2007年第10期 ·上海经济研究·
我国公共投资范围研究
尹贻林 卢 晶
木
(天津大学管理学院 300072) (天津理工大学经济与管理学院 300384)
内容摘要：通过对公共投资的界定，指出其在经济效应上的特性，然后对已有公共投资类别归类分
析，论证利用经济效应划分的合理性，从而探索我国公共投资的范围，为政府公共投资行为的制定给出
科学依据。
关键词 ：公共投资 经济效应 公共支出 公共投资范围
中图分类号：F812．0 文献标识码 ：A 文章编号：1005--1309 (2007)1O一0011—11
现在公共投资中出现的缺位、越位的混沌现象，主要表现在政府的投资范围上始终都有争议，即公
共投资范围模糊不清所致。本文立足于对公共投资范围给出明确的界限，为政府公共投资行为的制定给
出科学的借鉴。首先，通过对公共投资涵义的明确，重点强调公共投资的经济效应，为公共投资范围的界
定给出方向性的指导；其次，对现有公共投资范围的研究进行归纳总结，并论证利用公共投资经济效应
分类的合理性；最后通过公共支出中各部分的经济分析与公共投资经济效应要求比较，给出本文认为的
公共投资范围。
一
、公共投资涵义的界定
对于公共投资的涵义，经济学界一直以来没有形成一致认可。在有关经济增长的文献中，公共投资
一 般被界定为由中央和地方政府投资形成的固定资产的投资，并以此区别财政消费性支出。政府作为投
资主体，其投资往往被限定在特定的公共服务领域，因此有时公共投资也被称为政府投资。这种界定过
于笼统，其狭隘了公共投资的作用，没有把公共投资的本质作用表现出来，而正确的公共投资是以正确
理解投资涵义为基础的。因此本文在这里首先对投资进行阐述，然后据此对公共投资的涵义进行重新的
界定，以便为公共投资范围的界定提供方向性的指导。
大多数论著或教材对于投资内涵的定义有广义和狭义之分。鉴于公共投资属于狭义投资的范畴，我
们这里仅对狭义的投资进行阐述。狭义的投资，是指将资本投入土地、建筑物、机器设备或厂房、道路桥
梁等，以及可以用来生产商品和服务的知识、直接或间接形成生产能力的经济行为。通过投资概念可知，
投资在当前一定有资本投入的行为；投资的结果不仅仅形成固定资产，既可以形成有形资产也可以形成
无形资产；而投资的目的是为生产提供必要的条件(如技术，设备等)，形成生产能力，从根本上构成经济
增长的持续性。因此，我们也可以说投资具有长期获益能力，因为它是通过对生产力构成元素的提供，来
实现其经济效益的增长，从根本上保障了经济获益的持续性。
公共投资作为投资的一种形式，其既满足于上述对于投资特点的同时，还应考虑其特殊性——公共
收稿 日期：2o07—08—03
基金项目：教育部人文社会科学研究项 目“我国公共投资方向和范围研究”(03JD790o29)。
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性。鉴于此，一些经济学家提出公共投资具有形成生产性公共资本效应的观点。如阿罗和库兹(1970)认
为通过公共投资形成的公共资本具有生产性效应，他们最早将公共资本纳入宏观生产函数，考察公共资
本量对经济增长的影响。阿尔弗德雷·格雷纳(2000)认为公共投资对私人资本的边际生产率的正效应主
要是通过公共资本存量而产生的。类似的还有巴罗(1990)等。国内的有蔡一珍(2001)、苏明(2001)等也
对公共投资具有生产性经济效应进行过论述。这些都说明公共投资是具有形成生产性公共资本的效用，
作为社会生产活动的基础，带动私人投资活动，从而实现社会经济的持续增长。这对于公共投资的经济
效用进行了全新的概括，也使我们对于公共投资概念有了全新的认识。
由此，本文认为，在市场经济条件下，公共投资可以理解为由政府为主导，提供用于满足社会需要的
公共产品和服务，进而形成生产性公共资本，为社会生产能力的构成提供必要的条件，从而促进整个社
会经济持续增长的经济行为。公共投资的涵义既体现了公共性的要求，也包含了投资本身的涵义，其考
虑的角度是从整个社会的层面。公共投资提供的产品和服务是以弥补市场失灵，满足公共需求为出发点
的，同时这些产品和服务形成了社会生产的公共资本，为社会生产力提供必要的条件，这从根本上促进
