能源战略和政策的回顾与评估
一、综述
改革开放以来，我国对能源问题给予了应有的重视，在不同阶段采取不同的政策，这些政策包括能源开发政策、节能政策、能源技术政策、能源经济政策、能源进出口政策等。这些政策的出台与实施，促进了能源供应的增长和合理利用，支持了国民经济的高速发展。
我国能源工业的成就主要表现在：
一是能源产量迅速上升，为世界能源生产大国，缓解了长期困扰经济社会发展的能源“瓶颈”制约。＿次能源产量由1980年的63735万吨标准煤迅速上升到2000年的106988万吨标准煤。原煤、原油产量、发电量分别由1980年的亿吨、10595万吨、3006亿千瓦时上升为2000年的10亿吨、16300万吨和13556亿千瓦时，能源生产总量、原煤、原油、发电量产量在世界的位次分别由1980年的第3、第3、第6和第6位变为2000年的第3、第1、第5和第2位.1997年我国能源供需关系发生转折性的变化，能源供应短缺的局面有所缓解，1998年出现前所未有的能源供应相对过剩。2000年以后能源供应再度出现局部、季节性的紧张。
二是能源重大项目建设不断取得新进展。20世纪80年代以来，我国集中人力、物力建设了许多能源重大项目，包括：20世纪80年代开始实施的山西能源基地建设、葛洲坝水电站、二滩水电站、三峡工程、大亚湾核电站、大秦运煤铁路、陕京输气工程、西电东送等。
三是能源强度大幅度下降，以较少的能源增长保障经济迅速发展。1980-2000年，我国平均节能率是%，为世界发达国家平均值的4倍。1980-2000年能源消费弹性系数为。我国以较低的能源增长保证了国民经济的迅速发展，取得这一成就主要归功于工业结构的调整和能源效率的提高。
四是为了适应市场经济体制，能源工业管理体制改革不断推进，煤炭市场已经完全放开；电力工业完成政企分开，“厂网分开，竞价上网，政府监管”正在逐步实施；油气工业部分领域也已经放开，石油定价机制逐步与国际接轨。
虽然能源工业取得了巨大的成就，但﹁些深层次的问题尚未解决，未来我国能源发展的前景仍然十分严峻，供需缺口不断加大，对外依存度不断提高；能源工业整体效益有待提高；能源服务质量有待进一步改善。
通过回顾和评估我国的能源战略和政策，总结过去能源战略和政策中成功的经验和失败的教训，能够更好地指导未来能源战略和政策的制定，对能源可持续发展
本报告主要对1980-2000年的能源战略和政策进行回顾和评估，包括综合、煤炭、电力、石油、天然气、农村能源和新能源、能源环境、节能7个部分(见表2)。
对我国改革开放以来的重要能源政策评估结果列于表1。在68项中，暂不评价的6项；给予评价的62项中，执行效果好的占%，比较好的占%，效果差的仅占14%。
表1 改革开放以来我国重要能源政策评估结果
评估政策总数
执行效果好的
执行效果比较好的
执行效果比较差的
数目(个)
占百分比(%)
62
100
19
33
10
表2 综合能源战略与政策评估
一、综合
内容
效果
简单原因
1
1980年邓小平同志提出“能源是经济的首要问题”。
好
确立了能源在国民经济中的战略地位。
2
1980年，中央提出解决我国能源问题的总方针是“开发与节约并重，近期把节能放在优先地位”。
较好
确立了节能的重要地位，但缺乏相应的配套措施，执行
力度不够。
3
1982年，中共十二大把能源确定为社会经济发展的战略重点。
好
进一步明确了能源在国民经济中的战略地位。
4
1985年中央提出“能源工业发展以电力为中心”。
较好
确立了电力为中心的能源发展方针，促进了电力工业的
发展，也带动了煤炭工业的发展。
5
1986年5月国务院发布《国家能源技术政策要点》(国办[1986]第40号)。
好
提出的新思路、新观点以及决策方案大多被采纳，对促
进能源领域决策观念、方法和程序的民主化和科学化起
了很大作用。
6
国务院发出贯彻实施《中国21世界议程：中国21世纪人口、环境与发展白皮书》的通知(1994年7月4日)。
好
符合可持续发展战略，可以提高能源利用效率，保护
环境。
7
1996年3月通过的我国“国民经济和社会发展‘九五’计划和2010年远景目标纲要”中提出“坚持节约与开发并举，把节约放在首位；大力调整能源生产和消费结构；推广先进技术，提高能源生产效率；坚持能源开发与环境治理同步进行，继续理顺能源产品价格。能源建设以电力为中心，以煤炭为基础，加强石油天然气的资源勘探和开发，积极发展新能源”的能源发展方针。
