中国软科学增刊(下)气象灾害防御管理模式及防御机制研究辛吉武1,2,许向春1,陈 明2(1.海南省气象科学研究所,海南海口570203;2.海南省气象局,海南海口570203)摘 要:本文对比分析了国内外现行的气象灾害防御管理模式,提出了我国气象灾害防御机制遵循的原则和防御组织机构的基本框架,并以社区为例,分析研究了我国气象灾害防御基础单元能力建设的关键环节。分析提出了气象灾害防御四个阶段的重点环节与相关任务,并对建立灾害高效防御机制提出了思考和建议。关键词:气象;灾害;防御;机制;研究中图分类号:X921 文献标识码:A 文章编号:2009(X)052AStudyonMeteorologicalDisasterManagementModelandDefenseMechanismXINJ1,212i-wu,XUXiang-chun,CHENMing(,Haikou570203,China;,Haikou570203,China)Abstract:Thoughcomparativeanalysisofexistingmeteorologicaldisastersdefensemanagementmodelathomeanda2broad,,thispaperanalyzedthebaseunitcapacity-buildingofmeteorologicaldisastersdefenseinChina,:meteorologydisasterdefensemechanismstudy 一、引言明显;群发性突出,常常在同一时间段内出现多种气气象灾害通常包括大气直接产生的灾害和衍生象灾害;具有明显的区域性特征;发生频率高、季节性灾害两种。前者包括台风、暴雨洪涝、干旱、冰雹、雷强;种类多,易引发次生灾害。电、龙卷风,寒潮、低温冷害和冻害,高温热害,沙尘暴近年来,特别是进入新世纪以来,我国气象灾害和扬沙,连阴雨以及大风、大雾等。后者是指大气作防御工作在国家的高度重视下,得到了长足的发展和用于其它非大气系统产生的灾害,如风暴潮、地质灾进步。继2006年国务院下发《关于加快气象事业发害、森林草原火灾、农林病虫害、空气污染等灾害。我展的若干意见》后,2007年国务院办公厅又下发了国是世界上自然灾害种类最多,活动最频繁,危害最《关于进一步加强气象灾害防御工作的意见》。目严重的国家之一[1]。其中,气象灾害活动所造成的经前,社会各界对应对气候变化和防御气象灾害的重视济损失占所有自然灾害造成经济总损失的71%左程度和支持力度日益提高,我国气象灾害防御能力和右[2],每年受气象灾害影响的人口约6亿人次,农田水平明显增强[4]。但与先进国家相比,我国气象灾害受灾达5亿多亩。2008年初,仅低温雨雪冰冻灾害无论是防御机制与管理、灾前防御准备、灾害监测预就造成1516亿元经济损失。我国气象灾害的特点是警,还是灾害应急防御、灾害救助和重建都存在很大种类多、范围广、频率高、灾情重[3],其特征表现为造差距。很多学者从预警机制、自然灾害风险的综合成的生命和财产损失十分严重;旱涝等灾害持续特征管理、应急体系建设、灾害防御等多方面进行了深入研 收稿日期:2009-08-18 修回日期:2009-09-18基金项目:国家软科学研究计划项目“气象灾害防御高效机制研究”(2008XS5B097)作者简介:辛吉武(1966-),男,河北固安人,副研究员,研究方向:气象灾害预报及防御。276
理论·方法与案例 气象灾害防御管理模式及防御机制研究究,提出了有益的建议[5-8]。特别是我国目前的气象署是长期以社区为基础进行减灾的工作单位,“防灾害防御重心落在救灾上,应急防御有了一定进展,灾型社区”在飓风等气象灾害或其他灾害发生前,但灾前防御还很薄弱。可提前做好预防的准备,有效地降低社区受灾的可自然灾害是区域可持续发展的障碍因素,甚至是能性,社区最大范围的参与有效地减少了气象灾害一种极为重要的安全破坏因素[9-10]。缓减自然灾害造成的损失。对区域发展造成的影响,减轻其灾情,是实现区域可与此模式相一致的还有德国政府,即德国联邦政持续发展的重要战略任务,也是加强自然灾害风险管府管理办(BVA)下属的民防中心(ZFZ),不过其联邦理的最终目标[11-12]。