一、评估范围
（一）起草制定中的地方性法规、地方政府规章和以政府或政府部门名义印
发的规范性文件，先评估后出台。
注：需要评估的规范性文件是指涉及影响公民、法人或其他组织权利义务，
在本行政区域或管理范围内具有普遍约束力，能够反复适用的行政措施、决定、
命令、指示等文件。
（二）已颁布实施的地方性法规、地方政府规章和以政府或政府部门名义印
发的规范性文件，开展重点评估。
（三）政府部门制度体系。主要包括制度整体设计、权力运行机制和权力行
使程序三个方面，重点是与部门履行职责有关，与社会公众和服务对象密切相关，
规范行政审批、行政许可、行政给付、行政确认等权力运行的制度。
（四）在市州、直管市和神农架林区中，武汉市需要评估地方性法规、政府
规章和规范性文件，恩施州需要评估自治条例、单行条例和规范性文件，其它地
方只需评估规范性文件。
二、评估内容
根据中央纪委《关于开展制度廉洁性评估试点工作的指导意见》，结合我省
工作实践，评估内容主要包括以下十个方面：
（一）从反腐倡廉总体要求看，是否符合党和国家关于反腐倡廉各项工作部
署要求，是否将防治腐败的要求贯穿于制度建设之中，是否遵循了公开、公平、
公正的原则。
【案例】某省《见义勇为人员奖励和保护规定（草稿）》没有体现公开公平
原则、接受社会监督方面的措施规定，应增加“确认为见义勇为的，应当将见义
勇为人员名单及主要事迹向社会公示”的条款。
（二）从权力设定情况看，权力结构及配置是否科学合理，是否有缺少法律
法规授权的情况。
【案例】某省博物馆条例规定，利用非财政性资金建立的博物馆，中止时应
经文物部门审查同意后才能办理注销登记，这实质上设置了一个前置性审查权力，
与国家鼓励非财政性资金建立博物馆的政策不相符，且没有相应法律法规授权。
因此，应当建议取消。
（三）从行政相对人权利看，是否存在违法违规扩权免责，增减公民、法人
和其他组织权利义务的情况。
【案例】某省《电力设施建设与保护条例（草稿）》只规定了产权人对可能
危及电力设施安全的树木、竹子予以修剪或者砍伐，却没有就补偿标准、方式等
作出规定，应增加有关补偿的条款。
（四）从权力行使条件和程序看，权力行使的条件是否明确，程序是否规范，
涉及群众权益的重大事项是否经过必要的论证和听证，涉及多个部门的权力事项
是否重复、交叉、繁琐或管理缺位。
【案例】某省《旅游规划管理暂行办法》规定省旅游规划涉及资质等级认定
机构负责对全省从事旅游规划设计业务的单位进行资质认定和复核，但按照国家
有关规定，省级只能对丙级资质进行认定和复核，对甲、乙级资质省级无权认定。
因此，应建议只对丙级资质进行认定和复核，对甲、乙级资质进行初审。
（五）从行政裁量事项设立看，设置的自由裁量事项是否合理和必要，自由
裁量权是否细化，是否通过建立规则、完善程序、制定基准等，对行政裁量权的
行使实行控制。
【案例】某市一个城市管理部门，设定 279 项行政处罚，其中涉及行政裁量
事项达 238 项，裁量幅度最大差额达 50 万元，最大差比达 60 倍，导致出现多起
窝案串案。对此，应当提出减少行政裁量事项、缩小行政裁量幅度的意见。
（六）从防止利益冲突看，是否存在将公共权力部门化、部门权力利益化、
部门利益合法化，以谋取地方或部门利益，造成地方或部门与公共利益或公民合
法权益相冲突的情况。
【案例】某省《文物保护条例（草案）》规定“文物行政部门可以委托文物管
理所等事业组织实施行政处罚”，同时还规定“国家文物收藏单位、考古发掘单位
向社会提供文物咨询、鉴定等服务活动，可以收取一定的费用，具体收费标准由
省人民政府文物行政部门制定”。这两项规定存在维护和扩张部门利益的问题，
委托事业单位处罚容易导致“利益输送”，自定收费标准则扩大了收费权，应该在
评估中提出修改建议。
（七）从办事程序看，办事流程设计是否公开透明、便民高效。
【案例】某省《农村实用拔尖人才选拔管理办法》规定拔尖人才的选拔程序
为个人自荐、单位推荐。综合考核、逐级推荐。其中，综合考核、择优推荐没有
设定明确标注，选拔结果也无公示环节，与公开公平选拔人才的要求不相符。因
此，应建议明确考核标准、增加公示环节。
（八）从维护社会公平正义看，是否违背社会主义市场经济规则，违法规定
地区封锁、部门或行业垄断。
【案例】2006 年，某市政府办公室下发《关于倡导公务接待使用某品牌白
酒的通知》，要求各局、各乡镇本年度使用该品牌白酒 200 万元，损害了市场经
济公平竞争环境。
（九）从权力监督看，是否对权力行使设置了相应的监督制约措施，已设立
的监督制约措施是否有效。
【案例】某省《殡葬服务项目定价成本监审暂行办法》缺少对政府价格主管
部门和成本监审工作人员的约束条款。因此，应建议增加相关内容。
（十）从责任落实看，是否按照权责一致原则，规定权力行使部门和个人应
当承担的责任，是否有问责追责机制。
【案例】某省《实施<中华人民共和国城乡规则法>办法（草案）》对城乡规
则主管部门的职责权限作出了详细规定，但对监管不力或玩忽职守导致的问题和
后果缺乏责任追究措施。因此，应建议增加责任追究条款。
三、评估重点
制度廉洁性评估应当以规范权力运行和防止利益冲突为重点，做到“六个强
化” ：
（一）强化对权力相对集中的重点领域、关键环节的评估。
（二）强化对行使人事权、财经权、决策权相关制度的评估。
（三）强化对法规制度自由裁量权幅度的评估。
（四）强化对相关行政审批事项规定的评估。
（五）强化对行政相对人权利义务保障规定的评估。
（六）强化对行政权力公开透明运行、权力监督制约措施的评估。
评估时应重点查看“五个节点” ：
（一）权力设置的“关键点” 。制度中如有涉及行政审批权、执法权、处罚
权、人事权、财务管理权等权力行使的相关规定和条款，重点查看这些权力设置
是否有依据、配置是否恰当、是否扩张权力等。
（二）利益之争的“冲突点” 。看是否存在部门之间职权不清、揽权争利和
交叉执法、重复处罚等问题。
（三）行政裁量的“模糊点” 。看是否存在自由裁量事项过多、幅度过大、
标准不明确等问题。
（四）权责之间的“衔接点” 。看是否存在权责不一、义务缺失或有权无责
等问题。
（五）曾经出现问题的“薄弱点” 。只要是曾经出现过腐败问题的环节，一
定是制度设计存在某种缺陷，评估时要将这些缺陷找出来。
四、评估程序
（一）对起草制定中的地方性法规、地方政府规章和以政府或政府部门名义
印发的规范性文件的评估流程图
1. 起草制定中的地方性法规的评估流程图。
2. 起草制定中地方政府规章和以政府名义印发的规范性文件的评估流程图。
3. 起草制定中的以政府部门名义印发的规范性文件的评估流程图。
（二）对已颁布实施的地方性法规、地方政府规章和以政府或政府部门名义
起 草 部
门自评，
形 成 评
估报告
政 府 法 制
工 作 机 构
（部门）审
查，提出审
查意见
人大常委
会相关法
制工作机
构复审
人 大 常
委 会 审
议
制度廉洁性评估工作领导小组办公室备案
起 草 部 门
自评，形成
评估报告
政 府 常 务
会议审议
政 府 法 制
工 作 机 构
（部门）审
查，提出审
查意见
制度廉洁性评估工作领导小组办公室备案
组 织 开 展
评估，形成
评估报告
起 草 机 构
落实
制度廉洁性评估工作领导小组办公室备案
印发的规范性文件的评估流程图。
（三）专家评估流程图
1. 单项制度评估流程图。
2. 制度体系整体评估流程图。
五、评估方式
组 织 开 展
评估，形成
评估报告
选定评估
制度
发 文 机 构
落实
制度廉洁性评估工作领导小组办公室备案
制 定 评 估
方案
组建专家组 专家组开展评
估，形成评估
报告
上报评估报
告
制度廉洁性评估工作领导
小组办公室向被评部门反
馈评估意见
被评部门
落实
制 定 评
估方案
组 建 专
家组
召 开
进 点
会
专家组集
中进点，
了解情况
专 家 组 开
展 调 查 研
究，分析查
找问题
专家组集中会审，与
被评部门交换意见后，
形成最终解决方案
制度廉洁性评估工作领
导小组办公室向召开反
馈意见会，向被评部门反
馈
被 评 部
门落实
（一）对照评估。根据评估内容要求以及上位等相关规定，对被评法规制度
逐条进行对照研究，查找不相符、不对应的问题。
（二）征集意见评估。通过网站、信函、召开座谈会等形式，广泛征求行政
相对人、人大代表、政协委员、社会公众对法规制度的意见和建议，实行开门评
估。
（三）专家评估。对牵涉面广、专业性强的法规制度，从大专院校、科研机
构中聘请权威专家学者，采取实地考察、研究资料、个别座谈、召开座谈会等方
式，对法规制度进行评估。
（四）问题导向评估。针对权力行使中容易损害行政相对人权益的突出问题，
评估管理措施、管理责任等落实情况，看法规制度中是否防范措施或规定。
（五）预测性评估。对起草制定中的法规制度，通过逻辑推理、情景分析等
方法进行科学判断，对可能出现的问题作出前瞻性评估，防止出现制度漏洞。
（六）实证评估。对已颁布实施的法规制度，全面了解法规制度实施过程中
存在的问题，查找法规制度中的漏洞和薄弱环节。
六、评估结果运用
（一）政府部门评估结果的运用
1. 对起草制定中的法规制度
（1）评估认为廉洁性风险较低的，认真修改完善，加快出台实施。
（2）有一定廉洁性风险的，待条件成熟后再颁布实施。
（3）廉洁性风险较高的，暂缓推出。
2. 对已颁布实施的法规制度
评估认为廉洁性风险较高的，及时依照法定程序予以立、改、废，并以适当
方式向社会公布。
（二）专家评估结果的运用
涉及单项制度的专家评估意见，由制度廉洁性评估工作领导小组办公室向被
评部门发函，被评部门落实。
涉及制度体系整体评估意见，召开评估意见反馈会，向被评部门主要领导反
馈，被评部门落实。如有需要，也可采取监察建议书的形式反馈。
被评部门对评估意见应当采纳，不予以采纳的，需说明理由。制度廉洁性评
估工作领导小组办公室对被评部门采纳意见情况进行跟踪督查，并对采纳意见情
况进行通报。
政策评估理论
一、政策评估概述
政策评估是依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种评价
行为，目的在于取得有关方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。
1.政策评估的分类
美国评估研究协会的分类
前端分析、评估性测定、过程评价、效力评估（或称影响力评估）、问题监控、元评估
（或称综合评估）
美国社区服务管理局的分类
方案影响评估、方案策略评估、方案监控
2 .政策效果的多样性
政策效果包含的内容有：政策预定目标的完成程度政策的非预期影响政府行动引起的环境
变化政策的直接成本和间接成本政策效果的分类直接效果附带效果意外效果潜在效果象征
性效果
3. 政策评估的意义
政策评估是检验政策的效果、效益和效率的基本途径
政策评估是决定政策去向的重要依据
政策评估事合理配置资源的有效手段
政策评估事公共决策科学化、民主化的必由之路
4. 政策评估面临的困难
政策评估的不确定性政策效果的不确定性政策资源的混合和政策行为的重叠政策行动与环
境改变之间的因果关系不易确定评估信息和评估经费缺乏有关机构和人员的抵制
二、政策评估的过程和模式
（一）政策评估的过程
准备阶段
（1）确定评估对象
（2）制定评估方案
（3）挑选和培训人员
2. 实施阶段
（1）利用各种调查手段，全面收集政策制定、政策执行、政策影响和政策效益等方面的信
息。
（2）综合分析政策信息。
（3）综合运用适合的评估方法，对政策进行评估，得出结论。
3. 结束阶段
首先，要自我检验统计分析评估信息所得出的结果的可信度和有效度。
其次，让评估结论与政策设计者、决策者、执行者、参与者会面，以便发挥评估的诊断、监
督、反馈、完善和开发功能，提高政策的科学性。
（二）政策评估的八种模式
思考题
什么是政策评估？政策评估的意义何在？
政策评估有哪些基本类型？
简述政策评估的过程。
政策评估有哪些基本模式？
政策评估面临哪些困难？
政策变迁 政策调整 政策终结
一、政策调整
政策调整，就是在政策评估与监测所获得的有关政策执行的效果的反馈信息的基础上，
对政策方案、方案与目标的关系等进行不断地修正、补充和发展，以便达成与其政策效果的
一种政策行为。
（一） 政策调整的内容
1. 随政策过程由指定到监控等环节的推进，人们可能发现对问题原有的认识并不全面，
问题某些重要方面或边界条件可能被忽视，环境的变化可能改变问题的性质。
2. 政策目标的校正、修订或再确立。
3. 对政策方案加以修正、补充和完善，甚至重新制定。
政策调整还包括对政策效力、政策主体和客体的调整
（二）政策调整的原因和作用
1. 政策调整的原因
客观原因：指社会的政治、经济和文化的发展变化，即政策环境及政策问题本身的发展变化。
主观原因：人们对政策问题、政策环境以及政策方案等认识的深化，决定了人们总是要不断
地重新认识、界定政策问题、政策目标和政策方案，以使政策真正达到解决社会问题的目的。
2. 政策调整的作用
政策调整有利于保障公共政策的科学化。
政策调整有利于保证公共政策的权威性和严肃性
政策调整有利于保持公共政策的稳定性和连贯性
但是，公共政策调整也会不同程度上浪费一部分已经投入的政策资源；政策调整也会挫伤一
部分公众的积极性，并对公共机构的形象产生负面影响。
（三）政策调整的功能活动
1. 获取反馈信息
2. 确定调整方案
3. 实施调整
二、 政策终结
（一） 政策终结的含义与作用
1. 政策终结的概念
政策终结是政策决策者通过对决策或项目进行慎重的评估后，采取必要的措施，以中
止那些过时的、多余的、不必要的或无效的政策或项目的一种政治（或政策）行为。
2. 政策终结的作用
（1）节省资源（2）提高绩效（3）避免僵化（4）优化政策
（二） 政策终结的原因与方式
1. 政策终结的原因
（1）财政困难（2）政府的低效率（3）政治意识形态（4）行为理论的变化（5）学习
政策系统本身的自我更新的特性
2. 政策终结的方式
（1）政策废止（2）政策替代（3）政策合并（4）政策分解（5）政策缩减（6）政策的法律
化
（三） 政策终结的障碍
（1）相关者的心理抵触（2）现存机构的连续性 包括机构的惯性、生命力和动态适
应性（3）行政机关的联盟（4）利益集团的阻碍（5）法律程序上的复杂性（6）社会舆论的
压力（7）高昂的成本
（四） 政策终结的策略
1. 重视说理工作，积极争取支持力量
I. 政策终结的倡导者必须努力争取各种支持力量，求得政府机构内外的人们的理解。
II. 吸引社会公众参加对政策的评估，适时地公开政策评估结果。
III. 可以采取争取第三方力量推动的策略。
IV. 可以利用群体的规则、规范、压力、归属感和目标等来争取支持力量。
V. 注意利益补偿。
VI. 做出必要的妥协。
2. 旧政策终结与新政策出台并举。
3. 选择有利的终结时机和焦点。
4. “立场分析”、传播试探性信息与“闪电”策略.