社会经济持续增长。具体事例如以铁路为例，它同时被不同的特殊资本所使用，作为它们共同的流通条
件，为各特殊资本生产活动提供联络动脉，从而确保社会经济的发展。因此，公共投资是从社会角度提供
生产活动必要的条件，而不仅仅局限在某特殊资本的经济活动中，进而从根本上保障整个社会经济的持
续增长，同时这也为公共投资与市场经济活动和其他财政支出的区分提供了依据。
二、国内外公共投资范围研究
随着经济的发展，公共投资的范围和作用也在不断的拓展和丰富，不再仅仅局限于公共领域内物质
形态的单一形式，内容和范围更加宽泛。但就目前而言，对公共投资范畴，社会各界尚无定论，存在不同
的看法。
(一)国外公共投资范围的分类
20世纪80年代中期，内生增长理论认为，政府的公共投资重点在于增加人力资本，基础设施以及研
究与开发三个领域，公共投资是具有生产性的，对促进经济内生增长，实现要素收益递增和长期发展具有
不可替代的作用。
霍尔兹一伊肯(Holtz—Eakin，1994)在分析美国公共投资的形成与增长时，将公共投资按照其最终用
途分为四类：第一类是教育投资；第二类是道路以及高速公路投资；第三类是污水处理设施投资；第四类
是公共事业投资。
Teresa Garcia—Mila et al(1996)把公共投资分为三类，分别是高速公路、水的供给和污水处理，其他公
共投资。
越郎盐治(EtsuroShioji，2001)(日本)将公共投资分为四类：一是教育类；二是基础设施类，包括公共
房屋、污水处理、垃圾处理、水的供给、城市公园、道路、港口、机场、工业用水；三是国有土地保护，包括山
脉、河流与海岸；四是农业和渔业。
从整个的分类情况来看，国外公共投资的分类比较规范，已经形成比较固定的模式。
(二)国内有关公共投资的分类
根据 1994年出台的投资体制改革方案，规定：政府公共投资的领域主要是基础性项目，同时要满足
公益性项目投资的需要，以弥补市场缺陷，实现资源的最优配置。竞争性项目属于纯粹的市场行为，要交
由市场去配置资源，政府不应介入和干预。周敏倩(1996)根据西方经济理论同我国具体国情相结合，指
出在建立社会主义市场经济体制过程中，公共投资包括财政经营投资和财政公共投资。所谓财政经营投
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资是指财政投资项目或单项工程是生产性或经营性项目，能直接给投资主体——政府带来投资收益的
经济活动。而财政公共投资一般与西方公共财政投资相类似，应严格限制在市场调节滞后及力不能及的
领域。主要投向投资数额大、建设周期长、投资回收慢却关系到国民经济全局发展，具有社会效益、对整
个经济发展有先导性的公共产业和公共部门。国家计委副主任李荣融(1999)将财政投资分成政府公共
事业和投资政府产业开发两部分。其中公共事业投资将用于行政机构、公检法司文化卫生、基础教育、环
境保护、国防等非经营f生公益事业的建设。而政府产业开发投资将用于具有经营性质的公共基础设施和
需要扶持的支柱产业、新兴产业，主要用于国家重点建设项目。蔡一珍(2001)借鉴内生经济增长理论，认
为公共投资主要包括三个部分，即：财政用于形成物质资本的支出、财政用于提高劳动力素质即形成人
力资本的公共支出、财政用于促进技术进步的公共支出。孔华生(2001)认为公共投资是指国家对公共基
础设施、重大战略性科研项目及其他大型公共服务设施的直接投资。通常，公共投资可划分为经济性公
共投资和社会性公共投资两大块。其中，经济f生公共投资指永久f生的工程构筑、设备、设施和它们所提供
的为居民所用和用于经济生产的服务。这些公共投资包括公用事业，公共工程以及其它交通部门；将经
济性公共投资之外的其它公共投资定义为“社会性公共投资”，包括文教、医疗保健等方面。同时指出由
于我国经济发展的特殊性，我国对于基础产业和高新技术产业的投入也应列入公共投资的范畴。刘国亮
(2002)按照其性质，对于公共投资的分类有：第一类为公共基础设施；第二类为社会服务及文化体育福
利事业；第i类为教育与科技事业、科学研究和综合技术服务业；第四类为国家政府机构及社会团体。他
特别强调了公共基础设施、科学研究和技术服务项目，对人均 GDP增长具有明显的积极意义。《决定》
