口 王鲁 兵
支付结算
哥 民币基本结算．
政府指导价存在响问题及建议
支付结算业务作为社会经济活动各项资金清算
的中介，是整个社会资金周转、商品流通和交易活动
的重要环节。其中，汇票、本票、支票、汇兑、委托
收款等人民币基本结算方式作为银行结算的基础渠
道，自 票据法》和 支付结算办法))颁布以来一直
属于人民银行政府指导价的规范和调节范畴，银监会
2003年6月发布的 商业银行服务价格管理暂行办法
也做出明确规定：“实行政府指导价的商业银行服务
范围包括人民币基本结算类业务”。支付结算主管机
关和行业监管部门将人民币基本结算业务纳入政府
指导价的初衷，在于规范基础结算渠道的收费，制止
商业银行定价过高和恶性竞争，避免损害社会公众和
企事业单位的利益，防止危害支付结算秩序和引发通
货膨胀。从维护社会利益角度看，人民币基本结算业
务理应执行政府指导价，但是在具体执行方面仍存在
一 些问题，需作进一步规范和完善。本文拟对人民币
基本结算业务政府指导价格体系中存在的问题及改
进措施进行简要探讨。
一 关 于人 民币基本结算业 务政 府
指导价的管理主体
商业银行在人民币基本结算业务中，执行的是
中国人民银行 1997年 9月印发的 支付结算办法》，
以及原国家计委和中国人民银行联合发布的相关文
件中所规定的收费标准。尽管这些价格标准和操作规
定采取了原国家计委与人民银行联合发文或人民银
行单独发文两种形式，但若仔细解读其中内容，不难
发现人行单独做出的规范都是针对价格部门已颁布
价格规定的重申或进一步明确，并未违背原国家计委
作为政府价格主管机关的行政规定，也不存在越权行
政的问题。这与 2001年 7月 国家计委和国务院有
关部门定价目录》所规定的 “金融服务和交易结算的
基准价格及浮动幅度的定价部门是国家计委”是一致
的。同时，根据2003年修订的 ((中国人民银行法》，
中国人民银行履行 “维护支付、清算系统正常运行”
的职能。由此可见，由政府价格主管部门联合支付结
算业务主管部门，来规范银行结算价格的政策安排是
基本合理的。
但是银监会2003年6月发布的 商业银行服务
价格管理暂行办法》第 8条明确规定，“实行政府指
导价服务价格的具体服务项目及其基准价格和浮动
幅度，由国家发展和改革委员会会同中国银行业监
督管理委员会制定、调整”。按此规定，人民币基本
结算业务价格被纳入银监会的规范范畴。客观的说，
银监会作为促进银行业稳健运行、维护公众信心的监
管部门，将政府指导价和市场调节价纳入管辖范围本
属无可厚非，但这样一来却使银行结算服务的定价者
变得模糊，由此带来两个问题：一是结算服务价格有
国家发改委、人民银行和银监会三个管理者，三者分
别是政府价格主管部门、支付结算主管部门和行业监
管部门，从而商业银行在反映问题、寻求指导和帮助
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时常常感到无所适从；同时也可能出现行政扯皮的情
况。二是人民银行作为支付结算管理的业务部门和传
统定价部门，在支付结算流程、风险和价格管理方面，
专业程度和熟悉程度比银监会更高。
=，人民币基本结算业 务政府 指导
价格体 系存在 的具体 问题
(一 )相关规定较为零散，见于多个文件。
严格说来，人民币基本结算业务政府指导价分为
两种：一是商业银行等金融机构对办理结算业务的单
位或个人的收费标准；二是人民银行对金融机构的收
费标准。通常所称人民币基本结算业务收费指上述第
一 种价格，即商业银行对客户的收费标准，目前包括
银行汇票、银行承兑汇票、汇兑、托收承付、委托收款、
本票、支票、查询、退汇、挂失等 10项业务，收费
项目涉及手续费、邮电费、电子汇划费和工本费等4
项内容。第二种价格即人民银行对金融机构的收费大
体可分为大额支付系统收费、小额支付系统收费和同
城(区域 )票据交换系统收费3类。相关收费规定和
内容如下表所示：
人民币基本结算业务政府指导价文件规范一览表
序号 文号 文件名 主要内容 备注
计价费 关于进一步规 规范银行结 金融机
1 [1 996] 范银行结算业 算手续费、 构向客
工本费、邮 1 84号 务收费的通知 户收费
费、电报费
银发[1 997] 关于印发 《支 规范支付 金融机
