第三章 行政领导与战略管理
第一节 行政领导
一、领导的含义及其特点
1、领导的概念
领导是指领导者在一定的环境下，为实现
既定目标，对被领导者进行指挥与统御的
行为过程，即指领导活动。
2、领导的特点
（1）领导是一个社会组织系统。这个系统由领导者、被领导
者、环境三个要素构成。
①领导者是在一定的组织体系中处于组织、决策、指挥、
协调和控制地位的个人或集体，在领导活动中处于主导地
位。
②被领导者就是按照领导者的决策和意图，为实现领导目
标、从事具体实践活动的个人和集团，构成领导活动的主
体，是实现预定目标的基本力量。
③环境是独立于领导者之外的客观存在，是对领导活动产
生影响的各种因素的总和。
2、领导的特点
（2）领导是一个动态的行为过程
领导是为实现既定目标，对被领导者进行指挥与统御的
行为过程。领导的三要素表现为两对基本矛盾：
①领导者与被领导者的矛盾；
②领导活动的主体与领导活动的客体的矛盾。
【案例】
假如你是一个副职，而你的领导是一个能力较差、但工
作认真负责的人，你如何与他相处、搞好工作？
2、领导的特点
（3）领导是高层次的管理
高层次管理主要是宏观管理，带有方向性、原
则性的重大问题，独立性强。
（4）权威性
领导权威表现在领导者与被领导者的关系上，
既反映领导者的权力和威望，也反映被领导者
对这种权力和威望的服从、认可。
二、行政领导的含义、特点、作用
1、行政领导的概念
行政领导是指在行政组织中，经选举或任
命而享有法定权威的领导者，依法行使行
政权力，为实现一定的行政目标所进行的
组织、管理、决策、指挥等行政活动。
2、行政领导的特点
(1)行政领导只是对“行政”的领导
(2)行政领导具有执行性的明显特点
(3)行政领导具有鲜明的政治性
3、行政领导在行政管理中的地位和作用
(1)行政领导是行政管理协调统一的保证
(2)行政领导贯穿于行政管理的全过程
(3)行政领导是行政管理成败的关键
4、行政领导的方式与艺术
（1）行政领导的方式：
①强制方式。这种方式注重正式组织结构、组织规章
及纪律的作用，采取通过行政系统发布有权威性、非
执行不可的指示、命令的领导方式实施领导；
②说服方式。这是指领导者在工作中通过启发、劝告、
诱导、商量、建议等，使被领导者接受并贯彻自己的
意图；
③激励方式。指领导者运用物质或精神激励的手段激
发被领导者的工作积极性，以达到工作目标；
④示范方式。是指领导者以本人“身教”或者树立榜
样典型，供组织成员仿效、学习的一种领导方式。
（2）行政领导的艺术
①授权的艺术。授权就是上级授予下级一定的权力和责任，使
其在一定范围内有处理问题的自主权，这是行政领导者的分身
术和成事术；对领导者来说，重要的是要有全局的眼光和战略
的眼光，在大事方面精明，全力抓好大事，小事情则委托给部
属办；运用授权艺术，其原则有授权留责、适度合理授权、因
事择人、视能授权、逐级授权、加强授权后的监督控制、防止
反向授权。
②用人艺术。用人是行政领导者的一种主要职责，为了合理使
用干部，做到人尽其才，必须讲究用人艺术，掌握用人之道，
要有宽阔的胸襟，用人不求全责备，不埋没人才，要善于用人，
主要原则有扬长避短、待人诚恳、注重激励、爱护下属。
③处事艺术。要求是领导干部要干好本职工作，专心致志于本
业，不要超越职权，去管不该管、管不了、管不好的事情；另
外还要统筹安排。
④运时艺术。主要原则是检查时间耗费情况，合理、有序地安
排时间；集中时间抓主要工作，提高时间使用效率；精简机构，
善于授权；开好会议，节省时间；善于科学地挤时间等。
案例1
我们翻阅了一下副市长办公桌上的台历，那密密麻麻的字里行间，
记载着他来去匆匆奔波操劳的足迹。以1998年5月4日为例，早上6时，
去火车站欢迎从北京载誉归来的“五一”劳动奖章获得者；上午8时，