而气象灾害是我国每年发生次的作用只是在战时发挥作用,平时主要由各州政府负数最多的自然灾害,灾害防御任务十分繁重。没有合责其辖区自然灾害的风险管理工作,即以政府灾害风理的组织管理模式和高效的机制,必将造成高成本、险管理为基础的区域模式。法国也属这一模式,即法低效率的防御。为此本文以气象灾害防御机制建设国政府下设的应急局(DDSL),也如美国,以国家和地为主线,在分析国内外当前气象灾害防御模式的基础方二级为核心,辅以国家相关机构的参与。俄罗斯、上,分析如何建立气象灾害防御的机制;按照防御的意大利也与此类模式相似。但气象灾害的管理不如主要进程,研究各阶段的主要任务,探讨提高气象灾美国细致。害防御的效率和效益的措施,为我国气象灾害的高效(二)日本模式防御提供参考。日本在一整套详细自然灾害风险管理相关的法二、现行的气象灾害防御管理模式律框架下,构建了以首相为首的“中央防灾会议”制世界各国对自然灾害的防御都高度重视,而气象度,一旦发生最大气象灾害,将指定行政机关、指定公灾害的防御又是其最为重要的组成部分。因世界各共单位应对灾害。为了有效地进行灾害管理,要求中国政体国体不同,气象灾害分布各有差异,在管理方央政府、地方政府和指定的行政机关和公共单位,依式上各有特点,但各国都非常注意总结救灾的经验和据《灾害对策基本法》,必须制定防灾计划并予以实教训,即便是一些发达国家也非常注意学习别国的经施。2001年,日本中央政府机构重组,内阁府成为国验和教训,通过不断总结自身的经验,并且结合自身家灾害管理的行政机构。内阁府灾害管理政策统括的管理体制和特点,形成了适应自己的管理模式。虽官负责防灾基本政策,如防灾计划的制定,协调各省、然从管理细节上看,管理模式多样,没有完全雷同,但厅的活动以及巨大灾害的响应。此外,作为负有特殊从防御管理结构上分析,目前比较有代表性的是美使命的大臣,还新设立了“防灾担当大臣”职位。由国、日本和中国3种模式。此可以看出,日本式的自然灾害风险管理是以中央为(一)美国模式核心、各省厅局机构参与的垂直管理模式。一些国土从1974年起,美国政府组建了联邦紧急事务管面积相对小的国家都建立了与此模式近似的自然灾理局(FEMA)以来,即以一个核心政府机构为中害风险行政管理体系[14]。心,联合联邦27个相关的机构,形成对灾害风险的(三)中国模式综合行政管理体系。自2003年3月1日起,FEMA中国在1989年成立了由国务院领导负责的中国整建制归入美国联邦政府新成立的国土安全部国际减灾十年委员会。2001年该机构调整为中国国(DHS),其针对如咫风、地震、洪水和其他的自然灾际减灾委员会,2005年又调整为中国国家减灾委员害的防御应急功能和力量更为加强。目前,该系统会。国家减灾委是中国应对自然灾害的中央政府最掌管国家的应急响应准备和行动工作,形成了以联高机构。气象灾害的监测预警与风险管理由中国气邦和区域两级行政体系为核心、辅以联邦相关机构象局负责,水旱灾害、滑坡、泥石流灾害、海洋灾害、森参与的灾害风险行政管理区域模式(块块模林火灾、农业病虫鼠害及草原火灾等衍生和次生的灾式[13])。该管理机构依据紧急事件管理的职权、政害风险管理分别由水利部、国土资源部、国家海洋局、策、应急程序,结合各项资源,联邦政府、州政府、地国家林业局、农业部等机构负责。各省(自治区、直方政府、私人组织、志愿者组织及国际资源,共同组辖市)对应设置了相应的机构,地(市)、县没有一一成美国国家灾害应急网络,在这个网络内,联邦政对应的机构,但政府有综合指挥机构。全国形成了以府可以提供人员、装备、生活供给、设施、管理、技术部门为主、结合地方政府的“垂直与区域相结合的自及复原重建的服务。在气象灾害防御中社区防御然灾害风险管理模式”。与此模式相一致的还有比发挥了重要功能,国土安全部下属的联邦应急管理利时、挪威等国。277
