浅谈国道建设项目 PPP融资模式设计
摘要：公路交通基础设施是国民经济和社会发展的重要基础设施，但公路建设项目建设周期
长、建设环境复杂、技术含量高、资金需求量大。在当前经济形势下，地方政府财政预算有限，而且又
处于偿债的高峰期。如何采取有效的融资方式，如何吸引更多社会资本参与公路交通项目的建设和运
营，是地方政府和企业都在思考的问题。
关键词：PPP融资模式；项目运作方式；项目交易结构；项目运营机制
一、绪论
近些年，尤其 2016、2017以来借助 PPP融资模式，政府方可以向社会资本开放基础设施建设项
目和公用事业项目，达到拓宽城镇化建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制的目的。目
前，PPP融资模式已成为备受推崇的公路交通建设融资方式之一，其独特的优势在于扩大非公有制资本
在公路交通基础设施建设中的作用，缓解政府巨大的财政压力，同时也有利于政府职能的转变，从监管
到参与、从主导到风险共担，进一步明晰在 PPP融资模式中各参与方的权利与责任，使我国公路交通建
设的发展水平赶上需求速度，运营管理水平达到专业高效的良好状态。
二、公路交通基础设施建设融资方式比较
（一）政府融资模式政府融资模式中政府负责资金来源并加以运用，政府以政府信用为基础进
行融资的方式。我国传统政府投融资模式开始于上个世纪 90年代初，上海市政府通过设立平台向社会
融资以弥补地方经济建设对政府投入资金需求与政府所支配财力的缺口，取得了良好成效。
（二）市场融资模式社会企业依据企业信用或者项目收益，以商业化融资的方式，利用商业贷
款、发行债权股票形式进行筹集资金。不同于政府融资模式，社会企业成为市场化融资的主要参与者以
盈利为目的是为企业自身提升收益而融资。
（三）PPP融资模式 PPP模式发源于 20世纪 80年代的英国，被广泛应用于排水、道路、医疗
卫生、教育等基础设施建设领域，发展出 PFI、PF2等 PPP模式，在英国的发展很成熟。
三、国道建设项目概况
以 G228国道建设为例，PPP融资项目实施的内容如下：一是运作方式 G228国道建设 PPP融资
项目具有各种外部条件成熟，社会资本投资兴趣浓厚等特点。从项目本身情况来说，该项目属于政府主
导，建设规模具体，施工技术娴熟，各种大型设备资源便捷。二是股权结构。该项目政府方出资代表与
社会资本合资新成立项目公司。项目公司注册资本金为 7亿元，联合体中标后，向项目公司一次性增资
7亿元。三是资产权属。凡是在建设期间通过建设形成的资产以及在运营期内由改扩建升级形成的资
产，合作期内项目公司拥有项合作期满，项目公司必须将所有资产无偿移交政府或者政府指定机构。
四、G228国道建设项目 PPP融资模式设计
G228国道建设项目采用 PPP融资模式有诸多优势，如何设计 PPP融资模式是落实这些优势的关
键，我们需要对融资需求、运作方式、项目交易结构、项目合同体系和项目回报机制要有所考量。
（一）资金量评估在 G228国道建设项目的具体融资模式中，为了降低融资难点，需要仔细地进
行融资需求量分析。其中，可靠的财务测算是基础。1、采用合理的计息货币为了应对利率带来的项目
难点，我们在 G228国道建设项目融资中可以以市场上利率较低的货币为计息货币，这样可以降低利息
同时一定程度上可以减少汇率风险。又比如，合理安排浮动利率和固定利率债务的比例以保持稳定的利
息支出。2、可靠的投资估算本工程估算建安费 亿元，总投资为 亿元，其中主线建安
费为 亿元，总投资为 亿元，核电站连接线建安费为 亿元，总投资为 亿
元。
（二）融资运作模式 G228国道项目融资运作方式定位为特许经营类，原因如下：第一，由于国
道属政府项目，政府须参与大部分经营并承担风险，且核电项目是此条道路的重要受益者，属特许经营
权的主要拥有者；第二，由于国道项目的投资资金组成还包含国家补助资金、政府贷款，还要加上核电
项目为与政府融合发展所支持的建设费用，同时国道的运营、管理水平要高于其它市政项目；第三，国
道本身无法收费，此特许经营权转给核电企业有影子收费的含义。该模式下，政府方授权苍南县交通局
作为项目的实施机构，通过采购选择社会资本并授予其成立的项目公司一定年限的特许经营权，并由项
目公司负责投融资、建设、运营维护等工作。[1]
（三）PPP项目组织架构及运营流程针对政府干预风险，我们需要建立明晰的项目交易结构。
在 G228国道项目中为进一步创新苍南县公共设施领域投融资模式，缓解政府短期财政压力，提高国道
公路的建设和运营效率，根据国家有关鼓励社会资本投资公共设施项目的政策精神，经苍南县人民政府
批准，由政府方、核电企业和社会资本（核电公司寻找一家有相应建设资质的单位组建的联合体）签署
PPP协议，双方已于 2016年签署 PPP合作协议，并成立 PPP项目公司正式运作。公司股权比例目前为
政府方 5%、核电企业 10%和社会资本 85%来安排。按目前 20%注册资本金比例的要求，PPP项目公司注
册资本金为 亿元人民币。