参加地方工业品展销大厦落成开业剪彩仪式；上午9时，到工人文化
宫向“十位优秀青年企业家”颁发奖状；上午10时，在市委听取全
市上月工业生产情况的汇报；中午12时，赶到某宾馆与某省工业厅
的领导同志共进午餐；下午2时，参加市长办公会议；下午6时，应
邀参加一个兄弟城市市长来本市参观结束后的答谢宴会；晚上7点30
分，出席市青少年宫举办的青年职工文艺汇演，向优胜单位和个人
颁发奖杯和奖品；晚10时，前往火车站为兄弟市的市长送行；晚11
时，回家阅批文件到深夜12点半。据悉，这一天，该市长还有两起
重要的会谈，因实在挤不出时间而推迟了。至于登门拜访或请示汇
报工作的人可能也不少，然而都扑了空。难怪有人感慨地说：“市
长们真忙，也真难找啊！”
请你运用行政领导的有关理论分析这位副市长一天的工作？作为行
政首长的市长怎样才能摆脱繁杂的日常事务，履行好自己的职
责？
分析结论
• 行政首长的主要职责是出主意、用干部。所谓出主
意，主要是切合当地实际，作出当地经济和社会发
展的各种决策。这就要求行政首长深入实际进行大
量调查研究。所谓用人，主要是如何选用优秀人才，
以及如何发挥下属的积极性。作为一名市长，应该
集中精力进行宏观调控，而不应该忙于琐碎事务。
市长应该管大事，出好主意，用好干部。
• 作为行政首长的市长要履行好自己的职责，必须注
意下述几点：⑴明确市长的职责，抓好大事。⑵善
于授权，充分发挥职能部门的作用。⑶减少“文山
会海”，克服形式主义，不做表面文章。
案例2
张明是一位建国前参加革命的老同志，原在B市公安局政治部
工作，1992年调到A市公安局交通处任处长。张处长上任后，
针对各队普遍存在顶撞交通处领导、处领导没有威信、软弱
无力等问题，采取了一系列措施：⑴请环保局有关部门到各
主要马路测量空气污染程度，要求上级给交通处每人每月10
元钱的空气污染补贴费；⑵为每个交通岗亭安装电风扇和扩
音器，为每个交通队配备小汽车、事故勘察车和携带式通话
机；⑶派人到各省市和出国去学习先进的交通管理经验，制
定岗位责任制；⑷对少数违法乱纪的干警进行必要的惩处；
同时派工作组进驻一些不听指挥的交通队，对领导班子进行
调整。张处长采取这4条措施后，威信倍增。各科队和几位副
处长大事小事都要请示张处长，似乎没有他的点头许多事情
就很难办。按照张处长本人的说法，作为一名领导干部，就
是要利用手中的权力来树立一定的威信，这样才有号召力。
但自1996年张处长离休后，他的威信也随之消失了。
问题：
1、为什么张处长离休后威信也随之消
失了？
2、行政领导者怎样才能建立持久有
效的威信？
分析
威信，是指一个人在人群中的声望和信誉。行政领导干部的威信，实质上
就是行政领导干部在群众中的影响力。影响力大，威信就高；反之，影响
力越低小，威信就越低。那么行政领导应该怎样提高自己的威信呢？行政
管理的历史经验告诉我们，行政领导者的影响力不外乎来自于两个方面：
一是来自权力性因素，即依靠法律赋予的职权所产生的影响力，其特点是
以外部推力来影响和改变人们的心理和行为，具有强制性，且难以持久；
另一方面来自非权力性因素，即依靠领导者的学识、才能、品行、人际关
系等所产生的影响力，其特点是它使部属自觉追随，表现为一种内趋力，
不具有强制性，是在部属心理认同的基础上产生的，它能稳定地、长久地、
深入地影响部属的心理和行为，可以发挥出权力性因素所无法发挥的影响。
案例中，张处长的领导基础观是片面的，没有理解领导的真正含义；他单
纯依靠行政手段去推行工作，而忽视了自身道德素质的提高，特别是忽视
了依靠发扬民主、做群众思想动员工作来调动干警的积极性和主动性；张
处长的领导风格 也有问题，采取的是集权型的领导方式，也违反了职权责
一致原则，没有发挥一个领导者应有的职能，仅仅起一个管理者的作用。
