第十章
信息政策与信息法律
简介
信息技术的广泛应用和社会信息化进程的加
快促进了经济的发展和生活水平的提高，同时也
带来了一些新的社会问题和发展问题，诸如网络
环境下的知识产权、隐私权问题，制定什么政策
促进电子商务发展，如何界定和制裁网络犯罪行
为，信息教育如何普及等等。这些都需要通过制
定合理正确的信息政策和法律来加以解决。本章
介绍信息政策和法律的体系结构、信息政策和法
律制定的一般原则以及信息政策和法律的评价方
法。
信息政策的体系构建
信息政策的含义
在本书中关于信息政策的讨论主要是从主流的国家信
息政策的层面展开的。我国学术界对国家信息政策的概念
作过多种表述，归纳起来主要有以下几种观点：
(1)从管理的角度出发，认为信息政策是国家根据需要规定
的有关发展与管理信息事业的方针、措施和行动指南。
(2)从决策的角度出发，认为信息政策是政府或组织为实现
一定的目标，如信息自由流通、信息资源共享而采取的行
动准则。
(3)从信息活动出发，认为信息政策是调控社会信息活动的
规范和准则。
上述观点从不同角度对国家信息政策概念作了不同
的解释，但它们在目标和功能上是一致的。我们认为，国
家信息政策是指在一国范围内，国家或政府为解决信息管
理和信息经济发展中出现的、关系和涉及到公共利益、权
益、安全问题，保障信息活动协调发展而采取的有关信息
产品及资源生产、流通、利用、分配以及促进和推动相关
信息技术发展的一系列措施、规划、原则或指南。
国家信息政策体系的构建
我们根据国家信息政策的五个要素，即政策主体、
政策目标、政策问题、政策内容、政策形式来分析我国国
家信息政策体系建构问题。
(1)政策主体
政府是国家信息政策的主体，这是非常抽象
的。要全面构建我国的信息政策体系，不仅涉及政治、经
济、文化、教育等广泛领域，而且触动社会各阶层、集团、
组织的利益。为了保证信息政策制定的有效和公平，我们
认为，应在依据专业化和协调性统一原则的基础上，由国
务院直接牵头，在有关信息管理和信息产业发展的各行政
职能部门之上，建立一个全新独立的国家信息政策协调委
员会。
这种保持独立性的好处是：第一，可以减少利益集团的影
响，从而减少不确定性，并且可以作出公平的政策；第二，
具有独立性的政策制定机构将更加趋于专业化；第三，还
可以增加决策的透明性。目前我国的国家信息政策和法规
制定机构有国务院国家信息化工作领导小组、国家经济信
息化联席会议、信息产业部信息化政策法规司等。
如：美国信息政策和法律的立法与执法主体机构。
总统
副总统
NII咨询委员会
IITF秘书处
应用与技术委员会
政府信息技术
业务工作组
技术政策工作组
保健信息应用
工作组
信息基础设施专题
小组(IITF)
电信法规委员会
普及服务工作组
可靠性/脆弱性
工作组
国际工作组
法规起草专题组
监督工作小组
NII安全问题论坛
信息政策委员会
知识产权工作组
个人隐私工作组
政府信息工作组
(2)政策目标
信息政策目标是指通过制定信息政策所实现的利益协调和
分配关系。我们认为，当前我国国家信息政策的目标是：
信息服务社会化和通用化以实现公平；信息产业市场化以
实现效率；信息管理科学化以保证安全。
(3)政策问题
信息政策问题是指能够列入政策制定议程的客观社会问题，
即信息政策应该解决的社会矛盾和问题。现代社会的信息
政策问题往往具有复合性和关联性，要求对信息政策从整
体上进行综合性的研究，以便理清信息政策所涉及的各种
复杂关系。
当前信息政策问题主要有
①产业经济发展问题
②法律问题
①产业经济发展问题
宏观层次上：
a.信息产业发展与投资。信息产业发展战略；信息产业发展
与资金不足的问题；国内信息市场开放与民族信息产业保
