公共财政改革与财政的两个比重变化
胡书东
（北京大学中国经济研究中心）
新中国成立50年来，中国财政体制一直处于不断变动之中。改革开放以来，以放权让利为核心的体制变革使得财政体制的变动更为剧烈，而且一般以财权下放，甚至分散到民间为特征。中国财政收入占国内生产总值的比重（实际是衡量国家财力相对规模的指标）一直处于下降状态，中央政府财政收入占全国财政收入比重（实际是衡量国家财力结构的指标）也出现大幅度的变动。国家财力过度下降和中央政府财力过度下降会引起一系列不良后果。中国历史与国外一些国家和地区血淋淋的教训都昭示了这一点。因此，改革开放以来中国财政两个比重的变化引起了社会的广泛关注和讨论。有的人认为改革开放以来国家财力过度削弱，已经出现太大的负面影响，应该采取有力措施加以制止。有的人则认为改革开放以来国家财力的变化尚属正常，还没有陷入失控境地，国家财力收缩和下放对改革开放以来的经济发展是个重要推动力量。有的人干脆认为改革开放以来中国国家财力就没有发生明显下降，所以不存在一些人担心的问题。那么，实际情况到底怎样呢？本文打算对此问题进行比较详细的考察。
一、改革开放以来中国国家财力的变化
改革开放以来中国国家财力的变化，最受人关注的是国家财政预算内收支的变化。从绝对量上看，改革开放以来，以不变价格计算，中国国家预算收入1998年比1978年增长倍，国家预算支出1998年比1978年增长倍，而国内生产总值1998年比1978年增长倍。1国家财力的绝对规模随着经济改革和发展一直处于增长之中，但是，以国家财政收支占GDP比重衡量的国家财力相对规模则处于下降之中。表1显示了新中国50年国家财力的变动情况，从中可以看出，1978年以后以全国财政预算收入占GDP百分比表示的国家财力呈明显下降趋势， 1995年下降到%的最低点，而1978年为%。不过，以全国财政预算内外收入占GDP百分比表示的国家财力在1978-1985年间仍然保持平稳发展势头，并未出现大的滑坡，国家财力规模并没有显著下降。原因在于这一阶段我国经济改革重点仍然在农村，城市经济改革还刚刚起步，无论是企业利润分成改革还是分税制改革，都还只是扩大了地方政府和企业的自主权，许多原本属于预算内的收入现在转化为财政预算外收入，还没有脱离出财政体系，同时，计划体制在经济生活中仍然居于统治地位，国家对企业的控制力还比较强大。
1985年以后，中国开始全面推行国有企业承包制改革，利改税被税利分流代替，企业自主权空前扩大，微观单位的许多收入项目都从国家财政体系中脱离出去，承包制和税利分流使企业有积极性通过财务等手段缩小企业帐面盈利数额，以便减少利税上缴。这时计划体制和国家对企业的控制力受到很大削弱，物资供应出现了价格双轨制，计划机制在资源配置中的地位大大下降，无论是以全国财政预算收入占GDP百分比表示的国家财力，还是以全国财政预算内外收入占GDP百分比表示的国家财力都出现大幅度下降趋势。到1992年中国明确了建立市场经济的改革方向以后，价格改革已经取得了关键性胜利，市场机制在资源配置中的作用已经十分显著，计划体制在资源配置中的作用居于次要地位。1993年原来占预算外收入相当大比重的国有企业和其主管部门收入从预算外收入中划出，2脱离财政体系，直接导致以全国财政预算内外收入占GDP百分比表示的国家财力规模再次大幅度下降，与以全国财政预算收入占GDP百分比表示的国家财力规模之间的差距缩小。
表1. 国家财力总量与结构（%）
年
全国财政预算收入占GDP比重
全国财政预算内外收入占GDP比重
中央预算支出占全国预算支出比重
中央预算收入占全国预算收入比重
1952
1956
1960
1964
1968
1972
1976
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
资料来源：国家统计局综合司：《新中国50年统计资料汇编》，中国统计出版社1999年版，第18-19页；国家统计局：《中国统计年鉴（2000）》，中国统计出版社2000年版，第53页、第267、268、269页。