较好
第一次明确、系统地提出我国能源发展战略，但执行
力度不够。
二、资源
8
1986年3月19日颁布《矿产资源法》，1996年8月29日修订。实行探矿权、采矿权有偿取得的制度，开采矿产资源必须缴纳资源税和资源补偿费；探矿权、采矿权可以转让。
较好
明确资源有偿使用的原则。推进技术进步，提高技术
含量，符合可持续发展战略。但不同资源的补偿标准
还不够明确、合理。
9
《石油及天然气勘察、开采登记管理暂行办法》，1987年12月。
较好
实现石油工业规范管理，资源有偿使用和转让。
三、煤炭政策
10
资源税费政策。1986年3月19日第六届全国人大常委会十六次会议通过《中华人民共和国矿产资源法》，于1986年10月1日起施行，1996年8月29日第八届全国人大第十二次会议通过了《关于修改<中华人民共和国矿产资源法>的决定》以及与之配套的《矿产资源勘察区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权、采矿权转让管理办法》、《矿产资源补偿费征收管理规定》等多项配套法规和规章。
较好
中国政府规定从1998年起对探矿权人、采矿权人
收取探矿权使用费、采矿权使用费和国家出资勘
察形成的探矿权价款、采矿权价款，从而结束了无
偿开采矿产资源的历史。征收矿产资源补偿费，
体现了国家作为矿产资源所有者的权益，建立了
促进矿产资源保护和合理利用的经济激励机制。
中国政府收取的矿产资源补偿费纳入国家预算，
实行专项管理，主要用于矿产资源勘察。
11
1996年8月29日全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过，并以主席令1996年第75号发布《煤炭法》，自1996年12月1日起施行。
较好
使我国煤炭行业走上了法制轨道。但不能完全
适应形势的变化。
12
煤炭部：《关于加快发展小煤矿八项措施的报告》(1983年4月)、《关于进一步放宽政策、放手发展地方煤矿的通知》(1983年6月28日)、《关于积极支持群众办矿的通知》(1983年11月6日)。
较好
对于增加煤炭供应成果显著，但浪费资源、破坏环境
付出的代价巨大，生产安全问题加重。
13
国务院1982年12月10日通过的“六五”计划，明确提出建设以山西为中心包括内蒙古西部、陕西北部、宁夏、豫西的煤炭重化工基地。
较好
对于增加能源供应具有积极作用，但环境与生态问题
日益突出。
14
神华工程。是国家四个跨世纪特大工程之一，西煤东运第二大通道。由大型国有企业神华集团投资兴建，包括神东煤矿开发、坑口电厂、神黄双线电气化铁路、黄骅港万吨级输煤码头以及海上航运系统，是集“矿、路、港、电、航”五位一体、产运销一条龙经营的系统工程。计划总投资达890多亿元，仅次于三峡工程，有“南有三峡，北有神华”之说，并以其投资巨大而载入了党的十四大报告和我国“九五”计划以及2010年远景规划。项目包括神府东胜煤田、神黄铁路、黄骅港和电厂建设。
好
目前实施的大集团战略，充分说明建设神华集团的
方向是正确的。
15
建设大秦线。大秦铁路起自大同枢纽韩家岭至秦皇岛，全长653公里，在河北省怀来与丰沙铁路交叉，在京郊怀柔又与京通、京承两铁路交叉，1985年开工，将于1992年建成。这条铁路是雁北、平朔、内蒙古、宁夏等地区煤炭外运的重要通道，年运量可达1亿吨。全线采用先进技术和设备，具有20世纪80年代国际水平。
好
对西煤东送，煤炭外运具有重要作用。
16
煤炭部：统配煤矿投入产出总承包(1985年)。
较好
煤炭产量增加，投入减少，亏损补贴下降。在承包后期
以放开部分煤炭价格为解决煤矿经营问题的出路，缺乏
详细规则，造成煤炭行业计划与市场政策不配套，也没
有解决煤矿的亏损问题。
17
国务院：《国务院关于关闭非法和布局不合理煤矿有关问题的通知》(国务院[1998]43号文，1998年12月3日)。
差
对保证煤矿安全具有积极作用，但关闭阻力大，执行
力度不够。关井与生产发生矛盾。
18
国务院：全国实施关闭破产65个煤炭项目，核定生产能力4000万吨左右。
较好
把资源枯竭、资源品质差，没有市场和严重资不抵债
的企业淘汰出市场。但职工安置水平低。
19
国务院：《煤炭企业关于实施债转股的有关政策和规定》。(1999年8月)。