护、扶持问题。
b.信息基础设施建设。解决信息传输网建设、经营与服务的
关系问题，即线路提供者、网络服务者和信息提供者的关
系问题；建设数字图书馆、档案馆等信息资源机构。
c.信息资源管理。信息资源合理开发与有效利用问题；国家
部门机构垂直管理造成大量公用信息归部门所有的问题；
政府信息管理、企业信息管理与信息用户的关系问题。
d.信息技术管理。信息技术与信息资源的关系问题，特别是
电信网、计算机互联网与有线电视网的关系；公用网与专
用网的关系问题；信息技术发展、创新和利用问题——信
息处理过程、信息存储技术、传播技术。
e.人力资源的投资。信息产业发展与信息人才缺乏的问题；
信息教育的普及问题。
f.信息经济测度标准和信息化指标的制定问题。信息经济测
度标准和信息化指标是用来反映和衡量一国信息经济发展
水平和信息化程度的工具。在一定程度上，信息化指标可
以检验国家信息产业经济政策的科学性和正确性。
微观层次上：
行业、网络产业(如电信业)的垄断问题。解决政府规制与自由竞争
的矛盾，兼顾效率与公平，商业性与公益性。
b.出版业(垄断竞争市场行业)的高额利润问题。
②法律问题
知识产权保护问题：
知识产权的保护主要是利益问题。解决信息共享和知识产
权保护的矛盾问题。
a.工业产权保护、专利权保护、技术转让。
b.版权、著作权保护。
c.商标权、域名保护。
信息安全问题：
信息安全涉及到广泛的社会问题。解决信息自由流通和信
息安全的矛盾问题。
a.信息公开与信息保护问题。个人隐私权保护；企业财务信
息披露与商业秘密保护；政府信息公开与国家机密保护；
跨国数据流问题。
b.国际信息合作与国家信息主权的关系。
c.计算机病毒、黑客程序防范与计算机网络安全问题。
d.电子商务的电子签名和数字认证问题。
(4)政策内容
我们把国家信息政策内容简化成经济的和法律的两个层面
加以研究。
①经济层面
a.宏观产业发展经济问题
有如下几点政策可以考虑：
·数字经济政策。建立鼓励信息技术发展的“以信息为中心
的新经济”体系。
·有关风险投资、金融辅助、信用保证、交叉融资、引进外
资的政策以及国家为扶持信息产业发展而采取的优惠贷款、
税收减免、补贴、产业发展基金等政策。
·优先发展远程信息服务业政策。如发展远程教育、远程医
疗、网络游戏。
·有关技术创新、技术转让、技术引进政策以及推动信息产
业发展的关键技术选择。
·信息劳动力的培育与发展政策，如人才流动政策、普遍教
育政策(发展远程教育)。
·信息资源的优化配置政策、信息利益分配的信息公平政策，
实现“三网融合”，即电信网、计算机互联网、有线电视
网融合，节约资源，实现信息的一体化服务。
b.微观市场经济问题
应施行如下政策：第一，价格政策。第二，税制改革。
第三，规则和有关政府组织改革。第四，法规改革。第五，
企业的公司化兼并与国际接轨，使企业按商业规则经营。
②法律层面
a.知识产权保护
在制定有关知识产权的政策时，应该采取使知识产权的价
值达到最大化的原则，而不是最大限度地去保护知识产权。
依据这条原则，我们可以在知识产权与资源共享的关系中
实现最大的效率与公平。
b.信息自由流通与信息安全
可以施行如下政策：
第一，公民通讯的实时控制和控制主体的保密义务，明确控制主体的范
围和权限，不干涉公民的正常通讯自由以及获取信息自由，保护公民
信息隐私权；
第二，政府有向公民提供信息的义务；
第三，证券交易所、上市公司有向公民披露财务信息和必要信息的义务；
第四，保护国家、政府及有关组织机构、商业机构、企事业单位的核心
秘密和重要秘密；
第五，国家应独立自主地开发关键性信息技术、软件，以维护信息主权
和国家信息安全；
