2015年第2期市场论坛改革发展(总第131期)MARKET FORUM 棚户区的城镇化推进模式初探陈康友(桂林市经济建设投资总公司广西桂林541004)[摘要】棚户区改造已经成为中国政府的重点工作之一,棚户区位于城市建成区,集中体现了"城乡二元结构"的多种矛盾。对棚户区进行改造,推进棚户区就地城镇化建设,实现棚户区居民"人的城镇化"成为棚户区城镇化建设的主要椎进模式。分析现阶段棚户区改造过程中面临的特殊困境,研究棚户区就地城镇化的动力机制和空间模式对于推进棚户区改造工程实现‘三个1亿人"以人为核心城镇化建设的重点工程具有重要意义。【关键词]棚户区改造就地城镇化推进模式【中图分类)F120【文献标识码)A【文章编号)1672-8777(2015)02-∞17 -03 的重点工程,任重而道远。因此,棚户区改造的就地城镇化成一、问题的提出为本文将着重探讨棚户区的特殊困境,对棚户区就地城镇化目前,中国已经进入了城镇化深入发展的关键时期,正处的动力机制和空间模式进行研究和分析。于由"旧式城镇化"向"新型城镇化"转变的重要阶段。相比二、棚户区的特殊困境"旧式城镇化"强调的"物的城镇化新型城镇化更加强调"人的城镇化"。棚户区作为城市建成区中的建设不足区域和棚户区是城市建成区中结构简阻,居住条件差,防火、防公共服务"短板"区域,已经严重影响了中国推进整体城镇化震、防涝功能差,缺乏公共基础设施,卫生条件差,违法、违规建设的进程,棚户区改造已经成为城镇化"攻坚克难"的重要搭建的临时住房多,房屋集中的地区。棚户区存在大量的城区域。因此,中国政府高度重视棚户区的改造工程.<国家新市建设和发展过程中的历史遗留问题,集中体现了"城乡二元型城镇化》有专栏提出了棚户区改造的行动计划.<国务院关结构"的多种矛盾。翻看中国城市发展的历史,棚户区主要的于加快棚户区改造工作的意见》也指出棚户区改造要推进以形成原因可以分为以下几种:第一,城市快速发展,大量农民人为核心的新型城镇化。人的城镇化是新型城镇化的重点和工涌入城市,部分地区成为农民工的主要聚居地;第二,解放难点,推进人的城镇化的主要目标就是实现农民工市民化,促之前,由于战乱引起的难民聚集;第三,城市规模快速扩张,部进入的全面发展。由于棚户区位于城市建成区也是农民工的分地区还未来得及改造;第四,由于国家户籍、土地等政策因主要聚集区,棚户区改造不仅要实现空间上"物的城镇化而素导致的地区存在改造困难;第五,地区居民擅自违规搭建临且要求地方政府要集中力量实现"人的城镇化"。时住房等。基于此,本文认为"就地城镇化"似乎是一种更符合现阶目前,中国各地都在大力推进棚户区改造,但是每个地区段中国棚户区改造和新型城镇化要求的模式。所谓棚户区改的政府财政能力有限,棚户区居民的生活普遍比较贫困,棚户造的就地城镇化,是指在完成棚户区改造之后,户籍在的棚户区改造又涉及到了拆迁、基础设施建设、社会保障等方方面面区的农民或农民工从事非农业生产,获得与市民等同的福利的问题。因此,在棚户区改造的过程中,地方政府面临的问题待遇,生产和生活环境得到明显改善,棚户区居民的生产方式极为复杂,在改造的前期涉及到了大量由于拆迁产生的人口和生活方式向市民化转变的过程。2014年政府工作报告指出迁移、土地整理、拆迁安置等问题,在改造的过程中又要严防要在今后的一个时期内要大力实现对1亿人居住的棚户区和棚户区居民回流和新的棚户区形成,棚户区改造规划必须与城中村进行改造,推进"三个1亿人"以人为核心城镇化建设城市总体规划做好衔接,在改造过程中和改造完成之后都必[收稿日期)2015-01 -11 [ i'乍者简介]陈康友(1969-).男,广西桂林人,桂林市经济建设投资总公司征拆部副主任,桂林市雁山区政府棚户区改造项目指挥部征拆和安置组副组长。一17一