除了国家财力规模的变化之外，国家财力结构，即中央政府与地方政府在国家财力中的相对地位的变化也十分引人注目。表1表明，中央政府的预算支出占全国财政预算总支出的比重自1985年以来呈比较明显的下降趋势，一些人断定改革开放以来中国中央政府财力在全国总财力中的地位下降，主要根据就是这一变化趋势。然而，简单地以中央政府预算支出占全国财政预算支出比重来衡量中央政府财力在全国总财力的地位是有很大局限性的。政府支出不仅限于预算内支出，还包括同样重要的预算外资金支出。3而且，中国公开的各级政府收入数字只是各级政府分别直接组织的收入，并非就是各级政府实际支配使用的收入。
从表2可以看出，改革开放以来，全国财政预算外支出中中央政府所占比重非但没有下降，相反却呈缓慢上升趋势，直到1993年预算外收支项目调整，占全国预算外资金70%以上的国营企业及其主管部门的预算外资金收支项目被扣除，中央预算外资金收支受到极大削弱，中央政府在预算外资金支出中的比重才大幅度下跌，然而，这时我国已经开始酝酿大规模改革旧有的财政体制了。从中国特殊的财政体制现实出发，政府收入在各级政府之间的划分更能反映各级政府的相对财力，中央政府的收入更能反映中央政府的相对财力。虽然有政府间转移支付的调整，各级政府负责组织的收入与它们最后支配使用的收入并不一致，但是，接受政府间转移支付的一方在使用转移支付收入的时候就会在一定程度上仰给于提供转移支付的一方，自由度受到后者的制约，因此，提供转移支付在控制力效果上与自己花这笔钱是近似的，这在中央政府向地方政府提供转移支付的情形下更为明显。
表2. 改革开放以后的国家财力结构（%）
年
中央预算外收入占全国预算外收入比重
中央预算外支出占全国预算外支出比重
中央预算内外收入占全国预算内外收入比重
中央预算内外支出占全国预算内外支出比重
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
资料来源：国家统计局：《中国统计年鉴（2000）》，中国统计出版社2000年版，第267-271页。
从表1可以看出，以中央政府预算收入占全国财政预算收入比重衡量的中央政府相对财力在1978-1984年间呈上升趋势，1985-1993年间呈下降趋势，1994年分税制改革以后则迅速上升到占全国财政预算收入50%左右的高度。然而，将1959-1982年间的情况作为对照可以发现，即使1985-1993年间中央财政预算收入在全国财政预算收入中所占比重下降，也仍然处于可以接受的范围之内，这一比重在1985-1993年间并没有下降到明显低于1959-1982年间的长期变动水平，这一比重最低时期（不足20%）出现在1971-1978年，改革开放以来的最低点出现在1993年，也仍然达到22%。4从表2可以看出，作为中央政府财力重要组成部分的中央政府预算外资金收入占全国财政预算外资金收入的比重在1982-1992年间不但没有下降，反而呈轻微上升趋势。将中央政府预算内和预算外收支综合考虑，可以看出，1985-1992年间中央政府预算内外收入占全国财政预算内外收入比重并没有比1985年前有明显下降，相反，这一时期普遍高于1982年、1983年的水平，1992年这一比重也仅仅比1984年最高点的%下降个百分点。即使是用中央政府预算内外支出占全国预算内外支出比重表示的中央政府相对财力，在1985-1992年间的下降趋势也十分不明显，1992年仅比1985年下降了个百分点，真正下降比较厉害的是1985年，和1984年比较，突然下降了个百分点，这主要是1985年全面实行拨改贷改革和“划分税种、核定收支、分级包干”财政管理体制造成中央财政支出大幅度下降的结果。1985年中央政府预算支出在全国预算支出中的比重为%，比1984年下降个百分点。5
二、我国财政两个比重变化的原因是公共财政化改革
1978年以来中国国家财力确实有显著的下降；但是中央政府相对财力并没有呈明显的下降趋势，而是一直比较稳定。然而，我们以上所使用的国家财力总量和结构指标无论是国家财政预算内收支还是国家财政预算内外收支都没有很好地剔除经济体制变化的影响。改革开放前和改革开放之初，国有企业收入都占国家财政预算内收入或者国家财政预算内外收入的很大一部分，国家财政支出（包括预算外支出）也有很大一部分用于国有企业投资或与国有企业有关的经济建设支出。一旦建立起与市场经济相适应的财政体制，公共经济收支部分在国家财政收支中所占比重就会大大下降，居于十分次要的地位。因此，理解新中国50年国家财力变化需要充分考虑公共经济收支因素在改革开放前后的变化所造成的影响。