第一，张处长对威信的理解存在偏差；采取了集权式的领导方式。
第二，领导者要建立持久有效的威信，必须注意下述几点：⑴提高自身素
质。⑵实行既集中又民主的领导方式。⑶注重规章制度的建设。
5、行政领导的基本素质
行政领导的基本素质要求：
（1）政治素质。政治素质是社会主义国家行政领导干部特别
要强调的素质，其主要内容是要有坚定正确的政治方向、要有
服务意识、要有廉洁奉公的政治道德；
（2）知识素质。要求行政领导者要有丰富而结构合理的知识，
既要有专业知识，还要有其他相关领域的知识；
（3）、能力素质。行政领导者的能力素质主要包括创新能力
和综合能力；
（4）、心理素质。行政领导者的心理素质要求是敢于决断的
气质、竞争开放的性格、坚忍不拔的意志；
（5）、身体素质。行政领导者要有强壮的、能够持续工作的
体力，而且在工作中还应表现出充沛的精力和生命的活力。
6、行政领导班子的素质结构
行政领导班子的素质结构：
（1）年龄结构，行政领导班子由不同年龄合理构成的最
佳年龄结构，它是根据不同的领导层次，由老年、中年、
青年干部按合理的比例构成的综合体；
（2）知识结构，行政领导班子中各种知识的合理构成，
现代行政领导班子的组成，应该是具有教高文化知识水
平和专业知识水平的各类人才的合理搭配，从而达到互
相补充，使整个行政领导班子成为具有综合业务能力的
整体；
（3）智能结构，行政领导班子内不同类型智能的领导成
员之间的合理构成；
（4）气质结构，领导班子在不同气质方面的合理构成。
三、领导管理工作的专业化
1、领导管理工作的专业化的含义
（1）经理革命：实现产权和经营权分离，
以领导管理为职业的软专家应运而生。
（2）由领导管理者无专业业务知识到具
有业务专长、再转变为具有领导管理
工作专长，即由外行变为内行。
2、领导管理工作专业化的实现途径
（1）提高认识，转变观念
（2）加强培训，完善知识结构
（3）注重提高领导能力
（4）强化日常选拔标准，实现领
导管理双内行
第二节 行政领导者的职位、职权和责任
一、行政领导者的职位
(一)行政领导者职位的含义
行政领导者的职位是指国家权力机关或国家人事
行政部门根据法律与行政规程，按规范化程序选择
或任命行政领导者担任的职务和赋予其应履行的责
任。职务和责任是构成行政领导者职位的两个不可
缺少的要素。只有担任了某一职务，才负有与其相
应行政部门的工作指挥与统御权；而担任某一行政
领导职位的人，就负有对该组织的领导责任。
(二)行政领导者职位的特点
（1）职位是以“事”为中心确定下来的
（2）职位的设置有数量的规定性
（3）职位本身具有相对的稳定性
二、行政领导者的职权
(一)行政领导者职权的含义
法定的与职位相当的行政权力，就是行政领导者的职权。行
政领导者的职权，是其行使指挥与统御过程的支配性影响的
实质条件。职权不仅意味着行政领导者具有从事一定行为的
可能性，而且意味着必须从事这一行为，否则就构成失职。
(二)行政领导者的职权与职位的关系
一方面，职权是与职位联系在一起的，职权是由职位衍生出
来的，职位的性质决定职权的性质；职权与职位有对称关系，
职权的大小与职能的高低、责任的轻重相适应；职权是法律
认可与确认的权力。
另一方面，行政职权是有限度的权力，它由国家权力机关因
社会公共管理分工的不同而进行功能性划分，并由国家依据
划分做出授予，被授予者需对权力有明确的认识，从而掌好
权、用好权。行政领导的权限范围包括人事权、物权（即对
物质资源的配置与使用权）、财权、组织权。
三、行政领导者的责任
(一)行政领导者责任的含义
行政领导者的责任是指行政领导者违反其法
定的义务所引起的必须承担的法律后果。
(二)行政领导者责任的内容
1、政治责任
2、工作责任：即工作岗位责任
3、法律责任
第三节 行政领导制度
一、集体领导、个人分工负责制的含义
