缺口,水平有待提高,还没有形成覆盖城市水
系规划编制审批、实施、修改、监督检查全过程的规划管理法规体系和技术标准体
系,对许多违反规划等行为缺乏有效的控制手段,不能满足规划建设管理的需要。
由于城市河道水系法律法规还没有全方面、全过程覆盖城市水系规划建设管理,地
方河道管理条例迟迟未能出台或存在条例自身上的各种缺陷,在经济发展、基础设
施建设和各类用地快速增长的情况下,在实施过程中碰到了行政审批的执法随意性
较大,管理工作很难到位的情况。
部门分工不明或交叉扯皮
由于体制上的原因,目前多数城市对城市河道水系根据其资金来源和河道功能
不同涉及多个管理职能部门,多部门对同一水体重复管理、因部分利益而任意加大
或减小管理范围、管理范围杂乱不清、部分水体没有相关部门管理。涉及城市河道
水系的防洪排涝规划和城市河道水系蓝线规划等分属不同部门,水利部门进行河道
水系的防洪排涝规划,负责具有农灌功能未按城市河道整治的其它河道管理和清淤
工作,并作为城市防汛抗洪、调配水等方面工作的主管部门;规划部门负责城市河
道水系的空间布局定位及河道蓝线规划;交通部门负责航道管理和航道设施完善和
清淤工作;城管部门负责整治后的城市河道的日常管理、协调考核、养护保洁、引
配水、设施完善和疏浚、部分沿河绿化养护工作;园林部门负责实施公园和重要景
观湖泊的管理、引配水、设施完善和清淤工作。规划部门的排水标准与水利部门要
求的防洪排涝标准不一致,难以协调。部门各自为政,各编各的规划,如某城市水
利部门认为某条河道不可取消或水面率必须达到 8%;但是城市规划部门认为可以
取消,水面率达到 5%即可,部门之间缺乏协调,最终牺牲的是城市的水系空间及
规划的权威性、科学性。
随意修改规划,规划实施的监督制约机制不完善
城市水系对平原水网城市来说,对城市性质、规模、发展方向和总体布局等具
有重大影响,涉及城市发展目标与空间布局、资源与环境保护。在水网地区,城市
河道水系和城市街道、建筑等为城市历史肌理的重要组成元素,是城市空间格局塑
造特有水乡特色的重要载体。近年来,各地地方政府领导高度重视城市规划。《城
乡规划法》明确规定,城市规划不能因为地方领导的变更而变更,更不能因为个别
领导的意见随意修改。但是,依领导个人意志随便修改城市规划的现象却在很多城
市中有所表现,在中小城市表现尤为特出。部分领导干部依法行使规划管理权限的
意识不强,存在着不按规划办事、滥用职权、失职、渎职等问题。由于政绩评价体
系不完善,领导变更频繁,有人认为前任领导制订的规划方案不能显示自身政绩,
好大喜功,按自己的意图随意更改城市规划者不在少数。城市水系规划面向的主要
是公共空间和城市特色的塑造,不同的领导和专家看法观点不尽相同,但是由于随
意修改水系规划不涉及或较少涉及城市私人利益,给部分领导依据个人喜好指点江
河,随意修改水系规划带来操作空间。人大监督、行政监督、公众监督等作用发挥
还不充分,对规划实施管理缺乏有效事前、事中监督和事后监督,影响了规划的执
行力。
水系规划建设工作缺乏有效的公众参与
规划科学性、权威性和严谨性的实现,离不开社会各界、广大公众对规划的认
同和参与。缺乏群众基础的规划不能成为成功的规划,政府在规划方面的权利与公
众有关权利的严重不对称,使规划很难得到广泛的认同。虽然我们在规划制定、实
施过程中已依法组织开展了公众参与工作,但规划公示制度、公示内容还有待进一
步完善,目前的规划公示主要集中在指标量化明显的领域,如城市房地产开发等领
域,而城市河道水系规划公示更多流于形式,既无指标量化,也无内容规划定位等
详细说明的规划公示感觉更像一个公告,部分城市的水系规划建设甚至没有纳入强
制规划公示范畴。城市河道水系的规划公众参与程度和公众参与积极性都有待提高。
水系规划编制和实施的专家论证还不充分,规划管理部门对公众的意见建议重视程
度不够,使水系规划编制、实施管理得不到社会公众的认可。在河道水系具体项目
的规划实施过程中,涉及公共管理与公共、个人利益的关系时,公众的合法权益往
往会容易受到损害,甚至无法实现预期的规划目标,使公众对规划工作产生了诸多
误解,影响了规划的科学性、严瑾性和权威性。
第 4 章 XX 市 XX 新区水系规划探讨
XX 市基本概况及 XX 新区地理位置介绍
XX 市位于江苏省南部,地跨苏州淀泖和浦南两个水利分区,总面积 XX 平方
公里,地处苏锡常、杭嘉湖两大经济圈交汇处,是江苏省经济高水平县(市)之一。
XX 新区位于 XX 市北部,北靠 XX 市主城区,XX 经济开发区。西南以横扇镇为
界,隶属 XX 镇,是 XXXX 老城区往南拖进的新城区。XX 新区由 xx 等五个联圩
组成,面积 平方公里。
图 4-1 XX 新区现状水系图
XX 新区水系现状存在的问题及面临的形势
现有格局不能适应今后城市化发展需求
XX 新区 5 个圩区,地势相差较大,长板东联圩平均地面高程在 米左右,
长板西联圩在 米左右,南部三个圩区在 左右,地面高程相差较大,对将来
本地区道路、桥梁、排水系统等基础设施的建设,带来不利影响。XX 新区现状河
道数量众多,多为天然河道,但河道网络体系不够完善,走向凌乱,主次不很明晰,
呈现“散而杂,弯而曲”、不规则的水系布局,难以满足城市整体开发的需要。此外,
河道普遍浅窄,加上填堵河道、侵占河岸、覆盖河面等现象时有发生,形成了许多
断头浜,水系萎缩,水面率下降。土地地块分布零散,建设用地破碎,由于用地性
质发生根本性变化,现状农村型水系布局不能适应城市发展要求。
为满足现有防洪排涝需要,在现状水网上形成五大圩区。。随着 XX 新区城市
化战略的实施,现有五大圩区防洪排涝格局防洪战线长、防洪压力大,不能适应 XX
新区的整体发展,势必影响城市化进程,需要调整防洪排涝布局,将五大圩区合并
成一个大包围,缩短防洪战线,更好地服务于 XX 新区整体的发展,充分衔接交通
路网等专业规划,保障城市防洪排涝安全。
防洪排涝能力偏低,水利工程设施陈旧老化
根据 XX 市城市化战略部署,XX 新区农业型圩区将向工业型圩区转变,其下
垫面将发生很大的变化,不透水面积会迅速增加,导致汇水速度快,洪峰大。而目
前区内全部装机流量仅为