我们用国家财政支出中经济建设费支出作为代表公共经济支出的指标，将扣除经济建设费支出之后的非经济建设支出近似地看作国家财政提供公共品的花费。从表3可以看出，自1980年开始，国家财政预算内非经济建设支出占GDP比重一直呈下降趋势，到1992年最低点%的时候，已经比1979年%下降了个百分点。可见，国家财政预算支出中属于公共财政部分的相对规模确实在下降。但是将预算外支出中非经济建设支出考虑进去，则国家财政预算内外非经济建设支出占GDP的比重自有数据可查的1982年起，并不比改革开放前逊色。1960-1979年国家财政非经济建设支出在GDP中所占比重一直徘徊在12%左右，1982-1992年国家财政预算内外非经济建设支出占GDP的比重一直维持在13%左右的高度，直到1993年才跌破12%的底线。可见改革开放以来中国公共财政部分在国民收入中的相对规模并未明显缩小。
表3. 非经济建设支出占国内生产总值百分比
年
预算内a
年
预算内a
年
预算内a
年
预算内外b
1952
1968
1984
1982
1953
1969
1985
1983
1954
1970
1986
1984
1955
1971
1987
1985
1956
1972
1988
1986
1957
1973
1989
1987
1958
1974
1990
1988
1959
1975
1991
1989
1960
1976
1992
1990
1961
1977
1993
1991
1962
1978
1994
1992
1963
1979
1995
1993
1964
1980
1996
1994
1965
1981
1997
1995
1966
1982
1998
1996
1967
1983
1999
1997
注：a预算内所在列表示非经济建设支出占GDP百分比；b预算内外所在列表示预算内外非经济建设支出占GDP百分比；这里的非经济建设支出指财政预算（外）总支出与经济建设费之间的差额。
资料来源：国家统计局：《中国统计年鉴（2000）》，中国统计出版社2000年版，第53页、第262页；中国财政年鉴编辑委员会：《中国财政年鉴》，中国财政杂志社各年版；财政部综合计划司：《中国财政统计1950-1991》第122-123页，210-211页，科学出版社1992年版。
表4给出了1952年以来非经济建设支出占财政总支出的比重变化情况。从中可以看出，国家财政用于公共品供给的支出改革开放以后非但没有呈减少趋势，反而以比较快的速度增加。在改革开放的大多数年份，非经济建设支出占国家财政预算总支出的比重保持在40-45%的水平上，从1979年起，这一比重开始明显地上升，1986年开始全面超出40-45%的传统水平，1997年以来一直没有低于60%。当然，这其中有行政管理费增长过快的因素，我国行政管理费在国家财政预算总支出中的比重自1965年以来一直保持在6%以下的水平上，但是1980年开始，这一比重迅速上升，到1999年已经达到%的高水平。但是即使扣除这一因素，比如从非经济建设费中扣除10个百分点，非经济建设非占国家财政预算总支出的比重仍然达到50%左右的高度，并不比改革开放前低。综合考虑财政预算与预算外资金支出中非经济建设费所占比重，也仍然可以看出较为明显的上升趋势。表4最后一列数字显示，非经济建设费在财政预算内与预算外资金支出总和中所占比重已经从1982年的%上升到1997年的%。
表4. 非经济建设支出占财政总支出百分比
年
预算内a
行政管理费b
年
预算内a
行政管理费b
年
预算内a
行政管理费b
年
预算内外c
1952
1968
1984
1982
1953
1969
1985
1983
1954
1970
1986
1984
1955
1971
1987
1985
1956
1972
1988
1986
1957
1973
1989
1987
1958
1974
1990
1988
1959
1975
1991
1989
1960
1976
1992
1990
1961
1977
1993
1991
1962
1978
1994
1992
1963
1979
1995
1993
1964
1980
1996
1994
1965