(2004)第三部分第(一)款规定：政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社
会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发
展，推进科技进步和高新技术产业化。能够有社会投资建设的项目，尽可能利用社会资金建设。赵志耘、
吕冰洋(2005)界定财政生产性支出范围，包括财政教育支出、财政基本建设支出和财政科学研究开发支
出，它们可以分别看作是人力资本投资、物质资本投资和科学研究开发投资三个方面。
综合各种相关文献，对于公共投资范围的界定，主要有以下三种：
1、鉴于传统投资的概念，公共投资等同于政府的固定资产投资。传统投资的概念和物质资料生产紧
密联系在一起，即传统的投资概念指的是形成物质资本的支出流量，相应地，公共投资主要指政府利用
财政用于基础设施的公共工程投资。凯恩斯特别强调形成物质资本的公共投资的重要性。相关的文献有
JacquesGirard，HaraldGruber，ChrisHurst(1995)；于长革(2004)；Ji—ChungYang(2005)等。
2、鉴于投资是一种生产性的投人，公共投资是形成一种生产性的公共资本，其产生的效应是持续的
经济增长。随着内生经济学家对于投资概念的进一步扩充，劳动力素质提高和技术进步被视为广义资本
的组成部分，这更为充分地表明投资的生产眭，相应地也拓宽了公共投资范畴，具体包括基础产业(基础
设施和基础产业)和教育及技术进步三方面。因此，公共投资是从全社会角度进行的生产性投人，这三方
面具有很强的外溢性，为整个社会生产发展提供了公共资本，从根本上构建了社会生产的必要条件(生
产环境、劳动力、技术等)，从而保障社会经济的持续增长。相关文献有蔡一珍(2001)；Chris Tsoukis，Nigel
J．Miller(2003)；赵志耘、吕冰洋(2005)等。
3、鉴于投资效益的广义范畴不仅应包含经济效益还应具有社会效益。这种观点认为社会效益是公
共投资根本的期望所得，因此政府采取的任何可获得最大程度的社会效益的经济活动都归属于公共投
资范畴。这种说法使公共投资近似于公共支出。而公共支出亦称财政支出或政府支出，系指政府为履行
其职能而支出的一切费用的总和。从广义上讲，公共支出的一切行为都是为了满足社会的公共需求，从
而实现社会效益。因此在部分文献中对于公共投资范围的表述具有涵盖公共支出的趋势，只是表达方式
的不同，相关文献有杜放(1996)，孔华生(2001)，刘国亮(2002)。
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国内公共投资范围比较复杂，在传统经济体制下，我国对公共投资缺乏研究，一方面狭隘了公共投
资，使公共投资仅仅投入于公共固定资产，造成了在实践中排挤公共商品生产的投资；另一方面又夸大
公共投资的效用，使其投入到任何经济活动中，这样导致盲目浪费公共投资、任意扩大投资范围，从而导
致公共投资的矛盾现象，即所谓公共投资的缺位和越位的现象普遍存在。根据本文对公共投资涵义的界
定，本文采用第二种观点对公共投资范围进行界定。正如马克思曾把生产条件区分为共同生产条件和特
殊生产条件，这种通过公共投资经济效应的分类体现了公共投资根据市场经济发展的需要，形成社会生
产性公共资本，为社会生产提供共同生产条件，改善整个社会经济增长的结构，从而保障整个社会经济
的持续增长。这既体现了公共投资的公共性，又不失其投资的本性，同时又对公共资本的范畴进一步地
扩充，明确其在社会经济建设中的作用。因此本文采用第二种观点通过公共投资经济效应对我国公共投
资的范围进行重新的界定。
三、我国公共投资范围的界定
正如萨缪尔森所指出的，“政府开支可以在观念上区分为用于当前集体消费的开支和用于集体投资
的开支，然而在实际作时却并不容易”。到目前为止，世界各国财政制度和财政管理实践中，很少按照资
金性质将公共投资单独出来进行管理的，这为分析各国公共投资带来了难度。鉴于此，本文对于公共投
资界定的思路：首先，由于公共投资隐含在公共支出中，本文以公共支出作为初步的研究范畴，这样满足