第六，有关计算机犯罪的法规制定；
第七，推动信息国际交流。
(5)政策形式
政策形式是指政策内容的外在表现形式，是宣传、执行政策的有效工
具和合法依据。信息政策的形式是指国家制定并发布执行的有关信息
政策内容的文件、指南或规定。
从总体上看，目前我国信息政策的制定原则还不成熟，信息政策内容
体系还不健全，属于全国性的国家综合性信息政策的研究显得不足。
在实际工作中，由于整体性的国家信息政策尚未形成，因而面对许多
信息管理和信息经济领域缺乏应有的导向和约束。基于此，我国政府
应尽快出台《国家信息产业发展政策》，并通过法律法规的形式予以
确认、保障。在建设社会主义法治国家的背景下，应将国家信息政策
转变为具体的、可操作的法律法规，进行有效的贯彻和实施。同时，
针对我国社会信息化发展中新出现的一系列问题，加强信息化法制建
设，规范社会信息行为，创造一个健康稳定的社会信息化发展环境。
信息法律
信息法律的含义、类型
信息法律是指在调整信息活动中产生的社会关系的法律规
范的总称。这里的社会关系主要涉及利益、权益与安全问
题。信息法律的主要内容包括知识产权法(专利法、著作
权法、商标法等)、信息安全法、信息公开法、新闻出版
与传播法、电信法、电子商务法(电子签名与数字认证法
等)、有关计算机犯罪的法律等等。
我国在信息化发展的进程中非常重视相应的法制建设，近
几年来不断地颁布了一些关于信息化建设的法律法规，开
始构筑起我国关于信息活动的法律法规体系。这些法律法
规主要可分为三种类型：
第一，在现有的国家信息法律中作相应的修改和补充，使其
适应信息化发展的需要。
第二，在我国现有法律法规的基础上另行制定专门的法规。
第三，我国还颁布实施了一些有关的政策性文件和政府规章，
对已经发生的但是由于种种原因目前暂时没有通过立法来
调整的现实问题予以规范。
这些信息法律、法规文件，有如下四个特点：
一是国家级立法较少，而部门行业主管部门的行政规定较多。
即使已经出台的法律、法规，也是分散于各行政部门里
二是针对信息产业某个领域、某个现象的法律法规较多，而
从宏观上对信息产业的全局性进行把握的法律法规较少。
立法主要集中在信息产业与信息技术的立法、知识产权立
法以及涉及加强电话计费监控、电信管制等热点问题。
三是有形规则与无形规则共存。在实际中，有形的成文的信
息法律法规较少，而无形的非成文的信息规则较多。许多
信息规则是通过会议或新闻发布会的形式发布的。
四是信息技术的应用与发展程度为信息法律法规的立法空间
设置了特定的边界条件。
信息法律的立法模式
世界各国在其国家和社会信息化发展的进程中对于法律环
境的建设，归纳起来，主要应用了以下几种模式：
(1)修改适用模式
(2)专门立法模式
(3)谨慎暂缓模式
(1)修改适用模式
许多信息技术相对落后、信息化程度相对欠发达的发展中
国家都主要应用这种立法模式，他们基本上只对已经存在
的相对完整且普遍适用的传统法律部门中的主干法律作出
补充性修改，一般不另外专门单独立法。
(2)专门立法模式
国际上那些信息技术发达、信息化程度先进的发达国家，
以及一些在信息化发展中某些方面卓有成效的国家，如新
加坡、印度、阿根廷等等往往较多地采用这种立法模式，
它们比其他国家在信息化的某些方面认识更深、实践更多，
获得更多的经验教训，因而更有可能进行某些方面的专门
立法。
(3)谨慎暂缓模式
由于国家的信息化发展整体上正处在迅速发展的过程中，
有许多具体问题还需要研究、探索和试验，其法律性质、
由此所产生的法律关系、法律规范作用点、相关法律价值
取向和具体构架等一系列问题都还需要进一步认识，现在
就要通过立法建立规范调整机制，显然条件并不成熟。许
多国家目前主要采取“谨慎”的态度，暂缓立法，而主要