1981
1997
1995
1966
1982
1998
1996
1967
1983
1999
1997
注：a预算内所在列表示非经济建设费占财政预算总支出百分比；b行政管理费一列表示非经济建设费中行政管理费占财政预算总支出百分比；c预算内外所在列表示预算内外非经济建设费占预算内外总支出百分比；这里的非经济建设支出指财政预算（外）总支出与经济建设费之间的差额。
资料来源：国家统计局：《中国统计年鉴（2000）》，中国统计出版社2000年版，第53页、第262页；中国财政年鉴编辑委员会：《中国财政年鉴》，中国财政杂志社各年版；财政部综合计划司：《中国财政统计1950-1991》第122-123页，210-211页，科学出版社1992年版。
与非经济建设费相对应的就是经济建设费，非经济建设费占财政支出比重的上升意味着经济建设费占财政支出比重的下降。从（1）式的计量检验结果看，改革开放以来真正导致国家财力总规模水平下降的因素是国有经济市场化改革带来的经济建设费支出的下降。因此，中国1985年以后政府财力大幅度下降是市场取向改革的结果，在财政上表现为公共财政化，简单地将这一时期政府财力水平和以前时期的政府财力水平进行数量比较是欠妥当的。计划经济时期国民经济大幅度国有化，政府承担着庞大的公共经济管理职责，财政筹集、分配的计划手段取代了市场机制在社会资金配置中的作用，自然需要拥有很高的政府收入水平。1985年以后中国经济体制市场化改革已经全面展开，计划经济开始解体，以政府预算内外收入占国内生产总值比重衡量的政府财力变化并不一定是坏事，它在一定程度上标志着中国市场化改革已经取得进展，是市场化改革在财政领域中的反映。虽然明确提出建立公共财政体制只是近几年的事情，但是公共财政化改革则伴随着整个改革进程。经验研究表明，包括改革开放时期在内的新中国50年一般的财政分权程度与国民经济绩效之间并不存在明显的正相关关系，真正有助于改善国民经济绩效的是财政经济建设部分的分权（胡书东，2001）。这也说明改革开放以后公共财政化改革的方向是正确的，由此引起的国家财力规模水平的下降并没有造成严重后果。
FiscalSize = * + * - ***
() () ()
+ * - **
() () （1）
注：*表示参数通过了显著性水平为的t检验，**表示参数通过了显著性水平为的t检验，***表示参数通过了显著性水平为的t检验；系数下面括号中的数字为t统计量值；F值为，Prob>F为，通过了F检验；R2=，调整R2=；D值为，一阶自项关系数为，通过了显著性水平为的杜宾-瓦特森（Durbin-Watson）检验，计量检验不存在自相关问题。
资料来源：国家统计局：《中国统计年鉴（2000）》，中国统计出版社2000年版，第53页、第262页；中国财政年鉴编辑委员会：《中国财政年鉴》，中国财政杂志社各年版；财政部综合计划司：《中国财政统计1950-1991》第122-123页，210-211页，科学出版社1992年版。
（1）式运用计量技术对我们的观点进行了实证检验。其中，FiscalSize=财政预算支出占GDP百分比（1953-1981年为财政预算内支出占GDP百分比，1982-1997年为财政预算内外支出占GDP百分比），我们以此度量国家财力项对规模，可以将其视为国家财政总收入占国内生产总值比重指标的替代指标，之所以没有直接采用国家财政总收入占国内生产总值比重指标，式考虑到这一指标在中国的财政体制下并不能准确反映国家财力项对规模的实际状况。Intercept=常数项。EconExpend=经济建设支出占GDP百分比（1953-1981年为财政预算内经济建设支出占GDP百分比，1982-1997年为财政预算内外经济建设支出占GDP百分比）。本来EconExpend完全考虑预算外资金支出较为合理，但是，因为数据的限制，我们只能在1982-1997年时段将预算外资金支出纳入考虑范围。符号为正，说明经济建设支出规模与财政支出总规模呈正相关关系，改革开放以后反映在经济建设支出规模缩小中的财政体制公共财政化改革促成了财政支出规模的下降。LocalFiscal=地方政府预算支出占预算总支出百分比，以此衡量财政分权程度。符号为负，说明地方政府财力规模与国家总财力规模呈负相关关系，地方政府财权过大确实对国家总财力水平产生了负面影响。ExtraBudget=财政预算外资金收入占预算内收入百分比，以此衡量财政资金流转过程中的约束程度和监督程度，其实，将预算内资金转化为预算外资金不仅仅意味着财政资金流转过程的变化，还往往成为进一步削弱财政实力的一个中间环节，所以符号为负。UrbPop=城镇人口比重，它是衡量城市化水平对公共品需求从而对国家财力规模的影响的指标，符号为负，说明中国城镇化水平的提高产生了规模经济，导致公共品供给成本下降，因此限制了国家财力规模的膨胀。
