公共管理学院 陈俊星
公共行政学
第三章 政府职能
公共行政并不是作为一个独
立的实体存在，它与所做的工作密切相关。
——詹
姆斯·W ·菲斯特
从奥巴马“新政”说起
2008年11月4日，民主党人奥巴马获得美国大选
的胜利，并于2009年1月20日宣誓就职，成为美
国第44任总统。
2009年2月13日，美国国会众参两院先后投票表
决，批准了奥巴马提出的总额为7870亿美元的
一揽子经济刺激计划。2月17日，奥巴马签署了
该计划。
经济刺激计划的核心目的是刺激消费和投资，
并创造新的工作机会。 美国民众期望奥巴马能
够像当年的罗斯福总统一样挽救美国经济，该
计划也因此被称为“奥巴马新政”。
成功先例：罗斯福“新政”
奥巴马“新政”能走多远？
奥巴马的“新政”不仅受到美国内民众的极大关注，
也吸引了全世界的目光。
“新政”能否得到顺利实施，美国经济是否会在“新
政”实施后尽快“重回正常轨道”，目前还有待观察，
这将是对“奥巴马新政”的检验，也是对奥巴马执政
能力的考验。
新的“美国梦” ？梦圆？梦碎？
学习目标
教学目的和要求：通过本章学习，了解政府职能的含
义，理解政府职能的特点和意义，掌握市场失灵、政
府失灵和政府的基本职能，熟练掌握我国政府职能转
变的必然性、内容和趋势。
教学重点和难点：政府的基本职能、我国政府职能的
转变 。
主要内容
政府职能概述
政府的基本职能
政府职能转变
案例讨论
复习思考题
第一节 政府职能概述
一、政府职能的含义
二、政府职能的特点
三、政府职能的意义
四、政府干预的基础和限度
一、政府职能的含义
（一）政府职能的含义
政府职能是指政府在国家和社会中所扮演的角色以及
应起的作用，也就是指政府行使行政权力的范围、干
预社会的程度和方式。
通俗地说，政府职能指的就是政府应该做什么，怎么
做。
如何理解政府职能的含义？
1. 政府职能的主体是政府组织体系。政府职能体系是政府
组织体系设置的基础和考核的依据。
2. 政府职能是国家职能的组成部分和重要体现。政府职能
表现为执行国家意志过程中管理方面的职能。
3. 政府职能体系是一个生态系统。它由行政环境所决定，
并且随着行政环境的变化而适时转变。
4. 政府职能行使的依据是国家宪法和法律赋予行政主体的
行政权力。
5. 政府职能还要按照政府组织体系的纵向层次和横向分工
等进行分解和配置。
（二）政府职能的构成
亚里士多德的观点
洛克和孟德斯鸠的观点
亚当.斯密的观点
布坎南的观点
世界银行的观点
国内学界的普遍看法
亚里士多德的观点
政府有三大职能：
军事职能
司法职能
决策职能
洛克和孟德斯鸠的观点
洛克认为政府有立法、司法和对外联盟三大职能
孟德斯鸠认为政府有立法、司法和行政三大职能
亚当.斯密的观点
君主的义务，首先在保护本国社会的安全，使之不受
其他独立社会的暴行与侵略；
君主的第二个义务，为保护人民不使社会中任何人受
其他人的欺侮和压迫，换言之，就是建立一个严正的
司法行政机构；
君主或国家的第三种义务就是建立并维持某些公共机
关和公共工程 。
布坎南的观点
政府的职能可以分为三个层次：
第一，执行现行法律的那些行动；
第二，包括现行法律范围内的集体行动的那些行动；
第三，包括改变法律本身和现行成套法律规定的那些
活动。
世界银行的观点
世界银行的《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》
提出有效政府的五项职能：
（１）建立法律基础；
（２）保持非扭曲的政策环境，包括宏观经济稳定；
（３）投资于基本的社会服务和基础设施；
（４）保护承受力差的阶层；
（５）保护环境。
国内学界的普遍看法
政府的基本职能：
�1．政治职能
�2．经济职能
�3．文化职能
�4．社会服务职能
政府的运行职能：
