一、有关的几个理论问题
二、政府加强社会管理和公共
服务的背景因素
三、政府职能转变的思路
转变政府职能
加强公共服务
•政府职能的本质
•不同性质的政府产品
•社会性服务产品的归类
•加强公共服务的原因
一、有关的几个理论问题
• 政府职能的本质
政府职能是指政府在一定历史时
期内由当时各种因素所决定的政府
职责和功能。这些因素主要有：
——社会环境变化
——政府认识水平
——政府能力大小
政府职能的发展变化
世界范围内政府职能在过去的400多年
中，比较明显的几次变化：
– 重商主义政府职能16-18世纪
– 古典自由主义政府职能18世纪70年代以后
– 罗斯福凯恩斯主义政府职能1930年以后
– 新自由主义政府职能1970年以后
1.维持性政府产品
国家/政府管理机构自身存
在和运转的维持；国防服务；
社会与市场秩序和安全；界
定产权;法律与司法服务等。
2.经济性政府产品
政府对产业活动的财政补
贴；对企业挖潜改造和淘汰落
后产能的投入；直接经营国有
企业和在企业中的股份投入；
对经营性产业的投资。
3.社会性政府产品
基础教育、公共医疗卫生社会
初级保障服务、公共卫生与环境
保护、促进就业、扶贫救济、市
场秩序与反垄断、基础性科学研
究、大众文化与体育、基本公共
设施等。
与公共服务相关的几个概念
•公共服务型政府
•公共服务体系
•广义公共服务
•基本公共服务
• 公共服务型政府
又称“服务型政府”。是人们基于
政府管理者和公务人员所一贯表现
的行政价值追求和公共服务基本趋
向，对政府基本行为特征所做的概
括和描述。它是一个针对政府行为
层面的概念。
• 公共服务体系
是指政府围绕公共服务产品生产
与提供所做的制度性安排。包括
公共服务的分类细化，公共服务
的管理体制，公共服务的队伍建
设，公共服务的融资保障，公共
服务的生产与提供机制，公共服
务的评估监督，公共服务的法律
规范等主要方面。
• 广义公共服务
是由政府和NGO组织以及有关工商企业
在纯粹公共消费品、混合性公共消费品
以及特殊私人消费品的生产和供给中所
承担的职责，政府是其中责无旁贷的主
导者
•基本公共服务
是我国在全面建设小康社会时期根据发
展现状，提出的一个狭义概念，专指政
府总体公共服务职能当中那些直接影响
人权状况和日常民生质量的公共消费品
的生产与供给。
加强公共服务的一般原因
公共需求存在是其客观必然性
道义慈善是其价值基础
公民与国家关系是其契约要求
团结与凝聚是其社会性目的
创造需求促进生产是其经济动因
2004年美国公共财政支出构成比例，总额18807亿美元
能源
农业
工业
运输
其他支出 一般行政开支
国防
公共安全
公共秩序
公共教育
公共福利
住房通讯
文化宗教
2004年欧盟部分国家
社会保障人均支出(PPP美元)
1欧盟15; 2比利时; 3丹麦; 4德国; 5希腊; 6西班牙;7法国;
8爱尔兰; 9意大利; 10卢森堡; 11荷兰; 12奥地利; 13葡萄
牙;14芬兰; 15瑞典; 16英国。平均6405美元
6405
6888
7805
7329
3971 3867
7266
3875
6186
10559
7392 7464
3644
5622
7065
6181
英国2004年总共4560亿英镑
（相当于67534亿人民币）的
财政预算支出中，属于社会保
障、社会服务、健康服务、交
通、教育、就业和环境保护与
住房等公共支出的是3320亿英
镑（约为49136亿人民币），
占公共财政支出的%
二、加强公共服务的背景因素
•开放改革创造了客观条件
•社会发展失衡形成了压力
•对于现代化发展的新认识
2000-2007主要经济指标的增长情况
GDP及增长率采用国家统计局修订后的数据
我国社会不和谐因素1
1.经济增长与能源生态环境的不和谐;
2.资源、人口增长比例方面的不和谐;
3.区域发展方面的不和谐;
4.城乡公共服务发展的不和谐;
5.中央与地方权责能关系的不和谐;
6.干部与群众关系的不和谐;
7.公共权力与民间权利的不和谐;
我国社会不和谐因素2
8.宣传主张与管理现实的不和谐;
9.社会群体财富分配的不和谐;
10.管理方法与治理目的的不和谐;
11.政府自身消费与公共财政支出不和谐
12.管理变革进程与社会期待的不和谐
13.政治行政体制各系统之间的不和谐
14.治理理念与现代化发展的不和谐
资料来源历年《中国统计摘要》
2000、2004城乡生均义务教育投入比较（单位：元）
