政府投资项目代建制浅探
政府投资建设项目是全 社会 固定资产投资项目的重要组成部分,因其具有投资大、
公益性等特点,为 经济 和社会 发展 作出了巨大贡献。但是,由于在项目管理方式上存在
问题 ,政府投资建设项目"三超"现象比较普遍,腐败事件时有发生,投资效益往往不能最
大化。近年来,不少地方已经意识到对现行政府投资建设项目管理方式进行改革的必要性
和紧迫性,开展了积极探索,取得了良好成效。这当中,比较成熟和先进的一种方式就是
对政府投资建设项目实行"代建制"。 项目代建制最早起源于美国的建设经理制(CM 制
)。CM 制是业主委托一称为建设经理的人来负责整个工程项目的管理,包括可行性 研究
、设计、采购、施工、竣工试运行等工作,但不承包工程费用。建设经理作为业主的代理
人,在业主委托的业务范围内以业主名义开展工作,如有权自主选择设计师和承包商,业
主则对建设经理的一切行为负责。采用 CM 制进行项目管理,关键在于选择建设经理,一
般来说,精通管理、商务、 法律 、设计、施工等知识和技能,并具有丰富经验和良好信
誉,是一名优秀建设经理所必须具备的素质。
我们现在所说的代建制则是指项目业主(使用单位)通过招标的方式,选择社会专业
化的项目管理单位(代建单位),负责项目的投资管理和建设组织实施工作,项目建成后
交付使用单位的制度。与 CM 制相比,无论是在代理人的定义上还是在选择程序上, 现代
代建制都更具 科学 性和先进性。
代建制与工程总承包和工程项目委托管理这两种在国际上广泛运用的现代项目管理模
式也有着很大区别。
目前 ,发达国家工程总承包的主要方式有:(1)设计-建造总承包(Design-Build)
,承包商负责工程项目的设计和建造,对工程质量、安全、工期、造价全面负责;(2)
设计-采购-施工总承包(Engineering Procurement Construction),总承包商按照合同约
定,完成工程设计、设备材料采购、施工、试运行等服务工作,实现设计、采购、施工各
阶段工作合理交叉与紧密配合,并对工程质量、安全、工期、造价全面负责,承包商在试
运行阶段还需承担技术服务;(3)交钥匙总承包(Turnkey),与 EPC 方式基本一样,但
对试运行需承担全部责任。
工程项目委托管理指工程项目管理 企业 受业主委托,按合同约定,代表业主对工程
项目的组织实施进行全过程或若干阶段的管理和服务。项目管理企业不直接参与工程的建
设,但协助业主进行工程管理,如在项目决策阶段,为业主进行项目策划、编制项目建议
书和可行性研究报告;在工程实施阶段为业主提供招标代理、设计管理、采购管理、施工
管理和试运行等服务。
代建制与以上两者的突出区别在于:代建单位具有项目建设阶段的法人地位,拥有法
人权利(包括在业主监督下对建设资金的支配权),同时承担相应的责任(包括投资保值
责任)。而不论总承包商,还是项目管理企业都不具备项目法人地位,从而无法行使全部
权利并承担相应责任。因而,项目使用单位无法从项目建设中超脱出来。
长期以来,我国政府投资项目基本上都是由使用单位通过组建临时基建班子(如基建
办、工程指挥部等)进行建设管理。这些基建班子通常缺乏应有的建筑技术和工程经济等
相关背景知识,不完全清楚投资 规律 和基本建设程序,不能掌握并运用先进的项目管理
方法 。因此,难免出现各种管理不善的现象,如决策不够成熟,随意调整方案,前期及
实施阶段各环节之间相互脱节,工程建设周期长,工作效率不高,投资效益低下等。同时
,基建班子一般在项目建成后随即撤消,在建设中积累的经验教训不能转为技术资源,供
其他单位或后续项目借鉴。在此情况下,一些地区逐步开始尝试对政府投资项目实行代建
制。
从 1993 年开始,厦门市在深化工程建设管理体制改革的过程中,就通过采用招标或
直接委托等方式,将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给一些有实力的专业
公司,由这些公司代替业主对项目实施建设,并在改革中不断对这种方法加以完善,逐步
