第二章 行政主体与行政职能
学习目标
主要内容
学 习 目 标
通过本章学习，了解政府的内涵、本质、特
点基本结构及其我国的行政职能的基本含义；政
府行政的权力基础；政府职能及其历史沿革，理
解行政职能的基本理论，掌握行政职能体系的内
容以及我国行政职能转变的内容和方向。
教学要点
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第一节 行政主体—政府
一、政府的基本内涵一、政府的基本内涵
关于政府的定义关于政府的定义,,向来众说纷纭向来众说纷纭,,难有一个统一的说法难有一个统一的说法..但大致上可以分为广义说和狭义说但大致上可以分为广义说和狭义说. .
广义说的政府广义说的政府,,泛指一切国家政权机关泛指一切国家政权机关,,如立法如立法,,司法机关司法机关,,行政机关以及一切公共机关行政机关以及一切公共机关..有代表性的如英国《大众百科全书》的定义有代表性的如英国《大众百科全书》的定义:":"由政治单元在其管由政治单元在其管
辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构. .
政府的功能政府的功能 (1) (1)立法立法; (2); (2)司法司法; (3); (3)执行执行,,行政管理行政管理." ."
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狭义说的政府,专指一个国家的中央和地方
的行政机关.《美国百科全书》是这样界定
的:“政府一词适应于管理团体和国家的机
构及其活动.通常它指的是诸如英国或日本
这些民族国家或其分支如省、市地方政府
的组织机构及法定程序.就这一方面而言,
政府对已经确认为某一民族国家中成员的
事务进行管理.由此可见,政府就是一个国
家或社会的代理机构."
我国宪法中的"人民政府"就是指各级行政
机关,即狭义的政府.
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第二节 行政权力概述
行政权力的含义与特点
行政权力的来源
行政权力的产生与发展
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一、行政权力的含义与特点
行政权力作为政治权力的一种，它是国家行行政权力作为政治权力的一种，它是国家行
政机关依靠特定的强制性手段，为有效执行政机关依靠特定的强制性手段，为有效执行
国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理
的一种能力的一种能力
概念理解：概念理解：
行政权力的主体必须是国家行政机关行政权力的主体必须是国家行政机关
行政权力的目的是要通过贯彻执行国家的方行政权力的目的是要通过贯彻执行国家的方
针政策和各类法律、法令来有效地实现国家针政策和各类法律、法令来有效地实现国家
意志意志
行政权力的作用方式主要是强制性的推行政行政权力的作用方式主要是强制性的推行政
令令
行政权力的客体包括整个社会行政权力的客体包括整个社会
行政权力的性质是一种由少数人执行的管理行政权力的性质是一种由少数人执行的管理
权力权力
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行政权力的特点行政权力的特点
行政权力的执行性
行政权力的一元性
行政权力的公正性
行政权力的时效性
行政权力的膨胀性
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行政权力起源于人类社会
的组织分工，随着国家权
力的出现而产生。
二、行政权力的来源
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原始社会公共权力
早期分权学说
三权分立学说
政治与行政二分法
“议行合一”理论
决策行政说
三、行政权力的产生与发展
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四、 行政权力的分配
行政权力的分配的原则
行政权力的分配的方式
行政权力分配的途径
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（一）、行政权力的分配方式
根据行政权力的层次性 及其科层化的主体
结构进行分配，形成等级权力，它需要解
决的是集权与分权、管理层次和管理幅度
的问题。
根据行政权力作用客体的不同而对行政权
力所进行的功能性分割，形成功能权力。
在这种权力分配中要协调专业与专业的关
系问题。
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（二）、行政权力分配的原则
程序必须合法
职权必须分明
权责必须一致
权利必须明确
内容必须全面
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（三）、行政权力分配的途径
行政权力的分配途径主要是通过逐级授权
行政权力分配的另一种途径是权力下放。
这是现代国家为实现治理活动的因地制宜
或因时制宜，而对行政处分权力进行的一
种分配
行政权力分配另一中常见的途径即地方自
治
行政权力分配的再一种途径即是权力“外
放”
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行政权力的基础和手段
行政权力行使的程度
行政权力行使过程中的负效应及其克服
五、行政权力的行使
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(一)、行政权力的基础和手段
强迫性手段
奖酬性手段
权威性手段
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(二)、行政权力实现程度
行政权力的实现程度是一个综合指
标，它不仅反映政府工作效率，而且
也反映政府工作的能力，二者的统一
便是政府的效能
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影响行政权力实现程度的因素
行政权力的目的与手段的合理性
行政权力的强度
行政客体的潜在能力问题