2 付结算办 结算手续 构向客 39；3号
法》的通知 费、邮电费 户收费
中国人民银
银发[1 999] 行关于严格 加强支付结 金融机
3 执行支付结 算手续费、 构向客 58号
算业务收费 邮电费管理 户收费
． 标准的通知
国家计委、中
计价格 国人民银行 电子汇划费 金融机
4 [2001] 关于制定电 收费与管理 构向客
791号 子汇划收费 户收费
标准的通知
中国人民银行 对电子汇划 金融机
银发 [2001] 关于规范电 费、邮电费 5 构向客
；385号 子汇划收费 等加强管理、 户收费
标准的通知 补充规定
2006 8鞠。
序号 文号 文件名 主要内容 备注
中国人民银行 关于发布 《金 涉及金融
6 银发[2002] 融机构协助查 机构协助 金融机
1号 询、冻结、扣 查询、冻 构向客
划工作管理规 结、扣划的 户收费
工本费收取 定》的通知
涉及政府指
银监会 商业银行服 导价服务范 金融机
7 [200；3]3 务价格管理 围、大额取 构向客
款、零钞清 号令 暂行办法 户收费
点整理等
业务收费
中国人民银行
银办发 办公厅关于 规范大额支 人民银行
8 调整支付清 向金融机 [2004]5号 付系统收费
算系统收费 构收费
标准的通知
中国人民银行
银办发 办公厅关于印 规范小额支 人民银行
9 [2005] 发小额支付系 向金融机 299号 统收费试行 付系统收费 构收费
标准的通知
各地人民银 同城(区域) 规范同城(区 1 0 行及物价 票据交换系统 域)票据交换 人民银行
收费及各地 收费或其他 向金融机·
部门文件 构收费 区域性收费 区域性收费
可见，涉及对客户收费的人民币基本结算业务仅
有 10项，但其收费规定和解释却散见于 支付结算
办法》等先后颁发的7个文件中，对于理解和执行增
加了相当难度。相对而言，如果不考虑区域性影响，
人民银行对商业银行的收费规定较为集中。
(二 )缺乏相关解释，造成理解模糊与执行偏差。
商业银行服务价格管理暂行办法》规定，汇兑
等结算方式必须执行政府指导价。’根据 支付结算办
法》，“汇兑是汇款人委托银行将其款项支付给收款人
的结算方式”，按照该定义，汇兑不仅包括传统意义
上的汇兑，即汇款人以电汇或信汇方式，通过商业银
行行内或跨行电子汇兑系统办理的款项汇划，还应当
涵盖存折、银行卡异地存现或转账、网银或电话银行
转账等所有涉及不同客户之间资金划拨的结算方式。
但是目前各家商业银行对于除传统汇兑之外的其他
异地资金结算均实行自主定价，这就造成了客户通过
汇兑、存折或银行卡转账等不同方式汇划款项时银行
收取的费用截然不同的问题。同时，对于批量汇兑或
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支付结算
由银行行内系统自动发起并实现的汇兑等有别于传
统单笔汇兑的资金支付是否必须采取政府指导价也
缺乏明确解释，造成了各家商业银行在理解和执行时
存在较大偏差。
此外，根据 国家计委、中国人民银行关于制
定电子汇划收费标准的通知》，银行电子汇划收费标
准适用于人民银行电子联行和建立有行内电子汇兑
系统的各商业银行的异地汇划业务，但是相关部门
对于异地汇划业务的涵义和范围并未做出明确界定。
这样就出现了两种不同理解，一是
将异地汇划业务理解为单纯的汇
银行都按照邮电费标准进行收费。这样，通过商业银
行或人民银行的电子汇兑系统划转款项，却收取邮电
费而不是电子汇划费，显然与人民银行出台电子汇划
费规定的初衷相违背。
(三 )相关收费规定缺乏，造成应有收费无法执
行或缺乏依据。
根据 商业银行服务价格管理暂行办法 ，商业
银行不得对人民币储蓄开户、销户、同城的同一银行
内发生的人民币储蓄存款及大额以
下取款业务收费，大额取款业务、
解更为准确。但是对于委托收款
业务的不同解释又产生了新的分
歧，一种理解是委托收款业务仅包括受托银行负责寄
送单据并签发委托收款凭证的结算方式，包括银行
承兑汇票和商业承兑汇票的款项托收；二是按照 ((支
付结算办法》对于委托收款的规定将其理解为收款人
委托银行向付款人收取款项的所有结算方式，也应
包括通过同城票据交换系统传递、载明 “委托收款”
字样的票据结算，如本票、支票、银行汇票等的款
项托收。由于电子汇划费仅适用于异地汇划，因而问