1990-2005城乡人均卫生费用，单位元
1990
1995
2000 2003 2004 2005
———根据《中国卫生年鉴2006》整理
2005年我国人均卫生费用662元，其中城市市民为1122元
农村居民为318元城市是农村的倍。
城乡居民饮用水方式差异（%）
吴晓青说：全国仍有3亿多农村人口饮水不达安全标准，其
中饮用污染水人口达9000多万人。据测算，全国农村每年
产生生活垃圾约亿吨，生活污水约90多亿吨，人粪尿年
产量为亿吨，绝大多数没有处理。
农民工弱势群体与城市人口比较
• 2006年一共有亿农民工，其平均生
活质量是城市人口的%。分项指标：
权益保护是66%，健康就医条件是64%，消费
水平是63%,住房水平是49%，社会保障水平是
%。 %
根据国务院研究室2006《中国农民工调研报告》
城乡居民收入与消费状况
资料来源历年《中国统计摘要》
10个国家和地区国民贫富差距对比
中国
巴西
俄罗斯伊朗美国波兰法国印度台湾日本
2004-2005挪威主要行业全职雇员月收入表（美元）
结论：国家的现代化，
仅仅有经济积累不够
仅仅有城市发展不够
仅仅有市场职能也不够
（一）确立新管理理念
（二）选择新职能目标
（三）寻求新管理方式
三、促进政府职能转变的思路
（一）确立新管理理念
• 16届三中全会：以人为本；五个统筹；全面协
调可持续的科学发展观
• 16届四中全会：适应社会变化,把和谐社会建
设摆在重要位置
• 16届五中全会：建设社会主义新农村
• 16届六中全会：构建社会主义和谐社会
• 十届人大五次会议：民生问题
• 十七大和十一届人大一次会议：更加注重社会
建设，着力保障和改善民生
（二）选择新职能目标
• 由以经济建设为主向经济建设、社会管理
和公共服务并重转变；
• 由以提供经济性公共产品为主，向以提供
社会性公共产品为主转变；
• 由以追求城市化发展为主，向追求城市与
乡村平衡发展转变；
• 由不恰当地依赖和追求市场功能，向形成
政府职能与市场作用协调互补的机制转变
社会管理和公共服务重点
• 地域重点：农村落后地区和中西部地区
• 群体重点：乡村与城镇的弱势困难群众
• 任务重点：基本公共服务
——完善城乡义务教育保障机制
——建立城乡的基本医疗卫生服务体系
——建立基于现有条件的住房保障体系
——建成城乡各类社会保障和救助体系
——加快农村公共基础设施的建设
当前迫切需要政府做好职能加减法
• 减法: 政府逐步退出市场，退出
企业，退出社会自主空间
• 加法: 政府尽快进入公共产品和
服务领域，真正承担起市场和企
业不能胜任的职责
• 政府“三个重点”必须到位
我国卫生总费用数据统计表
2005年卫生支出结构的国际比较
注1：根据世界银行2007年对189个国家的经济状况分类，当年的低收入
国家有53个，中低收入国家（含中国）有54个，中高收入国家有38个，
高收入国家有44个。资料来源World Bank List of Economies(July 2007)
注2：数字结果是讲者本人根据世界卫生组织（WHO）的World Health
Statistics 2008进行统计所得。
注1：低收入国家、中低收入国家、中高收入国家、高收入国家
的公共教育经费占GDP 比例的均值由世界银行统计数据提取。
注2：国内生产总值（GDP）和国民总收入(GNI)是有区别的。外商投资
(外国国民)在中国的产出计入中国的GDP，却不是中国的GNI。因此
GDP将高于GNI。
2006年四类国家平均人均GNI
与公共教育经费占GDP 的比例
中国与同类国家平均值( %)
注1：22个样本国家是人均GNI与我国接近的安哥拉、阿
塞拜疆、喀麦隆、佛得角、刚果、吉布提、厄瓜多尔、
埃及、格鲁吉亚、圭亚那、印度尼西亚、哈萨克、莱索
托、摩洛哥、尼加拉瓜、巴拉圭、菲律宾、萨摩亚群岛、
斯里兰卡、斯威士兰、乌克兰、瓦努阿图；数据采自
1998、2000、2002、2004 年世界银行报告。
注2：括号内是财政性教育经费比例。
我国财政性教育经费年均欠账1692亿
注：本人根据相关年份“国民经济和社会发展统计报告”和“全国教
育经费执行情况统计公告”数据制作。
•截止到2005年底，被审计的31个
中央部门共管理（不包括内设司
局和派出与分支机构）的各类单
位5074个，资产总额4480亿，在
职人员164万多，其中事业单位
2212个（%） ，控股企业和
独资公司2862个（%）。
