公共经济学
绍兴文理学院
主讲：兰新让
电话:616469
信箱：799401570@
第一节 公共部门存在的合理逻辑
第二节 公共经济学导论
第二章 公共部门和公共经济学
第一节 公共部门存在的合理逻辑
一、公共部门存在的必要性
二、公共部门作用的局限性
三、正确处理公私部门的关系
（一）公共部门及公共利益
个人、家庭
私人企业
公共企业（≠国有企业）
私人部门
公共部门
政府部门
行政机构
立法、司法机构
政府附属物
公共事业（公立非营利组织）
民间非营利组织（第三部门）
从狭义的角度讲，公共部门指的是政府及其附
属物。从广义的角度说，还包括民间非营利组织。
公共部门
公共利益
“公共”存在于超出私人范围而与他人的利益发生联
系的地方和时候。公共利益是一定范围内的社会成员利
益的共同部分，其实质就是社会成员的公共需要。
公共部门是通过公共管理和公共服务维护公共利益。
公共管理，是指政府为代表的公共部门依法通过对社会
公共事务的管理，以保障和增进社会公共利益的职能活
动。公共管理中那些不带有强制性的，能够直接满足公
民需要的，乐于为公民接受的公共活动，就是狭义所说
的公共服务。
（一）公共部门及公共利益
（二）公共部门的作用和职能
早期公共部门对公共利益的维护，集中表现在政府所
扮演的守夜人的传统角色。即提供社会正常运行的秩
序，包括对外的国防，国内的警察和维安。
随着社会经济的发展，政府作用的范围越来越大，扮
演的角色也越来越多，远远超出了守夜人的角色。同
时，其他公共部门的作用也越来越大。
从经济学的角度看来，公共部门的存在意义，很大的
就在于弥补市场失灵。同时，在转轨国家，政府还负
有培养市场的责任。
信息系统的建设
信息公开的强制规定
虚假和隐瞒信息的处罚
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1.公共部门对市场失灵的弥补
例如消费者保护法，食品卫生法、广告法、商标法
等等。
政府对信息失灵的干预
政府对外部经济效应的干预政府对外部经济效应的干预
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政府干预的原则：使外部成本或外部效益内部化。
方法：税收和津贴；行政管制；明晰产权
例如：控制企业排污量的办法：
（1）行政办法：规定排污量限额，对超者罚款；
（2）经济办法：按排污量征收排污费；
（3）除了政府干预外，科斯认为：只要当事人的产
权明晰，通过当事人之间的协议和适当付费，也能解
决污染问题。
1.公共部门对市场失灵的弥补
资料：科斯定理的例证
工厂的治理方案 工厂的治理成本 农场的损失
不治理（0%）
治理一半（50%）
全部治理（100%）
0
50 000
120 000
100 000
30 000
0
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如果交易费用为零，则无论工厂有无污染权，最后的最佳
方案，都是第二种。因此，在这种情况下，产权的界定是
无所谓的。
如果交易费用不为零呢？比如说有50000元的交易成本，
并且工厂有污染权时需要农场缴纳，则产权的明晰对于
资源配置就有影响了，制度安排很重要。
如果工厂有污染权，农场的选择就是让工厂污染，承担
100000元的损失，否则它最起码要缴纳50000元的交易费
用和50000元的治理费用，自己还要承担30000元的损失。
如果工厂没有污染权，工厂的选择就是治理污染，化上
120000元。否则，它承担的损失，会超过全部治理的
120000。无论是部分治理还是治理。不治理，要损失
150000，治理一半，要损失130000。
资料：科斯定理的例证（续）
资料：对科斯定理的评价
科斯定理只说明了通过市场解决外部性的可能性，并且
只考虑的制度对于资源配置效果的影响。实际上情况远
比这个复杂。其中有：
产权安排的时候，不仅要考虑到效率，还要考虑到收入
效应，公平等一系列问题。例如工厂和农场谁对国家的
贡献大，谁对国计民生重要，谁解决的就业问题多。产
权安排时必须考虑这些问题。
即使产权明晰了，市场也未必解决问题。交易成本很高
的时候，也未必达成交易，比如受到污染是众多的农场
主，比如其中的农场主的要价非常高。现在拆迁中的钉
子户有的就是这样。
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政府对垄断的管制