中国软科学增刊(下)表1 5个国家气象灾害管理相关要求对比表国家最高管理机构主要法律法规管理层级管理与防御特色美国国土安全部《国家紧急响应计划》两级三层突出“块”的重要性,发挥社区作用俄罗斯UEPRSS《联邦应急法》、《特例法》等五层级层次多,法律多涉及不详尽,忽略社区作用澳大利亚州和地区政府联邦政府不立法州和地区设有特定的应急管理法三级以州为主。突出社区响应,非政府组织和志愿者是防御的主要力量日本平时:中央防灾会议灾时:非常灾害对策本部《灾害对策基本法》一级三层突出“条”的重要性,垂直管理,防灾行动与执行机关分工法律规定十分明确中国国家减灾委《突发公共事件应对法》、《气象法》、《国家突发公共事件总体应急预案》两级四层突出“条”“块”结合,政府组织指挥作用明显,可实现全社会力量的统一调度 以上3种气象灾害防御的管理模式,美国模式则 在气象灾害防御中,要把人民的生命财产安全放以“块”为主,在气象灾害防御管理上重点在联邦和在第一位,最大限度减少人民生命财产的损失,改善州政府,协调发挥联邦政府下设部门的功能;日本模人民生存环境,实现人与自然和谐共处;要立足于以式以“条”为主,重点在中央政府各相关部门,协调发预防为主,防治结合,以非工程措施为主,非工程措施挥都道府的作用;中国模式以“条块”结合,整体作用与工程措施相结合;要实行统一规划,突出重点,兼顾发挥不够十分明显。各种模式各有特色,也各有利一般。采取因地制宜的防御措施,按轻重缓急要求,弊,结合本国实际,不断建立和完善适合本国情况的逐步建设和完善防灾减灾体系。气象灾害防御管理模式将是一个长期持续的研究4.坚持“依法防灾、科普先行、科学防灾”的原则课题。 气象灾害的防御要遵循国家有关法律、法规,尽快三、气象灾害防御机制的建设建立和完善与气象灾害防御相配套的法律法规和技(一)建立防御机制应遵循的原则术标准,依靠完备的气象灾害防御法律和标准体系,1.坚持“政府主导,多部门联动,全社会参与”的规范防御行动,约束防御行为。要通过加大气象灾害原则 气象灾害的防御是一项涉及面广,资源需求多防御知识和技能的培训,提高全社会的防灾减灾能的系统工程。在中国只有依靠政府统一组织、协调、力;利用先进的科学技术,提高监测和预报气象灾害指挥,才能将全社会资源快捷地使用到防灾减灾上。的能力,科学指导国民经济和社会发展规划以及工程气象灾害防御涉及到规划与计划、监测预警、防灾救建设的合理避灾,完善应急预案,提高有效救灾的灾及各类资源的调度等,所以必须建立气象、水利、国能力。土、海洋、民航、城建、卫生、财政、交通、民政、军队、武(二)防御的组织机构框架警等不同部门分工明确、快速联动的机制,才能实现在吸收国外气象灾害防御经验的基础上,结合我气象灾害的有效防御。而全社会成员的参与,在我们国现行的行政机构组织模式,为达到最大限度减少气这样一个幅员辽阔,人口众多的国家,显得尤为重要。象灾害造成的损失,提高气象灾害防御的综合效益,只有在政府统一指挥下,全社会成员积极参与行动防降低防灾成本,气象灾害防御组织机构组建可参考以御,才能最大限度地减少气象灾害造成的损失。下模式(图1)。2.坚持“分级负责,条块结合,属地管理”的原则由于气象灾害每年发生次数多,防灾减灾任务 根据我国的政府组成架构和气象灾害发生的区域,重,同时引起多种其他自然灾害,因此本模式对大多必须明确中央、地方政府在气象灾害防御中的管理职数自然灾害的防御皆可通用。并且如能实现气象灾责,清晰市、县、乡、村的防御分工,细化组织实施职害及相关自然灾害防御组织机构的统一整合,可有效责,建立清晰的分级负责制;根据气象灾害防御链中地节约防御成本,提高防御的效率和效益。个环节所涉及的部门,建立部门分类管理、联合防御(三)气象灾害防御基础单元能力建设的机制;建设属地化的气象灾害防御管理机制,在地目前,我国气象灾害防御总体框架已初步建成,方政府的统一指挥下,部门协作配合、各司其职,社会只是在组织结构职责分工和运行机制上还有待进一各成员单位和个人积极参与,突出发挥气象灾害防御步完善。但部门之间的相互协调、信息共享、应急联基层单元(社区、村组、渔船船队等)具体防御实施作动等存在问题仍然较多,这与我国现行的管理体制有用,形成气象灾害防御以属地管理为主,防御管理分关,需要在发展中不断调整,完善协调联动机制。而级负责,防御行动条块结合的气象灾害防御模式。我国气象灾害防御的基础单元(包括社区、农村村3.坚持“以人为本、突出重点、以预防为主”的原组、渔船船队)组织尚未建成,灾害预防意识薄弱、预278