须处理好棚户区居民的安置和再发展工作,解决好棚户区居居梦。民的居住、就业等方面的工作。(四}政府主导型:哈尔滨案例正是由于历史和政策等多种因素的影响,棚户区在改造为了减轻棚户区居民的负担,哈尔滨政府没有采取商业的过程中也面临着诸多困难,如果没有从成因上解决棚户区开发的模式,而是采取了政府主导的模式。由政府统筹规划,问题,完成某地区的棚户区改造之后仍然有可能出现新的棚制订拆迁政策,在拆迁安置的过程中实行"拆一还一通过财户区。同时,由于棚户区区位的特殊性,拆迁安置面临着巨大政投入、银行融资和招商引资筹集棚户区改造资金,在棚户区的阻力,在棚户区改造的过程中各种问题接踵而至,其中最为改造的过程中政府不但不赚钱还需要投入大量的资金进行紧迫的就是要解决"失地农民"的就地城镇化的问题,只有实补助。现了棚户区居民的发展才能从根本上解决棚户区难题。从以上几个地区棚户区改造的经验来看,棚户区改造基本上是以优化地区生产和生活环境为目标的,能在一定程度三、中国棚户区改造的几个案例及上解决了棚户区居民的居住问题,部分地区还能够部分解决评价棚户区居民的就业问题,如阜新市。但是从总体来看,这些模中国从2∞5年就展开了大规模的棚户区改造,取得了较式都没能很好地解决"人的城镇化"这一问题,从而实现就地大的效果,尤其是2∞8年以来国家启动了安居工程,使得棚城镇化。就以上几个案例来看,棚户区改造过程中主要的动户区改造成为地方政府主要的民生工程和民心工程。中国地力来自于政府和市场。域辽阔,每个城市的实际情况也不尽相同,棚户区在改造的过四、棚户区域镇化的推进模式分析:程中出现的问题和工程的具体运作都有各自的特点。为了更动力机制和空间模式加深刻了解棚户区改造的发展历程给棚户区改造的就地城镇化提供借鉴,本文试困考察几种不同的中国棚户区改造模式。棚户区的城镇化道路的特殊性,尤其表现在棚户区改造{一}共有产权公共租赁:黄石案例过程中就地城镇化的推进模式方面。以下试图从动力机制和2∞9年,黄石市被确立为全国结合城市棚户区改造建立空间模式两个维度来探讨棚户区改造的就地城镇化的推进公共租赁住房制度的试点城市。为了解决大部分棚户区居民模式。在棚户区改造之后得不到还建房的全部产权,或者购买不起(-)棚户区城镇化的动力机制产权的问题,黄石市创造性地提出了"共有产权、公共租赁首先,栅户区改造的就地城镇化的动力基本上与城镇化建设了部分产权共有的公共租赁房,多出来的公租房可以出的动力相同。因此,从世界各国城镇化建设的经验来看,棚户租也可以出售,政府根据棚户区拆迁安置户的收入状况以及区改造的就地城镇化的动力基本上可以分为政府、市场和社住房状况进行补贴,构建一个国家、政府和个人三维一体的棚会三种。第一,政府动力,也就是政府运用政府权力通过行政户区改造解决方案。手段、政策引导等政府行为对棚户区改造进行调控,从而实现{二}资源型城市转型:阜新案例棚户区的就地城镇化,事实上政府动力在中国的城镇化中是2∞1年,阜新市被确定为全国首个资源枯揭型城市经济必不可少的力量。第二,市场动力,发挥市场机制在棚户区改转型试点市。在阜新市推进棚户区改造的过程中,通过土地造过程中的作用,通过市场实现社会资源的配置,资金流入棚置换实现对土地的整理,同时加大产业结构调整的力度,重点户区,促进棚户区经济和社会发展,在完成棚户区改造的同时发展现代农业和现代服务业。进一步加强招商引资,吸引了实现就地城镇化,商业开发是其中重要的方式。第三,社会动包括双汇和伊利等现代农业企业,重视旅游、信息资讯等现代力,主要指的是棚户区居民对于棚户区改造,实现生产和生活服务业的发展,重点发展科技含量较离新型工业企业,为了保环境的改善的强烈愿望,亟待改变原有的生活方式,享受城市障农民工就业还因地制宜扶持和培青一些劳动密集型企业,文明,分享现代化建设成果的动力,在很多国家许多社会组织保障居民"安居"的同时能够"乐业"。也都会参与到棚户区的规划和建设当中。当然,这三种就地{三}住房保障为先导:长沙案例城镇化的动力并不是绝对分立的,很多时候都需要通过三种2棚年开始,长沙在3年内基本实现了约730万平方米动力混合使用才能实现棚户区改造就地城镇化。根据中国的的棚户区改造任务。与全国很多城市不同,长沙市棚户区改国情以及中国多年来城镇化建设的经验,中国在推进棚户区造基本上遵循的是"一健三改"的模式,通过以健全住房保障改造的就地城镇化主要推进力量是政府动力和市场动力。体系为主要切人点,首先保障棚户区居民有房住,通过改革制政府动力。这是中国城镇化推进模式中的根本动力。从度、改造房屋和改善环境,基本上实现了长沙棚户区居民的安中央到地方的各级党政机关分别掌握了棚户区改造规划、建-18一