1．决策职能
2．组织职能
3．协调职能
4．控制职能
党的十六大报告：
完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和
公共服务的职能。
公共服务 社会管理
市场监管 经济调节
二、政府职能的特点
政府职能的特点
BB
EE
CC
DD
AA普遍性
系统性 服务性
公共性
强制性
政府职能
（一）政府职能的普遍性
政府的作用无处不在，无处不有。
人的一生，从摇篮到坟墓，都离不开政府。
（二）政府职能的强制性
政府职能的实现以国家强制力为后盾。
政府必须依法行使强制权，不能滥用。
（三）政府职能的公共性
政府是受公民委托行使公共权力，应为人民掌好权，
用好权。
政府履行职能的目的：提供公共物品，实现公共利益。
（四）政府职能的服务性
为公众提供高质量的公共产品，是政府的天职。
要求政府提供优质的公共服务，是公众的权利。
全心全意为人民服务是我国行政管理的根本宗旨。
（五）政府职能的系统性
政府职能是一个整体，构成庞大的职能目标系统。
政府职能目标系统具有层次性、结构性和相关性的特
点。
政府职能的其他特点
1. 阶级性。政府职能是国家职能的具体执行和体现，
必然代表和执行统治阶级的意志。
2. 执行性。政府职能相对于国家权力机关的立法职能
而言，具有明显的执行性质。
3. 多样性。政府职能遍及国家行政管理的各个领域环
节和层次。
4. 动态性。随着行政环境的变化，政府职能的范围、
内容、主次关系等也必然发生变化。
三、政府职能的意义
（一）科学地认识和确定行政职能，是正确把握政府
行政管理的前提和基础
（二）科学地认识和确定行政职能，对于建立合理的
行政组织系统具有重要意 义
（三）科学地认识和确定行政职能，是改革行政组织
系统的依据和关键
（四）科学地认识和确定行政职能，对于实现行政管
理过程的科学化也有着重要意义
四、政府干预的基础和限度
（一）政府干预的基础
政府、市场和社会是构成国家的
三大要素。政府和市场都有其作
用的范围和限度。
政府干预市场是为了弥补市场失
灵，确保市场机制发挥作用。
政府干预社会是为了使社会的良
好价值得以张扬，推动社会经济
发展，确保国家的主权完整与政
治稳定。
（二）政府干预的限度
政府干预必须在一定的限度之内，过度干预会使市场
和社会窒息。
理论依据：政府失灵（失败）论。
失败的市场加上失败的政府，等于雪上加霜。
政府干预应该遵循如下原则：
1. 政府和市场两者的功能有很大的区别，它们不能互相
代替。
2. 政府干预经济仅界定在弥补和防止市场失灵的范围。
3. 政府干预也必须讲究成本收益。
4. 政府对社会的干预，尤其对种族对立、宗教对立、政
治对立的分裂势力较大的国家，对国家主权受到威胁
的国家，对有大量人口要脱离贫困的国家的干预，是
必然的。
5. 政府只能干预那些公民、社区和社会组织靠自身力量
无法解决的问题。
第二节 政府的基本职能
一、政府的政治职能
二、政府的经济职能
三、政府的文化职能
四、政府的社会职能
五、社会主义市场经济条件下的政府基本职能
一、政府的政治职能
政府的政治职能是指政府在国家和社会中所起的
政治作用。
政府的政治职能包括政治统治职能、保卫国家主
权的职能和民主职能。
（一）政治统治职能
政府的政治统治职能是政府最基本的职能。
政府存在的首要目标就是维护政治统治。政府把加强
其政治统治的合法性作为其首要目标。人民的认同和
拥护是政府合法性的核心内容。
（二）保卫国家主权的职能
保卫国家主权是一个政府的重要职责。
作为政府必须做好两手准备，加强国防建设，积极开
展外交活动
（三）民主职能
民主职能首先应该确保公民的政治民主权利。
其次必须建立稳定的民主政治秩序。
二、政府的经济职能
在市场经济条件下，政府应该有如下经济职能：规范