依靠政府的政策导向推动国家信息化的自由发展。
国家信息法制建设的基本过程
世界各国，尤其是欧美诸国在其国家立法的过程中，基本
上都遵循着为促进信息化发展排除障碍的基本思路，实行
的是一条“政策导向、行业自律、立法规制、逐步统一”
的发展道路。
各国政府在信息化发展之初以各种“计划”、“行动纲
要”的形式制订了一系列基本政策，为国家的信息化发展
指明了方向和目标，为今后的实施奠定了基础，起到了政
策导向作用。
随着国家信息化的进一步发展，相应的社会环境初步建
立起来，行业自律型的规范机制也在不断地完善，其中最
显著的标志是政府加强管理，包括以某种形式的引导和
参与，赋予行业协会组织更多的管理职能，使其更具功能
性和权威性，以此形成政府引导下的行业自律提升。
政府在鼓励行业自律的同时，在有关政策的基础上，针对
信息化发展进程中的实际情况，吸取行业自律过程中所获
得的经验教训，通过对已有政策规范和行业自律规范的升
华，废除现行法律中不利于信息化发展的政策与法规，制
定新的法律条款协调和保障国家信息化的推进，以此建立
起国家信息法律规制体系。在国家信息化建设的发展时期
内，将逐步形成行业自律和法律规制双轨并行、共同作用
的局面，并且在以后一个相对长的时期内持续发挥作用。
信息法规的例证分析
下面以几个具体的信息法规为例展开若干例证分析：
(1)德国的《多媒体法》
该法的立法目的是为建设自由的信息和通信服务
市场提供一个可靠的法律基础。即通过为信息产
业创立一个稳定而可靠的法律环境刺激人们在信
息产业方面的投资，同时通过市场竞争保护该领
域的创新和创造。另外，该法还希望保护用户的
公民权利和公共的利益。
(2)美国的《电信法》
该法的最大特点是，取消对各种电信业务市场的限制，允
许长话、市话、广播、有线电视、影视服务等业务互相渗
透，也允许各类电信运营商互相参股，创造自由竞争的法
律环境。
(3)欧盟的《电子签名统一框架指令》
1999年12月13日欧盟出台了《电子签名统一框架指令》，
该指令对数字证书与认证机构管理比较严格，既吸收了国
际电子签名法律的主流观点，又保持了欧盟的许多特色。
信息政策与法律的制定原则
市场驱动，放松规制
以市场为导向，放松规制，通过竞争以促进经济和社会的
信息化发展是推进国家信息化建设的首要方针。世界各国
在这一点上已经普遍形成了共识，美国政府对信息产业的
发展一贯遵循“自由发展”的原则，其基本指导思想就是
完全依靠市场的力量 ，而不是依靠行政的或是其他人为
的力量推动信息产业的发展。
政府的作用主要是通过制定符合市场规律的市场规则来
指导和规范市场公平有效的竞争。政府最重要的职能是制
定规则，而不是什么都去管，什么都去审批，否则，最终
什么都管不好，因为政府不是万能的。
我国政府在国家信息化建设中一直扮演着主导的角色，国
家的信息基础设施的建设、信息产业的发展以及其他信息
化领域的发展都是在政府的集中统一领导下，统一规划、
统一组织、统一标准、统一实施，企业以及社会的各个成
员在政府的领导下参与信息化建设。我们认为，制定信
息政策与法律时，要始终坚持市场驱动、政府放松规制的
原则，发挥市场和政府的作用。
技术中立
目前，大多数国家在有关的信息政策制定和立法中对待技
术问题采取“技术中立”的态度已形成一致的原则。其主
要内容有：
第一，在政策法律体系中包容技术规范。国家信息化就是
利用信息技术构建数字化的社会环境，在这个环境里，它
的每一个组成部分及其运转都是信息技术的具体应用。国
家的信息政策与法律在很大程度上将表现为对信息技术以
及对由于其应用所发生的各种社会关系的调整和规范。
第二，在具体的政策法律制定中排除技术的影响。国家的政