1、集体领导是集体决策、共同负责的制度，即对重大问题，
由领导集团全体成员讨论，做出决策和决定，一经决定，必
须共同遵守。
2、个人分工负责制就是行政领导集团内各成员为执行集体领
导的意志而密切配合，各司其职，各尽其责。
二、集体领导与个人分工负责制的关系
集体领导和个人分工负责是辩证的统一，是不可偏废或分割
的。集体领导是个人分工负责的前提，个人分工负责是集体
领导的基础。集体领导的决策是个人分工负责的方向、目标，
个人分工负责是集体领导意志实现的途径。离开集体领导的
个人分工负责就是无政府主义和自由主义；离开个人分工负
责的集体领导，只能是“清谈馆”。坚持集体领导与个人分
工负责相结合，就要反对个人说了算和不敢负责的官僚主义
倾向。
三、行政首长负责制
行政首长负责制是相对于委员会制而言的，是民
主集中制和集体领导与个人分工负责制相结合制
度的一种具体形式。它是指重大事务在集体讨论
的基础上由行政首长定夺，具体的日常行政事务
由行政首长决定，行政首长独立承担行政责任的
一种行政领导制度。
第三节 战略管理
战略管理途径既是一种公共管理（尤其是政府管理）
的新实践模式，又是一种公共管理研究的新视野。它
的兴起受到私人部门战略管理的示范性影响，也是公
共管理改革以及环境变化的必然结果。战略管理是一
个过程，具有鲜明特征，包涵战略规划、战略实施和
战略评价三个功能环节。作为一种新模式，战略管理
途经并未成熟，在实践应用中出现一些难题，但它对
于我国政府管理方式的转变具有重要借鉴作用，对于
我国公共管理知识体系的创新也具有重要参考价值。
现阶段中国政府部门管理的理论与实践迫切需要战略
思维。
一、战略管理的基本理论
（一）战略的概念
1、战略（ Strategy ）：是指导战争全局的计划和策略——《辞海》；
战略是为了达到战争目的而对战斗的运用——克劳塞维茨《战争论》
2、企业战略：是一种决策模式，它决定和揭示企业的目的与目标，提出实
现目的的方针与计划，确定企业从事的经营业务，明确企业的经济类型与人
文组织类型，决定企业对员工、顾客和社会作出的经济的和非经济的贡献。
战略是一种模式或计划，它将一个组织的主要目的、政策与活动按照一定的
程序结合成一个紧密的整体。
战略是一种计划（plan） 、一种计策（ploy） 、一种模式（pattern） 、
一种定位（position） 、一种视角或观念（perspective） 。——加拿大明
茨伯格
3、一般意义上，战略是指未来的、重大的、全局性的谋划。
4、战略管理(Strategic Management)，是指制定、实施和评价使组织能够达
到目标的、跨功能治理的艺术和科学。战略管理的任务就是要在资源配置的
基础上发展组织的核心能力。战略管理就是战略的形成、选择、实施和评价
的全过程。
（二）战略管理的历史演进
战略管理的实践和研究兴起于20世纪60年代，自兴起以来，它经历了三个
历史发展阶段，产生了十大学派。
第一阶段：以理性主义为特征，主要致力于战略的制定
这个阶段主要有设计学派、计划学派以及定位学派。
1、设计学派。认为战略是对公司实力和机会的匹配，是领导者有意识的但
非正式的构想过程。该学派建立了著名的SWOT（Strength, Weakness,
Opportunity and Threat）模型。该模型考察了组织面临的威胁和机会
（外部评价）以及组织本身的优势和劣势（内部评价），充分体现了组织
内外部关系对制定战略的重要性。但设计学派将战略管理静态地划分为战
略形成和战略实施两个阶段，割裂了它们之间的动态联系。
Ｓ是指组织内部的优势（Strengths），Ｗ是指组织内部的劣势
（Weaknesses），Ｏ是指企业外部环境的机会（Opportunities），Ｔ是指