公共投资的首要要求即弥补市场失灵，满足社会公众需求；其次，再结合公共投资的经济效应要求，对公
共支出中各部分在社会经济增长中起到的经济效应的性质进行分析，进行第二轮筛选。选择标准：若经
济效应符合公共投资经济效应要求，即为社会生产提供公共资本(如生产环境、生产结构、技术等)的支
出归属于公共投资；否则，不属于公共投资范畴，从而大体了解公共投资的范畴和规模。
公共支出的内容很多，依据不同的标准，公共支出可作不同的分类。本文选取公共支出按政府的职
能分类，也就是按政府支出的费用类别分类，它可以分为国家行政费用支出、国防支出、教科文卫等事业
发展支出、经济建设支出、其他支出等。而相应的国际货币基金组织编写的《政府财政统计手册》，则把政
府支出划分为一般政府服务支出、公共和社会服务支出、经济服务支出、其他职能支出等4类。
(一)行政管理支出的经济效应
行政管理支出是财政用于国家各级权力机关、行政管理机关行使其职能所需要的费用支出。它是保
证国家行使其职能的物质基础，即保证了政府机构的正常运行。同时行政管理支出也可以通过改变消费
需求来调节生产供给，从而提高资源配置的效率，促进宏观经济的平稳运行，改善收入分配状况的作用。
当社会有效需求不足时，增加政府行政管理支出能扩大社会总需求，提高现有生产能力的利用，特别是
提高现有资本存量的利用，进而提高利润率，对经济增长产生一定的拉动作用。在一定程度上有助于刺
激消费，使消费需求增加，从而间接刺激生产、增加产量。这就说明了行政管理支出是消费性支出，其通
过调节需求量与供给量来促进社会经济的发展。同时，行政管理支出的增加对于经济发展具有双重的不
稳定性：一方面行政管理支出的增加减少了私人投资和消费，抑制了经济增长；另一方面过多的增加行
政管理支出会挤占其他财政支出应有的份额、导致社会规划不均，可能会阻碍到经济的增长。因此，行政
管理支出是一种通过消费需求进行经济缓解的方法，而不是直接形成社会生产的公共资本，来促进社会
经济持续增长，并且过分的支出反而导致经济的停滞。从这个意义上说，行政管理支出的经济效应不符
合公共投资的经济效应要求，即不属于公共投资的范畴。
(二)国防支出的经济效应
国防支出是政府用于国防建设、国防科研事业、军队正规化建设和民兵建设方面的费用支出。国防
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支出是一国不受他国侵犯 ，一国公民享受生存权利的基本保证。正如亚当·斯密在 1776年发表《国民财
富的性质和原因的研究》一书中所述：政府的“第一义务，就是保障本国社会的安全，使其不受其他对立
社会的横暴和侵入。这种义务的实行，势必随社会文明的进步，而逐渐需要越来越大的费用”。
国防建设对于经济建设具有重要的促进作用。许多尖端技术首先诞生并应用于军事领域，但随着技
术的更替和时局的稳定，部分技术转向民用，这已成为一种普遍的现象，从而既提高了军队的战斗力，又
有力地提高了社会生产力的发展。从这种意义上来说，国防支出对经济发展具有间接的刺激作用。但国
防支出是以国家安全和社会稳定为目的的，而不是以促进社会生产为目标的，其对于经济增长的促进作
用是其政治目的的附属性能，这与公共投资的初衷不相符。国防支出在消耗物质财富的同时，并不直接
为社会带来资本和利润，对于社会的生产和财富的创造没有直接的贡献。伴随着国防支出的增长，对于
经济建设和其他支出具有挤占现象，因此又影响经济增长。此外，国防支出转入民用后，其在社会生生产
中起到经济作用是否为基础性、公共性还有待研究。综上所述，国防支出不应归为公共投资范畴，而应是
政府消费性支出的一种。
(三)教科文卫等事业发展支出的经济效应
教科文卫等事业发展支出是指政府用于支持教育、科技、文化、卫生等社会事业发展，从而为社会提
供科学技术和人力资本等公共产品的费用开支。从一般意义上来说，政府科技支出作用于科学技术的研
究、开发和利用，从而为社会提供先进的科学技术；而教育支出、文化支出和卫生支出最终均作用于人力
资源，用于人力资源的开发与培养，促进人力资本形成。因此，教科文卫等事业发展支出可分为用于提高
劳动力素质即形成人力资本的公共支出和用于促进技术进步的公共支出。