和稳定市场秩序，确保自由竞争的职能；对经济进行
宏观调控，确保国民经济平衡发展的职能；直接生产
和提供公共物品，弥补市场供给不足的职能；管理国
有资产的职能。
（一）规范和稳定市场秩序，确保自由竞
争的职能
政府要制定法律，规范市
场行为。
政府必须按照市场经济规
律管理市场经济。
（二）对经济进行宏观调控，确保国民经
济平衡发展的职能
政府应对整个国民经济的发展进行总量控制，进行宏
观调控。
政府的调控手段主要是制定各种政策。
（三）直接生产和提供公共物品，弥补市
场供给不足的职能
在经济领域中，如基础设施、道路、交通、电信等都
是公共物品，都必须由政府进行建设。
此外，政府还直接生产那些因不盈利或只能盈小利而
企业不愿生产的公共产品，以满足市场的需求和顾客
的需要。
（四）管理国有资产的职能
任何国家都有大量的国有资产，包括西方发达国家在
内。政府必须对这些国有资产进行管理。
我国是以公有制为主体的经济体制，国有资产数额尤
其巨大，政府管理国有资产的职能比西方发达国家更
为繁重。
三、政府的文化职能
文化职能包括意识形态职能、发展科学技术和教
育职能、发展文学艺术和体育卫生职能，加强社
会主义道德建设的职能，以及清除那些不仅没有
社会价值而且有害的文化产品的职能。
（一）意识形态职能
政府的意识形态职能是统治阶级价值观的集中体现。
政府所主张的意识形态是政府的灵魂，是政府的行为
指南。
（二）发展科学技术和教育职能
科学技术和教育是文化的重要组成部分。
政府发展科学技术和教育应该有计划，增加投入资金，
不仅要重视应用性研究，而且也要重视基础研究。
（三）发展文学艺术和体育卫生职能
文学艺术和体育卫生是关系到公民
的精神文明和身体健康的大问题。
繁荣文学艺术，大力发展体育卫生
事业，可以提高国民的文化素质和
身体素质。
（四）加强社会主义道德建设的职能
建设社会主义道德是目前十分紧迫的任务。政府不仅
有建设全社会道德的任务，而且应首先建设行政道德。
（五）清除那些不仅没有社会价值而
且有害的文化产品的职能
任何社会都会有没有社会价值而且有害的文化产品存
在，政府应该加强清除。
四、政府的社会职能
社会职能有广义和狭义之分。广义的社会职能是指除
了政治职能之外的所有社会管理职能，狭义的社会职
能是指政府除了政治、经济和文化职能之外的社会管
理职能。这里所说的社会职能就是指后者。
政府的社会职能比较广泛，主要有下列内容：维持社
会秩序，保证人身安全和私人财产的安全的职能；确
保社会公平分配的职能；环境保护的职能；社会保障
职能等。
（一）维持社会秩序，保证人身安全和私人财
产的安全的职能
政府必须保证公民的人身安全和私人财产安全，这是
政府最起码的责任。
（二）确保社会公平分配的职能
在社会主义市场经济条件下，分
配不公平依然存在，市场是不可
能进行公平分配的。
政府必须进行收入再分配，利用
税收政策、福利政策以及社会保
障制度对分配悬殊的问题进行调
节，以求得分配公平，保持社会
稳定。
（三）环境保护的职能
市场经济在环境保护方面是失灵的，政府须弥补市场
的不足和欠缺，承担起保护环境重任。
政府要制定各种政策法规，采取各种措施治理环境。
同时，政府必须规范市场行为，有意识地引导企业发
展绿色产业，引入市场机制进行环境保护。
（四）社会保障职能
社会保障制度是确保公民维
持稳定的生活的一项重要的
制度，它是社会的稳定机制。
社会保障是政府一项不可替
代的职能，搞好社会保障更
能体现社会主义制度的优越
性。
五、社会主义市场经济条件下的政府
基本职能
（一）经济调节职能
政府的经济调节职能主要是为经济发展提供良好的宏观经
济环境，优化经济结构。
1.通过采用适当的财政政策和货币政策等宏观经济政策进行
宏观调控，促进经济增长，增加就业，稳定物价，保持国