差
有效解决了不良贷款问题，降低了企业负债率。但没有
从根本上解决企业的生产、效率等问题。债权压力变为
了股权压力。
四、油气
20
1981年6月3日国务院决定实行石油工业部1亿吨原油产量包干办法。
好
实施以后，1981—1985年筹集的此项资金达亿元，
相当于同期国家投资的93%。
21
“西气东输”工程。
暂不评价
22
煤层气勘探开发。
差
煤层气开发进展缓慢。
23
压缩烧油。
较好
替代石油资源。
五、电力
24
《中华人民共和国电力法》(中华人民共和国主席令第六十号，1995年12月28日)。
较好
从法律上保证了电力工业的发展，但应该进一步完善以
适应外部环境的变化。
25
国务院《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定》(国发[1985]第72号，1985年5月23日)。
较好
改变过去国家单一的投资体制，但在执行过程中出现
管理上的混乱。
26
三峡工程。1992年4月3日，七届人大五次会议审议并通过了《关于兴建长江三峡工程决议》。1994年12月14日，三峡工程在前期准备的基础上正式开工。工程分三期，总工期17年。三峡水电站总装机容量1820万千瓦，年平均发电量亿千瓦时。
暂不评价
大亚湾核电站。是我国引进国外资金、设备和技术建设的第一座大型商用核电站，是我国改革开放以来建立的最大的中外合资企业之一，总投资40亿美元。核电站安装有两台单机容量为984兆瓦压水堆反应堆机组。1987年8月7日工程正式开工，1994年2月1日和5月6日两台机组先后投入商业营运。广东大亚湾核电站每年发电量超过100亿度，其中七成电力供应香港，三成电力供应广东电网。
好
开辟了我国利用国际技术和平利用核能的新篇章，也是
我国电力工业利用外资的样本。
28
农村电网建设改造。国家发展计划委员会1998年7月8日以计电[1998]73号发布《关于加快农村电网建设(改造)工作有关问题的通知》。农村电网建设(改造)要在统一规划、统一标准的前提下，优先安排低压电网(10千伏及以下电网)的改造，并协调发展各电压等级电网，以保证农村供电的经济、可靠和安全。
好
至2001年底，经过三年多的努力，第一批农村电网
建设改造工程已经覆盖了全国所有的2400多个县，使
1380万无电人口用上了电，全国农村低压线损率也普遍
从改造前的20%—30%降到了12%以下，全国农村到户电
价每千瓦时平均下降了元。三年多来，全国县及
县以下用电量的增长速度明显高于全社会用电量的增长，
达到10%，部分地区增长率达到了20%以上，有力地促
进了农村经济的发展。
29
西电东送工程。北通道：将“三西”(即内蒙古西部、山西、陕西)煤电基地和黄河上游的公伯峡、拉西瓦等水电站的电力送往京津唐负荷中心；中通道：沿长江展开，可开发22座水电站，将有数千万千瓦的强大电力，通过强大且密集的输电通道，源源不断地送往华中、华东和福建以及广东；南通道：以开发云南、贵州、广西的水电为主，以开发贵州等地火电为补充，向广东等东部用电负荷中心送电。2000年11月，贵州乌江流域电站工程启动，拉开了西电东送大建设的序幕。
暂不评价
30
利用煤代油专项资金成立华能公司。中国华能集团是在执行国家以煤代油的产业政策，依托国家以煤代油专用资金创立发展起来的以电力为中心，综合发展的国有大型企业集团。华能各公司于1985年以后陆续组建，1988年国务院批准正式组建中国华能集团，设立中国华能集团公司，为集团的核心企业；1991年，中国华能集团被列为国家首批大型企业集团试点单位之一；1996年，中国华能集团公司进入新成立的国家电力公司。目前，中国华能集团由核心企业中国华能集团公司和九个成员公司及其下属分布在全国各地的几百个成员企业组成，并在境内外设有若干分支机构和海外公司。
好
开创了电力工业利用外资和社会力量的局面，改变了
过去单一的办电方式。
31
国家计委、能源部《关于严格限制凝气式小火电厂建设的通知》(1989年3月，能源农电[1989]135号)；国务院办公厅转发《国家经贸委关于关停小火电机组有关问题意见的通知》(1999年5月15日，国办发[1999]44号)等。
较好
改革的动机和目标正确，也取得了一定的效果，对大
电网覆盖地区的小火电建设进行了遏止，但缺乏相应
的、有力的配套措施，实施力度不够。