三、政府规模和财政分权、集权的适宜度
如何综合评价新中国50年政府规模和财政集权、分权的适宜度，对于进一步设计和实施中国财政体制下一步改革方案具有重大影响。关于改革开放以来中国政府财力或政府规模的变动问题，从经济上考虑，主要是政府收入能否保证公共品的生产供应，从政治上说，则是政府收入能否保证国家机器的正常运转，以便顺利维持社会政治秩序和稳定。然而，客观上并不存在政府活动或产出的最低标准，不能说政府支出或收入占GNP20%时政府对社会的控制力和提供公共品的能力就一定比政府支出或收入占 GNP25%时小。在同等财力水平下，政府机构和官员的工作效率越高，政府产出就会越大。而且，政府支出或收入占GNP的份额并不是度量政府活动水平或能力的唯一或最好标准，政府支出或收入占GNP份额小的政府也可以因为法律法规严格，行政干预和控制多而大大扩张自身的职能和活动范围。当然，这些手段的实施也需要一定的政府财力作保证。
至于1985-1993年间中国财政分权是否适度，关键不仅在于中央和地方之间的财政收入划分比例，中央的权威有更丰富的来源，地方政府支配的财力多也从一个反面说明中国中央政府权威地位的巩固和自信。1985-1993年中央政府预算收入占全国预算收入的比重呈下降趋势，但是总体水平仍然高于1959-1982年间的比重。中国财政也不是分权程度越大越有效率，或者分权程度越小就越有效率，关键是中央和地方财政职能要有适当划分。
实际上，现有的政治结构有效保证了中国能够在比较低的全国财力总水平和中央政府财力水平上实现政府对社会的控制和中央政府对地方政府的有效控制，保证国家机器的正常运转。改革开放以来中国社会的组织化程度虽然有所降低，但是至今政府的作用（包括政党组织的作用）仍然渗透到社会经济的各个角落，保持了对社会的有效控制力。中央政府也仍然能够在基本面上有效控制地方政府的行为。6目前政府不但直接掌握一部分投资经营权，而且实际控制、影响着相当一部分非政府投资，投资体制并没有真正市场化。如果考虑到国有经济，则国家财政规模就变得十分庞大了。国有经济在国民经济中的相对地位虽然每况愈下，但是其绝对规模仍然十分庞大，而且其经营活动受到政府的深刻影响。所以国家对社会经济生活的影响并不限于用财政收支表示的国家财力。
将中国的情况进行国际比较，会发现中国无论是国家财力总量还是中央政府的相对财力水平，都是十分低下的。正是这种国际比较才引起了一些人对中国国家财力状况的担忧。然而，这种国际比较并没有坚实的理论基础，仅仅根据国际比较得出的结论虽然有可能是正确的，但是却难以服人。根据中国改革开放以来国家财政的实际表现，我们认为国家财力总规模和中央政府财力相对水平都是正常的，与这一时期经济社会发展实际是相适应的，同期财政领域存在的一些重要问题产生的主要根源并不是政府财力总规模和中央政府财力相对水平降低，而是经济转轨过程中特有的现象。
改革开放以来，预算外资金和置于财政管理体系之外的“三乱”收入膨胀和混乱是突出的财政问题。然而，这一问题与国家总财力水平和中央政府相对财力水平下降并不存在必然联系。预算外资金有相当一部分是从原来的预算内资金转化而来的，特别是在改革开放初期，是作为放权让利式改革的一部分出现的。预算外资金的出现和壮大使得各级政府和企业在计划经济力量还比较强大的情况下能够自主支配一部分财力，对促进市场经济的发育和财政资金运用效率的提高作用很大。政府特别是地方政府追求预算外资金和收费收入的原因在于改革开放以后政府一方面继续承担着原有的公共经济管理职能，另一方面又增加了搞活经济的职责。改革开放以后，要素跨地区、跨单位流动的环境越来越宽松，劳动力、资本的流动都呈加快趋势。为了吸引更多资源，特别是稀缺的资本资源，中央政府对外资采取了统一的减免税政策，并提供多方优惠。地方政府则竞相实行减免税，以致正常的税收收入无法满足日益增加的需要，政府就只好求助于非税收入的增加，因此各种名目的收费就难以避免。可见，政府特别是地方政府支出增长过快的根源在于市场化改革不彻底，政府承担了一些市场经济条件下不该承担的事项，进行了一些不该从事的活动，对经济运行干预过多，由此导致政府机构膨胀，行政经费开支增长过快，投资支出比重过大。随着市场经济体制的逐步建立和完善，这些转轨过程中特有的现象就会随之消失。