设选址、土地审批、拆迁改造和基础设施建设等事关棚户区改水平明显上升,各项基础设施不断完备,在本地实现城镇化。造事务的审批权和决定权。中国高速发展的城镇化建设表现与城镇化动力机制相同,这四种城镇化的空间模式也不是必出的最重要的特征就是政府在城市建设过程中,新城设置、城然独立的,四种模式甚至在横向上是可以同时进行的,在纵向市规模建设、开发区建设等都是由政府主导的,包括了投资、上又可以是相互联系的。资金运作、基础设施建设和管理等方面。根据中国棚户区现状,推进棚户区城市化建设可以采用市场动力。与中国城镇化建设不同,市场是推进欧美国的空间模式主要是内部重组和就地发展。首先通过内部重组家城镇化建设的重要力量。在欧美国家城镇化的过程中,市实现建成区内棚户区土地的整理,实现"物的城镇化然后通场环境在人口和产业向城市集聚后分散的过程中起到了重要过就地发展,以产业带动地区经济发展,提高棚户区居民收的作用。在已有的城镇化空间模式研究中,以中央商务区入,继而实现"人的城镇化"。(CBD)为核心的扇形模式和郊区化的多中心模式都是基于地五、结论租理论来分析的,凸显出市场经济对于城镇化的推进作用。比较政府和市场动力对于城镇化的作用,明显政府是占通过对于棚户区改造中棚户区城镇化面临的特殊困境分有主导优势的。在中国,社会作为推动城镇化的另一种动力析,考察了中国棚户区改造的多个案例,发现为了在棚户区改机制,作用又是如何的呢?长期以来,中国的城镇化都存在自造的过程中同时实现棚户区的城镇化需要采用不同的推进模上而下和自下而上两种力量,从中国城市化发展的过程来看,式。在进行棚户区改造实现就地城镇化的过程中不仅要解决以政府动力为主导的自上而下的力量在中国城镇化过程中的棚户区就地城镇化的动力机制,还要从空间模式实现棚户区作用更大。社会力量推动城镇化的发展的典型案例是温州龙的就地城镇化。棚户区城镇化应该以政府为主导,坚决维护港农民自费城镇化。在龙港社会动力作用下,最终获得了政棚户区居民利益,引导社会动力参与,辅以市场动力推进,探府支持,由此可见,仅靠社会动力,没有政府动力的支持,是难索政府、市场和社会合力最大化的动力机制。在空间模式上,以推进在中国城镇化的。在实现内部重组的前提下,实现就地发展,就地城镇化。从以上分析来看,单就某一种动力推进棚户区的城镇化的动力机制肯定是不完善的。目前,棚户区改造和城镇化建【参考文献】设已经成为中国各级政府的重要任务,政府动力在推进棚户[1]伐,保兴.新型城镇化:从概念到行动[J].行政管理改区城镇化的过程中的主导地位不容质疑,但是政府动力的大革,2012,(11) :11 -18. 小很大程度上取决于当地政府的能力,尤其是财政能力。市[2]姚毓春.人的城镇化:内在逻辑与战略选择[1].学习场动力能够对政府动力做很好的补充,但是往往容易在利益与探索,2014,(1):106 -109. 驱使下忽视当地居民的生存和发展需求。棚户区居民改变棚[3]胡宝荣,李强.城乡结合部与就地,城镇化:椎进模式和户区现状的愿望强烈,如果在政府动力主导下,合理使用市场治理机制一-~于北京高碑店村的分析[J].人文杂志,2014,动力,科学引导社会动力,探讨政府、市场和社会三位一体、成(10) :105 -114. 本分摊、利益共享的动力机制对于棚户区改造、棚户区域镇化[4]建设部课趣纽.多层次住房保障体系研究[M].北京:具有重要作用。中国建筑工业出版社,2∞7:55 -6l. (二}棚户区城镇化的空间模式[5]保障性住房项目全面开建[N].长沙晚报,2013-10 从现有的研究来看,城镇化的空间模式一般可以分为内-22A02. 部重组、连续发展、跳跃发展和就地发展四种。第一,内部重[6]贾海峰.哈尔滨政府主导棚户区改造[N].21世纪经组指的是在城市建成区内,对土地进行整理,从而提高城镇化济报道,2棚-07-31∞7. 水平,主要指的是"物的城镇化第二,连续发展指的是以现[7]李强,陈宇琳,刘精明.中国城镇化"推进模式"研究有的城市为中心,在市场的作用下,根据级差地租理论,城市[J] .中国社会学,2012,(7) :82-1∞+204 -205. 规模和范围不断扩大;第三,跳跃发展指的是城市范围之外的[8]朱康对.来自底层的革命一一从龙港农民城看温州模农村通过独立的城镇化建设实现城镇化;第四,就地发展指的式城市化中的市民社会成长[J].战咯与管理,23,(6):93-'∞是在乡村经过产业结构调整和升级,农民收入明显提高,生活104. -19一