5. 正确处理政策终结与政策稳定、政策发展的相互关系。
思考题
1. 解释政策终结和政策变迁概念。
2. 简述政策调整的内容、原因和作用。
3. 简述政策终结的种类、方式与作用。
4. 政策终结的主要障碍有哪些？如何加以克服？
基本概念
1、公共政策的定义
2、公共政策的性质
3、公共政策的特征
4、公共政策的功能
问题与思考：
武汉曾经被美誉为“百湖之市”。但是，近年来，不仅湖泊面积不断减少，而且水污
染日益严重。据有关部门反映，湖泊污染的重要源头是“水上餐厅”。为此，武汉市
政府拟出台相关规定禁止“水上餐厅”。
谈谈你对此的看法？
问题涉及内容：
1.为什么政府拟出台禁止“水上餐厅”的相关规定？这个规定从性质、功能上看，它
有何特点？
2.禁止“水上餐厅”的相关规定为什么受到大家关注？这个规定在实施中可能会遇到
那些阻力？
3.你觉得公共政策是怎样制定出台的？
4. 什么情况下需要公共政策？
5. 社会需要什么样的政策？
国外公共政策制定案例：
英国广播法的立法过程
要求：
1.了解国外公共政策制定的过程、特点
2.解析公共政策制定过程“烦琐”的原因
思考：
国外政策制定活动有什么特点？
一个可行而有效的政策应该具备哪些具备要件？
一、公共政策定义
伍德罗·威尔逊(Woodrow Wilson) ：
政策是由政治家即具有立法权者制定
的而由行政人员执行的法律和法规
（内容狭窄、政治行政二元论）
拉斯韦尔(Harald Lasswell)、卡普兰()：
政策是一种含有目标、价值与策略的
大型计划
（内涵笼统）
戴维·伊斯顿(David Easton)：
公共政策是政治系统权威性决定的输
出，是对全社会价值做有权威的分配
包含四层内容：
权威性、社会性、价值性、利益分配性
公共政策界定为：
由国家（政府）、执政党及其他政治团体
在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文
化目标所采取的政治行动或所规定的行为准
则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方
法、条例等的总称。
“公共政策”内涵的理解：
1、特定的主体
由国家或政府、执政党及其他政治团体所制定并
执行，是主体意志的体现
2、特定的价值取向
实现特定（政治、经济、社会）目标或目的
3、特定的过程
是政府为解决特定社会问题和调整相关利益关系而采取的政治行动
4、特定的内容
是一种行为准则或行为规范
二、公共政策的性质
１、公共政策的公共性－－根本性质
①问题取向的公共性
以问题为中心
列入政策议程的公共问题
①主体取向的公共性
国家或政府、执政党及其他政治团体
①目标取向的公共性
公共利益
①方式取向的公共性
政治行动 行为准则
实质是公共利益最大化
２、公共政策的价值性
政策问题与价值观
政策目标与价值观
政策工具与价值观
３、公共政策的实践性
政策是理论与实践联系的桥梁，具有直接现实性的品格
４、公共政策的强制性
强制执行，不执行受到惩罚
５、公共政策的合法性
①政策必须符合国家法律、法规
①政策产生必须经过合法的程序
①不能超出政策制定机构的权限范围
６、公共政策的过程性（或称周期性）
三、公共政策的本质
①公共政策是阶级意志、利益的集中体现
和表达，是政治统治的基本工具
（中国社会变迁中土地政策的调整）
①公共政策服务于经济社会发展
（如国家外资政策的调整---经济发展）
（美国的量化宽松货币政策）
①公共政策是利益关系调节的最广泛和最直接的工具
（价格政策）（财政政策）
①公共政策是对全社会的利益作权威处理
利益选择
利益综合
利益分配
（财政、价格政策与收入）
四、公共政策的基本功能
① 导向功能
公共政策指导人的行为和事物的发展朝
政策制定者期盼的方向发展
财政政策与扩大消费
① 控制功能
公共政策对人的行为和事物的发展起制约或
促进作用
（税收政策与产业发展）
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三公消费控制与酒价
①协调功能
协调利益关系，促进和谐运行
（生态补偿对资源环境经济活动的协调）
①象征功能
影响公众认识、观念或思想意识，不产生
实质性后果
（关注通胀预期）
思考题
我国的政策制定案例：
..\新案例\佛山房地产调控政策“一日游”的分析.doc
1、对比英国广播法的政策制定过程，探讨佛山房地产政策夭折的原因？
2、公共政策出台的目标是什么？
公共政策系统与政策工具
一、公共政策系统
政策系统：政策主体、政策客体及其政策环境相互作用而构成的社会政治系统
１、政策主体
政策主体（政策活动者）是直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、
团体或组织
①官方的政策活动者
政治系统内行使公共权力的政策活动参与者。
包括国家机构、执政党、政治家和官员
立法机关：
在西方指国会、议会，通常独立行使立法权。
在我国指全国及地方各级人民代表大会及其常务
员会。它是我国政策制定的主要机关，也是政策执行
和监控的机构。
立法者的政策行为特点：
立法者的“经济人”属性——努力当选
争取选票或支持率
许诺制定并实施能给选民利益的政策
支持最大化的预算方案以便回报选民
行政机关的政策行为特点：
在当代“行政国家”或“以行政为中心”的行政权力扩张的趋势下，行政机关、官员的政
策地位和作用更加突出
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官员政策行为的特点：
按照“经济人”属性行事
追求的目标可能有：“薪金、职务津贴、
声誉、权力、任免权、机构的产生”
手段在于扩大部门规模，以提高影响和增
加晋升的机会；预算最大化。
帕金森定律：
帕金森定律是官僚主义或官僚主义现象的一种别称,源于英国学者帕金森所著《帕金森定律》
一书的标题。
帕金森調查研究发现：一個人做一件事耗費的時間差別如此之大：他可以在 10 分鐘內看完
一份報紙，也可以看半天……特別是在工作中，工作會自動地膨脹，占滿一個人所有可用的
時間，如果時間充裕，他就會放慢工作節奏或是增添其他項目以便用掉所有的時間。
在行政管理中，行政機構會像金字塔一樣不斷增多，行政人員會不斷膨脹，每個人都很忙，
但組織效率越來越低下。
彼得原理：
彼得根据千百个有关组织中不能胜任的失败实例的分析而归纳出来的。
“在一个等级制度中，每个职工趋向于上升到他所不能胜任的地位”。彼得指出，每一
个职工由于在原有职位上工作成绩表现好（胜任），就将被提升到更高一级职位；其后，如
果继续胜任则将进一步被提升，直至到达他所不能胜任的职位。
推论：“每一个职位最终都将被一个不能胜任其工作的职工所占据。层级组织的工作任
务多半是由尚未达到不胜任阶层的员工完成的。” 提升到这个高地，有两种方法。其一是上
面的“拉动”，即依靠裙带关系和熟人等从上面拉；其二是自我的“推动”，即自我训练和进步
等，而前者是被普遍采用的。
执政党：
政策主体的核心力量 现代国家政治统治大都通过政党政治途径实现 政党履行着
“利益聚合”的功能，即将利益集团的要求转变为政策方案 政党依靠选举获胜而将主张转
变为公共政策 公共政策在很大程度上是执政党的政策
政党的政策行为类似于政治家：
在西方，各政党在选举中通过某些政策承诺（包括迎合选民胃口、回避选民厌恶）来争
取选民支持，以确保当选。 在大选临近时，执政党一般采取扩张性的财政或货
币政策来降低失业率，以获得更多的选票，保证执政或连任； 在选举后为了克服扩
张性政策的不良后果，执政党又会采取紧缩性财政、货币政策，以抑制通货膨胀。
政党的这种策略使经济出现波动，这就是所谓的“政治经济周期”
司法机关
政策主体的构成因素之一
①非官方的政策活动者
利益团体：
利益团体目的在于建立、维持、增进共同利益和共同态度所蕴涵的行为模式
职责是履行利益聚合功能，以保障或增进其成员的利益 目的是追求团体利益的最
大化 利益团体影响公共政策的主要方式： 游说、宣传、捐款、抗
议等 （公用事业产品政策） （成品油政策---管制俘虏） 政策是利
益团体协调和妥协的产物，也是竞争和斗争的产物
公民（选民）：
公民是一种最广泛的非官方政策主体
公民影响公共政策的主要途径有：
（1）以主权者身份，直接投票行使权力，如领导人选举
（2）用间接或代议方式，选举代表参与公共政策
（3）使用威胁性方式影响政策
（4）参加利益团体影响政策，或通过舆论或游说
方式影响政策
（5）政策态度变化，影响政策结果等
大众传播媒介：
大众传媒指报纸、书籍、杂志、电影、广播、电视、网络等信息传达形式 新传媒的
公共政策影响是新课题 西方称作是“第四种权力” (在立法权、行政权、司
法权之外)（孙志刚事件—从流浪收容到流浪救助）
大众传媒对政策制定的影响：
反映社会问题，建构“第二现实”影响政策议程
创造支持环境，扩大诉求群体，提高问题认识
（美国反恐舆论与出兵伊拉克）
借助“焦点效应”，形成舆论压力，促使决策系统接受公众愿望和要求
利用桥梁和中介，扩大公众参与，集中公众诉求
（建议征集、问题探讨）
①政策研究组织
政策研究组织又称“思想库”、“脑库”、“智库”，是政策主体的一个重要组成部分，
是现代社会发展的产物。
通常认为，政策研究组织是指由各领域的专家、学者、官员组成的对公共政策进
行跨学科综合性研究的政策分析、政策研究、政策规划和政策咨询组织。
民间政策研究组织是政策研究组织的典型形式，它们是由民间发起，得到基金会
和企业的资助，为国家机构服务的政策研究机构 。
国外知名智库一览
美国布鲁金斯学会 Brookings Institution
1927 年成立，位于华盛顿，是美国历史上第一个现代意义上的智库。致力于对经济、
外交和行政管理等公共政策的研究和教育，研究专长是美国外交政策、中东问题，2009 年
被美国《外交政策》杂志评为世界 30 个最好智库的第一名。
卡内基国际和平基金会 Camegie Endowment for International Peace
1910 年成立，位于华盛顿，是美国历史最为悠久的智库。非营利民间组织。主要通过
全球性政策项目、俄罗斯和欧亚问题项目、中国项目，以及《外交政策》(Foreign Policy)杂
志，协助制定政策辩论内容。
兰德公司 Research and Development Corporation
1948 年成立，位于美国加州。著名的非营利性研究、咨询机构。早期从事军事设备研
究，现研究范围扩展至美国国家安全、国际事务、反恐以及能源与环境、教育等多领域。曾
凭借对朝鲜战争的准确预测声誉鹊起。以对苏联发射第一颗人造卫星时间的准确推断确立了
了地位。
提供政策建议，充当咨询参政机构
（政策方案、评价标准、方法）
提供学术思想，充当认识机构
（洞察发展趋势，寻求发展理论，发掘发展思想）
提供政策结果信息，充当评估机构
（日本就有“诊断社会机能的医生”之美称）
输送官员和专家，充当人才交流、储备结构
“思想库不光是思想”
第一、把思想库的专家安排到政府重要岗位
第二，思想库专家直接参与政策制定工作
第三、参与与竞选，影响公共政策制定
制造舆论、传播观点，充当宣传机构
2.政策客体（阅读 ）
公共政策客体是公共政策所发生作用的对象，包括公共政策所要处理的社会问题和所
要发生作用的社会成员（目标群体）两个方面。
公共政策的直接客体是社会问题
公共政策的间接客体是目标群体
3.政策环境
经济环境
政治环境
社会文化环境
国际环境
（1）经济环境
社会经济状况是公共政策最重要的依据。合理
的政策首先的和根本的一条就是要从实际情况尤其是
社会经济发展的现实出发。
任何超越或落后于社会经济发展水平的政策最
终注定都要失败。
（2）政治环境
包括政治体制、政治结构、政治文化和政治关系
政治体制与政策：
政策是体制的产出，政策总是在一定的体制下制定和实施
政治体制影响政策系统构成与运行。 君主制、君主立宪制、总统制、议会制等体制
决定着政策系统构成与运行，决定着政策制定与执行
西方政策系统：官员、专家、利益集团
中国政策系统：职能部门、领导
政治文化与政策：
政治文化是一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情。包括：政治意
识、政治价值观、政治理想。（ 阿尔蒙德）
政治文化影响政策目标、选择和评价
（政治的理解---利益对抗---专政与斗争政策
---利益协调---合作与均衡政策）
（公私的政治价值观与政策取向
---宁要社会主义的草，不要资本主义的苗
---斗私批修 ）
（3）社会文化环境
是对公共政策系统产生影响的社会状况和文化状况。包括人口、民族、教育、科技、
道德等。
它们是政策系统运行的智力条件、伦理条件和心理条件。
（4）国际环境
全球化、市场化与信息化趋势的政策影响
（货币政策与国际热钱）
（价格政策与国际市场）
案例：紫金山观景台的建与拆
二、政策工具
（一）政策工具内涵与分类
政策工具：
是政府治理的手段和途径，是政策目标与结果的桥梁。
比较有影响的著作：
《政府工具》（胡德，1983）
《公共政策工具》 （彼得斯、尼斯潘，1998）
政策工具没有统一的定义
欧文·休斯认为，政策工具就是“政府的行为方式，以及通过某种途径用以调节政府行
为的机制”
张成福认为，政策工具就是“政府将其实质目标转化为具体行动的路径和机制”
政策工具就是为解决社会问题或实现政策目标而采取的具体手段和方式
思考:
列举你熟悉的政策工具，并加以解释
利率与存款准备金率在回收流动性上的差异?