90年代以前地方政府争相发展短平快的加工工业，90年代以后各地又争相发展交通、通讯、能源等基础产业，但是，这样一种前后矛盾的现象也并非国家总财力水平和中央政府相对财力水平下降造成的。顺应国有企业下放地方和扩大企业自主权改革的需要，80年代中国财政管理体制自身采取了各种形式的承包制，中央政府将许多原来自己承担的职责下放给地方政府，与之相对应，中央政府赋予了地方政府越来越大的财政权限。1980年中国实行"划分收支、分级包干"的财政体制，中央和地方分灶吃饭。这种财政体制以后虽有调整，但是基本框架则一直维持到1994年的分税制改革，极大地调动了地方政府发展本地经济，增加财政收入的积极性。90年代以前中国经济处于普遍短缺状态，发展加工工业一般投资少、见效快，既可以逃避国家计划的限额控制（国家计划对投资项目的审批主要根据单个项目的投资额大小，限额以下的投资项目不需要经过中央计划审批），又可以赚取丰厚的利润，刺激当地经济发展。而且，实际上这些产业在当时也受到中央政府的鼓励，地方政府被赋予这种权力，以填补改革前计划经济留下的空白，满足生产和生活需要。
80年代地方政府发展基础产业的努力并不突出，一方面固然是因为客观上当时地方政府财力有限，无力举办投资规模大、周期长的基础设施项目，另一方面也与当时的中央政府行为方式仍然保留着大量计划经济残余有很大关系。当时以为交通、通讯、能源、公用事业等基础设施项目投资额巨大，投资回报率低，而且基础产业是当时国民经济的瓶颈，如果将建设责任交给地方，会造成这些基础产业发展滞后，“瓶颈”效应更加明显，因此发展基础产业的责任并没有下放，而是集中于中央，希图依靠中央政府“集中力量办大事”的优势加快基础产业发展，以为只有这样才能确保基础产业的快速发展。可是，直到80年代末、90年代初交通、通讯、能源等基础产业仍然是国民经济的薄弱环节。于是中央政府被迫转变观念，允许、鼓励地方政府发展基础产业。从理论上说，基础设施项目外部经济性基本上都局限于一定的地域范围之内，中国省级行政区面积大，大多数基础设施项目的外部经济性可以为一个省级甚至更低层次的行政区域所包容，出于各自经济利益的考虑，不同行政区域之间的基础设施连接和相互支持也会得到地方政府的支持。因此，从经济合理性考虑，拥有信息优势的地方政府完全可以承担发展基础产业的责任。热衷于发展当地经济的地方政府对80年代基础产业的瓶颈制约作用有切身体会，经过80年代的发展，它们已经拥有一定的经济实力，加上基础设施对于政府官员来说十分具有政绩信号传递功能和纪念碑的意义，一旦发展基础产业的自由度扩大，就会出现争相发展基础产业的热潮，短短几年，中国大部分基础产业瓶颈现象就基本消除，许多地方能源供应甚至出现过剩。
当然，1980年以来实行的“分灶吃饭”财政体制及其变种也产生了一些负面效应，与过去的“总额分成”体制相比，固然提高了地方政府理财的积极性，但是各级政府在增加本级收入动机驱使下，加上价格改革在很长一段时间没有完成，必然地倾向于多办“自己的企业”，特别是高税和预期价高利大的产品项目。为了确保自身利益，不惜大搞低水平的重复建厂，不顾规模经济效益和技术更新换代的要求，并且对本地生产的优质原料向其他地区实行封锁，对“自己的企业”生产的质次价高产品强行在本地安排销售和阻止其他地区的优质产品进入本地市场，形成地区封锁。收入上解比重较高的地区，地方政府还有明显的“藏富于企业”倾向，对组织财政收入不积极，有意让企业多留利之后，再通过收费、摊派等手段满足本级财力需要，直接导致政府非税收入增加，税制混乱，不利于全国统一大市场的建立和企业公平竞争。