理论·方法与案例 气象灾害防御管理模式及防御机制研究防设施缺乏、防御技术培训不到位、应急救灾组织的模式进行重建;社区经济能力能够迅速恢复;如连空缺、预警灾情信息渠道不畅等问题才是制约我国气续遭受严重灾害,社区能够总结经验,不重蹈覆象灾害防御最关键的问题。为此需尽快加强灾害防辙[15]。为此,多年来美国着力在以下3个方面推动御基础单元的能力建设,加大防御设施投入力度,完社区灾害防御能力建设:善组织机构,组建信息员和志愿者队伍,加大防御技(1)灾前准备功能的建设:一是政府组织制定社能培训,构建强有力的基础单元防御体系。区防灾救灾计划,并规划成立社区防救灾组织机构,1.国外社区灾害防御能力建设 从国外经验以便于推动相关计划,吸引社区居民参与,尤其针对来看,美国、澳大利亚都高度重视社区综合减灾组可能受灾地区和群众,制定有针对性的应急计划,来织或非政府组织的能力建设,并在防灾减灾中发挥指导其防灾救灾工作。二是推动社区在灾前的准备了巨大作用。美国联邦应急管理署确定“防灾型社工作,普及培训防灾减灾技能,提升社区内各家各户区”的目标是:让灾害所造成的伤亡降至最低;公共的防救灾意识。三是督促社区成员能够熟练掌握社部门能顺利救助社区救援;社区本身能够在无公共区领导下的各项防救灾工作、紧急沟通方式,在灾害部门救助下,独立进行灾害应急管理;社区能够依发生时,能够顺利完成各项应急处理工作,进而降低据灾前形式进行修复或是参照灾前所共同规划的损失。图1 气象灾害防御组织机构框架图279
中国软科学增刊(下) (2)灾时应急防御功能的建设:通过已成立的社灾职能,合理利用全社会的减灾资源,统一规划社区的区防救灾组织机构,在灾害发生时,争取实现社区能灾害管理职能。在设计社区应急预案、建设与管理避难及时预警和顺利避难的目标;如灾害发生,能依照既体系、管理社区减灾基金、建设防灾志愿者队伍、建设社定组织程序及事前演练的模式开展互助互救工作,并区灾害管理的文化等方面逐步开展工作。在近两年的具有较长时间的灾害持续抵御能力。气象灾害防御中,已经初步发挥了作用。再如中国气象(3)灾后复原改进功能的建设:利用社区防救灾局与浙江省政府在德清县联合开展的农村气象灾害防组织系统,妥善安置灾民,公平透明分发赈灾物资,增御体系建设试点,围绕建立健全农村气象管理网络,实现强社区整体生存能力,并积极满足地区和居民的要乡镇有农村气象工作站、村村有气象协理员;建设突发公求;灾后重建应尽量以社区居民为主导,总结相关社共事件预警信息发布平台,拓宽气象信息发布渠道,发展区居民经验,进行规划设计,并尽量发挥社区特色和推广手机小区广播、卫星警报器、移动掌上气象台,实现优势,营造良好的社区环境。中国气象频道落地,健全“部门、乡镇、村”三级气象应急美国还制定了社区版的“可持续减灾计划”从土响应互动和110气象联动机制,气象信息入村率达到地利用规划、示警系统设置、建筑物的管理和监督、紧100%,入户率达95%以上;制定气象灾害风险区规划,编急救助及医疗系统、危机管理指挥系统等方面进行了制不同灾种风险区划图;建立气象灾害预警中心,主要气规范[16]。社区应急反应小组是美国重要的市民组织象灾害预报准确率提高5%;增强气象灾害监测能力;充队伍,也是防灾减灾的重要力量。分发挥气象为农服务的作用,为农业基地设立10大类主澳大利亚则更重视非政府组织的灾害防御能力要农产品农业气象指标,建立1000个“气象信箱”和500建设,联邦政府和州政府承担应急救援的基础设施和个“农民网页”;加大农村气象科普宣传力度,健全农村专用救援装备,州(市)抗灾计划、危机救援服务机构气象科普网络,气象知识农村普及率达到90%,提高农发挥协调作用,掌握着有效的灾害预防、准备、反应和民防灾减灾意识和能力等方面,开展全方位的有益探索恢复所必须的资源,如救火队、搜救等专业力量。各和试验。应急机构与企业和民间实体的救援力量签订协议,发但由于我国社区气象灾害防御组织建设才刚刚生最大气象灾害时,政府应急管理中心负责协调各类起步,城镇社区因人员聚集、经济发达、文化层次较高资源实施救援,气象局提供天气、水文、气候和咨询的等诸多优势,在政府确定建设规划后,可在政府和主服务,并在监视热带气旋、大风、洪水、干旱和海啸等管部门的指导、扶持下,较快建成反应迅速、主动防潜在的自然危险下,发布预警和防御建议。非政府组灾、自救能力强的气象灾害防御社区。