数量性工具与价格性工具
政策工具一览
政策工具分类：
荷兰经济学家最早试图进行，并整理出 64 种政策工具，但没有进行系统分类
林德布洛姆等建立有宽泛的分类框架，如规制性工具和非规制性工具
胡德提出了系统化的分类框架，所有工具都使用四种“政府资源”之一，信息、权威、
财力和正式组织。
我国学者张成福对政策工具也有分类（《公共管理学》），
陈振明将政策工具分为三大类：
市场化工具
工商管理技术
社会化手段
陈庆云等根据加拿大学者霍利特和拉梅什的研究将政策工具分为三类：
自愿性工具
强制性工具
混合性工具
（二）霍利特和拉梅什的三种政策工具
1、自愿性工具
它是在自愿的基础上完成预定任务，它很
少或几乎没有政府干预。
主要有家庭与社区、志愿者组织和市场等。
随着私有化扩展，人们对自愿性工具的使
用不断增强。
2、强制性工具
借助政府的权威和强制力，对目标群体的行动进行控制和指导，没有给目标群体留下多少
自由决定的余地。
政府可以选择管制、公共企业或直接提供等手段来实现政策目标。
3、混合性工具
允许政府对非政府行为主体的决策进行不同程度的干预，但最终仍由私人做出决策。
混合性工具结合了自愿性和强制性工具的特征。
（1）信息与规劝
政府向个人、公司提供信息并期待它们的行为发生预期的变化。
如政府要求烟草公司在烟盒上印上“吸烟有害健康“的标识，以引导公民不吸烟或少吸烟。
如政府发布经济社会统计信息，公司及个人由此形成结论并采取行动。
规劝是政府试图说服人们去做或不做某事，力求改变人们的偏好和行动。如政府规劝人
们乘用公共交通工具等
（2）补贴
补贴是指政府给个人、公司和组织的各种形式的财政转移，以此影响和改变受资助者行
为，促使其采取政府期望的行为。
形式包括拨款、税收减免、凭单、低息贷款等
（3）产权拍卖
政府对特定的资源建立一定数量的可交易的产权，创造出人为的稀缺，并让价格机制起
作用。
许多国家采用这种工具来控制污染物的排放。
典型做法是，政府先确定可以进入市场进行交易的污染物排放总量，然后通过定期拍卖
来分配污染物的排放指标。
（4）税收与使用者付费
税收是一种强制性支付。可以用来激励政府所期望的行为或者限制不希望的行为。
如政府可通过征税（如烟、酒、博彩），间接地限制其消费规模。
设定使用收费水平，运用市场力量来控制行为数量。
使用者付费常用来控制负外部性，比如污染治理和城市交通控制。
（三）陈振明的三种政策工具（自学）
1.市场化工具
政府利用市场机制提供公共产品和服务、以实现政府目标和政策目的
民营化：
政府将其职能交企业私方承包或出售给私方
如英国的铁路、电信
优点是降低成本、提高质量效率
缺点是政策效率下降、政府功能消退，如很多城市的公共交通改革
用者付费：
政府确定产品（服务、行为）价格，使用者支付费用。
如污染费征收、桥梁收费等
优点是克服免费浪费、提高公平和效率
缺点是收费水平难确定、管理成本高、资源误置概率大
管制与放松管制：
管制---政府对个人和机构提出要求并实施的行政管理过程。如进入、质量、价格管制
放松管制---政府在市场可以发挥作用的领域完全或部分取消对价格、市场进入的管制。
70 年代热门、80 年代高峰。
----- 阅读管制经济学
合同外包：
政府确立公共服务数量和质量标准，通过合同出租和竞争招标方式承包给私营企业或非
营利机构，然后再向其购买的活动。
如垃圾收集、基础设施维修、废水处理、医疗服务等
优点是减少政府规模提高服务水平和效率
缺点是政府易寻租腐败、公众利益可能因对承包商依赖而受损害
分权与权力下放：
通过对公共组织决策和执行权的分离，赋予执行者更大的自主权，创造性地开展工作
而提高效果。
如财政分权、公共产品分类供给
内部市场：
将提供公共产品的政府部门人为地划分为“生产者”和“购买者”，进而在政府内部形成竞
争，更好地通过公共服务。
如政府拨款给家庭购买医疗服务
产权交易：
政府通过产权拍卖，建立起公共产品市场，应用价格机制更好地提供公共产品或服务。
如 “碳（硫）排放交易”防治大气污染
出租车牌照的“拍卖”
2.工商管理技术（参阅公共管理学）
把企业管理理念和方式借鉴到公共部门，以达成政府目标。
包括战略管理技术
绩效管理技术
顾客导向技术
目标管理技术
全面质量管理技术
标杆管理技术
企业流程再造技术等。
战略管理技术：
组织和领导通过资源分配、工作分工达到组织目标的过程。
最大特点是组织资源、目标、任务和方法的统一
基本框架：
战略分析---组织环境与政策拟解决的问题
战略选择---方案拟定与选择
战略执行---实施
绩效管理技术（周志忍教授）：
为了有效推进个人行为表现，引导组织全体人员从个人开始，共同朝着组织整体目标
迈进的过程。
政府绩效管理就是“政绩考察”和“政绩评估”的制度。
优点是激发个人积极性和主动性，提高绩效
缺点是绩效指标的量化比较难，可行性有待检验、资料来源的可靠性疑惑
顾客导向技术：
以“新公共行政学”的弗雷德里克森组织设计的“顾客导向”、奥斯本的“企业家政府”的
“顾客意思” “顾客驱使”政府制度为代表
主要思想—以顾客为出发点和中心
以追求顾客满意为基本精神
以顾客期盼为理想目标
目标管理技术：
通过预先设计的工作目标，激励、引导并控制政府部门和公务人员的管理行为，最终实
现政府工作目标的管理方式。
优点是调动积极性、增强协调性、强化权威性。
缺点是目标体系建构和量化分解存在技术困难
全面质量管理技术：
将源于产品生产的全面质量管理的理念、原则和运作模式应用于政府管理，使公共产
品的提供全面优质高效。
质量就是顾客的满意度和服务对其的适应度，因此，顾客和质量是最有价值的
（史蒂文·科恩、罗纳德·布兰特.《政府全面质量管理：实践指南》.人民大学出版社，2002）
标杆管理技术：
发现其他组织高绩效、了解其高绩效的实现机制、引进学习并应用于自己
优点在于积极采纳私人部门的优秀工作和管理、促进合作。
（帕特里夏·基利等.《公共部门标杆管理：突破政府绩效的瓶颈》.人民大学出版社，
2002）
企业流程再造技术：
政府重新思考和设计组织的任务以及提供公共产品的过程，并通过不断评估和调整行为
方式取得最佳行为。
再造是对组织流程、结构和文化的重塑，因此，难度大。
3.社会化手段（社会学）
政府利用社会资源通过互动关系实现政策目标。
社区治理：
政府企业职能的社区承担，如社区照顾、社区环境、社区卫生、社区美化、社区安
全
个人与家庭：
个人与家庭在住房、健康、教育、福利和养老方面最古老也最有效的服务部门。
志愿者服务：
志愿者组织具有创造性地迅速确认并满足社会需求的能力
公私伙伴关系：
公+私的合作关系，如共同合作提供公共产品。
公众参与及听证会：
保证各方利益主体平等参与公共决策过程，是决策民主化、公开化、科学化和公正的
重要制度安排。
（三）政策工具的选择
1.政策工具选择的重要性
政策工具是实现政策目标的基本途径
政策执行就是政策工具的选择过程
工具选择是政策成败的关键
---医疗卫生的市场化改革
---住房制度的市场化改革
---农村公共产品社会化问题
2.政策工具选择的依据
政策目标：
政策目标规定着政策工具的方向，为政策工具有效性提供评判标准
如医疗服务
可以合同外包、内部市场，但市场化改革就是败笔，它与公民充分享有基本的医疗
服务目标完全背离
工具特性：
工具具有适用范围、优缺点
如污染防治，市场化有不同方法，不同优缺点，政府有不同方法，不同优缺点
市场化（一体化机制 、产权机制、社会制裁）
政 府（罚款或征税、补贴 、公共管制、法律措施 ）
工具应用背景：
执行组织—某些工具的实施会对政策执行组织产生影响，进而产生积极或抵制作用。
如房地产政策的实施与地方政府
目标团体---政策作用或影响的对象受政策工具的影响，产生支持或抵制作用
如公务员财产申报与公务员
其他工具---不同的工具相互关联和影响，
甚至冲突
如应对滞胀的政策选择
以前的工具选择：
工具选择依赖于一定的路线，政策工具的选择受到先前工具选择的限制
如政策转变难
农村公共产品问题与农村经济制度
意识形态：
不同的意识形态倾向于使用不同的政策工具
资本主义----市场主义
社会主义----政府主义
作业：
从我国市场化医疗改革的现状分析政策工具选择的意义。
社会问题与公共政策
社会问题的解决途径与问题：
1、社区
2、市场
3、政府
4、第三部门
一、社会问题及其解决途径
1、问题、私人问题与社会问题
问 题：实际状态与期望状态之间的差距以及由此导致的紧张状态。
私人问题：实际状态与期望状态之间的差距只是发生在某些个体身上，就是私
人问题。
社会问题：实际状态与期望状态之间的差距发生在许多人身上，并且成为全社
会必须面对并加以解决的公共事务时，就是社会问题。
2、社会问题的分类
根据问题发生的领域分类：
经济问题、社会福利与保障问题、环境问题、教育问题等等
根据政府议事规则与程序分类：
一般社会问题、公共政策问题
3、社会问题的认定与评价
社会问题的认定：
一是采用事实分析法弄清楚社会问题的现实状况，包括问题特征、相关人群、差
距程度、产生原因等-----事实认定
二是采用价值分析法弄清楚与该问题相关联的各种价值标准并依此对问题进行评
价
----价值评价
社会问题认定中的价值标准：
价值标准在问题认定、政府角色定位、政策制定、政策评价中举足轻重。
社会问题存在的判断依靠价值标准的确定
常见的三种价值标准：
（1）社会福利
福利：快乐、幸福（边沁的效用功利主义）
个人福利：个体在私人（公共）产品消费中获得的快乐、幸福
社会福利：社会群体中所有个体的个人福利的加总
如果我们规定了一个社会福利标准，就可以用这个标准来对社会状态进行评
价。
如果某种措施变动能够使社会福利提高，那么，这种变动就是对问题的改善。
如我国农村经营制度的改革
（2）效率
一是日常生活中的投入产出效率
二是经济学中帕累托资源配置效率
帕累托（意大利）原理 ：
第一，资源配置的两种效率状态
帕累托最优与帕累托无效状态
最优状态：
任何重新改变资源配置的方法都不可能在无损于任何一方的福利的前提下，而使其
他方福利更好的状况 (如图中的 E 点) 帕累托最优状态是一种资源配置状态。
在这种状态下，资源的任何再配置，都不能再使任何一个社会成员的境况更好，而同时又不
使其他社会成员的境况变坏。 即一方福利的改善必须以另一方的福利牺牲为代价
帕累托无效状态： 在不改变其他人福利的情况下，资源配置的调整能使某些人的福
利增加的状况 (如 D 点) 帕累托改进： 将帕累托无效状态调整
到帕累托最优状态的过程 (将 D 点移到福利边界) 改进路径无限
思考：
帕累托改进一定是社会福利的增进吗？
（3）公平
公平概念：
社会公平正义是社会和谐的基本条件.