发展成为了现在的项目代建制度。2001 年 7 月,厦门市开始在重点工程建设项目上全面
实施项目代建制。2002 年 3 月开始在土建投资总额 1500 万元以上的市级财政性投融资
建设的社会公益性工程项目中实施项目代建制度。
1999 年初,上海浦东咨询公司受原上海市计委委托,全过程代理建设上海市收教收
治综合基地项目,开始了上海市财政投资项目以"代建制"形式委托中介机构进行建设的试
点。
北京市从 2002 年 10 月开始,对全额使用政府投资的公益性建设项目进行"代建制"
试点,到 2003 年底实施了北京回龙观 医院 1 号病房楼工程项目、北京市疾病预防控制
中心防病业务楼项目、北京市残疾人职业技能培训 体育 训练中心建设工程项目。
试点项目的建设实践说明"代建制"与过去的"自建制"相比,在项目建设管理过程中能
够发挥独特的作用,优势十分明显。
1、项目决策更加科学深入
过去,有人将一些决策失误的政府投资项目称之为"三拍"项目,什么意思呢?就是说
上项目拍拍脑袋,干项目拍拍胸脯,失败了拍拍屁股。现在,政府在上项目时与过去相比
,已经理性很多,不少项目在前期也开始进行可行性研究,但不可否认,仍有不少项目在
决策时还是比较草率,不切实际、盲目攀比、跟风上项目的情况屡见不鲜。在这种情况下
,有相当一批项目所做的可行性研究报告实际上是"可批性"报告。同时,不少政府部门的
领导喜欢将效率简单化为速度,硬性压缩项目前期工作时间,可行性研究深度远远达不到
质量标准和实际要求,常常给项目建设带来不便、埋下隐患。
实行代建制,使用单位将前期工作委托代建单位通过选择专业咨询机构完成,而非自
己决策,可行性研究等工作不仅需达到国家规定的深度要求,更重要的是必须满足项目后
续工作的需要。前期决策阶段所确定的建设 内容 、规模、标准及投资,一经确定,便不
得随意改动,使得前期工作的重要性和科学性得到切实体现。同时,在代建制下,政府需
根据合同约定,按照项目进度拨付工程款,因此,政府必须比以往更加重视项目资金的筹
措和使用计划,排出项目重要性顺序,循序渐进,量力而为。这将改变当前因政府实施项
目过多而产生的负债建设、拖欠工程款等不良现状。
2、项目管理水平和工作效率大幅提高
自建制下,使用单位对政府投资项目的管理一般是行政式的管理,项目负责人一般由
单位负责人兼任,基建班子也都是从单位中临时抽调的人员。有时候,尽管业主是最重要
的角色,但管理团队中连一个行家也没有。在这种情况下,使用单位对于项目的管理必然
是低水平的管理,并进而 影响 工作效率的优化。同时,由于人力、物力的分流,必然对
使用单位日常工作的开展产生不利影响。
代建制下,通过招标选择的代建单位往往是专业从事项目投资建设管理的咨询机构。
它们拥有大批专业人员,具有丰富的项目建设管理知识和经验,熟悉整个建设流程。委托
这样的机构代行业主职能,对项目进行管理,能够在项目建设中发挥重要的主导作用,通
过制订全程项目实施计划,设计风险预案,协调参建单位关系,合理安排工作,能极大地
提升项目管理水平和工作效率。而使用单位也可从盲目、烦琐的项目管理业务中超脱出来
,将精力更多的放到本职工作上去。
3、项目控制得到真正落实
在现行政府投资项目管理体制下,缺乏有效的控制机制:前期工作的不够深入,决策
的随意变更等因素,容易造成投资一超再超;通过各种关系进入挤进项目的施工单位和材
料设备供应商,使严格的质量控制成为难以达到的目标;由于跃进式或赶超式发展的 历
史 情结,政府官员偏好于抢工期,以项目提前竣工作为进度控制的目标,而不顾是否科
学合理。
代建制为政府投资项目引入严格的以合同管理为核心的法制建设机制,在满足项目功
能的前提下,项目的投资、质量和进度要求在使用单位与代建单位的委托合同中一经确定
,便不得随意改动。代建单位将全心全意做好项目控制工作,使用单位则侧重于监督合同
的执行和代建单位的工作情况,对项目的实施一般不能无故干涉。
4、竞争机制发挥充分作用