而偏远的农织如红十字会、约翰救护旅、救助队以及企业和民间村、渔民则由于居住地分散、自然条件差、防灾基础设实体等则是澳大利亚灾害防御中的关键力量,不仅在施几乎空白、建设投资大、群众防灾意识淡薄、防灾技危机反应、救援安排、灾害复原阶段,而且在开发、实能低、经济落后等诸多原因,气象灾害防御的农村、渔施减灾计划和战略方面发挥重要作用。志愿者也是船等基础单元建设将会难度更大,周期更长。但如果应急救援中重要人力资源,各类应急救援机构中职业放弃基础单元的防御能力建设,无论气象灾害防御的救援人员很少,救援主要依赖成千上万训练有素的志体系设计如何完美、防御机制多么完善高效,最终仍愿者。志愿者都必须按照国家标准进行培训,掌握各将无法摆脱全国防灾救灾整体水平处在低效、无序和种救援技能,取得全国通行的资质,政府急管理机构能力低下的状况。为志愿者提供必要的救援装备。根据澳大利亚宪法3.气象灾害防御基础单元能力建设的关键环节规定,为了使防灾减灾有效率,政府要对社区及其他(以社区为例)组织防灾进行立法,提高保障服务与设备资源供应(1)总体的规划与设计,配套资金的投入。在社区等,强化了社区和非政府组织在灾害防御中的作用。改造和新建时,要按照总体规划和气象灾害风险区划,设2.我国气象灾害防御基础单元能力建设 近年来,计相适应的防灾救灾设施和避灾场所,并监督实施;要在我国也在积极开展社区、农村气象灾害防御体系建设的政府加大投入的同时,还要动员社会力量,从企业捐助、探索,如北京城市社区灾害管理模式[17],自2006年开始社区居民自愿募集、基金救助等多种方式筹集社区防灾建设以来,以“整合政府的各项减灾职能、有效提高社区减灾基金,以保证社区提前有序预防、提前自我应急、提应对各种城市灾害的能力,并取得综合减灾实效”为总前自我救灾,自主开展日常防灾宣传,应急演练培训等工体目标,充分发挥社区基层组织功能,合理预测社区可作,构建社区防灾减灾的新格局。面临的各种可能灾害,有效地整合气象灾害预防、防震减(2)组建社区气象灾害防御管理自治组织,完善灾、公共安全事件防范、火灾预防等一系列公共部门的减社区气象灾害防御的组织体系。要在政府指导下,依280
理论·方法与案例 气象灾害防御管理模式及防御机制研究靠社区居民自主选举产生社区气象灾害组织管理机期,依靠严密的监视和预报,评估即将来临的气象灾构,承担日常的防灾宣传、组织应急演练,开展社区居害可能造成的损失,补充修订遭受气象灾害冲击时的民防灾基本能力培训。依靠广泛的宣传动员,组建以各种灾害防备措施,以使受到气象灾害冲击所造成的社区自愿者为主的社区气象灾害应急小组。在气象危险或损失降到最低。灾害来临时,组织社区居民避灾防灾,组织应急小组应急减灾阶段:气象灾害来临时,及时快速预警,开展社区灾害救援。根据掌握的实时性气象灾害预警信息和灾情实况,启(3)制定完善细致的社区气象灾害应急预案。预案动应急相应机制,以平时所做各种灾前准备工作为基要从社区实际出发,结合当地气象灾害特点,细化分灾种础,通过快速、便捷、适宜的救灾方式、资源调配与共的应急行动计划;明确社区管理组织、应急小组、居民的享的信息支持,依照应急预案有序开展应急响应,降不同分工,清晰列出应采取的具体措施和行动的流程,对低灾害损失。避灾场所、转移路线、交通工具等都应做到具体化。待灾灾后重建(复原)阶段:对气象灾害实际造成的害来临时,社区气象灾害防御管理组织可按照预案有计损失进行科学评估,依据相关法律和评估结果,依靠划有步骤的开展社区灾害应急工作。同时要根据当地最符合全社会力量对受灾区域开展救助。其主要目的气象灾害变化状况,做到应急预案和启动标准滚动修标是受灾地区的有效重建,使其能在最短时间内恢复订的制度化,加大预案培训和宣传,使社区居民在灾害防原有的运作机能,并防范灾后可能引发的次生灾害等御中清楚行动细节,积极参与行动。其它负面问题。(4)建立社区突发气象灾害应急响应认证制度。市(一)防灾准备阶段(县)气象主管机构可通过组织开展社区、村镇突发气象1.建立健全气象灾害防御法律法规体系和标准体灾害应急响应的认证和气象灾害防御模范社区(村镇)系 根据美国等灾害防御水平较高国家的经验,防御创建活动,同级政府应建立认证小区和模范社区的奖励之前先立法,是规范气象灾害的基础保证。我国《中华机制,促进防御社区建设进程,全面提高基础单元综合防人民共和国气象法》正式颁布实施以来,虽然在发展气御气象灾害的能力。