“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系中的首要价值一样”
-----约翰·罗尔斯.《正义论》.中国社会科学出版社，1988：1
公平又是一个倍受争议的价值命题如何界定社会公平并寻求有效的实现路径是一个亟待解
决的现实课题。 在西方，有关公平问题的讨论呈现出一种紧张、对抗、冲突的景象，
充满了内在张力。
公平是立足于社会的维面还是个人的维面？
公平是落实于乌托邦还是现实界？
公平是诉之于德性的完美还是制度的完善？
基本结论：
公平正义是价值判断
公平本质是利益关系
公平原则：
机会均等
程序正义
按贡献分配
确保基本生存
十八大提出：权利公平
机会公平
规则公平
权利公平：
罗尔斯的正义论（平等原则的平等，不平等的平等）
人民在政治、经济、社会、文化等各个领域享有平等的权利
机会均等：
“在社会的所有部分，对每个具有相似动机和禀赋的人来说，都应当拥有大致平等的教育和
成就前景，而那些具有同样能力和志向的人的期望，不应当受到他们的社会出身的影响”。
程序正义：
所谓程序主要是指行为主体的活动规则. 程序正义是“看得见的正义” 。即
规则公正 破除“潜规则”
4、社会问题的解决途径
非正式部门：社区
一般来讲，经济社会发展越滞后，社区解决社会问题的作用越大。（养老问题）
正式部门：
政府 市场 第三部门
二、社区途径分析
1、社区优势
信息优势：
频繁交往形成相对紧密关系，信息能够充分地在社区内传播。使社区解决社会
问题具有特别的信息优势。
如社会救济，正式组织搜集信息的成本非常大 。
激励充分 ：
社区的社会问题往往与社区内部个体息息相关，个体参与积极性比较高。在其
他途径上，激励个体积极参与社会问题的解决往往非常困难。
回应性好、有利于社会资本积累：
回应针对性好、回应效率高，社区内部个体的积极参与有利于团结、互助、信任
等社会价值观的形成和提高。
2、劣势
一是解决问题的范围小
二是非正式性导致其社区之外的资源获得能力差。解决问题能力有限阻碍了社区
作为一种社会问题解决途径时发挥作用的规模 。
三、第三部门途径分析
1、第三部门定义
也称志愿部门，是除了政府(第一)、市场（第二）之外的部门。
可能是公共组织，也可能是私人组织；
可能提供公共产品，也可能提供私人产品；但都不以营利为目的，是自愿合作
解决问题。
2、第三部门优势
相比社区，第三部门活动范围大、解决问题能力强。
相比政府，第三部门垄断性较小和竞争性较大，效率高，回应性强 。能够回应
小群体在公共物品（或服务）需求上的个性化特征。
社会参与程度较高，有助于社会资本的形成和增进。
3、第三部门缺陷----志愿失灵理论
与政府途径相比，提供的公共物品（服务）有限，容易遭遇“搭便车” ；
缺乏稳定的资源；
提供服务的能力周期性波动，且这种波动与社会对第三部门服务的需求波动方向
相反。
志愿性服务在分布上不平衡。因为无论是志愿组织自身，还是志愿组织的捐
助者都可能具有特定偏好，从而将服务对象限定在特定的人群上。
志愿性服务中的家长制作风。志愿组织很可能受到其捐助者的影响，从而违
背民主原则而将家长制作风带入其服务过程中 。
四、市场途径分析
1、完全竞争市场的效率
①市场参与者在拥有完全、对称信息和
同样的价格体系中寻求利益最大化
消费者的购买选择为：
MPR=P=MSR
生产者的产品提供为：
P=MSC=MPC
①市场参与者在寻求利益最大化的过程中
实现资源的最优配置
P=MSR=MPR=MSC=MPC
2、市场失灵理论
（1）垄断与市场失灵
自然垄断 因规模经济效应，资源稀缺，产品特质，资本沉淀等原因形
成 成本次可加性为其特征 行政垄断 政府规制、许可等政策原因而形
成，是利用行政权力限制和排除竞争的行为
①供给量不是帕氏均衡产量，而是实现垄断利润的垄断产量； ①价格不是最优
定价（P=MSC），而是实现垄断利润的垄断价格 ①垄断者就是通过控制产量、操纵价格
而获得垄断利润，进而形成效率损失（社会福利
损失 S①ABE）
动态损失——X--非效率
企业成本提高、社会成本提高
技术老化、产品老化、企业老化
思 考：
是反垄断行为还是反垄断组织?
资 料：
我国反垄断史上最大罚单
（2）公共产品与市场失灵
非排除性与“免费搭车”
非竞争性与“免费提供”
市场完全失灵
../%E6%96%B0%E6%A1%88%E4%BE%8B/%E6%88%91%E5%9B%BD%E5%BC%80%E5%87%BA%E5%8F%8D%E5%9E%84%E6%96%AD%E5%8F%B2%E4%B8%8A%E6%9C%80%E5%A4%A7%E7%BD%9A%E5%8D%
（3）外部性与市场失灵
外部成本与资源过度配置
外部收益与资源配置不足
（4）不对称信息与市场失灵
①阿克罗夫的“次品市场”
在竞争性市场上，同类产品的价格
差异往往使消费者获得次品的可能性更大
①增加交易成本
①诱发合理无知
（5）合理无知与市场失灵
市场失灵的根本原因：
价格未能反映产品的边际效用或边际成本
一、
五、政府途径分析
1、政府优势
一是广泛的权威性。权威遍及其管辖范围内的所有地域和人群；
二是合法的强制力。
三是足够的资源支持。
四是集体行动协调成本低，行动效率高。
2、政策失灵理论
政府失灵：
政策解决社会问题出现的缺陷，这些缺陷可能使得政府不能如我们所期望的那样完成使
命，而是表现出这样或那样的缺陷。
法国经济学家勃拉尔顿指出，“今天，没有一个市场经济不受到国家和政府机构
的带有或多或少的强制性指导”。 罗奈·勒努阿认为，“只有国家干预和市场
的结合才能形成市场经济，市场越是发达，国家干预越显重要” “市场可能
失败的论调广泛地被认为是为政治和政府干预作辩护的证据”（詹姆斯·布坎南）
和市场失灵一样，政策干预也会遭遇失灵，而且带来的灾难和效率损失较之市场
失灵有过之而无不及 如战后美国依据凯恩斯干预主义思想所采取的政策干预，
造就了罗斯福“新政”的“辉煌腾达”，而各国的响应，也促进了经济的持续“繁荣”。
但负面效应是：各国政府规模及其政府干预范围都极度膨胀，并且由于政策理性假
设过于简单，加之干预对象的定位动态性、干预边界的可变性以及受制于政府的政
策能力、政策水平、政策价值取向等因素的影响，政策失灵同样地困扰着各国经济
的发展。 西方国家自 20 世纪 70 年代开始 “滞胀”现象，正是政策失败的集
中表现。 当代西方新自由主义经济学思潮特别是公共选择理论首先对政府失
败问题进行较系统的研究。 “公共选择是政治上的观点，它从经济学家的工
具和方法大量应用于集体或市场决策而产生”（詹姆斯·布坎南）。说到底，就是把用
来检查市场经济缺陷和不足的方法用来研究政府和公共经济部门，探讨政府干预的
逻辑和局限性 一些政策分析学者扩展和深化了政府缺陷的研究。如查尔斯·沃
尔夫的《市场与政府：权衡两种不完善的选择》、戴维·韦默和艾登·维宁的《政策分
析》，他们较系统的分析了政策失败的类型、原因，并提出了防止政策失败的对策。
“政策失败” 分析 ：
（一）公共利益的虚位性
政府干预依托公共政策
公共政策根基是公共利益
基于政府职能基点的公共利益
基于个人基点的公共利益
阿罗不可能性原理
布坎南特殊利益缔约
(二) 政府寻租、创租与腐败
1.地租与租金
地 租 -----支付给永久缺乏供给弹性的土地所有者的报酬 (李嘉图) 准 地
租------支付给暂时缺乏供给弹性的要素所有者的报酬 (马歇尔) 租 金-----
要素所有者获得的超过生产要素机会成本的收入 (萨缪尔森)
2.寻 租
虽然图洛克（ Tullock）早在 1967 年就指出了寻租活动与租金的存在，但是 “寻
租”概念是由克鲁格（Anne O. Kruger，1974）正式提出的。
①寻租就是追求经济租金
亚当·斯密在《国富论》中举例批判了东印度公司利用英王特权，贩卖鸦片，牟取暴
利的行为。
萨伊在《政治经济学》中对政府管制的社会损失进行分析时就指出，“如果某个人或
者某阶级能够得到政府的帮助阻止别人的竞争，他就取得了特殊权利，而以整个社会为损失…
这些利润通常是由政府和他公分。政府不正当地给予他们帮助，就是因为这些利润。”
同时萨伊还指出，那些企图逃避竞争而要求政府进行限制规定和经济管制的阶层所获得
的实际利益是要低于消费者因此而受到的损失的。
总之，寻租的产生，天生就与公共权利向经济领域渗透有天然的联系。
政府不是外生于经济，相反是内生于经济的，并且政府管制行为对经济会造成巨
大的影响。
政府干预经济的初衷是为了消除市场失灵等问题，但是，政府经济干预造成的资
源配置扭曲而产生的社会福利损失，比它们消除的市场失灵有过之而无不及。
①租金的产生机制
政府干预是起因
攫取公共权利是本质
政策是滋生源和“保护伞”
给租者与寻租者的合谋是实现途径
①危害
克鲁格通过建立了精确的数学模型对其进行严格规范分析，并且根据已公开的经济
统计数据来建立模型估算了当时世界上最腐败的两个国家——印度和土耳其的租金总额，论
证了寻租对社会经济发展所产生的严重危害。
“寻求租金一词是要描述这样一种制度背景化的行为：在那里，个人竭尽使价
值最大化造成了社会浪费，而没有形成社会剩余。”
寻租是“ 损害大于收益的行为”
寻租是一场 “负和游戏”
激化寻租竞争和避租抗衡
政府决策变形，政府行为扭曲
3.政府设租与权力寻租
政府设租：
①政府为解决“市场失灵”而干预经济产生无意设租
①特殊利益集团影响力增强而政府权威下降产生被迫设租
①政府的“经济人” 诉求，介入寻租活动主动设租
权力寻租：
政府及其公务人员利用手中的权力和特殊身份谋取非法利益的活动
①政治创租：政府、政府官员利用行政干预的办法来增加某些经济组织的利益，人为创
造租，诱使这些经济组织向其“进贡”
①抽 租：政府、政府官员故意提出某种不利于某些利益集团的政策，迫使这
些利益集团割舍一部分既得利益与政府、政府官员分享
4.内部性与腐败
“内部性”指政府部门为部门利益而活动 部门的“私人”成本和利润支配其行
为，诱使其运用公共权力去追逐“私人”利益
（三）政策活动的低效率
1.政府决策非帕累托最优
决策目标并非帕累托最优
决策标准难以量化
决策过程复杂
决策主体智慧不足
2. 政策活动缺乏成本-收入机制
政策活动无成本压力---公共资金，非价格来源,无
产权约束
政策活动无利益动力
政府追求预算最大化，占有资源最大化
3. 政策活动的垄断性
政 府 权 力 垄 断
政 府 行 为 垄 断
缺 乏 竞 争 机 制
考 核 指 标 模 糊
（四）政策信息不完备
政府信息敏感度、信息传递速度以及对信息的关切度等不如私人部门
第一，信息不完全
第二，信息质量问题
（五）政策实施的复杂性
政府各部门的不和谐运作
政府与私人部门的利益矛盾会弱化政策效应，并俘虏政府
政府与私人部门在政策认识、政策理解上的“失真”，导致执行上的偏差
政策实施的时滞问题
(六) 行政性垄断与地方保护主义
行政性垄断
打破传统的国有主权体制和中央政府管制，各个部门拥有了相对独立的经济
权力和经济利益
一些部 门利用资源分配权将产权不清的国有资源市场化、价值化
地方政府的“经济人”诉求
从本地区的经济利益出发
以本地区利益最大化为目标函数
选择最有利于本地区发展的战略
限制稀缺资源的自由流动，保护并发展本
地区居民的经济福利
不考虑本地的资源禀赋，国内市场分崩离
析，中央政府的经济政策、发展方略随之消散
（七）经济当事人的理性
经济当事人也不是一个完全的被动受体，他们也是理性人 当事人掌握的信
息总量及拥有的知识、智慧和决断能力应变能力并不逊于政府，并能在洞察政府意图的基础
上依据自己的经济理性做出预期且采取相应的对策
上有政策,下有对策
（八） 政府智慧和能力不足且缺乏有效的纠错机制
市场决策是分散型决策，能集“小智”为“大慧”
政府决策是集中型决策，无法保证政府“大公无私”，无法保证政府 无所不能、无所不
知
政府是一个集体组织，还会出现“智慧抵消”、“智慧丢失”
市场活动有一个有效的纠错机制
政府活动的垄断性
评判标准笼统、抽象、多元且可变
正误与政府自身没有切实利益关系
具有原谅失误的倾向
思考：
环保和污染问题与一般经济社会问题如日用品供给短缺问题相比有什么不同？
这些问题可否完全通过市场化途径解决？谈谈你的看法。
政策研究范式（一）
政策科学
政策是一项最基本的管理手段，伴随人类社会管理活动而产生和发展。
一、政策研究的沿革
按照政策科学奠基人拉斯韦尔的观点，政策科学所关注的是政策相关知识，
包括公共决策过程知识（？）和公共决策过程中的知识（？）
政策研究历史悠久，政策思想源远流长
（一）政策是一种社会历史现象
政策是人类社会的一种普遍现象 国家产生以来，政策成为国家管理社会的
一种重要手段。
如产生于公元前 21 世纪的汉谟拉比法典可能是已知最早的与公共政策有关的
文献
古今中外的很多“智者”，往往还是统治者的“智囊”。如：
柏拉图是西西里统治者的顾问，
亚里士多德是亚里山大的私人教师，
中国古代的孔子。
（二）政策研究源远流长
在中国和西方，政策研究都有着悠久的历史，并取得了丰富研究成果
1.中国古代的政策思想---博大精深
①主要流派
儒家----德政、礼治 、民本
（参见《儒家政论衍义》）
“德政”是儒家政策的目标：
强调政策目标、过程、行为符合“德”的要求，通过道德自律（内在教化
与约束），达到政令统一，社会协调
如“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格”
(《论语·为政第二》)
（“用政令来治理百姓，用刑法来整顿他们，老百姓只求能免于犯罪受
惩罚，却没有廉耻之心；用道德引导百姓，用礼制去同化他们，百姓不仅会有羞耻