1、人力资本支出的经济效应。新制度学派的代表人物加尔布雷斯(John Kenneth Galbraith)在 1958年
出版的《丰裕的社会》一书中指出，现代经济活动需要大量受过训练的人，对人的投资和对物质资本的投
资同样重要，改善资本或者技术进步几乎完全取决于对教育和科学的投资。没有对人的投资，物质投资
虽也能使产量增加，但这种增长是有限的。
人力资本既具有内部效应又有外部效应。内部效应是指个人拥有的人力资本可以给他带来收益，外
部效应是指人力资本有利于提高所有生产者的生产力。人力资本是生产过程必不可少的先决条件或投
入要素，随着人力资本投入的增加，劳动者具有较高的科学文化水平、丰富的生产经验、先进的劳动技
能，提高自身的生产效率，在生产活动中对于经济增长起着直接的推动作用。同时，随着人力资本的提
高，人力资本的积累对于物质资本等其它生产要素的生产效率的提高也起着促进的作用，其利用自身能
动性，对于生产设备、生产手段等生产要素进行能动性的改造，以便适应其自身的生产要求，从而促进经
济的增长。此外，人力资本除了直接对经济增长做出贡献外，还通过促进科学技术进步来促进经济增长 。
这说明，随着对人力资本的投资，人力资本不断的积累，其利用自身的能动性带动社会生产结构和生产
形式发生本质变化，为社会经济的持续增长提供根本性的支持。因此，人力资本的公共支出是形成生产
性的公共资本，符合公共投资的经济效应要求，属于公共投资的范畴。
2、技术进步支出的经济效应。技术进步支出是指对于科学研究、技术改善投入的支出。美国经济学
家罗伯特·索洛(Robert M．Solow)提出技术进步对于经济增长的贡献，为创新，知识经济增长的机制，以
及经济持续增长的解释提供了可能，从而奠定了以技术进步为核心的经济增长理论基础。
技术进步对于经济效益诸因素的提高中起着重要作用。首先，资本、劳动和自然资源在经济活动中
总要按一定比例，以某种具体形式结合在一起才能形成现实的生产力，而从根本上讲是由技术决定的。
通过技术进步，可以降低其他能耗物耗，提高物资利用效率，以便稀缺资源的合理优化配置。其次，随着
技术进步，生产设备和生产手段的改善，可提高企业生产的规模效益，降低成本，提高投入产出率。再次，
人类社会的一切技术进步都是劳动力质量不断改善和提高的结果。反过来，技术进步又会促进劳动力质
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量的改善和提高。此外，技术作为生产力，利用其具有很强的外溢性，它的进步与发展必然影响生产结
构、产品结构等经济结构的变革，从而带动整个社会生产从本质上发生变化，促进产业结构的变化。从历
史上考察，当技术进步积累到一定程度之后(如劳动工具的改善、金属加工技术的发明等)，能够使生产
能力产生质的变化，使生产方式发生变革，尤其是当某种新技术将引起若干产业部门的生产效率产生飞
跃时，就会使整个产业社会技术体系发生革命(如三次大的社会分工)，引起产业结构发生急剧变化。技
术进步使产业结构不断向合理化、高级化发展的这一过程中，带动了整个经济的协调发展，从而使得宏
观结构效益和资源配置效率得到提高。
由此可见，技术进步是推动社会生产中生产性技术改变的动力源泉，改善和提高了生产力和产业结
构，从根本上促进整个社会经济的持续增长。技术进步支出为整个社会生产的基本条件和结构进行改
善，利用外部效应，带动私人生产结构和条件的改善，从而促进经济的持续增长，所以技术进步支出是一
种形成生产性的公共资本，属于公共投资的范畴。
(四)经济建设支出的经济效应
经济建设支出是我国预算支出的主要部分，指国家用于发展和扩大再生产的财政支出。就经济建设
支出而言，基础设施和基础产业以及农业的支出是经济建设支出的主要内容。而农业本身就是生产性活
动，农业是国民经济发展的基础。发展经济学理论的一个基本共识是：农业增长对工业化和一般经济增
长是至关重要的。的确，新中国经济增长的事实表明，国民经济无论是处于高速增长，抑或停滞徘徊，其
实都是农业增长与停滞的必然反映。那么农业属于公共投资范畴就不言而喻了。因此，以下主要从基础
设施和基础产业这两方面的经济效应来分析。