反垄断政策
对自然垄断的管制
1.公共部门对市场失灵的弥补
A、政府的反垄断政策
分解垄断企业
防止垄断的产生，例如禁止先利用低价赶走规模小竞争对
手，然后垄断市场的做法。
阻止能削弱竞争的兼并
防止串谋，例如反对缔结价格协定。
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资料：中国反垄断已开罚单约30亿元
近期，国家发改委打击垄断重拳不断。继对汽车零部
件企业、保险业开出罚单后，昨日，国家发改委责成
吉林省物价局对吉林亚泰集团水泥销售有限公司、北
方水泥有限公司、冀东水泥吉林有限责任公司三家水
泥企业实施价格垄断的行为，依法罚款共亿元。
这也是我国水泥行业首次因垄断被罚。
国家发改委指出，亚泰公司、北方公司和冀东公司通
过频繁召开会议的方式，商定水泥的销售价格，并在
经营中执行了会议决议约定的价格，达成并实施了价
格垄断协议，违反了我国反垄断法的规定，排除、限
制了市场竞争，控制了水泥销售价格，损害了下游产
业和消费者的利益。
2014年09月10日羊城晚报
B、政府对自然垄断企业的管制
自然垄断企业规模经济性显著（AC曲线向下倾
斜），它们在竞争中很容易挤走对手而自然成
为一家垄断企业。
政府的管制
1.价格管制：在理论上应该P=MC；但在实际中
通常是P=AC。
2.限制新企业的进入 。
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价格管制图示
政府、社区和社会公益组织可以提供各种形态的公共
产品。
公共部门可以直接提供公共产品，也可以通过市场间
接提供公共产品。
公共部门对公共产品的提供公共部门对公共产品的提供
1.公共部门对市场失灵的弥补
案例引入：灯塔的建造
假定一个社会是由生活在一个
孤岛上的渔民所组成 的。经过了多
次渔船与岩上的礁石相撞，渔民们
感到有必要建造一个灯塔为渔船导
航。
这样的灯塔对岛上的每个渔民
来说无疑是有必要的,它可以保证渔
民生命和财产的安全。那么，采取
什么方式建造呢?
请同学们思考并回答
哪种方案有用并且有效率？
备用的方案有3种：
第1种方案：由私人，即某一渔民出资建造。
第2种方案：组织渔民共同去建造。渔民们可以召集
在一起，共同制定建造计划，按照某一标准确定每个
人应分摊的工时和费用，然后集体建造。
第3种方案：由政府出面兴建。政府可以通过向渔民
征税取得灯塔建造资金。
还有其他方式吗？
第一种由私人，即某一渔民出资建造的可行性
灯塔的使用具有非排他性，任何出资建造了灯塔的渔
民都无法禁止不肯交费的渔民在灯塔附近航行，，而向
享用灯塔导航效用的渔民收费。如果渔民都是经济人，
都存在搭便车的心理，则建设灯塔的该渔民成本无法收
回。
即使该渔民愿意志愿建设灯塔，但很可能因为灯塔建
设费用巨大，而无法成功。事实上，搭便车的心理，也
妨碍着志愿行为。
同样的原因，营利性的企业通过市场提供灯塔是不
可能的。
第二种组织渔民共同出资建造的可行性
要做到这一点，必须满足下述两个条件之一：
一是参与灯塔建造的渔民们有权强迫不肯合作的人离
开这个岛屿；
二是这个岛上没有不予合作的人存在。
另外，灯塔的建造费用不超出渔民们的承受能力。
如果可行，则形成了一种排他性，非竞争性的公共产
品。
但是，如果驱赶了一些不肯付费的人而能建成灯塔，
那么不驱逐这些人，让他们免费使用又有什么损失呢？
第三种政府出面兴建的可行性
公共部门对收入分配的调节
1.公共部门对市场失灵的弥补
政府可以通过税收、补贴、社会保障等调节收入分
配。
第三部门通过公益事业来调节社会分配。
政府对于经济波动的调节
1.公共部门对市场失灵的弥补
政府的税收具有自动稳定器的功能。
政府可以通过税收和开支的增减来调节经济波动。
政府还可以通过货币政策来调节经济波动。
2. 政府培育市场
市场经济需要以相应的意识形态和道德为基础
市场存在缺陷，无法自我克服
这些都需要市场外的力量，主要是政府。
3.政府的经济职能
政府是最重要的公共部门，其他的公共部门发挥作用，
也要受到政府的管理和约束。
政府的经济职能，集中表现在四个方面。
资源配置，提高效率
收入分配，维持公平
宏观调控，保持稳定
市场监管，维持秩序 思考：政府弥补各种市场失灵的作用同这四大职能
之间有什么关系？
（三）公共部门发挥作用的优势
政府作为最大的公共部门，具有社会上其他组织都没有的