六、农村能源和新能源
32
1982年原国家计委在“六五”计划提出“因地制宜、多能互补、综合利用、讲求实效”的农村能源发展方针。
好
已经纳入国家长远经济社会发展规划，基本逐步得到
落实。
33
1983年12月国务院决定建设100个农村电气化试点县。
好
政策具体可行，取得明显效果。
34
1990年原国家计委制定“八五”计划，开始县级农村能源综合建设。
较好
将农村能源建设纳入国家长远经济社会发展规划，逐步
得到落实，实施效果较好。
35
1986年12月30日，国家经委经农11986]806号文印发《关于加强农村能源建设的意见》(国务院节能工作办公会议通过，并经国务院同意)。
好
提高农村能源利用效率，改善农村人民生活质量，保护
农村生态环境。
36
1996—2010年新能源和可再生能源发展纲要；新能源和可再生能源发展项目，1995，国家计委、科委、国家经贸委。
较好
三委提出的纲要可以纳入国家经济社会发展长远规划，
已经逐步落实。
七、能源效率和节能
37
1997年11月，全国人大颁布《中华人民共和国能源节约法》，规定从1998年1月1日执行。
较好
全面加强节能法制管理，提高能源利用效率和经济效益，
减轻环境污染。但执行效果不够理想。
38
国务院国发[1986]4号文发布《节约能源管理暂行条例》(1986年1月12日)。
好
全面加强节能法制管理，提高能源利用效率和经济效益，
保护环境。
39
国家计委、国家经贸委、电力部、建设部计交能[1998] 220号文印发《发展热电联产的若干规定》，共18条(1998年2月17日)。
较好
提高能源利用效率，减轻环境污染。但往往热负荷不落
实，或季节差别大，节能效果不理想。
40
国务院国发11987]25号文批转国家经委、国家计委《关于进一步加强节约用电的若干规定》(1987年3月30日)。
好
节约电力和煤炭，缓解供需矛盾，改善环境。
41
国家质量技术监督局质技监督认证函[1999]32号文，发布《中国节能产品认证管理办法》(1999年2月11日)。
较好
促进节能产品生产和推广，但认证工作推广宣传力度
不够，落实范围有限。
42
建设部、国家计委、国家经贸委、国家税务总局建科[1997]31号文发布《民用建筑节能设计标准(采暖居住建筑部分)》(1997年2月18日)。
差
促进节能建筑物的建设，节约能源，减轻城市大气污
染，具有长远意义，但执行力度和效果差。
43
绿色照明工程。1996年9月18日国家经贸委国经贸厅资[1996]619号文印发《中国绿色照明工程实施方案》。2000年3月16日国家经贸委、建设部、国家技术质量监督局国经贸资源[2000]223号文印发《关于进一步推进中国绿色照明工程的意见》。
好
通过政府引导和市场运作，促进了我国节能工作。可以
节约电力，减轻环境污染。
44
能源服务公司试点。原国家经贸委与世界银行、全球环境基金共同组织大型国际合作项目，为了在全国引进推广合同能源管理节能服务机制，1997年组建北京、辽宁和山东节能服务公司进行试点。
较好
通过政府引导和市场运作，促进了我国节能工作，但试点
面较小。
八、环境、安全与健康
45
《中华人民共和国大气污染防治法》。于1987年9月通过，1995年已经修改过一次。新修订的《中华人民共和国大气污染防治法》已经九届全国人大常委会第十五次会议通过，自2000年9月1日起施行。
较好
从法律上重视环境问题，对一些严重污染源具有约束，
但执行力度不够。
46
在酸雨控制区和二氧化硫控制区实行污染物排放总量控制。国家环保总局发布，贯彻《国务院关于酸雨控制区和二氧化硫污染控制区有关问题的批复》的行动方案(1998年4月24日，国家环保总局环发[1998]27号)。
暂不评价
47
《中华人民共和国环境保护法(试行)》，1986年3月26日国务院环境保护委员会，国家计委、国家经委联合发布《建设项目环境保护管理办法》。
好
2002年，全国新上建设项目万多个，环境影响评价
制度执行率为98%。
48
根据《中华人民共和国环境保护法(试行)》1982年2月5日国发1982—21号国务院发布1《征收排污费暂行办法》。对超过上述标准排放污染物的企业、事业单位要征收排污费；对其他排污单位，要征收采暖锅炉烟尘排污费。排污单位缴纳排污费，并不免除其应承担的治理污染、赔偿损害的责任和法律规定的其他责任。