社区、村镇应当建立气象灾害警报象事业上发挥了很大作用,但《气象法》中只有一章对站,确保及时接收国家气象主管机构所属台站发布的气“气象灾害防御”做了较为原则的规范,《突发公共事件象灾害预警信息并向责任区内的群众传递,按照防御方应对法》对自然灾害防御也有原则规定,但在气象灾害案和应急预案,正确防御气象灾害。实际防御中可操作性差,没有发挥应有的作用。建议(5)加强防灾减灾知识宣传,提高居民避灾、自尽早出台《气象灾害防御条例》,明确气象灾害防御的救能力是一项减灾效益最明显的举措,也是社区减灾管理组织机构、各级人民政府及其有关部门在气象灾的重要环节。社区如能在平时加强各类气象灾害防害防御中的职责和任务;规范和强化气象灾害防御规御知识的科普宣传,并坚持不懈,就可提高社区居民划、气象灾害预警信息发布、应急响应、重大工程设计对不同气象灾害的危险性的认知程度,提高自觉防灾建设和城乡规划建设气象灾害风险评估的基础性作的意识,主动了解相对应的灾前准备措施、灾中避难用;细化各种气象灾害特别是极端气象灾害的预防措措施。如再配以防灾技能的简单培训和实际演练,在施;强化气象灾害监测和预警工作;重点突出和明确气灾害来临时,所有居民就会根据自己的实际情况,自象灾害的应急机制和措施等。还要抓紧制定《气象灾觉防灾避灾,自愿参加到灾害应急工作之中,社区自害影响评估办法》、《重大灾害性天气联合监测预警办主防灾减灾的自愿者队伍将得到壮大,防灾减灾整体法》等配套规章制度[4]。加快建立国家、行业、地方气能力得到全面提高。象灾害防御标准体系框架。适时启动《气象法》修改的四、气象灾害防御的阶段任务调研论证工作,不断健全气象灾害防御法律法规体系。在气象灾害防御上,世界各国都基本是围绕四个加快推进以国家标准和行业标准为主体的气象灾害防阶段开展防灾救灾工作。御标准体系建设,根据气象灾害种类及风险区划,制定防灾准备阶段:主要是成立防灾管理指挥机构,或修订气象灾害防御工程标准和非工程标准,增强灾制定法律法规、应急预案,确定气象灾害防御的架构害防御的科学性、规范化、标准化。和流程,制定防御规划。在气象灾害尚未发生前,就2.开展气象灾害区划,制定和落实防御规划和专从非工程性和工程性两方面采取预防性措施,完善各项应急预案 要使气象灾害防御做到以防为主,各级种软硬件的防治措施,以减少甚至消除气象灾害威胁政府就必须组织气象等相关部门开展本行政区域内的及其可能带来的损失。气象灾害普查,建立气象灾害历史数据库,研究本地气灾前防御阶段:在可能遭受气象灾害侵袭的前象灾害时空特点和危害程度,确定产生气象灾害的临281
中国软科学增刊(下)界气象条件,分析气象灾害的临界气象条件出现概率,设和完善地面、高空、空间气象灾害观测系统,实现对调查研究承灾体的脆弱性,最终作出本区域的气象灾气象灾害的全天候、高时空分辨率和高精度的连续观害风险区划。各级政府还要依法组织气象等相关部测,对重点区域主要气象灾害开展无缝隙监测;建设门,依据当地气象灾害及其风险区划,针对各类气象灾各有关部门气象灾害及相关信息实时快速的交换网害组织编制防御规划、方案和政府专项应急预案,明确络和共享平台,实现全国气象灾害信息的高度共享;气象灾害防御各部门的职责和联动机制、气象灾害防各级气象台站在不断提高气象灾害预报预警水平的御重点和防御措施等事项,完善气象灾害防御组织领前提下,强化重大灾害性天气监测和预警以及极端天导体系和群测群防组织体系。各有关部门要按照气象气气候事件的预测,为气象灾害防御提供科学依据。灾害防御规划、方案和应急预案的有关要求,编制气象2.及时发布气象灾害预警信息 充分利用现有灾害防御分方案、分预案,进一步分解任务、明确目标、的信息发布资源,建立和完善气象灾害预警信息发布细化责任,并按照规划、方案和应急预案落实具体的非系统,完善突发气象灾害预警信息发布制度。建立和工程性防御措施和工程性防御措施,在气象灾害来临完善报纸、电视、电台、网站等公共媒体、卫星专用广前,做到规划预案先行、设施齐备、措施到位。播系统和专用海洋气象广播短波电台、移动通信群发3.