优势。
首先，通过公共权力，政府可以强制筹集到足够的公共资
源，去兴办一些投资巨大、私人无心也无力承办的公共项
目；
其次，政府能够通过公共权力禁止如低水平重复生产、污
染严重的生产等宏观上无效率的活动，直接禁止或通过授
权其他部门禁止这些活动进入市场，私营部门则没有这个
优势。
第三，通过处罚权，政府可以实施私人合同无法做到的更
严厉的处罚；
最后，作为常设的集体性组织，政府能够以私人部门不具
备的交易费用优势，纠正某些市场失灵。
（三）公共部门发挥作用的优势
民间非政府组织具有的相对优势。
民间非营利组织的非营利性决定了它能够提供企业不能
提供的公共产品，也能够避免企业提供产品的一些弊端；
民间非营利组织贴近民间，了解民意，灵活，可以提供
政府所不能提供的公共产品。
二、公共部门的局限性
正如存在着市场失灵一样，公共部门特别是政府也不是
万能的，在发挥作用时，也存在缺陷和失败现象。一般
被称为“非市场缺陷”、“政府失败”、“志愿失灵”
等。在这方面，比较透彻的是公共选择学派对政府失败
的研究。
（一）公共选择学派分析政府失败的思路
有无公共利益？布坎南等人的回答是否定的，社会是
由不同利益的集团构成的，不存在统一的公共利益。
即使共公共利益存在，政府是否代表公共利益，布坎
南等人的答案也是否定的。政府人员乃至政府机构也
有自己的利益，也是经济人。
即使政府代表公共利益，它们是否有充分的能力维护
公共利益，布坎南等人的回答还是否定的。没有足够
的条件和能力使政府完全按社会利益行事。
政府失败有哪些表现和原因呢？
（二）政府失败的表现和原因
政府失败的表现
政策偏差，乃至出现坏政策
政府政策的低效率
政府机构的低效率
政府部门的自我扩张
政府的寻租活动
政府失败的原因
内在原因
外在原因
1.政策偏差，乃至出现坏政策
好政策的标准：
出现坏政策的原因：改变政策的目前成本太大
或利益集团的影响。
例子：房价控制。
2.政府政策的低效率
政府政策低效率的原因：政治家和选民的经济
人性质，简单多数规则、利益集团的影响和主
管部门负责人自身利益的驱动。
现实例子：大量的面子工程，计划生育罚款执
行过程中的走样、政府公务人员为了规避风险
产生的不作为（佛里德曼举的美国食品安全管
理局管理积压新药申请报告，我国国有银行对
私人企业惜贷，甚至投资于房地产市场）
3.政府机构的低效率
政府机构低效率的原因：政府工作缺乏
竞争、缺乏降低成本的内激励、监督信
息不完备。
例子，美国部门换水龙头审批了两年。
4.政府部门的自我扩张
政府部门的自我扩张：政府作为收入与财富再分配时
的扩张，政府作为公共物品和消除负外部性的唯一职
能的扩张，利益集团存在时的扩张，官僚机构的扩张，
财政幻觉时的政府扩张。
这种扩张经常导致机构庞大，效率低下，资源浪费。
5.政府的寻租活动
非生产性的追求经济利益的活动就是寻租。寻租可以
采取合法的形式例如企业在政府特许权、关税和进出
口配额时和政府订货时的寻租，以及权钱交易的非法
寻租。
这种寻租可以导致新的分配不公。
政府失灵的内在原因
构成政府的人员都是经济人，如果缺乏足够的
制约和条件，不能保证政府按社会利益行事。
政府行使职能，保障社会利益的的条件和能力
不充分。
有限信息
对私人市场反应的控制能力有限：道高一尺魔高一丈
决策时限与效率的限制：计划没有变化快
政治决策和执行程序的局限性
政府失败的外在原因
（1）社会对政府的需求往往被夸大和扭曲。
公众的市场失灵意识使之对政府的期望增大。
政府报酬与责任的脱节不利于对政府需求的约束。
政府治理过程的固有近视。
（2）政府供给的特征使政府供给缺乏成本约束
政府供给是非市场活动
确定和度量政府产出的难度大
评价政府供给质量缺乏参照系
（一）混合经济
什么是混合经济：宏观和微观的解释
混合经济的形成：资本主义国家的政府
干预，我国的改革开放。
（二）正确处理政府和市场的关系
政府低效乃至失败证明，政府的经济管理是有限的，
必须合理确定政府管理的边界，处理好政府和市场的
关系。
市场经济中的政府应该是个有限的政府
市场经济中的政府应该是个有效的政府
1、政府经济管理的有限性
（1）在政府目的方面，有限政府是保护个人基本权利和
经济自由的政府：财产权、生命权和自由权
（2）在政府职能方面，有限政府是职能限制在公共领域
的政府。
（3）在政府过程方面，有限政府是实行透明行政的政府：
公众对于公共事务具有知情权、监督权和参与权.