基础设施分为社会基础设施和经济基础设施两部分。社会基础设施是指科学技术研究和开发方面，
教育、公共卫生等方面的设施建设。社会公共设施与人力资本形成和技术进步紧密相连，为人力成本形
成和技术进步提供物质基础，其本身就是技术进步的源泉。在社会成员的整体素质的提高，劳动者生产
能力的提高，以及技术水平的提高上，与科教文卫等事业发展的作用是相似的，也是无法被替代的。
就经济基础设施而言，从整个生产过程来看，它为整个社会提供“共同的生产条件”，具有“公共产
品”的一般特征，具体包括交通运输、机场、港口、桥梁、通信、水利和城市给排水、供电、供气等设施。基础
设施是具有高感应系数，且存在不可替代约束的“上游”部门。基础设施的发展水平，直接或间接地影响
生产部门的成本和效益，最终影响供给的质量和数量。在经济的发展中，基础设施对于生产性活动提供
了物质基础，是生产活动有效进行的必要条件，为经济的持续增长提供必要的保障。
基础产业是处在“上游”的生产部门。“上游”是指基础产业所提供的产品是其他生产部门(也包括本
部门)生产和再生产时所必须的投人品，具体包括能源(包括电力)工业和基本原材料(包括建设材料、钢
材、石油、化工、材料等)工业。基础产业是市场经济其他部门生产资料的提供者，所以基础产业是国民经
济运行的基础。但这些产业的资本密集程度高，建设周期较长，投资回收缓慢，以及存在着巨大的正外部
效用等特点，这就使得私人不愿意介入其中，但基础产业又是经济发展的基础，因此，基础产业是一种公
共生产性的活动，它发展直接制约着经济各领域资源配置的效率水平，从而制约着经济增长。只有基础
产业快速发展，才能带动其他产业的快速发展，从而促进整个国民经济的增长。
与此同时，新兴产业、高科技和高风险产业及对于一些稀缺性资源的开发利用，与基础产业具有相
似的性质和作用，对于国家实施整体经济战略具有推动作用，也归属于经济建设支出的范畴。综上所述，
经济建设支出为社会生产提供必要的条件，形成社会生产的公共资本性投入，保障生产的有效进行，促
进经济持续的增长，因此经济建设支出符合公共投资的经济效应要求，即属于公共投资的范畴。
(五)其他支出的经济效应
其他支出是指财政支出中除去上述四种支出后费用支出的总称。而财政补贴和社会保障是其他支
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出的重要部分，因此，以下主要从财政补贴和社会保障两方面分析。
1、财政补贴的经济效益。财政补贴是国家根据一定时期有关政治、经济的方针和政策，对某些特定
的地区、产业部门、企事业单位或居民提供一定数额的财政补助和津贴。从本质上说财政补贴是一种转
移支付，属于收入再分配，不同经济利益主体之间的利益再分配。具体包括：价格补贴、企业亏损补贴、财
政贴息、税式支出。总体来说，财政补贴通过改变商品的相对价格结构和受补贴者的实际收入水平，对国
民经济运行产生一系列的影响，如改变资源配置结构、供给结构与需求结构。就我国具体情况来看，财政
补贴的经济效应主要体现在以下几个方面：
(1)平抑物价，满足人们的消费需求，稳定社会和经济的发展。在价格改革的进程中，为了避免因价
格的结构性调整，而对利益受损者的经济补偿。如农副产品的价格补贴，通过对经营商业企业和居民发
放相应的补贴，来解决稳定市场物价，满足市民生活需要，保证社会生活和生产的顺利进行，从而实现社
会和经济的稳定发展。
(2)贯彻国家产业政策，促进社会经济持续发展。主要体现在两个方面：一方面对于农业、基础产业
和高新技术产业的补贴。农业、基础产业和高新技术产业是带动社会生产发展的基础，一直都是国家鼓
励发展的重点产业，因此需要国家给予一定的政策扶持。以农业生产资料价格补贴为例，生产农业生产
资料的企业为执行政府政策，以低于正常价格的价格向农民销售时，政府对其价差给予的补贴。政府的
这种行为其目的在于为农业生产提供低廉的生产要素，使农民有能力购买农业生产所需要的生产资料，
进而保障农业经济的持续增展，推动整个社会的经济增长。又如，通过企业亏损补贴直接对企业生产补
贴，为社会的生产提供必要的条件和要素。一般而言，这部分企业大多与正外部性行业有关，如原材料工
业以及农机、轻工、农垦等企业，即大部分是社会生产的基础产业。因此，政府通过对其由于客观原因造