行政环境问题
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(三)、行政权力行使过程中的负
效应及其克服
利益倒错，导致公权私用
权力角逐，使手段成为目的
权力僭（jian）越，致使特权丛生
惯性遗传，产生死灰复燃现象
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负面效应的克服
在完善行政权力的同时，必须建立一套完
善的合理的制约机制，既包括行政权力的
自律机制，又包括立法权力和司法权力对
行政权力的监控、政党监督、舆论监督和
公民监督等他率机制。
一、行政职能的含义与特点
（一）行政职能的含义
行政职能是指具有公共行政权的国家机关和
社会公共组织在依法对国家及社会公共事
务实施管理和服务时所负有的职责和发挥
的功能
主体是国家公共行政机关和其他公共组织主体是国家公共行政机关和其他公共组织
对象广泛地涉及政治、经济、文化、社会等多个领域对象广泛地涉及政治、经济、文化、社会等多个领域
依法行政是行政职能得以履行的一种重要方式依法行政是行政职能得以履行的一种重要方式
概念理解
第三节政府的行政职能
（二）、行政职能的特点
广泛性
适应性
差异性
层次性
相对独立性
二、行政职能的地位和作用
行政职能是建立行政组织的根本依据
行政职能的变化是行政机构、人员编制改
革的关键
行政职能实行政运行机制科学化的依据
行政职能的实现情况是行政管理结果检验
的依据
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三、行政职能的历史沿革
自然经济条件下的行政管理职能
近代行政管理职能的变革
现代国家行政管理职能的新发展
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（一）自然经济条件下的行政管理职能
奴隶制国家形式下的行政管理职能突出地
体现了镇压职能和军事保卫职能
封建制国家在行政管理职能方面，除了它
所反映的阶级本质和它所代表的阶级利益
不同外，还以其具有稍稍增加了的社会管
理职能而与奴隶制国家行政管理职能相区
别
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（二）近代行政管理职能的变革
随着国家权力的分化和法制社会的建立，
行政管理职能的独立性日益增强，并最终
作为国家职能的一个组成部分而独立存在
在资本主义制度下，由于社会化大生产代
替了手工生产，商品经济取代了自然经济，
社会经济活动的范围越来越大，资产阶级
政府的社会管理职能也得以相对强化
资产阶级政府在加大社会管理职能的同时，
政治职能也没有消弱，在一定意义上甚至
还有了加强
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（三）现代国家行政管理职能的新发展
国家职能日益扩展，行政管理职能也呈扩
大趋势
现代各国行政管理职能体系中，在增大社
会管理职能的同时，镇压与治安职能有相
对减弱的趋势
国家行政管理综合协调职能的强化与行政
管理职能社会化同步进行构成现代行政管
理职能的又一显著特点
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四、行政职能理论
有限政府理论
政府干预理论
当代政府职能理论
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(一)有限政府理论
洛克。以自然法、社会契约论为基础论证政府，洛克。以自然法、社会契约论为基础论证政府，
认为认为““既然政府得到的只是人们转让出来的有限既然政府得到的只是人们转让出来的有限
权力，政府的行为就一定有限的权力，政府的行为就一定有限的””
边沁。从人性出发，强调以功利原则作为社会政边沁。从人性出发，强调以功利原则作为社会政
治制度的基础，强调政府应该负起保障人的健康、治制度的基础，强调政府应该负起保障人的健康、
物价管理、粮食供应和公民教育等任务，但对人物价管理、粮食供应和公民教育等任务，但对人
们的经济活动却不要干涉们的经济活动却不要干涉
密尔。从人类需要自由的角度来论述问题的，反密尔。从人类需要自由的角度来论述问题的，反
对政府干预工业生产过程，也反对政府限制思想对政府干预工业生产过程，也反对政府限制思想
言论自由言论自由
亚当亚当··斯密。斯密。““看不见的手看不见的手””的市场经济理论，的市场经济理论，
政府不应干预市场的自由政府不应干预市场的自由
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（二）政府干预理论
市场失灵理论。个人价值观和自由与社会
公理和原则存在矛盾，市场不会自动供给
公共产品等
凯恩斯。通过政府干预和福利政策，刺激
经济，使社会矛盾达到缓和。
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（三）当代政府职能理论
公共选择学派。市场的缺陷并不是把问题转交公共选择学派。市场的缺陷并不是把问题转交
给政府去处理的理由；除非有阻止狭隘利益集给政府去处理的理由；除非有阻止狭隘利益集
团进行掠夺的程序性规则对施政过程加以严格团进行掠夺的程序性规则对施政过程加以严格
的约束，政府的缺陷的约束，政府的缺陷————效率底下、费用昂贵、效率底下、费用昂贵、
计划执行不当等都是不可避免的；即使如此，计划执行不当等都是不可避免的；即使如此，
凡是可能的地方，决策仍均应转交私营部门。凡是可能的地方，决策仍均应转交私营部门。
五、 行政职能体系
行政管理的基本职能
行政管理的运行职能
（一）行政管理的基本职能
国家政治事务的管理职能，包括防卫
职能、外交职能、治安职能
社会经济事务的管理职能
社会公共事务的管理职能，包括科教
职能、公共服务职能、社会保障职能、
人口控制职能
计划职能
组织职能
协调职能
指挥职能
控制职能
（二）行政管理的运行职能
六、 我国行政职能的转变
行政职能的转变内容
行政职能转变的方向
（一）、行政职能转变的内容
调整了政府和市场的关系
调整了政府和社会的关系
调整了政府和企业的关系
（二）、行政职能转变的方向
由“全能行政”到“有限行政”转变
由重管理到管理和服务并重