（三）寻求新管理途径
为提供有效的社会管理和公
共服务，政府必须致力于加大
公共服务支出，增加服务执行
人员数量，创新公共服务各种
机制，完善公共服务质量监督
体系。切实建成让公众满意的
服务型政府。
1.加大公共服务支出
当前财政制度特点：首长财政、
家计财政、随意财政、浪费财政。
离民主性、公共性、公平性、透
明性、规范性的公共财政要求还有
比较远的距离。
导致不急需钱的地方钱用不了，
急需用钱的地方钱来不了
• 机关公车每年开支数字巨大
• 机关招待每年开支数字巨大
• 机关建设豪华楼堂馆所成风
• 政府祭拜鬼神动用大笔公款
• 高官特权公共开支没有约束
政府花钱中存在问题严重
一些国家近5年政府行政费用占财政比重比较
中国
阿根廷
日本
英国
印度 加拿大
2005年中美财政支出比较
中国 美国
温总理：
政府自身公务消奢侈
浪费，行政成本高。我
们要推进财政体制改革
使公共财政更好地进行
结构调整和促进经济发
展方式的转变，更好地
改善民生和改善生态环
境。在这5年，我要下决心推进财政体制改
革，让人民的钱更好地为人民谋利益。
德国州与州之间的财政转移
• 税收能力与税收要求相比92%，差
额部分全部得到补齐；
• 税收能力在92%-100%之间，差额部
分的%得到补齐；
• 税收能力在102%-110%之间的，超额
部分的70%拨给穷的州；
• 税收能力110%，超额的部分全部拨
给穷州
2.增加服务执行人员数量
• 重新思考官民比例问题
• 发达国家执行机构的启示
• 机关和一线人员的配比组合
3.创新公共服务各种机制
——用激励机制促进人才互补
——用公平机制弥补贫富差距
——用竞争机制提高服务效率
——用参与机制增加服务资源
联邦政府以工代赈的实施业绩
• 成立临时性资源保护队和公共工程局
• 支配花费公共财政240亿美元
• 每年雇佣工人650万，每人每月30-50美元保障工资，8
年中使总共3000万人受益。
• 建设业绩：完成25万个项目。包括造林1700万英亩；
修建保护土壤堤堰600万座；主要有13万幢简易楼房；
67万英里乡间道路，8万座桥梁，1000多个医院，铺设
5000公里长的排污管道；修建了全国校舍的70%，政府
办公楼的65%，医院卫生设施的35%；
• 造成的大型工程：林肯隧道；纽约三镇大桥；宾州电
气化铁路；联邦贸易大厦；丹佛市供水系统；科罗拉
多河博尔德巨型水坝，280个飞机场等。
• 全国2/3的公园、游乐园、运动场、蓄水池等。
4.完善公共服务问责监督体系
问责制是责任主体就责任履行，对
委托主体的一种交代。问责种类：
• 道德责任（针对所有公务人员，如舆论谴责）
• 政治责任（针对高级行政首长，如引咎辞职）
• 行政责任（针对所有公务人员，如纪律处分）
• 法律责任（针对所有公务人员，如刑事处分）
问责的前提是服务责任委托者
和责任履行者订立责任合约。
• 围绕社会管理和公共服务的某项具体
职能，有关双方要就任务、目标、标
准、期限、权限、资源、考核、激励、
责任追究等，形成尽量量化的合同性
框架文件。没有合约就没有问责
问责与监督的主要关系模式
• 部门内部上下级之间的问责
• 部门外部来自权力机关问责
• 部门内部监督部门的监督
• 部门外部来自独立机构的监督
• 来自非正式机构的舆论监督
• 来自服务相对人的直接反馈监督
绩效评估:问责与监督的重要手段
• 根据公共服务和约要素细化量化指标
• 委托专业的独立评估机构进行评估
• 定期公开评估结果和服务质量排序
• 用社会舆论和委托者的奖惩问责，塑
造公务员服务行为，促进服务型政府
建设。
• 处在政府规定贫困线以下人口%
• 户收入10万以上/万以下的%
• 失业人口%
• 高中未毕业的成年人所占%
• 单亲家庭%
• 空房%
• 居住人口英语能力不足的%
04
年
美
国
城
市
杂
志
最
差
城
市
政
府
评
价
标
准
参考1：一个舆论评估政绩的框架
参考2：来自于外部机构的评估框架1
以2006世行报告中国120城市竞争力排名为例
讲者根据报告制作,月
来自于外部机构的评估框架2
以2006世行报告中国120城市竞争力排名为例
注：此次排名位居前列的是杭州、青岛、绍兴、苏州、厦门、烟台这6
个“金牌城市”，以及北京、大连、东莞、佛山、福州、广州、江门、
宁波、上海、深圳、天津、威海和珠海等13个“银牌城市”。
参考3：针对一级政府的评估框架
（结束，感谢大家！）