际收支平衡；
2.为缩小城乡差别、促进城乡经济协调发展提供必要的制度
保证和政策支持；
3.对区域经济发展给予协调、指导和财政支持，促使东、中、
西部地区在发挥各自的比较优势的前提下协调发展；
4.在符合世贸组织规则的前提下，采取鼓励性的政策措施，
促进出口，吸引外资，支持本国企业跨国投资经营。
（二）市场监管职能
政府作为制度的供给者，应通过制定和执行相关法律
法规，履行其在市场监管方面的主要职能。
1. 界定和保护各类产权；
2. 创造良好的信用环境；
3. 促进全国统一市场的形成，扩大市场对内对外开放；
4. 逐步消除行政性垄断，加强对自然垄断行业的规制；
5. 对产品定价和产品质量信息披露行为进行严格监管 。
（三）社会管理职能
政府的社会管理职能，“主要包括政府承担的管理和规
范社会组织、协调社会矛盾、保证社会公正、维护社会
秩序和稳定、保障人民群众生命财产安全等方面的职能。
”
1. 保障公民享有宪法规定的经济、政治和文化权利。
依法指导和帮助非政府组织的健康发展，推进社区
和乡村基层组织自治；为落实公民在选举、决策、管理
和监督等方面的民主权利创造条件。
2. 维护社会安全秩序。
依法惩处各种犯罪活动；妥善处理突发性、群体性事
件；解决好各种利益矛盾和纠纷；在安全生产方面实行
严格的监督管理；做好防灾减灾工作。
（四）公共服务职能
公共服务，“就是提供公共产品和服务，包括加强城乡
公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、
科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，
为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供
保障和创造条件，努力建设服务型政府。”
第三节 政府职能转变
一、我国政府职能转变的背景
二、我国政府职能转变的基本内容
三、我国政府职能转变中的主要问题及制约
因素
四、推进政府职能转变，创新政府管理方式
一、我国政府职能转变的背景
政府职能转变是指为了适应行政环境的发展变化，而
对政府职能进行的调整、重组和优化，主要涉及职能
范围、职能重心、职能方式和职能关系等。
（一）政府职能转变是经济体制改革的必然
要求
党的十一届三中全会以来，我国经济体制进行了一系
列的改革。经济基础的这一系列变革，必然要求包括
行政管理体制在内的整个上层建筑与之相配套、相适
应，要求政府行政职能的调整与转变。
（二）政府职能转变是实现政府职能体系
合理配置的根本途径
我国改革开放前政府职能的特征及其弊端
特征：集中计划管理、微观直接管理、片面强调政治
职能。
弊端：政府机构膨胀、 资源配置效率低下、容易产
生腐败、企业和社会缺乏动力机制。
（三）政府职能转变是政府机构改革的重
要前提和基础
职能是机构设置和机构改革的重要依据，只有分清职
能和明确职能，才有可能据此对原有机构进行科学的
调整和改革。
只有抓住政府职能转变这个关键，才能避免陷入“精
简一膨胀一再精简一再膨胀”的循环怪圈。
二、我国政府职能转变的基本内容
（一）职能重心的转变
党的十一届三中全会后，党和国家的工作重点已转移
到经济建设上来，实现了政府职能重心的根本转变。
在坚持以经济建设为中心的前提下，更加重视政府的
社会管理和公共服务职能，着力解决民生问题。
（二）职能方式的转变
1 .由运用行政手段为主转向运用经济手段为主；
2 .由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管
理为主；
3 .由重视计划，排斥市场转向把计划与市场有机结合
起来。
（三）职能关系的转变
分清职能、理顺关系、划分不同管理主体之间的职
责权限。