（四）合同担保体系 G228国道项目融资模式开始进展出现了政企意见不同，但经协商决定，在
PPP项目投资阶段，核电公司联合一家有相应建设资质的单位（联合体的牵头方）组成联合体，参与项
目社会资本方的竞标，并出资 PPP项目公司资本金的 10%（需完成集团投资评审程序），联合体的牵头
方出资 PPP项目公司资本金的 85%。政府出资人代表占 5%；核电公司及其联合体合作方作为社会资本
方，与政府资本方依法在苍南县注册成立项目公司，核电公司将依据项目公司章程派出管理人员实施相
应的管理。在 PPP项目融资阶段，联合体成员按照联合体协议及出资比利承担融资工作。
（五）风险控制体系在 G228国道建设项目 PPP融资模式发展环境研究中，笔者认为建立风险分
担框架非常必要，因为通过风险分担框架的建立，我们可以增强对风险发生的预期，从而预防风险的发
生，减少风险发生的几率，降低风险发生后的可能造成的损失。从成本上考虑，也能够有效控制管理风
险的成本，不至于因为互相的责任推诿延误了挽回的时机。[2]参与方通过预防和处理自己应当承担的
风险，在日常工作中专注于项目的进展，使整个运营过程有序推进。从众多 PPP项目的实施层面上，我
们普遍认为由社会资本方承担商业风险是合理的，从项目财务、项目建设、项目运营维护、项目设计上
来看都属于商业风险。政府方来承担法律法规、政府政策和最低需求的风险。政府方还多一点风险，那
就是保护社会公共利益的风险，具体而言就是说一旦项目正式服务大众后，政府还需要承担补贴的风
险。如果项目涉及到融资机构，则这些机构必须承担贷款回收的风险。
五、G228国道建设项目 PPP融资模式实施的建议
G228国道项目作为公路交通基础设施建设项目，与项目的传统融资模式相比，PPP融资模式有
利于厘清政府与企业的职能定位，参与方各自发挥优势，实现经济价值和社会价值兼顾双赢的目的。浙
江温州苍南尚处于 PPP发展的最初级阶段，G228国道项目也是苍南县第一个 PPP项目，我们尚缺乏经
验。
（一）政府监管层面近些年来，尤其是 2016和 2017年，我国政府部门例如国务院、财政部、
发改委陆续颁布 PPP相关的文件。关于 PPP的政策和要求都有规范化的趋势。这些政策要求都为进一步
推进 PPP模式在公路交通基础建设融资的应用创造了良好条件同时也造成了政策难点。想真正实现 PPP
模式的良好运用，思想观念上要接受这种新模式并不断根据新的 PPP融资政策要求做出及时反应。对于
G228国道项目这样的非经营性项目，政府方要做好合理规划，我们认为建立统一的 PPP项目管理机
构，确认政府付费和可行性缺口补助类项目会有助于项目的推进，提高项目效率。要建立统一的 PPP管
理机构外，政府侧抓紧建立一批示范项目，以及配合全国政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台及
项目库入库工作也十分重要，相关法制的建设是靠实际项目进行积累的。随着大数据的应用，项目库的
建立也会有助于项目在全生命周期（识别、准备、采购、执行和移交 5个阶段）的资源利用，从而提高
的成功率，最终以提高各个项目的落地率。政府付费和可行性缺口补助类项目投资额占比不可减少。
[3]
（二）企业利益层面 PPP融资模式最大的特点就是公私合营，政府方和社会投资公司都是平等
的实施主体。所以我们在 G228国道建设项目 PPP融资模式实施过程中，参与方需要均衡权利义务，公
平公正的履行义务，承担风险。合理分担权利义务能够进一步创新让参与方都能共赢的运作模式，激发
社会资本参与公路交通基础设施建设的积极性，也能使 PPP融资模式在我国推行得更加完善。在 G228
国道项目 PPP融资模式的各方权利义务构建时，主要注意点就是平等。PPP融资模式的特点是政府方和
社会资本方地位平等，政府方不用拥有公权力。这一点也是传统 BOT与 PPP两者之间存在的差别。在两
者在运行程序上的区别，两种模式的不同之处主要体现在项目前期，对社会资本方而言，传统 BOT模式
中他们从项目招标阶段才开始参与项目，PPP融资模式中他们参与起点在项目论证阶段，参与时间长并
且参与程度更高。对政府方而言，传统 BOT模式中在特许协议签订后政府对项目的影响力通常较弱，
PPP融资模式中政府始终参与其中，也提高了参与度。因此我们需要贯彻风险共担的特点，落实到实
处，做到实质性的风险共担，而非表面上的地位平等。
参考文献：
[1]王燕弓.从法规修订看收费公路 PPP与特许经营[J].中国公路，2017，（5）：33-35.
[2]郭健.公路基础设施 PPP项目交通量风险分担策略研究[J].管理评价，2013，（7）：17.
[3]郭靖.PPP融资模式的运作困境与完善对策[J].环球市场信息导报，2017，（17）：29
[4]李军辉.论 PPP融资模式在我国基础设施投资与建设领域中的应用策略[J].中国商论，
2016，（33）：128-129.
作者：单思盟 单位：中广核苍南核电有限公司