之心，而且有归服之心。）
“礼治”是儒家的基本政策工具：
“礼者，政之本也”
“安上治民，莫善于礼”
礼治是德政的保障，是对人的外在规范与制约
“民本 ”是儒家政策思想的灵魂：
“治天下有道，得其民斯得天下矣，得其民
有道，得其心，斯得民矣；得其心有道，所欲与之
聚之，所恶勿施而也”
法 家：
韩非，先秦法家思想之集大成者。主张“不务德而务法”
认为，依靠讲道德、仁义的德治、礼治达到治国安民的目的是不现实的、
不合时宜的。只有以法治国，务法而不务德，才能达到理想的道德境界。
事实上，尽管很多封建统治者在公开场合对韩非的法治思想非难颇多，
但却为封建统治者所信守(即“阳儒阴法”)。
道家：
主张无为而治
无为，遵循自然法则而不妄为；治，治理。
“劝统治者少干涉”和“使民众无知无欲”。 即要求统治者无所作为，效法自
然，让百姓自由发展。
无为而治的思想首先是由老子提出来的。
“人法地，地法天，天法道，道法自然”
(《道德经•二十五章》)
道的最根本规律就是自然，即自然而然、本然。既然如此，对待事物就应该
顺其自然，让事物按照自身的必然性自由发展，不对它横加干涉，不以有为去影响
事物的自然进程。即无为而治。
①中国传统文化中的主要政策思想
权变思想：
“世异则事异，事异则备变”
“俗之所欲，因而与之，俗之所否，因而去之”
（管仲）
民本思想：
以民为本，政在得民
“民为本，社稷次之，君为轻”（孟轲）
“水则载舟，水则覆舟”（荀况）
“顺民心”则功名成，“审民心”则事可举，
“取民之所悦” 则民聚（《吕氏春秋》）
“宽以养民，严以治吏”（王夫之）
“仁者人也”的角色意识
“仁者爱人”的为民理念（人性认识）
“中恕之道”的社会责任感（“己所不欲勿施于人”）
惠民思想：
惠民、养民、富民
“因民之所利而利之”（孔丘）
重农抑商思想：
自然经济、农民为本
“国以人为本，人以衣食为本”（李世民）
“国待农耕而富，主待农战而尊”（商鞅）
公平思想：
不患寡而患不均
“天地之道故平，平则万物各得其所”
平等原则 自由原则
公正为制度的首要原则
无为思想：
“我无为，而民自化；我好静，而民自正；我无事，而民自富；我无欲，而民
自朴”（老子）
“善政者，无形，无名，无事无政可举，闷闷然，卒至于大治”（王弼）
①中国古代政策研究的不足
政策思想有“民本之意”，但体制无“民本
之实”
政策的公共性缺乏（有理念追求，无机
制保证）
有结果分析，无过程研究
有直观体验和经验积淀，无科学体系和
方法积累（没有政策过程中的知识体系）
例如： 科举考试中的进士及以下的排序问题？
----类似投票加合或选举制度（公共选择）
----结果怎样出来的
8 人 5 等（○、 ①、＼、︱、×）
2.西方政策科学产生的理论和方法论准备
（20 世纪 50 年代）
斯密 韦 伯 公共行政学者
斯密的政策思想：
批判重商主义和重农学派，反对一切阻碍经济自由的政策
以国富民利最大化为政策目标
以自由为政策理念，提出自由经济社会政策
以经济人假设为基础，构建政策分析方法
韦伯的政策研究：
倡导价值分析。
价值分析是经验分析必不可少的前提
（-----和实证研究比较）
提出政策评估的基本依据。
动机与目标是行为的两个基本因素
构建官僚制政策活动模型。
公共行政学者的政策研究：
威尔逊的公共政策政行分开体制。
政治负责制定或决定公共政策
行政负责执行公共政策
古德诺的政策观点。
①政策制定的价值性，政策执行的中立性
政治家从集团利益出发制定公共政策
行政以价值中立执行公共政策
①政策制定的非理性性，政策执行的理性性
①公共政策是实现利益集团利益的工具
二、政策科学的产生
（一）现实背景----社会需要
二次大战以后，各国政府面临复杂的社会问题，
如贫困、失业、犯罪问题、种族矛盾等
要求建立科学方法体系以指导政策制定与执行
审视现实的政策及问题，政策必须同现实政治经
济社会相联系，需要建立“以问题为中心”的学科
（二）理论基础----为学科建立提供前提
二战后，多种学科特别是系统论、信息论、控制论、决策科学的产生，为 “以
问题为中心”的政策科学建立提供了理论基础。
1. 系统论、信息论、控制论
①系统论（贝塔朗菲）
系统思想
视对象为系统，要求从要素、结构、环境的联系与关系中认识对象的性质与
功能
（ 要素是系统功能的基础 结构是系统功能的实质 环境是功能发
挥的前提） -----创新了认识事物的理念
系统方法
从系统观出发，基于要素、结构、环境的联系与关系而综合地、整体地
考察事物 ----提供认识事物的新方法
政治（政策）系统论：
政策就是政治系统的输出
从要素与构成、结构与功能、环境与效果方面分析研究政策活动或过程。
强调研究、设计、改良政策系统，以更好地制定政策，制定更好的政策。
例如：
“优化劳动组合与双向选择”政策的失败
---基于政策过程的系统分析
“高薪养廉”政策问题
---基于政策环境的系统分析
①信息论（申农、 维纳）
信息论是运用数理统计理论研究和度量信息的
方法以及传递处理信息的科学。
奠基性著作：
《通信的数学理论》（美国贝尔电话实验室数学家，申农， 1948）
维纳的“维纳滤波器”理论，度量信息的方法
通信的基本模型：
信源 信道 信宿
噪 声：
物理噪声---热运动
语义噪声---理解差异
应用噪声---语用价值
信息方法：
主体活动为信息过程，包括信息获取、传输、处
理和输出等。
信息获取：文献资料收集与积累
调查研究
（---职业习惯 敏锐）
信息处理：分类
整理
模型化
（---方法 技巧）
信息输出：结论与建议
(---经验 智慧)
信息与政策：
政策系统就是一个信息系统
政策过程就是一个信息过程
例 信息与价格政策的确定
市场调查、统计分析发现，三种产品的成本、需求状况分别如图所示，假定
目标是资源最优配置，试问定价政策如何？
资源产权与 环境产权（资源价格形成机制？）
①控制论（维纳）
研究系统控制规律的科学
奠基性著作：
《控制论（关于在动物和机器中控制和通讯的科学）》 （维纳 1948）
应用广泛：
心理控制论 （行为科学理论）
经济控制论 （财政、货币政策）
社会控制论 （法律、行政、道德）
政策活动与控制论：
政策的基本职能是控制。
政策工具的差异在于控制机理与方式不同
是开环控制（科技发明奖励政策）还是闭环控制？（环境管制政策）
是集中控制（应急管理---一个中心）还是能级控制（社会管理---能级控制系统）？
是外在控制（外约束、硬约束，如管制型控污）还是内在控制（内约束、软约束，
如
补偿性降污、交易性增绿）？
2.决策科学
政策是公共选择，而选择就是决策。
基于经济人假设的决策理论与技术：
①决策树法
（把可能的未来行动方案以决策树表示）
确定性决策
风险性决策（可能性空间有一定概率）
不确定性决策（可能性空间无固定概率）
①边际分析法---完全信息状况
总量分析的不足
以投入—产出为例，寻求资源最优配置
净收益变化的总量分析
当边际收益等于边际成本时
dTNR/dQ=0
TNR 为最大
①E 点前，消费者所愿的最大支付大于企业生产成本，社会福利有增大的潜力
和空间，所以不是最优配置。
① E 点后，消费者所愿的最大支付小于企业生产成本，社会福利在减少，所
以不是最优配置
①在 E 点，消费者（生产者）福利的增加必须生产者（消费者）福利的减
少为代价。
①博弈分析法---不完全信息状况
地方政府保护政策的博弈分析
从表中可以直观地看出，地方政府 A 与地方政府 B 同时作出决策时，存在一个
帕累托最优状态，即两地方政府均不实行地方保护政策，此时他们的总收益为最大
（5，5） 。
同时，在地方政府 A 不知道地方政府 B 的实际策略选择时，地方政府 A 又存
在一个超优决策即实施地方保护政策。
同理，地方政府 B 也面临着同样的决策状态，也会选择实行地方保护政策。
而当两地方政府同时选择保护政策时，因为地方保护政策阻碍了市场机制的有
效运行，实际的得益状况往往是最糟（-5，-5） 。
在面临“囚徒困境”时，在短期内很难达成帕累托最优状态。
现实中存在着大量的类似情境，如军备竞赛，钳制关税政策，价格战等等都可
以采用该方法进行分析。
基于管理人假设的决策理论：
西蒙《管理行为》是对管理性组织决策过程的开创性研究
“管理就是决策”
“全部决策过程也就是解决问题的过程”
3.行为科学的产生与发展
梅奥---霍桑试验---社会人---人群关系理
论—-行为科学诞生
马斯洛---需要层次论
赫兹伯格---双因素理论(保健和激励因素)
行为科学解释、预测、控制人行为，目
的是实现组织目标
行为主义政治学的奠定—拉斯韦尔、伊斯顿、
阿尔蒙德、多伊奇等
成果直接为政策科学所采纳
①拉斯韦尔---政策科学奠基人
①伊斯顿---政治系统论，“政策是对价值的权威
性分配”等
①阿尔蒙德---结构功能主义理论、政策过程论
①多伊奇---信息沟通理论
另外，行为主义政治学方法使政策研究“科学化”
4.经济学的发展与政策实践
凯恩斯主义是政府制定政策的理论依据
①公共政策对经济、社会的积极作用
①政策制定与执行涉及许多专门知识，需
要学者参与
①政策分析、政策评估是一种社会职业
①政策工具的多样性与政策目标的选择性
罗斯福新政对政策科学产生的直接催化作用
三、政策科学的产生
1951 年，拉斯韦尔与勒纳的合著《政策科
学：范围与方法的新近发展》出版，标志着
政策科学的产生
“政策科学是用于解决社会问题、特别是
解决那些结构和关系都很复杂的社会问题的
工具”
1、拉斯韦尔的政策科学思想
“现代政策科学的创立者”
（1）政策科学是一门“解释政策制定过程，搜集数据和提供对特定时期的
政策问题的有关解释的学科”，是对政策制定过程知识和政策制定过程中的知识研
究 ；
（2）政策科学与过去零碎的专门化决裂，具有综合性的、跨学科的学科
性质；
（３）政策科学致力于一般选择理论（个人选择、组织选择）的研究；
（４）政策科学追求政策的“合理性”，它使用分析模型、数学公式和实证数据
建立起可检验的理论；
（５）实践经验对政策科学的发展具有重要意义需要学者和政府官员共同研究；
（６）情报、建议、规定、运用、评价和终止—— 在内的“功能过程理论”
2、德洛尔的政策科学体系
《公共政策制定检讨》、《政策科学构想》、《政策科学进展》为其政策科学“三
部曲” （1）主要关注政策制定系统 ；
（2）从政策制定角度来研究个人和组织的决策过程 ；
（3）将不证自明的知识（天赋观念）和个人经验当作
重要的知识来源；
（4）重视超理性过程（如创造性、直觉、魅力和价值
判断）和非理性过程（如深层动机）的作用
探讨：公共政策活动的基本特点。
问题为中心
多学科融合
广泛参与
理论与实践
实证与价值
作业：
收集现实资料，编写公共政策案例
政策活动背景
政策过程或内容
政策反映或评价或结果
问题与分析
四、政策科学的发展
(一)政策科学研究内容的扩展
内容扩展可以分为四个阶段.
第一阶段：20 世纪 50—60 年代
集中于政策制定的研究
（拉斯韦尔的政策科学、德洛尔政策三部曲）
第二阶段：20 世纪 60—70 年代
侧重于“政策生命周期”的研究
趋前倾向---加强对政策制定前的政策咨询研究
政策思想库、智囊团
政策方案模拟、政策建议
趋后倾向---加强对政策制定后的执行、监督、评估研究
第三阶段：20 世纪 70—80 年代
侧重于政策效率（功利主义，如边
沁、密尔）和政策系统的研究
第四阶段：20 世纪 90 年代以来，政策研究新
趋向
①课题选择新取向
从效率（功利主义）取向走向伦理取向
（政策过程是选择过程，价值在先、理性在后，强调公平与正义）
管理取向（政策就是管理）
政府改革取向
（没有一个现代化的决策系统就没有高质量的公共政策，必须改革政府，建
立高效能的新型政府）
①方法论非科学趋向
以往强调方法的科学性，偏重理性、逻辑
现在重视超理性，偏重直观、感觉、判
断
（因为决策环境“混沌”，需要创造性思维 ）
（小平的特色论、一国两制论）
①公共政策学的建制化
专门学会：
20 世纪 70 年代美国先后成立三个学会:
“政策研究学会”
“评估研究学会”
“政策分析与管理学会”
我国 1992 成立全国政策科学研究会，
1994 成立中国政策科学学会
专业刊物：
美国《政策科学杂志》、《公共政策
杂志》、《政策研究评论》《政策科学年鉴》
专门研究机构：
美国兰德公司、福特基金会、赫特逊
政策研究所、普林斯顿大学国际问题研究中
心等
专业与课程设置：
政策科学专业、政策分析专业
政策研究范式（二）：政策分析
一、政策研究范式的转变
政策分析范式奠基者---林德布洛姆
1958，发表《政策分析》，意旨一种渐进
比较定量分析方法。
二、公共政策分析
1、公共政策分析的内涵
查尔斯·沃尔夫认为:
公共政策分析是把科学理论方法应用于解决政策的选择和实施问题。
（查尔斯·沃尔夫：《市场或政府—权衡两种不完善的选择：兰德公司的一项研究》，
中国发展出版社，1994）
米切尔·怀特认为， 政策分析的目的不是产生某种一锤定音的政策建议，而
是帮助人们对现实可能性和期望之间有逐渐一致的认识，产生一种新型的社会相互
关系与“社会心理”模式，使人们对政府的某项职能有共同认识，使政治集团之间的
活动或行为更趋一致，冲突趋于减小。
（ 斯图亚特·s.那格尔，《政策研究百科全书》，科学技术文献出版社，1990）
2、政策分析的综合框架
政策分析的主要模式有：
麦考尔-韦伯分析模式
沃尔夫分析模式
邓恩分析模式
综合框架：
（1）政策问题构建
现实问题怎样为公众所注意？
社会问题如何进入政策议程？
政策问题的基本内容是什么？
政策问题主要有哪些分析方法？
建立政策议程的基本条件有哪些?