组织外部环境的威胁（Threats）。SWOT分析法是指组织在战略制定和战略
实施之前，对组织所处的外部环境所造成的影响，以及组织内部资源状况
进行综合判断的一种方法。
优势-S 弱点-W
机会-O SO战略 WO战略
ST战略 WT战略
机会-O
威胁-T
利用优势
规避威胁
保持空白 列出优势 列出弱点
列出机会
列出威胁
发出优势
利用机会
利出机会
克服弱点
减少弱点
规避威胁
2、计划学派
同设计学派相似，计划学派也把市场环境、定位和内部资
源能力视为制定战略的出发点。但它认为企业战略的制定
过程应该是一个正规化、条理化的计划过程，不应该只停
留在经验和概念的水平上。比如，企业应采用什么方法去
评价自己和外部环境，以保证对SWOT的分析是客观的；哪
些优势、劣势、机会和威胁对企业最具有战略意义等等。
基于这样的理念，计划学派引进了许多数学、决策科学的
方法，提出了许多复杂的战略计划模型。
3、定位学派
定位学派的创始人是哈佛大学商学院的迈克尔·波特教授。
他提出，企业战略的核心是获得竞争优势，而竞争优势取
决于企业所处行业的赢利能力，即行业吸引力和企业在行
业中的相对竞争地位。因此，战略管理的首要任务就是选
择最有赢利潜力的行业，其次还要考虑如何在已经选定的
行业中自我定位。
定位学派将战略分析的重点第一次由企业转向了行业，强
调了企业外部环境，尤其是行业特点和结构因素对企业投
资收益率的影响，并提供了诸如五种竞争力模型（供应商、
购买者、当前竞争对手、替代产品厂商和行业潜在进入者）
、行业吸引力矩阵、价值链分析等一系列分析技巧，帮助
企业选择行业并制定符合行业特点的竞争战略。
结论：
这三大战略管理流派的形成和发展做出了奠基性的贡献，但是
也存在相应的缺陷。设计学派注重机会分析，认为在同行业中
竞争的大多数企业一般控制着基本相同的资源和实施基本相同
的战略，一般管理技术是一种可以任意转移的能力，但却忽略
了对内部条件，包括组织结构、管理机制和企业文化等的分析。
计划学派过分强调理性思维、数量方法和精密模型的运用，忽
略了战略思维的非理性方面以及环境变化对企业的影响。定位
学派更是将企业的成败归结为企业外部的行业因素，过分依赖
对行业的选择，相对忽略了企业内部因素，尤其是企业内部资
源、核心竞争力对企业战略选择的影响。在这些思潮的直接影
响下，美国在60至80年代出现了以购并为主的多元化发展浪潮，
但结果并不理想，有人认为对此应负有责任的正是这些学派。
第二阶段：强调非理性因素，注重行为因素的研究
企业家学派、认识学派、学习学派、权力学派、文化学派、环境学派等六
大学派，都属于这个阶段。
1、企业家学派
企业家学派认为，具有战略洞察力的企业家是企业成功的关键。许多成功
企业没有系统的、成文的战略，但它们同样经营得很好，这与管理者对企
业基本价值以及存在原因的信念是息息相关的。企业家学派的最大特征在
于强调领导的积极性和战略直觉的重要性。它一方面将战略制定归功于个
人直觉；另一方面认为不存在规范的战略制定过程。能使一个企业在某个
环境中获得成功的领导，并不一定在另一个企业和另一个环境中也能取得
同样的成功。如果一个企业遇到了经营困难，最好的办法就是换一个新的
具有直觉力的领导。
企业家学派比较适用于新建企业和处于转变时期的企业，因为在这两种情
况下，格外需要强有力的和具有敏锐直觉的领导者，来决定企业的方向和
活动范围。
2、认识学派
认识学派认为，战略实质上是一种直觉和概念，战略的制定
过程实质上是战略者的认识过程；由于战略者所处的环境是
复杂的，这种复杂性限制了他们的认识能力；更何况面对大
量真假难辨的信息和有限的时间，战略过程也可能被歪曲。
由于战略很大程度上依赖于个人的认识，所以不同战略者在
战略风格上差异会很大。
学习和了解认识学派研究结果的意义就在于：认识学派探讨