较好
2002年缴纳排污费单位有万个，排污费总额
亿元，用于排污治理的排污费使用总额为
亿元。排污费征收标准比较低，不足以激励排
污企业主动建设污染控制／治理设施。
49
为了加强土地复垦工作，合理利用土地，改善生态环境，1988年11月8日国务院令第19号发布《土地复垦规定》。
差
能源开发过程中土地破坏局面没有从根本上遏止。
50
1992年11月7日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过《中华人民共和国矿山安全法》。
差
煤矿事故仍然不断。
51
根据《煤炭法》、《矿山安全法》，2000年11月1日国务院第32次常务会议通过，2000年11月7日国务院令2000年第296号发布《煤矿安全监察条例》，自2000年12月1日起施行。
差
煤矿事故仍然不断。
九、体制改革
52
煤炭体制改革。
差
方向正确，目标明确，效果明显。但目前煤炭企业全部
下放，而煤炭行业整体效益不高，与作为基础能源的地
位不相称。建立新的政策调控机制存在难度，行业固有
问题的责任发生了转移，但没有根本解决。
53
三大石油公司重组，建立股份公司。
较好
适应体制改革，按照国际惯例改组石油企业，但从地域
划分限制了竞争。
54
电力政企分开，引入竞争机制。
暂不评价
55
煤炭企业社会保障改革。
较好
对保障退休、下岗职工按时足额发放有积极作用，但
没有从根本上解决。
56
国务院机构改革。
较好
基本适应了经济改革的要求，但对能源政府主管部门
缺乏一个连续的专门机构。
十、经济政策
57
基建投资拨改贷。
较好
逐步向国际惯例接轨，加强能源项目投资的监督管理，
放宽了企业投资决策的权限，对促进能源工业的发展起
了重要作用。
58
放开煤价。
较好
能源领域市场化最早的行业，通过市场调剂供求关系。
59
国有重点煤矿亏损补贴。
较好
保持了煤炭行业的稳定，保证了煤炭企业的顺利下放。
为效益较好的企业比较彻底地进行了松绑。政策具有
计划经济补贴的特点，是市场经济改革不彻底的表现
之一。
60
油价改革。
较好
定价机制基本与国际接轨。
61
电价改革。
差
电价混乱的局面一直没有改变，改革目标迟迟不能到位。
62
能源领域税收优惠。
较好
能源作为吸引外资的主要领域，外商投资政策支持的能
源领域给予税收优惠。
十一、对外开放
63
利用外资。
较好
吸引了外资用于能源建设，但许多外资纷纷撤出。
64
《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》(1982年1月30日)。
好
实现对外开放。
65
《对外合作开采陆上石油资源条例》(1993年10月，1993年国务院令第131号)。
差
实现石油工业陆上开放，但效果较差。
66
海外石油勘探开发。
较好
实现对外开发，引进国际技术和管理，增加石油供应。
67
石油部门对加入WTO所作的承诺。
暂不评价
68
煤炭出口退税政策。
好
保证了煤炭企业的利益，也考虑了国家的整体利益，具
有很强的灵活性。但不能从根本上解决煤炭企业的整体
经营水平低；企业经济效益差的问题，但可以有效缓解
企业当前的经济压力，为今后深化改革创造有利条件。
评估结果表明：
我国政府充分重视能源问题，高度认识到能源在国民经济中的重要地位，为能源发展奠定了良好的基础。
在“国民经济和社会发展‘九五’计划和2010年远景目标纲要”中提出“坚持节约与开发并举，把节约放在首位；大力调整能源生产和消费结构；推广先进技术，提高能源生产效率；坚持能源开发与环境治理同步进行，继续理顺能源产品价格。能源建设以电力为中心，以煤炭为基础，加强石油天然气的资源勘探和开发，积极发展新能源”的能源发展方针，而且努力贯彻执行。
二、主要成功经验
1.重视能源问题，把能源作为经济社会发展的战略重点，有力地推动了能源事业的发展。1980年邓小平同志提出“能源是经济的首要问题”，1982年党的十二大又确定“能源是社会一经济发展的战略重点”。高层决策者的基本认识符合实际，扭转了过去认识上的偏差，有力地推动了能源事业的发展。
2.发挥部门、地方和个体积极性，多渠道筹集资金发展能源工业。“集资办电”与“群众办矿”，调动各级政府和社会各界投资能源工业，迅速增加能源供应，扭转了能源严重短缺的局面，也改变了能源工业单一投资的体制.