（2）政策方案制定与通过
制定政策方案的基本原则是什么？
方案如何制定？
怎样优化政策方案？
相关利益群体如何影响政策方案的制定？
政策方案怎样被正式通过和颁布？
政策的基本内容是什么？
（3）公共政策实施
政策实施必须具备的条件？
具体的行动措施？
行动措施对政策的影响？
（4）公共政策效果评价
评价标准是什么？
由谁去评价？
评价结果如何？
政策是继续执行、发展，还是终止？
3、政策分析要素
基本要素：
政策问题、政策目标、政策方案、政策模型、政策资源、政策评价标准、政
策效果、政策环境和政策信息。
政策问题：某一公共政策能否顺利提出，在一定程度上取决于人们对公共政策问题
是否取得共识。
政策目标：确定目标是政策分析的前提，如果没有目标，政策方案是无法确定的。
但目标不明确，也同样会使政策出现偏差。
政策方案：拟定可供选择的各种备选方案，是政策分析的基础。为实现某一目标，
可采用多种手段或措施，它们统称为备选方案。
政策模型：它将复杂问题变为易于处理的简单模式，易于理解、操作、模拟与优化。
政策资源：在政策制定与执行中，都需要资源。政府的“作为”，以能提供多少资源
为基础。人、财、物、时间、信息是资源，权力、地位、名誉等也是资源。
政策评价标准：整个政策过程，无论是从系统评估、投资评估、推测评估、方案评
估，还是执行评估或总评价等，都有待于合适的评价标准。
政策效果：效果是达到目的时所取得的成果。衡量政策效果的尺度往往用效益和有
效性表示。效益大体有三个方面：社会效益、经济效益与生态效益。
政策环境：制约和影响公共政策制定与实施结果的外在因素统称为环境因素。包括，
经济环境、政治环境、国际环境等
政策信息：公共政策活动实际上是信息过程，高质量的信息采集、科学的信息处理、
有效的信息传递、快速灵敏的信息反馈等，既会保证政策目标与政策方案的优化，
也会保证政策的有效实施。
三 、西方公共政策研究前沿（资料提供）
近二十年来，国外的公共政策研究呈多样化趋
势，出现了大量的新途径、新理论及新方法，同时，
各种实质性政策（尤其是经济与社会政策）研究也广
泛分散在其他学科领域中。
1.公共政策研究的新途径
理性选择（公共选择）
制度分析与政策部门
政策网络及政策共同体
治理及合作模式
后现代主义及批判与话语分析
公共决策研究方法的多样化
2.公共政策研究的新理论
政策主体或政策行为者（国家的角色及其与市场和社会的关系、政策子系统、议题
网络与政策网络等）。
政策过程新理论（制度理性选择、多源流分析 、倡导联盟框架、中断-平衡模式、
政策扩散框架等）。
政策议程、政策执行、政策评估、政策周期与政策变迁（政策学习、政策传播、政
策创新等）。
政策分析与政治决策（政策分析设计、政策悖论、政策对话、政策论证、公民参与
等）。
政策工具（政策工具的特性、分类、选择、评价、应用和组合等）。
3.西方政策研究代表人物及其理论（1）
H·拉斯韦尔（政策科学与政策过程）
C·林德布洛姆（渐进主义）
H·西蒙（有限理性与决策程序）
E·奥斯特罗姆（制度分析）
G·哈丁（公地悲剧）
詹姆斯·M·布坎南（公共选择）
戈登·塔洛克（寻租理论）
肯尼斯·约瑟夫·阿罗（社会选择）
C·沃尔夫（非市场决策）
M·奥尔森（集体行动的逻辑）
G·阿里森（决策本质论）
西方政策研究代表人物及其理论（2）
B·琼斯（官僚制决策规则）
J·斯坦布鲁纳（决策控制论）
Y·德罗尔（最佳决策模型）
A·埃泽奥尼（混合扫描模型）
詹姆斯 G ·马奇（垃圾桶模式）
J·福里斯特（决策风格或有限合理性模型重构）
P·巴克拉克和 M·巴拉兹（权力两面性）
D·荣蒂尼利（公共计划与政策战略）
S·凯尔曼（决策过程评价标准，政策制定与公共精神）
约翰·罗尔斯（正义论）
西方政策研究代表人物及其理论（3）
托马斯·戴伊（理解公共政策）
D·帕里斯和 J·雷诺兹（政策研究的逻辑）
戴维·伊斯顿（政治系统论）
加布里埃尔·A·阿尔蒙德（政治体系、过程与政策）
A·里夫林（社会行动的系统思维）
D·博布罗和 J·德赖泽克（政策分析设计）
D·斯通（政策悖论与政治推理）
G·伊肯伯里的（制度主义以国家为中心的研究途径）
L·米德（政策研究的政治经济学途径）
J·丁伯根（经济政策原理与设计）
尼古拉·阿克塞拉（经济政策原理）
西方政策研究代表人物及其理论（4）
阿维那什·K·迪克西特（经济政策制定的交易成本政治学的视角）
丹尼尔·W·布罗姆利（经济利益与经济制度）
瓦尔林·欧根（经济政策的原则）
S·克拉斯纳（国家利益与政策理论）
J·坎贝尔（政策冲突及其消除）
M·汤普森、R·埃利斯、A·威达尔夫斯基（文化理论）
J·布络姆—汉森（新制度主义的政策网络分析）
T·谢林（分水岭与反转模型）
R·齐默尔曼（灾变管理与政策性质）
J·罗伊（政策的四种类型）
R·斯皮策（政策类型论）
西方政策研究代表人物及其理论（5）
R·M·克朗（系统分析与政策科学）
E·S·奎德（公共决策分析）
戴维·L·韦默（政策分析与制度设计）
W·邓恩（政策分析结构化方法）
M·兰多（政策分析的适当领域）
A·威尔达夫斯基（作为技艺的政策分析）
G·马琼（政策分析与公共讨论）
F·克雷默（作为意识形态的政策分析）
R·佛尔曼尼（科学政策分析的虚伪性）
J·福里斯特（批判的政策分析理论）
S·罗兹（经济学上的政策分析）
R·波恩（政策分析与政治）
A·卡普兰（政策分析与政策分析家的道德责任）
西方政策研究代表人物及其理论（6）
J·安德森（政策过程理论）
米切尔·黑尧（现代国家的政策过程）
保罗 A.萨巴蒂尔（政策过程新理论及支持联盟框架）
尼古拉斯·扎哈里尔迪斯（多源流分析）
詹姆斯·L·特鲁等人的（中断—平衡模式）
R·科布和 C·埃尔德（政策议程设立）
A·唐斯（议题焦点的周期）
J·金顿（政策之窗：议程、备选方案与公共政策）
迈克尔·豪利特、M·拉米什（政策周期与政策子系统）
安东尼·唐斯（官僚制内幕）
詹姆斯·Q·威尔逊（官僚制的运作及其原因）
G·彼得斯（官僚制的政治）
西方政策研究代表人物及其理论（7）
R·诺伊施塔特（总统权力理论）
F·鲁尔克（官僚权力理论）
M·林普斯基（作为政策制定者的基层官僚）
R·波特（辅佐总统决策的方式）
R·里普利和 G·富兰克林（议会和官僚制关系）
威廉·F·韦斯特（控制官僚：制度制约的理论与实践）
伦纳德·西尔克（美国的权势集团）
F·沙夫（组织间政策形成理论）
P·戈里维特茨（社会联合理论）
J·齐斯曼（金融体制类型和产业调整政治）
P·夸克（协作解决政策冲突）
R·韦弗（回避责难动机理论）
D·麦克雷( 政策选择的专家建议)
约翰·克莱顿·托马斯（公共决策中的公民参与）
西方政策研究代表人物及其理论（8）
J·普雷斯曼和 A·威尔达夫斯基（共同行动的复杂性和政策执行的动态关系）
A·威尔达夫斯基和 G·马琼（作为进化的政策执行）
E·巴达克（政策执行游戏）
R·埃尔默尔（政策执行的组织模型）
P·伯曼（宏观执行与微观执行的研究）
D·卡利斯塔（交易费用与政策执行）
R·埃尔默尔（后退式执行分析理论）
R·里普利和 G·富兰克林（政策执行与官僚制）
R·蒙特乔伊和 L·奥图尔（组织内部的政策执行研究）
E·巴尔达茨和 R·卡根（规制政策的执行战略）
M·乔伊等（第三代政策执行理论）
西方政策研究代表人物及其理论（9）
C·胡德（政府工具）
B·彼特斯和 V·尼斯潘（公共政策工具）
莱斯特·M·萨拉蒙的（政府工具——新治理指南）
E•S•萨瓦斯（民营化与公私部门的伙伴关系）
彼得.罗西、霍华德·弗里曼、马克·李普希（评估方法与技术）
E·韦唐（政策评估的八种模式）
弗兰克·费希尔（批判主义的公共政策评估）
D·帕隆博和 D·纳茨米亚斯（理想的政策评估）
R·霍弗博特（决策变量）
C·维斯（政策评估研究上的政治倾向）
M·巴顿（以利用为中心的评估）
E·戈登堡（政策评估目的论）
J·布鲁德内和 R·英格兰德（城市政策评估）
G·古巴、S·林肯（第四代评估）
P·德利翁（政策终结论）
四、 政策科学在我国的兴起和发展
1、我国政策研究的转变
否定→肯定
统摄→民主
封闭→开放
经验→科学
引进→创新
2.当代中国领袖的重要政策研究
毛泽东的政策思想研究：
矛盾论（政策本质论）
实践论（政策过程与评价）
关系论（政策系统论）
唯物辩证法与认识论（政策方法论）
我国土地政策变化的历史分析：
第一次国内革命时期的土地政策
抗日战争时期的土地政策
建国初期的土地政策
十一届三中全会以后的土地政策
思考：政策制定与调整的依据是什么？意义
在哪？现实启示。
①1931 年春，毛泽东总结土地革命的经验，制定出一条完整的土地革命路线
依靠贫农、雇农，联合中农，限制富农，保护中小工商业者，消灭地主阶级，
变封建半封建的土地所有制为农民的土地所有制。
①抗日战争时期，实行地主减租减息，农民交租交息的土地政策。
①解放战争时期进行土地改革，没收地主土地，废除封建剥削的土地制度，实
行耕者有其田的土地制度，按农村人口平均分配土地。
土地政策调整原因：
国共十年对峙时期，阶级矛盾是主要矛盾；抗日战争时期，中日民族矛盾居
主导地位；因此，中共根据中国社会主要矛盾的变化调整了土地政策。
抗日战争胜利以后，中国人民与美帝国主义支持下的国民党反动派的矛盾成
为主要矛盾。以减租减息为主要内容的土地政策，已不能满足广大农民的要求，他
们迫切要求获得土地。为调动广大农民革命和生产的积极性，党决定在解放区实行
土地改革，实行耕者有其田的土地制度。
结论：社会主要矛盾变化是制定政策的出发点
十一届三中全会以后的土地政策和现在的土地政策是什么？为什么？
邓小平的政策思想研究：
猫论(政策评价论)
摸论(政策制定模式)
实践标准与生产力标准（政策评价论）
例：
“摸着石子过河”的政策制定模式
政策背景：
十一届三中全会
改革开放
市场经济体制建设
小平提出：胆子要大、步子要稳，走一步
看一步，不妥就改
政策活动特点：
①摸索创新
突破传统，必须创新
行动需要理性，但摸索需要超理性甚至反理性
①循序渐进
实践 总结 修正 前进
处理好改革、发展与稳定的关系
①由点到面，协调发展
政策活动中的公共选择问题
现代公共选择“悖论”---公用地灾难
苏区的“秘密投票”制度，确保人说真话
“碗中放豆”
3.我国公共政策研究的评价
公共政策发展水平的总体评价：
“到目前为止，公共政策的研究依然处于比较
初级的阶段，在理论和方法方面的开发尤其如此。”
（毛寿龙）
公共政策研究的困境:
对国外公共政策研究成果的消化吸收不足
本土化研究与独创性成果的缺乏
公共政策的理论研究滞后于实践研究
北京：治堵还是添堵
根据上述材料讨论：对我国政策活动现状的看法
政策研究的特征与途径
一、政策研究的特征
1、政策研究是一个以问题为中心的综合
性、跨学科的研究领域
政策研究以大量的知识和方法为基础；是
各种知识和方法的有机结合。
公共政策面对社会问题---社会现象、规律---社会学
公共政策是政治活动 ----政治现象、政治过程、规律---政治学
公共政策处理利益关系---经济现象、经济规律----经济学
公共政策是实证研究---数理方法----数学、系统分析、信息技术
公共政策是规范研究---价值评价、标准、选择---哲学、伦理学、美学、经济
学
例如：关于公共资源使用的政策制定
有一块公共牧场可用于养殖，基于就近使用
原则为三位农户使用。
根据市场调查：①随着养殖数量的增加，
每只羊产出下降，V=1000－Q
①每只羊成本为 40
问：从公民利益最大化的角度分析公共牧场
的使用政策（自由使用还是共同合作使用？）
解题过程：
解题结果：
① 个体自由养殖时，
Q1=Q2=Q3=240
U1=U2=U3=57600
① 集体合作养殖时，
Q=480（分担为 160）
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U=230400（分利为 76800）
基于社会福利最优的获利较完全出于私利的获利
多得多。
政策研究是以问题为中心的多学科综合。
2、政策研究以行动为取向，体现着理论与实践的统一
政策研究以问题为中心，而对问题的分
析、解读以及解决问题的方案设计、评价、优
化与选择都离不开相应的理论支撑和依托，不
仅需要政策制定过程的知识，而且需要政策制
定过程中的知识
－－理论性
政策研究以发现和解决社会问题为宗旨，
它是指导执政党或国家的各项政策的制定、
执行和评估的实践活动。
－－实践性
如解决贫困化问题的政策：
①关于贫困化问题描述
需要调查、统计分析、建模，以界定和解读问题
调查是现实的，方法是理论的
数据是现实的，分析是需要理论依据的
建模的变量是现实的，模型是理论的
①关于贫困化问题的形成机制
现象和内生关系是现实的，但判断、规律与联系
的把握是需要理论的
①关于贫困化问题的对策
对策是面向现实的，但对策的设计、评估、选择
需要理论指导
如提审嫌疑犯的对策：
嫌疑犯的策略选择
问题是现实的
悖论是现实的
目标是现实的
但解决需要理论
3、政策研究既是描述性的，也是规范性的
事实和价值的分离或追求价值中立性在相
当长的时期被当作经验科学的目标
政策研究明确地以价值为取向。它是对一
般选择理论的研究，而选择以价值(观)作为基
础。
它不仅关心事实，更关心价值和行动
效率的改进政策
4、政策研究的软科学性
软科学是以解决复杂社会课题为目的，
应用各种相关学科的理论和方法，进行跨学
科研究的知识领域
政策研究是软科学。
如公共成本分担政策：
某小区有一富人和穷人，需要巡逻保
安全。已知巡逻成本为４，富人财产为８，