竞争是激发活力和创新的源泉。代建制采用多道环节的招标采购,竞争充分,无论是
投标代建的单位还是投标前期咨询、施工或设备材料供应的单位,必然会尽其所能,以合
理的报价提供最优的技术方案、服务和产品,这不仅有利于降低项目总成本,还能起到优
化项目的作用。
5、有利于遏制腐败
代建制的实行将打破现行政府投资体制中"投资、建设、管理、使用"四位一体的模式
,使各环节彼此分离、互相制约。使用单位不再介入项目前期服务、建设施工及材料设备
采购等环节的招标定标活动,代建单位在透明的环境下进行招标,公开、公平、公正地定
标,这将有利于遏制政府投资项目建设过程中的腐败事件发生。
6、政府对项目的监管更加规范有力
政府投资建设项目容易"超投资、超规模、超标准",除了建设单位管理经验不足这个
浅层因素外,关键是缺乏有效的投资约束机制。项目建设单位、施工单位及其他与项目有
关的利益群体都是"三超"的受益群体。尽管审批部门在项目立项时,会按照一些政策加以
限定,但对少报多建、追加投资、超标装修等建设过程中的 问题 ,缺少有效的调控制约
手段。
代建制将增强项目建设各方的责任意识。通过职责分工,项目建设各方之间产生互相
监督工作的关系。特别是使用单位,在提出项目功能和建设要求后,其主要工作就是对代
建单位的监督,有利于自觉规范投资管理行为。
代建制有利于政府加强对投资项目的监管。政府主要以合同管理为中心,运用 法律
手段,制衡各方。同时,项目审批部门根据国家政策审批项目的建设 内容 、投资、规模
和标准,并下达项目建设计划和资金使用计划;财政部门将政府资金集中起来,根据 发
展 改革部门下达的资金使用计划直接拨付给代建单位;发展改革、财政、审计、监察等
部门运用稽察、审计、监察等手段,对项目进行强力有效的外部监督。
国家对政府投资项目管理方式的改革高度重视。2002 年,国家有关部门组织了"政府
投资工程管理方式"课题 研究 。2003 年底,国家发改委主任马凯在内部工作会议上提出
,要"积极推行'代建制'试点"。2004 年 7 月 16 日,国务院出台了《关于投资体制改革的
决定》,决定指出:"加强政府投资项目管理,改进建设实施方式。……对非经营性政府
投资项目加快推行'代建制',即通过招标等方式,选择专业化的项目管理单位负责建设实
施,严格控制项目投资、质量和工期,竣工验收后移交给使用单位。"
非经营性政府投资项目一般是指政府投资占项目总投资 60%以上的公益性建设项目,
主要包括:(1)党政工团、人大政协、公检法司、人民团体机关的办公业务用房及培训 教
育 中心等。(2)科教文卫体、民政及 社会 福利等社会事业项目。(3)看守所、劳教所、监
狱、消防设施、审判用房、技术侦察用房等政法设施。(4)环境保护、市政道路、水利设施
、风沙治理等公用事业项目。(5)其他公用事业项目。
目前 ,一些试点地区在推行代建制时由发展改革部门牵头负责实行代建制的组织实
施工作;财政部门对代建制项目的财务活动实施财政管理和监督;其他有关行政主管部门
按照各自职责做好相关管理工作。
政府投资代建项目的代建单位通过招标确定。发展改革部门负责政府投资项目代建单
位的招标工作,各相关专业部门按照职责分工参与或配合招标工作。
政府投资代建项目按照《招标投标法》等相关法律法规,由代建单位对建设项目的勘
察、设计、施工、监理、主要设备材料采购公开招标。
政府投资代建项目实行合同管理,代建单位确定后,发展改革部门、使用单位、代建
单位三方签定相关项目委托代建合同。
1、组织实施程序
政府投资代建项目的代建工作分两阶段实施:(1)招标确定项目前期工作代理单位
,由中标的项目前期工作代理单位负责根据批准的项目建议书,对工程的可行性研究报告
、勘察直至初步设计实行阶段代理;(2)招标确定建设实施代建单位,由中标的建设实
施代建单位负责根据批准的初步设计概算,对项目施工图编制、施工、监理直至竣工验收
实行阶段代理。根据项目的具体情况,政府投资项目也可以委托一个单位进行全过程代建
管理。
代建项目组织实施程序主要有:(1)使用单位提出项目需求,编制项目建议书,按