题的焦点在于银行汇票款项划付是否收取电子汇划
费。如果不应收取电子汇划费，就只能按照 ((中国人
民银行关于严格执行支付结算业务收费标准的通知》
规定，按照电汇或加急电汇标准向客户收取邮电费。
据笔者了解，在对银行汇票款项划付时，大部分商业
P 田
快，商业银行对于资本约束和
成本效益的要求越来越高，传统
的存贷款业务已经不再是金融机构生存和发展的唯
一 支撑，这就要求原先为吸收存款和发放贷款而免
费提供的中间业务必须尽快摆脱对传统业务的依附，
改变中间业务收入受存贷款利差收入侵蚀的现状。对
于零钞清点和大额取现来说，办理此类业务将占用金
融机构相当大的人力资源和柜面资源，增加了资金
调拨成本和现金送解款的压力与风险，绝对属于 “赔
本赚吆喝”的买卖，基层很多金融机构对此类业务异
常反感，甚至出现劝说客户到他行网点办理的情况。
从成本效益原则和规范金融秩序的角度出发，对此类
业务进行收费实属良策。但是自2003年6月 ((商业
银行服务价格管理暂行办法 颁布至今已有 3年时间，
银监会仍未对 “大额” “零钞”等概念做出界定，造
兑 是 涉 如 汇 的 据 国 规 费 行 办 款 规 汇
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成金融机构无法对此类业务做出收费规范。据了解，
在深圳地区同业公会的要求和协调下，深圳诸家商业
银行已经开始对此类业务征收费用，此举虽属情理之
中，却冒着违规和可能遭受处罚的风险。
(四)相关收费规定未随业务发展适时修改。
根据 支付结算办法》，对于未在本行开立结算
户的个人办理汇款，5000元以下按汇款金额 1％收取，
5000元 (含 )以上按每笔50元收取，不得收取电子
汇划费和邮费 电报费。对这一规定的最新重申见于
2001年 11月 中国人民银行关于规范电子汇划收费
标准的通知》。在当时及之前，居民个人不论是以存
折还是以银行卡形式开立的账户都是储蓄账户，只有
个体工商户才能够凭相关文件以个人名义开立结算
账户。在此背景下，人民银行的规定是合理和明确的：
单位和个体工商户(可统一视为对公客户 )办理汇款
按电子汇划费标准收费，居民个人(对私客户)汇款
则按 1％最高 50元的标准收费。但是随着银行结算
服务范围的扩大，2003年 4月人民银行颁布的 人
民币银行结算账户管理办法》，将存款人以自然人名
称开立的个人银行结算账户纳入了结算账户范畴。按
照原收费规定，对于开立此类账户的个人汇款也应执
行电子汇划收费。由于在大部分汇款金额 (大于500
元小于250万元 )区间内电子汇划费标准低于个人汇
款收费标准，很多个人客户要求按照电子汇划费标准
交纳费用，甚至出现为满足要求先开立结算账户办理
汇款后立即注销或不再使用的情况。显然，由于相
关收费规定未与结算账户管理规定的更新保持同步，
出现了收费执行混乱甚至不同银行收费大相径庭的
情况。据了解，目前有的商业银行仍按照原先规定
对个人客户汇款不论是否开立账户都按照 1％最低 50
元标准收费，有的则区分个人客户是否开立结算账户
而执行不同收费标准。
此外，根据原国家计委、人民银行 1996年 1月
发布的 关于进一步规范银行结算业务收费的通知))，
除全国统一印制的汇票、本票、支票之外的其他凭证
的工本费标准，由各省、自治区、直辖市物价部门会
同人民银行分行制定。时至今日，社会物价水平和收
入状况已经发生了很大变化，但是大部分地区仍使
用 10年前制定的工本费标准，造成金融机构办理支
付结算业务时出现极不合理的工本费倒贴问题。
2006-8
| ， ， a 一 _“ 一
(五 )收费执行环节不全，部分收费标准较为烦
琐。
目前大部分人民币基本结算业务收费标准仅涉
及结算过程的部分环节，如银行汇票、本票、支票等
票据结算方式仅涉及出票或出售环节的收费，对于委
托收款、付款、结清、退款等环节则未规定相应收费。
同时，对于电子汇划费收费，按照金额区间划分为5
段分别规定收费标准，较为复杂烦琐。
(六 )整体收费标准低，远远无法覆盖成本。
人民币基本结算业务收费标准明显过低是业内
人士和政府主管部门广为熟知的一个事实，原因可以
归纳为以下几点：
一 是现行人民币基本结算业务收费标准绝大部