（4）在政府约束方面，有限政府是实行法治的政府:依法
行政,政府权力的大小、范围、规模和职能必须由法律
规定。
2、政府经济管理的有效性
（1）高效率：即政府自身机构运转的有效性，政府在机
构设置，人员配备方面要精简精干。
（2）强效能：就是政府机构有比较高的执行力，来实现
其管理目标。
（3）优效益：政府的行为和决策要符合社会经济发展的要
求，并给社会发展带来积极的成果。
公共经济学的研究对象、内容和任务；
公共经济学产生与发展；公共经济学的
学科性质；公共经济学的研究方法
第二节 公共经济学导论
（一）政府（公共）经济学的发展（一）政府（公共）经济学的发展
公共经济学是从经济学的角度研究公共部
门特别是政府的职能和行为的。
在当今的经济学界，公共经济学、公共
（部门）经济学和公共财政学关系相互交错，
其实，公共经济学与公共经济学有交叉现象，
都是由公共财政学发展而来。
公共经济学的起点是财政学。
威廉·配第1662年出版了《赋税论》开创财政学的先河
亚当·斯密1776年出版了《国富论》创立了财政学
亚当斯密创立财政学以后，这一学科的研究内容主要局限
于政府税收和公债理论。这时的财政学也称为传统财政学，
或国家财政学。而当时的经济学则主要研究市场经济活动，
构成了微观经济系的前身。
1. 公共（政府）经济学的起点
由于对政府支出在经济调节和管理中的作用的认识，财
政学的研究内容由原来的收入方面扩大到了支出方面，
从而实现了从财政学到公共财政学的转变。
1885年德国的施泰因在其第三版《财政学教科书》中明
确提出了公共财政的概念。
1892年，巴斯塔布尔第一次以《公共财政学》为书名出
版了财政学专著。
1924年，卢兹分析了“公共经济与私人经济”。
1947年，阿兰、布朗里开始从经济学角度看待财政问题。
2. 公共（政府）经济学的兴起
20世纪30年代的大萧条使社会生活发生重大变革，一方
面，在实践中，政府经济活动的领域越来越宽，另一方
面，在理论上，经济学出现了凯恩斯革命。《就业、利
息与货币通论》的出现，表明了宏观经济学的产生。
美国罗斯福总统推行新政
政府干预经济的理论和实践，提供了政府活动的经济学
分析基础，因此，20世纪中期，公共经济学、公共部门
经济学、公共经济学开始取代原来的公共财政学了。
1959年，美国经济学家马斯格雷夫出版了《财
政学原理：公共经济学研究》，首次使用公共
经济这一概念。
1966年有了在公共经济学名义下召开的定期会
议和A·B·阿特金森创办的公共经济学学会及
会刊，公共经济学就蓬勃发展起来了。
可以说，公共经济学产生于20世纪60年代，是
一门相当年轻的学科。
总结：
公共（政府）经济学是财政学的继承，没有研
究政府收支的财政学，就没有研究公共部门
活动的政府（公共）经济学
公共经济学又是财政学的发展，它是用现代经
济学的研究方法对政府为代表的公共部门的
活动及其影响的。
（二）公共经济学的研究内容
市场与政府的关系
政府的经济职能及其实现
公共产品和公共选择理论。
政府收支
预算管理
国有资产管理