了认识过程和认识特征对战略形成的作用。
3、学习学派
认识学派的研究表明：设计学派、计划学派和定位学派研究
的静态战略制定过程不适用于实际战略制定所处的复杂、变
化的环境。但是，如果战略者们不依靠静态的程序和方法，
除了依靠直觉，他们如何制定战略呢？
学习学派认为：通过学习过程！战略的形成与发展就是思想
和行动、控制和学习、稳定与改变相结合的艺术性过程。由
于战略的过程导向，在此过程中不仅单个的领导需要学习，
作为整体的领导系统都必须学习；领导的作用不再是预先决
定战略，而是组织战略学习的过程。高层管理人员特别要
关注战略学习过程中的有关人员，推动学习的组织
结构和体系，准备对可能出现的战略做出承认、修
改和引导。
4、权力学派
权力学派认为整个战略制定的过程实际上是各种正式和非正
式的利益团体运用权力、施加影响和不断谈判的过程。对战
略制定发生作用的不再是某个人，包括：设计学派中的企业
主管、计划学派中的计划者、定位学派中的分析家和企业学
派中的企业家，而是一群人。这一群人利用自己的权势既争
权夺势又妥协合作，使得战略制定过程成为谈判和讨价还价
的过程，这时组织的活动不再受某一共同利益的驱使，而是
受一些局部利益的驱使。
在这种情况下，总是存在对战略认识的争议，不存在共同认
可的战略意图，很难形成统一的战略和对战略的执行活动。
5、文化学派
文化学派将战略制定视为观念形态的形成和维持过
程；战略制定过程是集体行为的过程，建立在由组
织成员共同拥有的信仰和价值观之上；战略采取了
观念的形式，以组织成员的意愿为基础，表现为有
意识的行为方式；由于存在共同的信仰，组织内的
协调和控制基本上是规范的；战略的变化不会超出
或违背企业的总体战略观点和现存文化。
6、环境学派
环境学派没有将战略的制定归结为组织内部的某个成分，
而是将注意力转移到组织外部，重点研究组织所处外部
环境对战略制定的影响。环境学派认为，组织和领导成
为被动成分，战略源于组织受环境影响的被动反应。组
织必须适应环境，并在适应环境的过程中寻找自己生存
和发展的位置。
环境学派认为，事实上并不存在组织内部的战略者，也
不存在任何内部的战略过程和战略领导；环境迫使组织
进入特定的生态位置，从而影响战略，拒绝适应环境的
企业终将死亡。
结论：
上述六个学派从非理性角度完善了对企业战略的认识，真
实描绘了种种现实因素对战略制定的影响力量。但各执一
端，过于分散，许多战略管理学者们都试图将以上各个流
派的观点兼收并蓄，从多方面而不是一个方面反映企业战
略的本质特性。于是，进入了下一个阶段，出现了一个新
的学派——综合学派。
第三阶段：综合阶段
综合学派认为，企业战略制定过程是一个典型的由一
系列因素构成的集合的形成过程。在此过程中，某一
特定类型企业在某一特定时期内，采取了某一特定行
为，恰好与某一特定类型的环境相吻合。
基本理论总结
（1）战略管理起源于20世纪60年代的激烈竞争氛围，随着时间的推移，其
重要性日益增加。战略管理的实质是摆脱自由竞争，实现战略竞争 。战略
的制定具有前导性、主观性和独特性等三大特色，其实质是以“与众不同
”来换取未来的收益。信息时代的战略 就是表现为创新。
（2）战略制定过程可以仅仅是一个概念设计的过程（设计学派），也可以
是一个正规计划的过程（计划学派），或是系统分析的过程（定位学派），
或是知觉认识的过程（认识学派）；战略制定过程可以是组织中某一个人
的认识过程（企业家学派），也可以是一个集体的学习过程（学习学派），
或是权力作用的过程（权力学派）；战略制定过程可以是由个别领导所推
动（设计学派、计划学派、定位学派、企业家学派等），也可以受企业文
化所推动（文化学派），还可以受外部环境所推动（环境学派）。上述种
种选择都必须与企业所在的时期和条件相适应。