一旦中国实现了体制转轨，财政体制必然要公共财政化，现有的国家总财力水平和中央政府相对财力水平就真的太低了，国家财政和中央财政实力太弱了。市场经济取代计划经济，实现政府职能转换，财政公共财政化，国家控制社会经济生活，提供公共品，维持国家机器正常运转的非财政手段就会变得十分有限，原来属于计划经济一部分的调控手段都要放弃，比如在竞争性领域的财政直接投资、无所不在的直接的行政命令等，在市场经济中是行不通的。单就国民经济而言，政府可以通过货币政策对宏观经济运行加以调节，但是货币政策需要有财政政策的适当配合才能最大限度地发挥效力。而且，市场经济条件下政府提供公共品基本上完全依靠直接的财政力量，竞争性领域的国有企业已经市场化，不属于国家财政的范畴。因此，如果没有适度规模水平的国家总财力和中央政府相对财力，政府就无法顺利完成维护社会政治稳定，提供公共品，进行宏观经济调控等项任务。体制转轨完成以后，如果继续保持改革开放以来这么低水平的国家总财力和中央政府相对财力，就会在国家财政能力和实际需求之间出现比较大的缺口，引发一系列政治经济问题，现在一些人担心的诸侯经济、政治分裂、政府软弱无力等问题都有可能变为现实。所以，今后随着改革的深入和市场经济的成熟，逐步提高国家财政收入在国内生产总值中的比重和中央政府财政收入在国家财政总收入中的比重是十分必要的。
改革以来的制度变迁赋予了政府新的职能。从计划到市场的转轨过渡过程，新旧体制并存必然导致体制摩擦，免不了会存在体制真空，客观上需要政府出面维持社会的稳定，合理安排体制改革的顺序，掌握改革的力度。一个特别重要的方面是国有企业市场化过程中必然会对旧有的社会保障制度造成严重冲击，尽快建立新的社会保障制度是保证改革顺利推进，并维护公众利益和社会稳定的必要前提，因此是政府不可推卸的责任。一般地说，在公共财政体制下，社会保障支出要占全部财政支出的三分之一左右。而且，全社会统一的基本社会保障职责主要由中央政府承担，因此，公共财政要求适当提高中央政府的财力水平。
就中央与地方关系而言，应该是外部性覆盖全国和跨省级行政区域的公共品提供主要由中央政府负责，外部性局限于地区范围内的地方性公共品提供应该主要由地方政府负责，财政分权与集权程度应该以此为标准。财政支出是与公共品提供直接相关的财政行为，中央与地方，地方各级政府之间的财政支出权力划分都应该以各级政府分别承担的公共品提供责任为依据，本级政府承担的公共品提供任务多的，该级政府就应该享有更多的财政支出支配权。在财政支出方面应该赋予地方政府相当大的权力，发挥地方的积极性，解决信息不对称给财政支出效率带来的负面影响，而不宜由上级政府，特别是中央政府大包大揽，过度集权。
提供公共品需要有相应的财政收入保障。与财政支出不同，在财政收入的征收管理方面，根据中国现实的政治经济环境和社会传统，中央政府应该集中财政收入的相当大一部分，而不宜有太多的分权，不宜赋予地方政府太大的财政收入自由度。中国政府机构设置和体制现状是，对地方政府的监督主要来自上级政府和本级人民代表大会，自下而上的监督不但很不完善，受到的制约很多，而且存在较为严重的“搭便车”问题。从上级政府监督下级政府财政行为难易程度和保证下级政府财政绩效考虑，国家财政收入在各级政府之间的划分不宜过于向地方政府倾斜，而应该有相当程度的中央集权。大部分财政收入直接由中央政府掌握，地方政府在财政上就不得不在很大程度上仰赖中央政府的转移支付，中央政府可以通过转移支付制度很好地规范和监督地方政府的财政行为，防止地方政府的机会主义倾向，提高全国财政支出的整体效率。
参考文献
《当代中国财政》编辑部：《中国社会主义财政史参考资料1949-1985》，中国财政经济出版社1990年版。
胡书东：《经济发展中的中央与地方关系---中国财政制度变迁研究》，上海三联书店与上海人民出版社2001年版。
王绍光、胡鞍钢：《中国国家能力报告》，辽宁人民出版社1993年版。
张宇燕、何帆：《由财政压力引起的制度变迁》，载于盛洪和张宇燕主编：《从计划经济到市场经济》，中国经济出版社，1998年版。
Atkinson, A. B. (eds.), Modern Public Finance, Vol. I, II, Edward Elgar Publishing Limited,1991.
Bahl, Roy and Johannes Linn, Fiscal Decentralization and Intergovernmental Transfers in Less Developed Countries, The Journal of Federalism, 24 (1), Winter, 1995, -19.