成的亏损进行补贴(如政策、技术设备的落后等)，保障企业生产的正常进行，实现其在社会生产中的作
用。另外，现在经济已经进入“知识经济”时代，科技进步成为经济发展的重要动力，因而各国都将财政补
贴更多地用于科学研究和高科技的开发，推动基础科研，改造传统产业，发展新兴产业。这种财政补贴对
调整产业结构和产业升级具有显著的作用。另一方面，对经济落后地区投资予以补贴。通过对经济落后
地区的补贴，可以在一定程度上改变这些产业和地区在市场竞争中的不利地位，促进产业的协调发展和
生产力布局的合理化，促进社会经济的平衡发展，从而促进整个国民经济的发展。
此外，财政补贴通过对人民必需品以及一些社会公益事业给予一定的财政补贴，保障低收入阶层生
活水平，实现收入公平分配和促进社会安定。
由此可知，财政补贴在不同的环节有着不同的效应。若用于平抑物价和收入再分配的方面，主要是
满足消费环节，对于社会的总需求构成影响，间接地刺激经济增长，但这仅以满足人们消费，促进社会安
定为主，并不以直接形成社会生产性公共资本来促进经济持续增长。而若用于产业政策方面，主要集中
作用于生产环节，为社会生产提供必要的生产要素和引导产业发展的方向，从根本上对社会生产活动进
行技术和物质的支持，从而实现经济持续的增长。因此，财政补贴中用于产业政策方面的补贴(即用于生
产环节的补贴)属于公共投资范畴，而用于满足居民生活消费的补贴不属于公共投资范畴。
2、社会保障支出的经济效应。社会保障支出是指国家城乡居民在年老、疾病、待业、灾害或丧失劳动
能力时，以集中或分散的形式，提供的必不可少的基本生活保障而准备的后备资金。社会保障支出体现
了社会福利政策和公平分配的要求。总体来说，随着经济的发展，各国都把社会保障作为政府社会调节
的一种措施 ，并在公共支出中所占有的比重越来越大。
100多年来的实践已经表明，社会保障制度对于各国维护社会公平，提高社会福利，推动社会的进步
与发展发挥着重要作用；同时，一国的社会保障制度与它的经济发展也是密切相关的，经济发展为社会
保障制度的建立和延续，提供了经济条件和物质基础；另一方面，社会保障制度又为经济增长提供了稳
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定的社会环境。社会保障对经济发展的调节作用主要体现在对社会总需求的自动调节作用。在繁荣的年
代，失业准备基金增长，但鉴于就业人数增加，劳动者收入水平提高，使得社会保障基金中用于失业救济
和家庭困难救济的补助金大为减少。这相对减少了家庭的货币收入，削弱其购买能力，有助于减少社会
总需求，抑制经济的增长速度。相反，在经济萧条时期，失业准备金使人们获得收入，以便维持消费数
量，避免消费数量的下降，促使社会总需求回升，有助于恢复经济增长。因此社会保障是根据市场经济发
展需要，自动释放／缓解需求，来改善市场有效需求的状况，是经济发展的调节器。另外，社会保障对社会
财富进行再分配，避免贫富悬殊，使社会成员的基本生活得到保障，协调了社会关系，也维护了社会稳
定。
因此，社会保障是根据社会经济发展的需要，以调整消费需求量来促进社会和经济的平稳发展，而
不是以构建社会生产所需的公共资本来实现的。此外，当社会保障与经济发展不相适应时，就会成为经
济发展的阻碍力量。所以，社会保障支出不归属于公共投资的范畴。
四、结 论
公共投资是政府针对市场经济发展需要进行相应调整的主要措施。每一项公共投资都是以形成生
产性公共资本的形式，对社会生产提供必要条件或补充，从而改善和提高生产能力，从根本上保证社会
经济的持续发展。通过对公共支出各部分在社会经济发展中效应的分析可知，经济建设支出和教科文
卫等事业发展支出以及部分用于产业政策的财政补贴(详细内容见表 1)在社会经济发展中的作用符合
公共投资经济效应的要求，即一方面为社会生产的有效发挥提供必要的基础，另一方面为生产力的持续
变革提供动力源泉，这些都从本质上对经济增长的动因——社会生产能力进行改善，实现社会经济的持
续增长。因此，本文认为，目前，我国公共投资的范畴包括经济建设支出和教科文卫等事业发展支出和
服务于产业政策的财政补贴。当然，这种分类方法过于粗略，还存在许多的不足之处，仅仅作为一种研