3.集中力量建设能源基地。国家集中力量建设能源基地，包括建设山西、神华等煤炭基地、西北油气田、三峡水电站等。1979-1998年山西能源工业累计投资940亿元，生产原煤49亿吨，焦炭4亿吨，电力6110亿千瓦时，累计外运煤炭亿吨，外调电力1240亿千瓦时，带动了地区经济发展，对促进全国经济社会发展起了重要作用。
4.重视农村能源建设。在计划经济时期，农村能源是我国能源发展中的＿个薄弱环节。20世纪80年代初被政府提到重要的议事日程，1984年国务院专门成立农村能源领导小组，采取因地制宜、多能互补的方针。重点是开发小水电，解决农村地区用电，发展农村经济。1978年全国近一半农户每年缺烧3-6个月，无电人口达亿人，2000年全国无电人口缩减为2870万人。
5.开发利用核能、水能与天然气等优质能源。秦山核电站、大亚湾核电站、秦山二期核电站、岭澳核电站、秦山三期核电站陆续开工建设和投产。积极发展水电，加速开发天然气，使水电、核电和天然气产量大幅度增长，从1980年的百万吨标准煤增至2000年的百万吨标准煤，1992年开始生产核电。
6.政府引导、市场运作推进节能。通过政府引导和市场运作，节能工作取得很大成效。政府引导包括组织协调，宣传教育，典型示范，市场监督和经济激励；市场化运作主要是市场定价，以及引入以市场为基础的新机制。“中国绿色照明工程”就是﹁个成功的案例。
7.强化环境法规，促进能源清洁高效利用。《大气污染防治法》等环保法律法规的实施，大气污染物排放标准和总量控制，为促进节能和能源的洁净利用起了重要作用。
8.积极开展对外合作。能源工业一直是我国利用外资的重要领域。1982年颁布“中外合作开采海洋石油资源条例”。1999年7月，国务院决定在全国范围内从事能源交通建设的外商投资企业按15%税率征收企业所得税。电力行业“鼓励利用外资办电”。1980-2000年，能源部门利用外资超过30亿美元。通过国际合作吸引国外资金，引进先进技术和管理模式，对我国能源工业现代化起了重要作用。
三、主要教训
尽管在过去二十多年中，能源战略和政策有许多成功的经验，但由于决策思想转变滞后，决策民主化不够，以及执法不严，有些政策执行效果并不都很理想，甚至很差。主要教训表现在以下方面。
1.缺乏具有法律效力的国家综合能源战略。由于缺乏具有法律效力的国家综合能源战略，导致能源政策和管理上的一系列问题，如盲目、随意决策，部门间政策不协调，区域分割和地方保护，一些重大能源政策问题长期争论不休，国家关键技术选择缺乏战略方向。
2.缺乏民主、科学的决策程序和制度。改革开放以来，能源政策的决策程序和制度虽有明显改进，但能源行业是计划经济的堡垒，计划经济体制的影响仍然时隐时现，至今仍缺乏民主、科学的决策程序和制度。例如，1996年以后政府有关部门决定3年不建新的常规燃煤电厂，就没有经过充分的专家论证，到了2003年出现全国性的电力供应紧张，又决定每年新投产3000万千瓦机组，同样缺乏决策的民主性和科学性。特别是在重大能源决策以前缺乏法定的民众参与程序，这是有些能源决策容易产生失误的重要原因。
3.决策和规划思想转变滞后。1981年五届人大第四次会议上确定“解决能源问题的方针，是开发和节约并重，近期把节约放在优先地位”。1996年八届人大四次会议批准的“九五”计划和2010年远景目标纲要中指出：能源要坚持“节约与开发并举，把节约放在首位”的总方针。但节能优先的方针未能很好贯彻。能源规划的指导思想和方法也不适应新时期的要求。
4.执法监督十分薄弱。《节能法》颁布实施已6年，除少数条款执行较好外，绝大部分执行差，甚至未执行。1986年发布《建筑节能设计标准》，到2000年，新增城市居民节能建筑仅占全国新增城市居民建筑总面积的%。
