公共财政的核心与目的是满足社会公共需要,而国家财政
的核心与目的是实现国家职能。在公共财政中,居于主体地
位的是社会,社会有什么样的需要决定了政府应当有什么样
的行为,政府相对于社会公众处于一个较为次要的地位,体
现出了西方重市场,轻政府的传统。
而国家财政中,国家处于绝对权力的地位,国家作为主体,在
社会与政府间的相互关系中起支配的作用。
1、国家财政的理论基础来自于马、恩的论述“国家存在的经济
体现就是捐税”,“赋税是政府及机器的经济基础”。马、恩认为财
政必然伴随着国家的产生而产生,国家的存在必然有财政现象的发生
,财政是国家存在的经济基础,国家的存在决定财政的存在。而公共
财政的理论基础是“社会契约论”,认为既使国家财政也是要通过
一系列的社会契约来实现,国家征税的基础不是国家暴力,而是“交
换说”,将税收理解为国家与纳税人之间的一种利益交换关系。
2、我国国家财政的发展在马克思主义政治经济学的指导下,被深深打上了中国特色的
社会主义公有制的烙印,公共财政在西方资本主义私有制下发生发展同样被深深地赋
予了资本主义私有制的痕迹。国家财政和公共财政在不同的社会制度下的发展使得它们
具有了与之发展起来的社会制度相适应的特征。但如果将国家财政和公共财政与之发展起
来的社会制度必然的联系和连接起来,这种看法是错误的。但是由于其发展条件的不同,国
家财政和公共财政所具有的财政特殊性不容忽视。
3、国家财政存在的历史悠久,对财政理论的探讨既“务虚”又“务实”,既“见物又见人”,且
具有鲜明的阶级性。公共财政存在的历史只有三百多年,仅侧重于具体事务的解决,“见
物不见人”,不涉及阶级性,被马克思经典著作斥为庸俗经济学。国家财政存在时间较长,
涉及面较广。公共财政相对存在时间较短,不涉及到国家财政所讨论的阶级等“务虚”和“见
人”的内容。
4、国家财政强调“以收定支”,并把财政的支出划分为生产性支出与非生产性支出。而
公共财政强调“以支定收”,把财政支出划分为补偿性支出和转移性支出。
从主权角度来说，政府即行使国家主权的机关。国家是一
个政治组织 而这个政治组织的机关便是政府。国家这个政
治组织是主权的享有者 而作为国家机关的政府则是国家主
权的行使者。行使国家主权是政府的首要职责和职权。
首先 主权的享有者是国家而不是政府。
其次 行使国家主权也就是政府被授予了对国家主权从事管
理活动的权力 这个权力是次于国家主权的权力。
国家与政府关系的宪法学思考
1.国家是享有主权的政治组织 ,而政府是行使主
权的政治组织。国家作为在社会中享有主权的政
治组织而与行使主权的政治组织的政府存在根本
区别 ,也就是说 ,国家是主权的享有者 ,政府是主
权的行使者。
2.国家存续时间长于政府存续时间 ,政府更迭并
不必然导致国家更迭。在现实生活中 ,政府是按
照一定制度框架来更替的 ,这表明 ,任何一届政
府总是在既定的国家与社会关系中开始活动的。
政府绝不等于国家 ,政府只是国家的代理人 ,代
理国家行使主权 ,政府在国家的授权范围内以国
家的名义行使代理权。
3.国家的意志具有延续性 ,而政府间的
意志有时会发生差异、甚至与国家意志
背离或对立。
4.国家内可以有多个政党或政党联盟共
存 ,而一个政府内只能存在一个执政党
或执政党联盟。国家属于人民 ,政府只
属于社会精英人士 ,由人民选举出来的
社会精英人士所组成的政府才能是合法
的政府。笔者认为 ,国家就是一个公司 ,
人民是公司的股东 ,政府只是公司的法
人。在现代政治国家中 ,可以说 ,没有国
家就没有政府 ,而离开政府国家也就无
法运转 ,两者形影相随、互为依靠。
卢梭论国家与政府的关系
政治职能：, ,国家的职能主要是确定公共利益，亦即立法；政府的
职能则仅是行政管理，亦即执行法律。两者的职能不能混为一谈。
国家权力和政府权力在性质上：在卢梭看来，国家是社会契约的
结果。因此国家权力 主权，是至高无上的是一切权力的源泉；而政
府则是国家立法的产物，它的权力只是一种派生的权力，即来自于
主权者“人民”的委托。从某种意义上讲，作为受委托者 政府所获得
的权力应该与国家的公共权力成正比。但是，从权力的性质来看，
国家的权力是一种主动的权力，它是由于国家的存在而存在的。而
政府的权力则是一种被动的权力。它的存在必须国家主权的存在为
前提。因此，政府的权力不管多大，都应该是一个守法的政府，它
的一切行为都应，以公意或法律为依据。它必须有自己的意志以维
护其全体成员的公共利益和感情，必须有自己独立的组织系统和审
议权、决定权以保证权力的有效行使，它还必须有各种权利、特权
和相应的称号与荣誉以保障权力的尊严。但是，这一切都必须以国
家总的体制为前提。无论什么时侯政府的个别利益都必须服从国家
的整体利益。也就是说“永远准备着为人民而牺牲政府，却不是为政
府而牺牲人民”。
国家权力和政府权力在确定国家政抬体制中的作用是不同的。国
家权力的构成决定国家体制的性质，同时也决定这个体制下建立起
来的政府的性质；而政府权力的构成则只决定政府体制的形式。卢
梭从他的国家目的的定义出发，认为凡是由人民掌握主权制定法律
并以法律来进行治理的国家才能算是合法的国家。如果没有这种法
治 国家主权不在人民手中而被个别人把持，那么这类国家就是专制
国家。相比之下，政府的权力——行政权，则只是一种派生的权力
，它可以转让，可以委托，可以由多数人掌握，也可以由少数人掌
握，甚至还可以由一个人掌握。掌握这种权力的人数的多寡，便形
成了政府体制中的民主制、贵族制和君主制。选用什么样的政府形
式，这是国家主权的权力。人民可以通过立法程序来确定或更换政
府的形式，它所涉及的只是政府的效率和政府形式能否与国家具体
情况协调的间题，并不因此改变国家主权的性质。
卢梭所谈的国家与政府权力之间的关系，实际上是立法权与行政权
的关系。