完善气象灾害组织体系 在省和省以下建立系统、无线电数据系统、公共气象服务门户网站、中国以本级政府主管领导为总指挥、有关部门领导为成员气象频道等气象灾害预警信息发布平台,在人员密集的气象灾害防御指挥机构,负责气象灾害防御的组织场所设立电子显示屏、警报接收机等设施接收气象灾领导和协调工作,建立各有关部门互联互通的气象灾害预警信息,扩大预警信息公众覆盖面,实现气象灾害信息共享机制、跨区域的气象灾害协作联防等工作害预警信息“进农村、进企事业、进社区、进学校”。机制,形成防灾减灾工作合力。在一切可能覆盖范围内,以最快的速度,发布气象灾县级人民政府在乡镇明确一名协理员负责气象害预警信息,为灾前防御争取时间。灾害的防御工作;在每一个社区、村镇设立气象灾害3.开展灾前预评估,强化防备措施 气象部门应信息员,负责气象灾害预警信息的接收、传递,向当地根据气象灾害预报和当地同类气象灾害损失资料,结气象主管机构报告灾害性天气实况和灾情,参与本社合当地自然地理环境条件、社会发展条件、承灾体的灾区、村镇气象灾害防御方案的制定和气象灾害防御的害承受能力,利用科学的方法作出气象灾害风险程度科普宣传、应急处置和调查评估等工作。加强应急救和可能损失的评估,为政府防灾管理机构提供参考依援队伍建设,充分依靠中国人民解放军、武警、公安消据;政府防灾管理机构再按照气象灾害的评估情况,根防部队、民兵、预备役部队和各部门抢险队伍,形成气据防御设施的现状,及时部署强化措施,加固工程设象灾害应急救援骨干力量,加强社区等气象灾害防御施,以提前预防。减轻气象灾害可能造成的损失。基础单元的防灾组织、队伍和能力建设,积极动员社(三)应急减灾阶段会团体、企事业单位以及志愿者等各种社会力量参与1.应急启动 气象部门根据灾害性天气的预报,应急救援工作。加强气象灾害防御专家队伍建设,为按照规定标准,及时发布有关区域不同级别、不同气防范和应对气象灾害提供决策咨询。象灾害类别的预警信号或者警报,该区域内的气象灾4.加大气象灾害防御知识和方法宣传,开展切合害防御管理机构应依据气象灾害预警信号或警报,在实际的应急演练 广泛开展全社会气象灾害防御知规定的职责和权限内启动气象灾害应急预案。识的宣传,增强公民气象灾害防御意识。充分发挥新2.应急响应 气象灾害防御管理机构启动应急闻、气象、电信、教育等部门的力量,通过电视、广播、预案后,各相关部门、机构、企事业单位、社会团体和报纸、网络、手机、电子显示屏等各种载体,加强对全公民都应严格按照预案规定,尽职尽责开展应急响应社会气象灾害防御知识的宣传,将气象灾害防御知识工作。无论任何单位和个人必须服从应急指挥机构列入国民教育体系,特别要加强对农民、渔民、中小学的命令,积极配合开展应急减灾工作,对应急响应中,生等防灾减灾知识和防灾技能的宣传教育;定期组织有关单位或个人财产无偿贡献相关装备设施而受到有针对性的气象灾害防御演练,提高全社会灾害防御损失者,应急响应结束后,应按照相关规定给予补偿。意识和正确使用气象信息及自救互救能力。3.应急终止 当灾害性天气对本区域造成的影(二)灾前防御阶段响减弱或已不造成影响时,气象部门应及时降低气象1.严密监测气象灾害,不断提高气象灾害预报预灾害预警信号或警报的等级,直至撤销。气象灾害防警水平 加快建设气象灾害综合立体观测网,以气象御主管机构应根据预警信号或警报等级变化情况,结部门为主,多部门联合建设跨地区、跨部门的交通、海合本区域受灾状况,灾害险情、应急处置状况等因素洋、水文、城市、农业输电线路等气象灾害监测网。建考虑综合决策,待应急处置工作结束,或者相关危险282
理论·方法与案例 气象灾害防御管理模式及防御机制研究因素消除后,可终止应急响应。救灾物资贮备。建议政府统一规划自然灾害的防御设(四)灾后重建(复原)阶段施建设和救灾物资贮备,同时将社会其他组织和单位在气象灾害应急处置工作结束的同时,气象、民拥有的防灾救灾资源纳入统一管理,在应急救灾时集政等相关部门应联合开展气象灾害实际成灾损失的全社会力量,最大限度地减少重复建设和投资,实现救评估。当地政府应依据相关法律和评估结果,对受灾灾资源利用效益的最大化,提高全社会的救灾能力。区域给予救助,立即部署灾后重建工作,各相关部门参考文献:应按照统一部署和各自的职责,积极组织开展复原重[1]辛吉武,邢旭煌,翁小芳,等.我国主要农业气象灾害分建工作;受灾的单位和个人要积极主动开展恢复自布特征及其防御措施[J].中国人口·资源与环境,2006,92救。