策与法律的作用主要是营造有利于市场竞争法则充分发挥
作用的环境，规范市场竞争行为，建立企业激励机制，而
不是为某一个企业或个人，也不是为某一项技术直接作用
或直接服务的。因此，国家信息政策与法律不是干涉具体
信息技术的产生和应用，也不是直接作用于具体技术的社
会认可，而是排除具体技术对国家信息政策与法律的影响，
以保证国家政策法律的公平、公正和效率。
国际化合作
国家的信息经济发展与信息交流存在于开放的世界环境中，
因而，一国的信息化发展具有明显的国际化特征。世界各
国在制定本国信息政策与法律时，都十分关注与国际规则
的接轨。
信息政策的评价
信息政策评价的标准系统
政策评价标准系统是指用于评估各项备选政策或规划的关
于目标范畴的特定陈述系统。其中重要的范畴包括成本、
收益、绩效、风险、政治可行性、行政简化、合法性、不
确定性、公正和时间安排。
大部分评估标准都可归入以下四种综合类型。
(1)技术可行性(technical feasibility)
(2)经 济 与 财 务 可 能 性 (economic and financial
possibility)
(3)政治可行性(political viability)
(4)行政可操作性(administrative operability)
(1)技术可行性
这类标准是从技术的角度衡量政策的实施是否达到预期的
目的。如金融部门利用国产操作系统软件能否保证信息数
据的安全与保密，实名登录系统能否营造诚信的网上交流
环境，建立数字图书馆能在多大程度上改善信息资源分散
的现状等等。
(2)经济与财务可能性
这类标准衡量的是政策规划成本的大小以及规划产生收益
的多少。收益可能是直接的或间接的、短期的或长期的、
可量化的或不可量化的。一般采用成本—收益分析、边际
分析、净现值法等经济学、会计学方法分析信息政策的可
行性。如建立社区图书馆的成本—收益分析，企业运用
ERP信息系统的成本—收益分析等等。
(3)政治可行性
这类标准根据政策对决策者、立法者、政府管理人员、公
民联合体、地区集团、工会和其他政治联盟等权利集团的
影响来衡量政策规划的成效。其核心问题是：提出的政策
方案是否会被相关集团所接受。这类指标的衡量一般是主
观而难以量化的。政府是否允许和鼓励私人投资信息基础
设施业就需要此类标准来评价。
(4)行政可操作性
这类标准衡量在特定政治、社会、行政环境中实施既定的
政策有多大的可能性。如政策实施者是否具有执行权威，
行政人员和工作人员是否具备实施政策的必备技能，能否
按时完成政策或规划的实施工作等等。
信息政策效益评价
(1)信息政策效益
政策效果与政策投入的关系，既可以用除法表示，也可
以用减法表示.
用除法表示时，
Bd=E/I
其中：Bd为用除法表示的政策效益，E为政策效果，I为政策
投入。
用减法时，政策效益用Bs表示，
Bs=E-I
可见，用减法表示的政策效益是由于政策投入而产生的政策
效果相对于政策投入的增值。E和I必须具有相同的计量单
位，否则要采用统一规定的标准进行折算。
(2)信息政策效益率
将政策实施后的实际政策效益与政策目标确定的
预期政策效益进行比较，就可以反映出政策实施
后达到政策目标的程度，用下式表示：
R=B/O
其中：B为实际政策效益，O为预期政策效益，R为政
策效益率。R和O具有相同的量纲，R=B/O是一个等
于或小于1的百分数。
为了增加分析的合理性和易操作性，可以分成
单项进行评估，然后再进行综合。假设某信息政
策共有n项政策效益率，第i项政策效益率为
Ri=Bi/Oi，则该政策的综合效益率为：
如果每项效益率有不同的权重，Ri中各项还应
乘上统一规定的各自的权重系数。