穷人财产为２。问巡逻成本如何分担？
结 论：
政策研究是以问题为中心，多学科融合，是以行动为取向的理论与实践的统一，
是描述性与规范性研究的统一
二、公共政策研究的途径
1．政治学研究途径
托马斯·戴伊在《理解公共政策》概括出八种途径： 制度模型、过程模型、
集团模型、精 英模型、渐进模型、对策模型、系统模型 和理性模型
安德森在《公共决策》中归纳出五种理论：
政治系统论、团体理论、精英理论、功能过程理论、制度化理论
（１）系统途径
由伊斯顿等人提出。从系统论角度研究公共政策
公共政策是政治系统的输出。
政治系统：
相互关联的结构和过程，并进行社会
价值分配的组织
输 入：
①需求：个人或团体向政治系统提出的主张
①支持：个人或团体对政府行动的接受
输 出：
政治系统做出的价值再分配方案----政策
反 馈：
公共政策(输出)可能改变环境与环境要求，
以及改变政治系统的自身
运行机理：
通过环境与政治系统的相互作用，在输入、输出、反馈的循环反复中，公共
政策源源不断地产生、完善
(2)过程途径
将政策看作一种政治行为或政治行动，对政策进行程序化研究 。
基本政策过程：
界定问题、确认目标、规划方案、合法化、政策执行、政策评估等
（３）团体途径
公共政策是利益集团之间相互作用、斗争以及彼此协商、妥协和定约的产物
利益集团：
由某些具有共同的立场、观点、态度和利益的个人所构成的集合体或组织，
它向其他社会团体表明自己的主张，并向政府反映它的利益和要求
政 治：
是各利益集团之间的斗争，政治系统通过各种手段(如确立游戏规则、协调冲
突利益、制定公共政策等)来处理各种利益集团之间的关系
政策制定为一种处理利益集团压力的活动，政策是这些利益团体之间的争斗、
妥协的结果
从结果上看：
①公共政策都是占支配地位的团体的利益的反映
①利益集团影响力的改变可能引起政策变化，政策将变得有利于那些影响力
增强的团体，而不利于影响力削弱的团体
（４）精英途径
戴伊和汤姆逊等提出
精英理论：
①社会总是划分成有权势的少数人和无权力的多数人，社会资源分配是由前
者所掌握的 ①精英是不平等地从上层社会中挑选出来的，并不代表被统治的
大众 ①非精英者向精英位置的移动是缓慢的，并且可以保持稳定而避免发生
革命 ①精英在社会系统中的基本价值行为和维护社会系统方面有较为
一致的看法 ①政策所反映的是精英的价值取向而非群众要求，政策的变化是
渐进而非革命的 ①活跃的精英很少受麻木不仁的群众的影响，他们对群众的
影响力远远大于群众对他们的影响力 ① 公共政策是居统治地位的领袖人物的
偏好和价值观的反映 政府不过是执行领袖们选择的机构
（５）制度途径
政策是政府机构或体制的产出
基本观点：
①公共政策与政府机构、体制密切相关，其对政策的影响并不是中立的
①不同的政府结构或体制产生不同的政策
①通过研究政府制度安排、机构设置和政策内容之间的关系，使政策在规范
中发展
免费公交政策：惠民礼包抑或包袱
参考答案:
2．经济学的研究途径
采用经济学的理论假定、概念框架、分析方法与技术来研究政策问题 最有
影响的经济学途径是福利经济学理论、公共选择理论和新制度经济学派
(1)福利经济学
基本假定：
社会决策（选择）应该通过市场机制并依靠个人而做出
市场并不能总是有效的，或者说，市场不能加总个人的效用最大化行为而最优
化全体社会福利
政府必须补充或替代市场作社会选择
----公共政策(选择)是必然
基本思想：
政府有责任纠正市场失灵，因为最优化的社会结果并不是纯粹的个人决策所产
生的
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如果需要政府干预，关键要发现最有效的干预办法(即政策手段)
最有效的方法是成本最低的方法
最基本的分析技术是成本－效益分析
(2)公共选择理论
基本假定：
政治行动者(无论决策者还是投票者)都是经济人，其行动选择是利益最大化方
案
政治活动似市场活动
主要思想：
1.投票者似消费者 只有在投票能获得净收益或确信其投票可对投票结果发
生影响的情况下才会乐意参加投票
2.政党（政治家）似企业家
政党活动目的就是实现选票极大化
政党的竞选方案、提案应设法向符合中间投票者意愿的结果倾斜
（中间投票者：这样的投票者，其最偏好的结果处于所有投票者最偏好的结
果的中间状态）
3.政府组织就是公共公司
政府不以盈利为目的，而以权力极大化为追求目标，依靠动员和获得充分的
政治支持以掩盖成本，结果是预算规模、公共资源超越最佳水平
4.压力团体似消费者协会
通过对官员、投票者施加压力和影响来谋求对其有利的提案的支持，其活动常
常左右公共选择的结果
公共政策活动就是投票者、政党、政府机构和压力团体的博弈活动
博弈的结果就是公共政策
(3)新制度主义
制度在政治生活中具有决定性作用，是工具性指向的合目的性的结果
制度存在，是因为它可以克服信息障碍和减少交易成本
（交易费用理论：科斯 威廉姆森 ）
不是制度引起行动，而是通过制度限制选择以及它们被执行的方式而影响行动
“制度是社会的博弈规则，更规范的说，它们是人类设计的制约人们相互行为
的约束条件。制度构造了人们在政治、社会或经济方面发生交换的激励结构”
（道格拉斯·诺思（美）. 制度、制度变迁与经济绩效[M]. 北京：生活·读书·新知
三联书店，1994. 34）
交通博弈与制度建构：
假定有两辆汽车正在一条路上以相同的速度相向而行，他们几乎同时到达一个
十字路口，而碰巧这个十字路口交通灯坏了，也没有交通警察，司机甲想要左转，
而司机乙想要直行。 怎么办？
可能行为分析：
如果司机甲左转，而司机乙直行，两辆汽车就会相撞，假定两车相撞的损失都
为 4，即收益为（–4，–4） 如果司机甲左转，而司机乙等待司机甲，那么虽然
司机乙有损失，但也小于两车相撞而遭受的损失, 假定此时，双方所得收益为（5，
–2） 如果司机甲等待，让司机乙先过，而司机乙也心领神会地先过了，那么，双
方收益为（–2，5） 如果司机甲以及司机乙都等待着双方先过，双方都会因等待对
方而受损，假定他们的损失为（–3，–3）
求解：
甲、乙交通博弈矩阵
甲 乙 等 待 直 行
等待 －3，－3 －２，５
左转 ５，－２ －４，－４
甲、乙交通博弈存在两个好对策：
（等待，直行）和（左转，等待），而且不存在一个优于另一个的情形。从矩阵中
可以看出，这是一个协调问题。 在还没出现相应的交通法规之前，可以将他们在
十字路口的博弈看成是一个重复博弈。 如果每当群体 A 中的个人在十字路口碰
见群体 B 中的个人时，他们总是要做出到底是让谁先通过的决策以此来进行协调，
显然，这种协调是高成本和低效的。 既然如此，还不如期望在群体 A 和群体
B 之间建立起某种惯例的均衡模式，每当这种博弈出现时，博弈参与者都遵循这个
惯例。 这个被遵循的惯例就演变为一种社会制度，也就可以避免出现无效率的
非均衡收益 。 公共政策就是一种制度建构，通过构造形成人们在政
治、社会或经济方面发生交换的激励结构（正数和博弈）。
3、利益分析是公共政策分析的核心
（1）利益分析是政策研究的基础
利益问题是公共政策研究内在焦点
利益分析更好地揭示公共政策的本质
利益分析能够证明公共政策的要旨
其他分析（制度分析、权力分析、组织分析、文化分析、伦理分析）必须结合利益
研究才有解释力
（2）利益及其特征
利益：是人们为了生存、享受和发展所需要的资源和条件 。
利益的特征：
主体的需求与满足需求的客体之间的一致性。
利益具有普遍性。
利益具有合理性。
利益具有交换性。
（3）公共利益
公共利益是具有社会分享性的，为人们生存、享受和发展所需的资源和条件。
公共利益的特征：
分享机会的无差异性
分享方式的双重性（自愿分享、强制分享）
关于公共利益的几点思考：
需求者数目不是判定公共利益的唯一标准
公共利益并不一定完全体现真、善、美。
从过程和结果视角的结合上综合判定公共利益，重点在于结果。
（4）公共政策的利益分析框架
利益主体及利益结构分析：
利益分析首要的问题在于明确利益主体及主体间的关系和结构。
利益需求分析：
利益主体的利益需求可以是政治层面的，也可以是经济、文化等层面的。
利益实现方式分析：
核心的问题是如何体现效率与公平的统一。
利益分配结果分析：
分析最终实现的是谁的利益，是长远的利益还是短期的利益，是大多数人的利
益还是少数人的利益，并由此对公共政策进行价值分析。其目的在于研究如何在公
共政策中实现社会利益的维护与增进。
公共政策制定
公共政策过程
政策制定主要内容
政策问题
政策议程
政策规划
政策合法化
一、社会问题
问 题：现实与期望之间的差距。
社会问题：当问题超出个人范围，呈集体性特点
时，私人问题就变成了社会问题。
政策问题：社会问题中需要由公共权力机构行动，
并列入政策议程的部分。
1.社会问题的概念
概 念：
问：哪些问题是社会问题？什么人能决定某一社会情况是社会问题？
定义：
“一个社会的大部分成员和一部分有影响的人物认为某种社会状况不理想或不可
取，应该引起全社会关注并设法加以改变。”
——[美]乔恩.谢泼德、哈文.沃斯：《美国社会问题》，山西人民出版社，
1987，1~2 页。
2.社会问题发展的阶段性特征：
问题察觉与问题界定
问题察觉：
某种社会现象与个人的价值偏好出现对立是经常的，而只有在牵涉到群体价
值观的时候，才会出现预警信号。
任何一个社会问题的产生都是基于某个地区人们意识的觉醒，即他们感到他
们所钟爱的价值观受到了某种特定状态的严重威胁。
案例分析：底特律拖车居民问题是如何引起社会关注的？
——案例参见[美]Richard C. Fuller、 Richard R. Myers《一个社会问题的自
然发展史》，载《美国社会学评论》1941 年 6 月
底特律拖车居民问题案例（1）
拖车居民问题就是拖车居民建立的营地及其对
周围社区的影响。
底特律拖车居民问题案例（2）
根据底特律市官方记录，这种营地的建立最早可以
追溯到 1920 年春天。当时只是在城市的外围地区出现了
一小片营地，大概有 8~10 户人家。这些居住者大多是产
业工人，他们以自己的拖车为家，过着非常贫困的生活。
当时，在底特律并没有人觉得拖车居民营地构成了社
会问题。尽管住在这个营地附近的居民每天都可以看到
住在拖车里的那些人，但他们认为“根本没有什么麻烦”。
底特律拖车居民问题案例(3)
然而，形势发展得非常快，不知不觉中情况有了很
大的变化。到 1930 年，在城区范围内已经有了 4 个像模像
样的拖车营区。到了 1935 年，营区数目上升为 9 个。在这
9 个营区中，有 5 个营区的居民丝毫没有暂居的迹象，他
们干脆把车轮从拖车上卸下来，放到锯木架上一分为
二，看似准备永久性地居住下来。
底特律拖车居民问题案例（4）
随着拖车和拖车式活动房屋居住者人
数的不断增多及其营区的不断扩大，这一
问题逐渐引起了社会公众广泛的关注。包
括：
底特律拖车居民问题案例（5）
报纸：数量、性质
居民：正式抱怨、直接观察
卫生机构：社会工作者、卫生监督员
警方：执行法律和维护秩序的文字记录
学校当局：食宿条件、正常的教学秩序
社会问题界定：
问题表现？
特征、性质、程度、范围、影响
问题症结？
原因、机理
如断供现象,上有政策下有对策现象
3.社会问题分类
政治领域的问题: 政治体制、机构、外交、军事、民族……
经济领域的问题：财政、金融、生产、流通、分配……
社会领域的问题：人口、福利、保障、环保……
文化领域的问题：科技、文教、体育、卫生……
二、政策问题
1、政策问题的定义
指由政府列入政策议程并采取行动，
拟实现或解决的问题。
2、公共政策问题的特征
政策问题的关联性。政策问题并非孤立存在，某一领域的政策问题往往会影响到
其他领域的政策问题，不同领域的政策问题相互关联。
政策问题的主观性。政策问题是思想作用与环境的产物。虽然政策问题有其客观
情势，但最主要的是人类以概念诠释问题情境的感觉产物，是人类心智的产物。
政策问题的人为性。政策问题是人类主观判断的产物，它不能脱离利害关系人。
政策问题的动态性。情境不同，问题自然不同。政策问题与解决方案经常互
相流动。
三、政策议程
问:是不是所有的社会问题都会被纳入政策制定环节？
“那些被决策者选中或决策者感到必须对之采取行动的要求构成了政策议程。”
——罗杰.科布和查尔斯.爱尔德
1.政策议程的类型
系统议程：
又称为公众议程，是指某个社会问题已经引起社会公众和团体的普遍关注，他
们向政府提出政策诉求，要求采取措施加以解决的一种政策议程。
政府议程：
又称正式议程，是指某些社会问题已经引起决策者的深切关注，他们感到
有必要采取行动，并把这些问题列入政策范围的一种政策议程。
——Roger W. Cobb and Charles D. Elder, Participation in American Politics,
Baltimore:Johns Hopkins University Press,1983,85/86
系统议程与政府议程的区别
公众议程和政府议程是政策议程的两个不同阶段，二者有着本质区别。
公众议程一般项目抽象，概念和范围比较模糊，仅是发现问题，提出问题，往
往是众说纷纭。
政府议程则比公众议程来得特定而具体。问题经过一定的描述，为决策系统正
式接受，并采取具体方案试图解决的时候，公众议程就转入政府议程。
一般来讲，政策问题的产生是：
社会问题 系统议程 政府议程
政策问题
2.影响社会问题进入政策议程的因素
公民个人的作用。很多公共问题都是由私人问题引发而来的。