究的尝试。口
表1 公共投资方向和详细内容
公共投资方向 详细内容 经济效应
交通运输、机场、港口、桥梁、通信、水利 为整个社会提供共同的生产条件，
经济基础设施 和城市给水、供电、供气系统以及排 污 具有高感应系数，且存在不可替代
系统等设施 约束的“上游”部门
能源工业(电力、石油)、基础原材料工 作
为“上游”的生产部门，是其他生
基础产韭 业(钢铁 、有色)及部分交通运输业(高 产部
门生产和再生产资料的提供
经济建设支出 速公路、航运)、邮政、民航、电信、铁路、 者
，是国民经济运行的基础
水电气服务等
公共环境服务 (如垃圾处理、公园、广
场、道路管理等)、文体事业(公共体育 为
人力资本形成和技术进步提供
社会基础设施 馆、学校 、图书馆、博物馆服务等)、公共 物质基础
医院、医疗机械、公共交通等设施 的投
资
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农林、水利、气象等方面的基本建设投
资支出：农林企业挖潜改造资金支出； 保障农业的稳定发展；农业是国民
农 业 农林部门科技三项费用；农林、水利气 经济的基础．为工业化 、城市化和
象等部门的事业费支出；支援农业生产 现代化提供了前提和基础
支出等
一 些支柱产业、新兴产业、高科技和高 改善产业结构，促进产业升级．产
其 他 风险产业及对于国家重点项 目建设和 业的协调发展和生产力的合理布
经济落后地区发展等的投资 局
政府对各类公立学校的经费支出，对各
类私立学校的补助支出，对有生活 困难
的初等和中等学校学生的补助支出(如 随着人力资本的积累
，劳动者不断
教育支出 伤残人、老年人和低收入家庭的子女)， 提高自身的生产效率
， 同时，其利
对高等学校学生的奖学金和贷款支出， 用 自身的能动性带动与生产力相
以及对业余教育和劳动就业培训、在职 关的要素的变化 (其他劳动者素
培训的补助支出等 质
、 劳动生产率等的改造以及利
卫生部门所属各类公立医院、疗养院、 用)，从而带动社会生产结构和生
医疗卫生支出 保健站、卫生所、独立门诊部、各种疾病 产形式发生本质变化
防治所、防疫站等单位的经费支出，以
教科文卫等事业发展支出
及对农村医疗卫生机构的补助支出等
科技三项费用，指国家为支持科技事业
发展而设立的新产品试制费、中间试制
费和重大科研项目补助费 提高物资利用效率．以便合理配置
科学事业费，指预算中由科技部归口管 稀缺资源；改善生产设备和生产手
理的科学事业费，以及中国科学院系统 段，提高企业生产的规模效益：此
科技支 出
的科学事业费 外，由于技术进步具有很强的外溢
科研基建费，指科研事业单位基本建设 性 ，促进 了产业结构的变化 ．使整
工程及设备更新费 个社会生产发生本质变化
其他科研事业费即上述以外的科研费
用
农业生产资料价格补贴 (包括化肥、农
价格补贴 药、农用薄膜 、农业用电等)；工矿产品 为社会生产提供基础性生产资料
价格补贴(如黄金、白金、统配煤等)
企业亏损补贴投向的大部分是基
国内企业亏损补贴包括冶金 、有 色金 础性产业，主要在于提高其生产能
属、煤炭、化工等原材料工业的亏损补 力，为社会生产提供物质基础；
企业亏损补贴 贴；对农机、轻工、农 垦、农牧等企业的 通过进 出口补贴实施技术和设备
服务于产业政策 政策性亏损补贴；以及新兴产业的扶持 的引进和改善，提 高自身的生产能
方面的财政补贴 等 力和竞争力
，有利于加快民族工业
现代化的进程
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2007年第 1o期
财政贴息是财政对使用符合政策规定 改造传统产业，发展新兴产业，促
用途的银行贷款的企业，就其支付的资 进产业结构改善和产业升级；
财政贴息 金利息提供的补贴。主要用于以下目的 对落后地区的补贴主要是促进产
的贷款：引进和开发先进技术和设备、 业的协调发展和生产力布局的合
发展优质名牌产品、开发和使用节能产 理化
品、投资落后地区等
资料来源：自行整理完成
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