使其能在最短时间内恢复原有的运作机能,并防(4):199-202.范灾后可能引发的次生灾害等其他负面问题。[2]我国气象灾害的预测预警与科学防灾减灾对策[M].五、气象灾害防御高效机制建立的思考北京:气象出版社,2005:3-22.[3]冯丽文,等.我国气象灾害综合区划[J].自然灾害学(一)实现气象灾害防御信息的高效共享气象灾害涉及面广,按照现行体制各部门都按照报,1994,(4):49-55.各自职责开展相关信息的收集。虽然各部门都希望[4]穆治霖.完善气象灾害防御机制的思考[J].中国人相关信息可以实现共享,但为了部门利益,实际上根口·资源与环境,2008,(4):15-19.本无法实现高效实时共享,灾害防御是一个全方位的[5]吴保生,丘丽红.论我国自然灾害预警机制的建立与完系统决策过程,必须综合各类信息才能做出客观、科善[J].兰州学刊,2009,(3):92-100.[6]吴新燕.美国社区减灾体系简介及其启示[J].城市与学的预测和判断。因此,建立气象灾害防御信息的实减灾,2004,(3):2-4.时共享平台,是科学防御气象灾害的基础,也是减少[7]史培军,叶 涛,王静爱,等.论自然灾害风险的综合行重复劳动,节约投资和人力资源的主要因素。政管理[J].北京师范大学学报(社会科学版),2006,197(二)科学规范气象灾害防御组织体系(5):130-136.目前,各类自然灾害的防御管理形式多样,管理交[8]国外灾害应急管理模式简介(内部交流资料)[R].北叉、重复、缺位现象明显。建议政府科学规划,建立以京师范大学自然资源学院灾害与公共安全研究所,北京师政府为主导范大学,2005.,将与气象灾害防御相关的机构整合,按照统一规划和设计,构建职责清晰、层次明确,以基层防[9]史培军,郭卫平,李保俊,等.减灾与可持续发展模御为重点,以预防为主的防御组织体系式—从第二次世界减灾大会看中国减灾战略的调整[J].,可明显减少机构职能交叉,政出多门、重复建设、队伍庞大的现象。自然灾害学报,2005,14(3).如目前要求村镇、社区建立各类信息员队伍的部门就[10]史培军,邹 铭,李保俊,等.从区域安全建设到风险有管理体系的形成:从第一次世界风险大会看灾害与风险研10多个,各部门都在建立高档次的防灾指挥系统等等,只有整合防灾管理机构,才能减少管理成本,加大究的现状与发展趋势[J].地球科学进展,2005,10(2).对基础单元防御能力建设的投入,提高防御管理的效[11]率和水平,提高全国气象灾害防御的整体能力。munitiestoDisaster:[Hyogo]FrameworkforAction[G].2005:2005-2015.(三)实现气象灾害预警发布渠道的共享[12]李学举.灾害应急管理[A]//回良玉.做好灾害管理目前,各类报纸、电视、电台、网站、电子显示屏、工作,保障社会经济持续稳定健康发展[C].北京:中国社手机短信系统、农村广播电视系统等分属不同的部门会出版社,2005:1-10.和企业,而气象灾害预警信息的及时有效性特点决定[13]李学举.灾害应急管理[A]//〔美〕詹姆士·米切尔.发布预警信号只有在最短时间内发布到最广的区域美国的灾害管理政策和协调机制[C].北京:中国社会出才能起到提前防御的效果。因此,建议将共享社会资版社,2005.源发布气象灾害预警信息立法规范,明确界定发布渠[14]李学举.灾害应急管理[A]//叶耀先.中国-日本防道拥有权机构在气象灾害防御中的具体职责,实现充灾和灾害应急管理比较[C].北京:中国社会出版社,分利用现有资源,减少重复建设,节约防御成本2005:254-290.,提高预警信息发布熟读和范围,实现提前防御的目的。[15]游志斌.当代国际救灾体系研究[D].北京:中央党校,2006.(四)实现防御设施和救灾物资的共享无论是气象灾害,还是其他自然灾害的防御,其防[16]吴新燕.美国社区减灾体系简介及其启示[J].城市与御设施和救灾物资大致雷同。目前,除各级政府民政减灾,2004,(3):2-4.部门贮备的救灾物资外,很多部门也都在兴建本行业[17]陈新辉,任龙强.北京城市社区灾害管理模式的探索部门的救灾贮备库和避难场所等防御设施,开展自备性研究[J].科技与管理,2007,(2):84～