（3）在实践基础上，战略管理的理论逐步由静态转为动态；由战略制定与
实施相分离转为相结合；由单一转向综合。面对技术创新加剧、竞争日益
激烈、顾客需求多样化、网络对社会生活方式以及商业活动的巨大冲击，
我们可以预言，战略管理理论必将面临新的挑战。
二、政府部门的战略管理
1、政府部门重视战略管理的原因：
（1）环境更加具有不确定性；
（2）政府部门角色的变化，适应市场经济发展；
（3）国际化和国际竞争力；
（4）公共利益的挑战。
2、政府部门战略管理的基本特征
（1）未来导向；
（2）着重于较长远的、总体的谋略；
（3）是一个组织寻求成长和发展机会及识别威胁
的过程；
（4）直觉和理性分析有机结合；
（5）持续性与循环性的过程。
3、政府部门战略管理的原则
（1）关注长期管理；
（2）将目的与目标整合成一贯的层级体系；
（3）战略管理与规划不是自我执行；
（4）强调外部观点，要适应环境，而且要预期与
影响环境的变迁。
三、战略管理的过程与方法
从系统的观点出发，可将战略管理分为三个阶段：战略规
划、战略实施、战略控制。它们之间相互联系、不可分割，
共同形成一个循环的、持续上升的过程。
1．战略规划
战略规划阶段所要完成的任务是要清楚明确地表达战略，对
公共部门内外环境进行分析，在此基础上研究拟定战略的过
程，也就是寻找发展的趋势，发现发展的威胁和机会，以使
潜在利益最大化。战略规划立足于实然状态和应然状态的差
距，目的是寻求公共部门与外部环境的最佳结合。一般而言，
它主要包括主要决策者对制定战略规划形成共识；了解相关
法律制度，明确组织（可以是一个部门、一个行业，也可以
是一级政府）的使命；战略分析（内外部环境分析）；列举
战略清单，并按优先顺序排列，确定组织的战略；在综合分
析的基础上，选择出具有可能性和可行性的战略，确定战略
方案。
战略分析是其中最重要的一环，PEST分析法和SWOT分析法是
常见的战略分析方法。
（1）PEST分析方法
PEST分析方法是一个宏观环境分析模型：
首先是搜集对组织战略产生影响的政治法
律(Politics)、经济(Economy)、社会文化
(Society)和技术(Technology)四个方面的
因素；其次是对这上四个因素进行仔细分
析，理清这些因素对战略的影响，找到本
组织需要考虑的因素；最后是对这些因素
进行评价（比如专家打分法），确定关键
战略因素。
（2）SWOT分析方法
SWOT分析法(自我诊断法)是目前战略管理与规划领域广泛使
用的分析工具，是一种综合考虑组织内部条件和外部环境的
各种因素，进行系统分析评价，进而选择最优战略的常用方
法。这里Ｓ是指组织内部的优势(Strengths)，Ｗ是指组织内
部劣势(weaknesses)，Ｏ是指组织外部环境的机会
(Opportunities)，Ｔ是指组织外部环境的威胁(Threats)。
从整体上看，SWOT可以分为两个部分，第一部分SW，主要用
来分析内部条件，第二部分OT，主要用来分析外部条件。
进行SWOT分析并将分析结果用于战略决策，要遵循以下四
个原则：一是使各种优势相互结合、有机联系，在结构上建
立耦合关系；二是扩大优势，使系统功能更加完善，运转更
加良性；三是抓住机会，绕开不利因素的干扰，化解和防范
风险；四是两害相遇，取其轻。
战略规划的结果是形成组织的战略计划。一般来讲，
一个好的战略计划包括：（1）战略范围，它规定
了本组织与外部环境因素之间发生作用的范围，即
说明了要达到哪些方面的目标；（2）资源部署，
要阐明如何部署资源；（3）战略范围的机会与威
胁，说明如何把握机会，克服或回避威胁；（4）
最佳协调作用，在战略范围内，要使资源部署与竞
争优势相互协调。
由于公共部门普遍面临资源短缺的问题，那么选择
一种消耗资源较少或者是所需资源较容易获得而达