利益团体的作用。利益团体通过游说、宣传、助选、抗议等手段，迫使政府将其提
出的问题列入政策议程。
政治领袖的作用。政治领袖是影响政策议程建立的一个重要因素。
政府体制的作用。一个国家的政府体制，从制度上规定了信息沟通渠道和利益表达
方式，对社会问题进入政府议程产生重要影响。
大众传媒的作用。西方国家被视作“第四种权力”。
专家学者的作用。专业优势、技术特长，使其既能及时捕捉到现实问题，又能预见
潜在问题，并能借自己的特殊地位进行问题分析和政策发动，从而为社会问题进入
政策议程创造条件。
问题自身作用。
什么样的社会问题容易进入政策议程？
(问题特性与问题扩展的活力)
特殊性的程度
社会重要性程度
关联期的长短
问题复杂程度
先例的明确程度
——参 见 Roger W. Cobb and Charles D. Elder, Participation in American Politics,
Baltimore:Johns Hopkins University Press,1983,86
特殊性的程度
一个问题的定义越模糊，这个问题到
达更广泛的公众的可能性就越大。
人均收入不到 500 元/月的生活问题
中低收入者民生问题
社会重要性程度
一个问题被认为社会意义越大，这个问
题到达更广泛的公众的可能性就越大。 （Roger W. Cobb and Charles D. Elder ）#
“象征关系”：“一个问题越与一些重要的国家象征联
系得越密切，它被提上议程的可能性也就越大。”
（ ——[美]盖伊．彼得斯：《美国的公共政策—承诺与执行》（第六版），顾丽梅、
姚建华等译，复旦大学出版社，2008，70 页）
渔民捕鱼被抓与钓鱼岛主权
黄岩岛问题
关联期的长短
一个问题被认为长期的关联性越大，
这个问题达到更广泛的公众的可能性就越
大。
计划生育与人口结构变化
问题复杂程度
一个问题被认为越不具有技术性，这
个问题到达更广泛的公众的可能性就越大
（Roger W. Cobb and Charles D. Elder ）
人口结构（技术）与老龄化（非技术）
技术升级与产业转型
先例的明确程度
“如果一个新的议程的内容只是与现存政策稍有不同，而不是推倒重来，那么它被接
受的可能性就会大大提高。”
——（盖伊．彼得斯，68 页）
3、社会问题进入政策议程的触发机制
美国学者安德森总结了他人的研究成果，提出了推动社会问题加速进入政策议
程的四种触发机制。
政治领导。政治领导可能是决定政策议程的一个重要因素。
危机事件。某种危机事件或突发事件会使某些事情尽快提到政策议程，如煤矿
事故、自然灾害等。
抗议活动。抗议活动，包括暴力事件，是使问题引起决策者重视，并使问题提
到议事日程的又一手段。
媒体曝光。特别问题吸引了大众传媒的注意。通过大众传媒的报道与传播，能
%E5%93%A5%E6%9C%AC%E5%93%88%E6%A0%B9%E4%B8%96%E7%95%8C%E6%B0%94%E5%80%99%E5%A4%A7%E4%BC%
使问题成为政策议程上的重要内容。
4.社会问题进入政策议程的障碍
社会问题进入政策议程的障碍有哪些？
-政治原则的偏离
-价值体系的排斥
-政府体系的封闭
-承受能力的超重
-表达方式的失当
四、政策规划
政策规划就是在对政策问题进行分析研究的基础上，公共权力机关确定政
策目标、设计政策方案并进行优选抉择的过程。
确立政策目标
设计备选方案
备选方案评估
提出政策建议
古巴导弹危机
1962 年 10 月，苏联在古巴部署导弹，从而引起美国的强烈反应，爆发了震惊
世界的古巴导弹危机（政策问题）。美苏两个核大国眼珠对眼珠，剑拔弩张，剧烈对
抗，使世界处于核战争的边缘。如何正确处理这次危机呢？（政策议程）美国总统
肯尼迪召集了重要的政府阁员进行紧急磋商，他们重点讨论了下列几项对策（政策
规划），在对正反两方面意见进行充分讨论的基础上，做出了选择（政策选择）。
古巴导弹危机的政策规划：
（1）无所作为。对苏联在古巴建立导弹基地一事不予理睬。
（2）向苏联施加外交压力。呼吁联合国或美洲国家组织进行干预，或者与赫鲁晓夫
进行秘密或公开的接触。
（3）秘密接触卡斯特罗。利用各种渠道，通过多种手段，许诺优厚条件，设法使卡
斯特罗与苏联分裂，从而解决古巴导弹危机。
（4）武装入侵古巴。导弹危机正好为美国入侵古巴提供了一个借口，可以使美国实
现其消灭卡斯特罗统治的多年愿望。
（5）实施外科手术式空袭。轰炸苏联在古巴建立的导弹基地，可以显示美国的强硬
态度。
（6）进行海上封锁。通过这种常规形式来处理核冲突，把下一步棋的决策负担甩给
赫鲁晓夫。
1.政策目标的重要性
美国政府的政策选择为 6.(进行海上封锁)
（避免对抗，给对方余地；施加影响，增加自己机会）
美国政府之所以会做出这种选择，除了战略战术的考虑之外，还源于这样一
个原则，正像肯尼迪在总结危机教训时所指出的那样：“核大国在保护自己重要利益
的同时，注意不要把对手逼上绝境，使他要么选择丢人的惨败，要么选择发动核战。
如果真发生了这样的事，那就是我们政策的重大失败，或者说是我们对世界末日的
追求”
在许多情况下，给对手只有一种选择的棋并不是好棋。
政策目标确立中值得思考的问题
在西方选举中，为了获得更多的选民支持，政策制定者会倾向于选择一些不一定对
社会福利最大化有利的政策目标，为了迎合低收入选民而把公平放在首位，牺牲效
率换取公平；或在稳定这个目标中，以高通货膨胀率来换取充分就业。这说明了什
么？
在增强地方老百姓安全感政策评估中，将新增多少盘查点、出动多少警力、罚款多
少、抓捕多少作为衡量指标，这样的评估体现了政策目标吗？
提高政策目标的有效性
政策目标的有效性取决于两个环节：
政策目标设计正确、参与者的目标共识
提高政策目标有效性的要求：
政策目标具体明确
政策目标具有前瞻性
政策目标可行性
政策目标协调性
目标手段统一性
2.设计备选方案与评估
政策方案价值评估
政策方案效果评估
政策方案风险评估
政策方案可行性评估
技术可行性的比较
经济可行性的比较
政治可行性的比较
行政可行性的比较
3.政策方案优选
政策方案优选标准：
效益、效率、充分性、公平性、回应性、适当性
政策方案优选中共识的形成途径：
交换、说服、强制
五、政策合法化
政策的合法化指法定的主体依照法定权限和程序所实施的一系列审查、通
过、批准、签署和颁布政策的行为过程。
合法的决策主体
合法的决策程序
合法的政策内容
思考:
<国务院关于加强法治政府建设的意见>中明确指出，“要把公众参与、专家论证、
风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序”。（国发〔2010〕33
号）
从政策制定角度分析其现实意义及其实现程序。（教材 P148）
公共政策执行
重点问题
政策执行的理论研究
政策执行过程
影响政策有效执行的诸因素
上有政策，下有对策（执行力）
一、政策执行的理论研究
尽管政策执行是政策过程的重要环节，但相当
长时间没有受到重视。如拉斯韦尔和德洛尔。
到 20 世纪 70-80 年代，西方尤其美国出现政策
执行的研究热潮，形成声势浩大的“执行运动”，
提出了各种执行研究的途径、理论和模式。
如“奥克兰计划”
1973 年，普雷斯曼（）和韦达夫斯基（）
对美国联邦政府创造就业机会的政策项目（奥克兰计划）进行跟踪研
究。
发现政策没有按照政策制定者所设想的执行，也没有取得预想的
目标。
问题在于被执行方式尤其是“联合行动”的困难。并出版了《执
行》（Implimentation:How Great Expection in Washington Are Dashed in
Oakland. University of California Press,1973）
引发政策执行热潮，兴起“执行运动”
1.政策执行的定义
政策执行是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、
宣传，试验、实施、协调与监测等活动，将政策观念形态的内容转化为实际效果 ，
从而实现既定政策目标的活动过程。（政策执行的表象）
普雷斯曼和韦达夫斯基认为，执行是在目标的确立与适应于取得这些目标
的行动之间的一种相互作用过程。（实质）
2.政策执行研究的基本途径
“自上而下”途径，或称为“政策制定者透视”途径
学者 Smith 曾说：“政策一旦制定，政策即被执行，而政策结果将与政策制定者
所预期的相差无几。”这句话描述了第一代政策执行的本质意涵。
——转引自余致力主编：《公共政策》，台湾智腾文化事业有限公司出版，
2008，237 页
“自上而下”途径
政策过程是指挥链条。它把高层政府的决策作为研究的出发点，集中研究某种
权威性的决定（政策、计划等）如何经由官僚体系的组织与分工而获得实践，并实
现目标。
特 点：
政治领导人形成政策偏好，随着行政层级降低，政策偏好不断被具体化，并被下
层所执行；
焦点是政策制定者，重点考察他们做什么、以及如何付诸实施。
普雷斯曼和韦达夫斯基的《执行》就是该途径
“自下而上”途径
自下而上的研究途径以组织中的个人（参与政策过程的所有行为者）为出发
点，以政策链条中较低和最低层次为研究基础。
政策执行过程不是由高层政府及其官员的法令和规则控制的，而是由政策行为
者之间的讨价还价而塑造的。“政策必须与下级官员的需求，至少是行为模式相容”
基层官僚在政策执行中有着广泛的“自由裁量权”，基层官僚真正作出政策选择，
而不是仅仅执行政策。
政策成功与否依赖于执行行动者的承诺和技巧。
两种研究途径的区别
（1）以最初焦点而言，自上而下模式强调的焦点为中央政府；自下而上模式则强调
地 方 执 行 结 构 。
（2）以执行过程而言，自上而下模式强调从中央到地方、从公共部门到私营部门；
自 下 而 上 模 式 则 强 调 从 地 方 到 中 央 、 从 私 营 部 门 到 公 共 部 门 。
（3）以评估标准而言，自上而下模式强调正式目标的完成；自下而上模式的评估标
准则较不清楚，但以实现计划为中心。
（4）以整体焦点而言，自上而下模式强调政策控制系统如何实现政策目标；
自下而上模式强调多元行动者的策略互动。
3、公共政策执行研究的基本理论
政策执行的行动理论
认为政策执行过程包括六类行动：
（1）权威性行动：政策执行行为是经过合法授权的；
（ 2 ） 目 的 性 行 动 ： 最 大 限 度 实 现 政 策 目 标 ；
（ 3 ） 组 织 性 行 动 ： 非 官 员 个 人 行 为 ， 而 是 合 法 组 织 采 取 的 行 动 ；
（ 4 ） 公 益 性 行 动 ： 面 向 、 动 员 、 组 织 公 众 ， 为 公 共 利 益 而 为 之 ；
（ 5 ） 持 续 性 行 动 ： 通 过 有 步 骤 、 分 阶 段 行 动 来 实 现 ；
（6）创造性行动：执行者依据其经验、资源、以及环境变化，创造性的将政策目标
变为现实。
政策执行的组织理论
（1）组织是政策执行的主体，任何政策都是通过一定的组织得以执行的。
（2）不论是政策成功或失败，都可以通过组织得到集中反映。政策成败与执行组织
密切相关。
（3）组织的研究可以从政策执行角度反映公共政策的过程和特征。
政策执行的博弈理论
政策执行是一个政治上讨价还价的交易过程。政策执行者与政策对象之间，
通过交易，在各种力量的互动过程中，达成妥协、退让或默契。
博弈研究构成了政策执行研究的重要分水岭。它使人们对于政府运作的认知逐
渐扬弃了传统静态的层级节制观点，并进而转变为以动态的府际关系为核心。
二、政策执行过程及影响因素
政策执行过程：
政策宣传（统一认识）
政策分解（制定执行计划）
物质准备（政策执行的经济基础）
组织准备（政策执行的保障机制）
政策实验
全面实施
协调监控
影响政策有效执行的因素
三、上有政策，下有对策问题
案例 I:\2014 本---公共政策课件\新案例\突击提拔 上有政策、下有对策
案例 2
虽然食品药品监管政策系列，但皮鞋还是制作成了酸奶、胶囊(通化金马、修正
药业)。
2012，皮鞋很忙
想吃果冻了，添下皮鞋；想吃酸奶了，添下皮鞋；感冒要吃药了，还是添下皮
鞋！上得了厅堂，下得了厨房，爬得了高山，渋得了水塘，制得成酸奶，压得成胶
囊，2012，皮鞋很忙
两只皮鞋
两只皮鞋，两只皮鞋，跑得快，跑得快，一只变成酸奶，一只变成胶囊，真奇
妙，真奇妙！
1.这类现象的表现：
你有政策，我有对策（替换执行）；（上例）
曲解政策，为我所用（选择执行）；（经济适用房政策）
软硬兼施，拒不执行（象征执行）；
搞土政策（附加执行）
（单位政策）
2.产生这类现象的原因
上下级利益矛盾，考虑问题的角度和方式不同；
政策本身缺陷，如政策缺乏科学性、完整性、配套性，政策多变，政出多门
执行主体的本位主义和地方利益驱使；
政策执行监控不力
3.治理对策
合理划分中央、地方事权问题；
摆正全局与局部关系；
建立科学、合理、完整的政策体系；
加强政策执行监察监督，建立健全监督体系，严格政策执行
思考题
影响政策有效执行有哪些主要因素 ？
file:///I:/2014%E6%9C%AC---%E5%85%AC%E5%85%B1%E6%94%BF%E7%AD%96%E8%AF%BE%E4%BB%B6/%E6%96%B0%E6%A1%88%E4%BE%8B/%E7%AA%81%E5%87%BB%E6%8F%90%E6%8B%94%20%E4%B8%8A%E6%9C%89%E6%94%BF%E7%AD%96%E3%80%81%E4%B8%8B%E6%9C%89%E5%AF%B9%E7%AD%