5.能源政策与相关政策不配套，改革不同步。有关的能源政策和相关政策不配套。例如，煤电运政策不协调，改革不同步导致许多问题和矛盾难以解决。
6.政策实施缺乏统一管理和协调。计划经济形成的部门分割、行业垄断，缺乏统一的能源管理机构和综合决策机制，导致许多跨部门、跨行业的能源政策的实施面临重大障碍，有的很难全面开展，如建筑节能、洁净煤技术等；有的重复交叉，造成浪费，如能源研究开发；有的政出多门，规划难以落实，如可再生能源开发利用。
四、建议
我国将逐步建设起完善的社会主义市场经济体系。因此，中国能源政策的重点要由以促进能源供应的数量扩张为主转向提高能源效率，优化能源结构，大力发展清洁能源和可再生能源。为此我们建议：
1.推进决策民主化和科学化。当前能源领域民主决策的程度较低，对能源的合理开发利用十分不利。一是条块分割，各自为政，缺乏有效的协调统一的综合决策能力和机制。二是学术性和民间咨询机构的作用发挥不够。三是决策咨询机构的独立性和社会化程度不够，人员构成和知识结构不合理。四是决策和规划手段与方法落后。建议能源决策程序和制度法制化，制定国家机构组织法，重大决策要通过人大审议，扩大公众参与。为了保证决策的科学化和民主化，必须建立现代化的决策咨询机制。首先，决策咨询机制要统筹规划，合理分工，加强协调。其次，要建立灵活高效的柔性用人机制，加强决策咨询人才的培养和储备。再次，要采取有效措施，推进决策咨询的社会化，保证决策研究的独立性，决策咨询系统不受长官意志的束缚，独立自主地进行决策研究，客观科学地进行决策咨询。
2.制定国家综合能源发展战略。按照全面建设小康社会的目标，能源发展将面临严峻的挑战。一是过度依赖化石燃料，对可持续发展造成重大影响。二是能源环境面临巨大压力。三是能源安全尤其是石油安全问题越来越重要。
由于缺乏综合能源战略指导能源发展，导致一系列政策和管理上的问题。相关部门互不协调，地方和部门各自为政，一些重大问题争论不休。这些问题往往造成宏观决策不当，增加了能源发展的不确定性，导致严重的浪费。我国加入WTO后，面临加速市场化改革和政府职能转变的新形势，上述问题更显突出。因此，研究制定国家综合能源战略是一项迫切的任务。
3.建立能源、经济、环境综合决策和规划体制。能源、经济与环境相协调是实施可持续发展战略的重要保证。目前三者之间存在脱节现象，规划和决策体制落后于经济体制改革，特别是缺乏综合决策和规划机制，程序不规范，政府与市场边界不清，相互衔接、协调不够。应建立能源、经济与环境相协调的决策和规划机制；能源规划进行成本效益分析以及环境和社会影响评价，推行综合资源规划方法；把资源和环境纳入国民经济核算体系，把环境成本纳入能源价格；运用经济手段防止能源生产利用对环境的损害；建立与国际接轨的能源、经济与环境统计体系。
4.建立统一管理机构和协调的能源决策机制。我国正以市场化改革应对日益严峻的能源挑战，近年来不断加快能源体制市场化改革，能源管理体制已经发生很大变化。政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。
我国能源管理机构虽已进行了多次改革和改组，但目前仍缺乏统一管理机构，存在机构重叠、多头管理、职责不清等问题，能源部门是我国最重要的基础产业之一，涉及面广，综合
5.强化执法监督。1990年以来，我国制定了多项能源及相关法律法规和标准，但有法不依、违法不究；违法成本低、守法成本高的现象普遍存在，特别是乱采滥挖，破坏、浪费煤炭资源；超标排放、严重污染环境，违章作业，导致重大安全事故十分严重，屡禁不止；《节能法》的许多条款执行差，甚至没有执行。《民用建筑节能管理规定》的实施基本处于放任自流的状态。因此，必须大力加强执法监督体系，充实、健全执法监督机构，坚决破除地方保护，研究解决违法成本低，守法成本高的问题，做到有法必依、执法必严、违法必究。