到的效果却较大的战略方案就成为战略管理者的首
要任务。
政府部门战略规划的性质：
（1）稀少性；
（2）重大性；
（3）指导性和长远性。
2．战略实施
战略实施是将战略管理方案付诸实践，逐步实现战略规划的
过程。战略规划是战略实施的基础；战略实施是战略规划的
执行，在实施过程中往往渗透着规划。
战略实施是一个复杂的过程，它可能会受到组织结构、组织
文化、信息沟通、资源分配、领导人员素质等因素的影响。
战略实施包含了战略发动、制定行动计划、组织保障、物质
基础保障、营造战略实施软环境、战略实验和全面实施。
战略设计的合理性、组织结构与战略的匹配程度、组织体制
因素、组织文化、成员对战略的实际支持程度及其能力状况、
沟通与协调的程度都有可能影响战略实施的效果。战略实施
的效果不佳就应该从上述几个方面入手进行调查分析，适时
调整，尽量避免战略实施不佳造成的不良后果。
3．战略控制
战略控制是建立在战略管理前期工作基础上的管理活动，是
一个不断监视和控制战略实施进程，评价实施结果是否符合
原定目标和要求，发现问题并及时采取措施，以保证战略实
施结果与战略规划的要求相吻合的过程。战略控制程序确立
标准、衡量绩效、纠正偏差三个基本环节构成。
四、战略管理的问题与改进
1、战略管理在政府部门应用的正面效果
（1）提供战略性发展方向；
（2）指导资源配置的优先顺序；
（3）强化组织对环境的适应能力；
（4）设定了追求卓越的标准；
（5）提供了控制和评估的基础。
2、战略管理的问题
欧文.休斯提出的七种批评意见
（1）描述失实；
（2）过程过于呆板；
（3）正式的过程与创造性和革新相违背；
（4）引入公共部门时出现一系列问题；
（5）责任问题；
（6）目标设定的困难；
（7）公共部门行政人员短暂任期造成的问题。
3、制约战略发展计划的因素
（1）对目标选择的制约因素；
（2）可供政府部门战略管理执行人员选择
使用的手段有限；
（3）目标与手段的配合经常受到制约。
4、战略管理的改进
（1）战略管理思维比计划更重要；
（2）注重战略规划与战略实施间的有效配合；
（3）注重战略管理的实施；
（4）注重战略管理过程中良好的沟通协调机制
的建立；
（5）注重组织长期目标的设计。
中国石油能源战略管理案例如
随着中国经济的快速发展，2003年我国已成为仅次于美国的
世界第二大石油消费国，年消费原油亿吨，同比增长12
％；进口占％，同比增长％。未来20年中国仍是石
油需求增长较快时期，预计到2020年，进口量将可能达到
亿吨；天然气在能源消费比例也将从目前的％增长到10％
以上。目前，能源已成为限制中国经济发展的瓶颈。我国目
前没有一个单独隶属于中央的能源部，对能源和石油进行统
一管理与协调。对能源的管理职责被分散在几个机构中，无
法集中力量对能源及石油事务进行有效协调和管理。长期以
来，我国也没有一部专门的石油法令对石油活动进行规范。
因此，在经济快速发展和对能源需求不断增长的形势下，制
订有效能源战略，应对能源危机，解决能源引起的相关问题，
已成为当务之急。
问题：面对我国的石油能源问题，应当采取什么战略管理措
施？
分析
1、完善我国石油管理体系。
2、建立和完善法规体系，出台一部石油法令，同时建立和完
善相关具体管理规章制度。这样一是对石油活动进行规范；
二也是确保石油管理部门有效发挥管理作用。
3、应根据新情况考虑建立一个相对独立运作的能源（石油）
综合管理部门，承担目前仍由各石油公司行使的监管职能，
并逐步将分散在国家各有关部委的能源（石油）管理职能
统一起来，对石油利用进行有效发展规划，对石油活动进
行有力管理和监督，合理制定和实施石油政策。
4、根据我国国情引进和建立有效、科学和严谨的微观管理模
式，如许可证制度、环境评估制度等，以使石油活动规范
有序进行，从而获得最大经济和社会效益。