规定程序报发展改革部门审批;(2)发展改革部门批复项目建议书,并在项目建议书批
复中确定该项目实行代建制,明确具体代建方式;(3)发展改革部门委托具有相应资质
的社会招标代理机构,按照国家和地方有关规定,通过招标确定具备条件的前期工作代理
单位,发展改革部门与前期工作代理单位、使用单位三方签订书面《前期工作委托合同》
;(4)前期工作代理单位遵照国家和地方有关规定,对项目勘察、设计进行公开招投标
,并按照《前期工作委托合同》开展前期工作,前期工作深度必须达到国家有关规定,如
果报审的初步设计概算投资超过可行性研究报告批准估算投资一定比例(如 3%)或建筑
面积超过批准面积一定比例(如 5%),需修改初步设计或重新编制可行性研究报告,并
按规定程序报原审批部门审批;(5)发展改革部门会同规划、建设等部门,对政府投资
代建项目的初步设计及概算投资进行审核批复;(6)发展改革部门委托具有相应资质的
招标代理机构,依据批准的项目初步设计及概算投资编制招标文件,并组织建设实施代建
单位的招投标;(7)发展改革部门与建设实施代建单位、使用单位三方签订书面《项目
代建合同》,建设实施代建单位按照合同约定在建设实施阶段代行使用单位职责,《项目
代建合同》生效前,建设实施代建单位应提供工程概算投资 10-30%的银行履约保函。具
体保函金额,根据项目行业特点,在项目招标文件中确定;(8)建设实施代建单位按照
国家和地方有关规定,对项目施工、监理和重要设备材料采购进行公开招标,并严格按照
批准的建设规模、建设内容、建设标准和概算投资,进行施工组织管理,严格控制项目预
算,确保工程质量,按期交付使用,严禁在施工过程中利用施工洽商或者补签其他协议随
意变更建设规模、建设标准、建设内容和总投资额,因技术、水文、地质等原因必须进行
设计变更的,应由建设实施代建单位提出,经监理和使用单位同意,报发展改革部门审批
后,再按有关程序规定向其它相关管理部门报审;(9)政府投资代建制项目建成后,必
须按国家有关规定和《项目代建合同》约定进行严格的竣工验收,办理政府投资财务决算
审批手续,工程验收合格后,方可交付使用。
前期工作代理单位应在工作结束后约定期限内,向使用单位办理移交手续。建设实施
代建单位应在项目竣工验收后一定期限内按财政部门批准的资产价值向使用单位办理资产
交付手续。
2、资金管理
项目资金由代建单位管理。代建单位根据实际工作内容和工程进度,提出资金使用计
划。发展改革部门将资金计划下达给代建单位,由财政部门直接拨付给代建单位使用。
有关部门依据国家和地方有关规定,对政府投资代建制项目进行稽察、评审、审计和
监察。
3、奖惩措施
前期工作代理单位和建设实施代建单位应当严格依法进行勘察、设计、施工、监理、
主要设备材料采购招标工作,未经批准擅自邀请招标或不招标的,由有关行政监督部门依
法进行处罚,发展改革部门可暂停合同执行或暂停资金拨付。
前期工作代理单位未能恪尽职守,导致由于前期工作质量缺陷而造成工程损失的,应
按照《前期工作委托合同》的约定,承担相应的赔偿责任。同时,该前期工作代理单位在
一定年限内不得参与该地区政府投资建设项目前期工作。
建设实施代建单位未能完全履行《项目代建合同》,擅自变更建设内容、扩大建设规
模、提高建设标准,致使工期延长、投资增加或工程质量不合格,所造成的损失或投资增
加额一律从建设实施代建单位的银行履约保函中补偿;履约保函金额不足的,相应扣减项
目代建管理费;项目代建管理费不足的,由建设实施代建单位用自有资金支付。同时,该
建设实施代建单位在一定年限内不得参与该地区政府投资建设项目代建单位投标。
在政府投资代建项目的稽察、评审、审计、监察过程中,发现前期工作代理单位或建
设实施代建单位存在违纪违规行为,发展改革部门可中止有关合同的执行。由此造成的损
失由前期工作代理单位或建设实施代建单位赔偿。
项目建成竣工验收,并经竣工财务决算审核批准后,如决算投资比合同约定投资有节
余,建设实施代建单位可参与分成。