Blanchard, Olivier and Andrei Schleifer, Federalism with and without Political Centralization: China versus Russia, NBER Working Paper 7616, March 2000.
Charles Wolf, Jr., Markets or Governments: Choosing between Imperfect Alternatives, The MIT Press 1993, 2nd ed..
Germmell, Novman (eds.), The Growth of the Public Sector: Theories and International Evidence, Edward Elgar Publishing Limited, 1993.
Hemming, Richard and Murray Petrie, A Framework for Assessing Fiscal Vulnerability, IMF Working Paper, WP/00/52, March 2000.
Jackson, Peter M., The Foundation of Public Finance, Vol. I, II, Edward Elgar Publishing Limited,1996.
Oates, Wallace E. (eds.), The Economics of Fiscal Federalism and Local Finance, Edward Elgar Publishing Limited, 1998.
Tanzi, Vito and Howell H. Zee, The Role of the State and the Quality of the Public Sector, IMF Working Paper, WP/00/36, March 2000.
Tiebout, Charles, A Pure Theory of Local Expenditures, Journal of Political Economy, October 1956, 64(5), -424.
Williams, Alan (eds.), Efficiency in the Public Sector: the Theory and Practice of Cost-Benefit Analysis, Edward Elgar Publishing Limited, 1993.
1资料来源：国家统计局：《中国统计年鉴1999》第58页、第294页、第265页。
2 如1992年国营企业和主管部门预算外资金占全国预算外收入的%（国家统计局：《中国统计年鉴1995》第223页）。
31982年全国预算外资金收入相当于财政预算内收入的%，到1992年这一比重已经上升到%（国家统计局国民经济综合统计司：《新中国五十年统计资料汇编》第18页）。
4 1993年是中国酝酿进行分税制改革的关键年份，改革方案规定实行分税制以后中央财政对地方政府的税收返还数额以1993年为基期年核定，按照1993年地方实际收入以及税制改革和中央与地方收入划分情况核定1993年中央从地方净上划的收入数额，1993年中央净上划的收入全额返还地方，保证地方现有既得财力，并以此作为以后中央对地方税收返还基数。因此，地方政府增加1993年财政收入的积极性很高，导致该年地方财政收入超常增长，中央政府财政收入占全国财政收入比重自然会大大下降。
5 国家统计局：《中国统计年鉴1997》第247页。
6 布兰查德和施莱弗（Blanchard and Shleifer 2000）对中国和俄罗斯转轨过程中的财政分权绩效所做的比较研究也得出结论，中国改革开放以来财政分权成功的原因在于中央政府继续保持了对地方政府的有效政治控制，而俄罗斯则在转轨过程中进行了蹩脚的政治分权。
PAGE
PAGE 16