1. 理顺中央政府与地方政府、上级地方政府与下级地方政
府之间的职能关系；
2. 理顺政企关系；
3. 理顺政府与市场的关系；
4. 理顺政府与社会的关系；
5. 理顺政府内部各职能部门的关系。
三、我国政府职能转变中的主要问题及制
约因素
（一）我国政府职能转变中存在的主要问题
从总体上看，我国政府自身改革仍然落后于经济体制改革
的进程，政府职能转变滞后的问题比较突出。
1.政府对微观经济的直接干预依然过多；
2.投融资管理体制改革滞后；
3.规范、监管市场秩序的力度不够 ；
4.社会管理、公共服务职能薄弱，尤其是在农村地区；
5.一些政府部门出现利益集团化和非公共机构化倾向；
6.中央和地方的责权利关系尚未理顺 ；
7.依法行政的统一性和透明度不高。
（二）我国政府职能转变的制约因素
1. 我国正处于两种体制的转轨时期，增加了政府职能
转变的难度，也带来一定的不确定性；
2. 政府职能转变受制于经济体制改革和政治体制改革
的进程；
3. 政府公私角色错位，阻碍了政府职能转变；
4. 长期存在的部门利益化问题，导致一些政府部门和
人员不愿放弃既得利益；
5. 我国公共财政体制尚未真正建立起来，严重制约了
政府职能转变；
6. 行政观念转变滞后，少数行政人员自身素质较差。
四、推进政府职能转变，创新政府
管理方式
（一）彻底转变政府管理观念
变全能行政观念为有限行政观念；
变人治行政观念为依法行政观念；
变消极封闭的行政观念为积极创新的行政观念 ；
改变“管”字当头的陈旧观念，树立“公民至上”的
服务观念 。
（二） 实现“四个分开”
1. 政市分开是政府职能转变的基础
实现政市分开需要弄清政府和市场的关系，界定政府与市
场的职能，明确政府应该干什么，不应该干什么。
政府干预经济三原则：
政府干预的范围应是弥补市场的缺陷和不足，是对市场机
制的“拾遗补缺”；
政府干预的目的应是促使市场机制恢复功能，而不是去代
替市场；
政府干预的结果必须要比干预前的情况有所改善和好转，
否则，就不要干预。
2. 政企分开是政府职能转变的核心
主要包括：
改变企业对政府的行政隶属关系；
探索国有资产的有效管理形式；
对国有企业进行战略调整；
建立一套符合市场经济规律的现代企业制度。
3. 政事分开是政府职能转变的重要
任务
脱钩：使事业单位与党政机关脱钩，确立事业单位相对独
立的法人地位。
分类：根据事业单位的不同情况进行分类，区别对待。
放权：改变传统的权力高度集中于党政部门的弊端，赋予
事业单位必要的自主权。
搞活：除教育、卫生、文化等部门需要财政拔款或补贴的
社会公益事业单位外，其它事业单位要通过改制和改组成
企业，进入市场，走自我发展的道路。
4. 政社分开是政府职能转变的保证
计划经济体制下，我国实行的是“大政府、小社会”
的管理模式，老百姓的大事小事，政府包揽无余。社会缺
乏活力，而政府又不堪重负。
在社会主义市场经济条件下，我们要把部分社会管理
职能从政府职能中分离出来，把社会自我调节和管理的职
能交给社会中介组织。社会能管和民间能承担的事情，政
府要少管。
（三）完善政府运行机制
决策机制
执行机制
协作机制
激励机制
应变机制
公开机制
评估机制
监督机制
泉州经验：五个强化、五大转变
1. 强化职能整合，促进分散审批向集中审批转变；
2. 强化流程再造，促进串联审批向并联审批转变；
3. 强化技术支撑，促进传统审批向网上审批转变；
4. 强化上下协调，促进各自审批向联动审批转变；
5. 强化监察管理，促进事后监督向实时监督转变。
案例讨论
1.温州的“政府之手”
2.郑州“馒头办”风波
复习思考题
1. 政府职能的含义是什么？
2. 政府职能有哪些特点？
3. 简述政府的基本职能。
4. 为什么要转变我国政府职能？
5. 如何进一步推进我国政府职能转变？