分是 1996年及之前制定的。在当时情况下，为抑制
通货膨胀和保障经济平稳运行，相关部门制定了较低
的支付结算业务收费标准，使银行等金融机构承担起
部分体制转轨和改革成本。
二是在经济发展与社会观念发生转变的同时，人
民币基本结算业务政府定价并未适时调整。根据部分
商业银行2001年前后的测算数据，目前政府指导价
结算业务收费仅为商业银行办理业务所付出成本的
1／20至 1／10。
三是人民银行和物价部门在制定收费标准时，过
于强调维护存款人、客户利益、自身利益和公众利益，
存在忽略或牺牲商业银行利益的情况。例如，根据人
民银行对商业银行的收费规定，通过大额支付系统办
理的资金汇划业务收费标准为 5．5元 ／笔，我们可
以将这一收费理解为人民银行提供系统服务的成本。
而商业银行办理业务时，不仅承担行内系统的开发和
维护成本，还承担着人力服务成本、网点资源耗费，
以及支付人行和电信运营商系统费用和网络费用，同
时还将面临结算纠纷和赔偿等风险，其结算业务成本
至少是人民银行的2至3倍，而按照人民银行规定的
电子汇划费标准，商业银行在办理汇划金额 50万元
以下的汇兑业务时收费明显低于成本，只有办理汇划
金额高于 50万元的少数业务时才能刚刚弥补成本或
略有盈利。
目前正处于试点和推广阶段的小额支付系统收
费也存在这种问题。从业务办理情况来看，小额支付
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支付结算
系统办理的普通借贷记业务和定期借贷记业务主要
是同城转账、支票、本票和同城特约委托收付款业
务。对于小额支付系统业务，人民银行规定按照5元
／包和0．5元 ／笔、0．08元 ／笔的基础费率向商业
银行收费，其中支付业务包费用占整个收费的比例在
70％以上；而目前多数商业银行对于同城转账业务免
费办理，对于支票、本票业务按政府指导价仅收取0．6
元／笔或1元／笔手续费，对于同城特约委托收付
款业务收取0元／笔一0．3元／笔手续费。从试点情
况看，许多试点行都出现了相当大的收不抵支现象。
对于同城票据交换费用也是如此，各地人民银行对于
商业银行参与票据交换定期收取席位费并逐笔收取
交换费，结果商业银行办理业务的收费甚至还不够弥
补向人民银行的支付。
同时，根据人民银行颁布的 金融机构协助查询、
冻结、扣划工作管理规定 ，金融机构有义务协助有
关机关办理查询、冻结和扣划事宜，除可以按相关规
定收取复制参考资料的工本费外 ，不能收取其他费
用。事实上，商业银行在协助公检法机关进行查询等
工作时，往往耗费大量人力和时间，甚至有的影响到
自身业务开展，不予适当补偿显然有悖公平与效率原
则。
明确规定由人民银行牵头负责人民币基本结算类业
务的定价与执行，具体法规制度可会同国家发改委和
银监会共同颁布。
(二)由人民银行召集各商业银行深入探讨和调
研当前政府指导价存在的问题与不足，通过科学方法
测算相关成本数据，整合现行政府指导价收费体系，
补充和明确界定相关内容并适时修改完善。
(三)根据政府指导价 “保本微利”的原则，通
过统筹规划、分步实施，逐步提高金融机构基本结算
业务收费标准，最终实现银行办理基本结算业务收支
平衡并略有节余。考虑到社会影响和结算秩序，这一
过程可以放缓；并且对于在校学生、社保户等无收入
或低收入阶层以及抚恤金、赈灾款等特殊款项汇划，
可规定免费或低收费。
(四)充分发挥同业公会作用，支持、协调商业
银行的合理收费举动。近期，中国银行业协会已经开
始采取行动，积极调研商业银行收费现状，这对于商
业银行促成提高政府指导价来说是个积极信号。通过
同业公会的带领和促动，实现基本结算定价的合理化
和规范化。
(五)各家金融机构要加强自我约束，树立正确
的经营价值观和竞争意识，通过共同努力塑造良好的
收费环境。
三，完善人 民币基本 结算业 务政 府
指导价格体系的相关建议
【参考文献l
根据当前基本结算业务的收费现状和存在问题， 原国家计委、
建议从以下几个方面进行改进和完善：
(一 )根据业务管理决定和制约收费管理的逻辑， ’
中国人 民银行、银监会相关法规文件。
(作者单位：中国农业银行会计结算部)
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