第四章 行政组织
u现代社会是已成为一个高度组织化的社会。
组织成为人类社会的存在方式。行政组织是
众多社会组织的一种，是处于社会关键地位
的组织形式。
u有人和上帝讨论天堂和地狱的问题。上帝
对他说：“来吧！我让你看看什么是地狱。
”
u他们走进一个房间。一群人围着一大锅肉
汤，但每个人看上去一脸饿相，瘦骨伶仃。
他们每个人都有一只可以够到锅子的汤勺，
但汤勺的柄比他们的手臂还长，自己没法
把汤送进嘴里。有肉汤喝不到肚子，只能
望“汤”兴叹，无可奈何。
天堂与地狱
u“来吧！我再让你看看什么是天堂。”
上帝把这个人领入另一房间。这里的一
切和上一个房间没什么不同。一锅汤、
一群人、一样的长柄汤勺，但大家都身
宽体胖，正在快乐地歌唱着幸福。
u“为什么？”这个人不解地问道：“为
什么地狱的人喝不到肉汤，而天堂的人
能喝到肉汤？”
u上帝微笑着说：“很简单，在这儿，他
们每个人都会喂别人。
“螃蟹文化”
钓过螃蟹的人或许都知道，篓子中放
了一群螃蟹，不必盖上盖子，螃蟹是爬不
出去的，因为只要有一只想往上爬，其它
螃蟹便会纷纷攀附在它的身上，结果是把
它拉下来，最后没有一只出得去。
组织里常有一些份子，不喜欢看别人
的成就与杰出表现，天天想尽办法破坏与
打压，如果不予去除，久而久之，组织里
只剩下一群互相牵制、毫无生产力的螃蟹。
u组织是为实现某一共同目标的一群人通过
分工与合作，运用不同层次的权力与职责，
按照一定的方式所组成并与外部环境相适应
的有机结合体。
组织目标明确
法规制度健全
人事调派恰当
权责分配合理
财物数量适中
运行机制有效
行为方式优化
价值观念整合
第一节 行政组织结构
u一、管理层次与控制幅度
u管理层次指组织中纵向结构的等级层次。即从
最高领导层一直到最低的操作层的层级数。
u高耸型（尖形）结构，层次多则控制严格、分
工明确、上下协调能力强，但同时带来费用高、
沟通障碍、横向协调增多的问题。
u控制幅度是指一个主管直接能指挥监督的下
属的数目。管理层次多幅度小呈现“尖形结
构”；管理层次少幅度大呈现“扁形结构”
u影响管理幅度的因素：1、职能相似性；
2、地区相似性；3、职能复杂性；4、计
划、指导和控制、协调工作量；5、主管
人员的素质和能力；6、下级人员的素质
和能力；7、层次高低；8、沟通程度；9
、授权程度
二、行政组织的类型
＆行政机构侧重编制、预算和组织结构，而行政机关
侧重主体 、职权和法规。
（一）领导决策机构（首脑机构）：是位于行政组织
最高层的核心机构，具有最高决策权、指挥权和监
督权。
职能是对辖区内的重大行政问题进行集中领导和决
策，并督导决策的实施。
如各国中央政府的内阁，苏联的部长会议，我国的
国务院。
u（二）执行机构：是负责贯彻执行最高行政
领导决策和指令的办事机构。
u职能机关隶属于首脑机关、执掌某一特定业务、
负责实际实施的机关；
u如国务院所属的各部、委、办及直属总局，地方
政府所属各厅、局、处、科等；
u（三）参谋辅助机构：是向协助领导决策
和执行机关的工作以及进行行政组织内部
事务管理的各种职能机构。
u不参与直接的社会公共事务管理工作。
u如计划、财务、人事、机关事务管理等部门以
及各种政策研究室、办公厅、秘书厅、顾问组、
智囊团等。
u（四）监督机构：是进行监
督检查的执法性机构。如政府
中的监察机构和审计机构。
u（五）信息反馈机构：是负
责搜集、整理、分析与组织活
动及效果有关的各种信息的情
报服务机构。其形式有：统计
局、信息中心、资料室、档案
室、情报室等。
u“官黑结合”：从2001年到2005年10月底，
全国煤矿总共发生一次死亡10人以上的特大
事故188起，平均天一起；其中一次死亡30
人以上的特别重大事故有28起，平均50天一
起。
u湖南永州市公安局长副局长王石宾，直接网
罗社会上的不法分子放高利贷，涉及金额
4500万。为了非法占有他人巨额财物，王石
宾明目张胆地请被害人“喝茶”，以勒索其
财物。另外，王石宾还涉嫌开设地下赌场，
还通过控制当地市场、码头、矿山等场所，
强买强卖、非法敛财。
u在福州“凯旋集团”董事长陈凯的黑社会组织犯
罪案件中，涉案的政府官员共有113名，福州市委、
公安局、法院、省安全厅、反贪局、税务局、银
行，以及主管娱乐行业审批的文化局等党务官、
政务官以及事务官全在其关系网内。
u真实的“无间道”：山西中阳县的“燕子帮” 除
了与公安局及法院官员勾结外，该组织还有计划
地鼓励其帮内成员报考警察学校，俟其毕业后到
公安、检察院与法院工作，为本组织提供政治庇
护。在帮主冯晓春鼓励下，“燕子帮”成员中先
后有15人考取了警校，并在就学期间得到该黑社
会组织的经济资助。
当公安局收起了保护费
u 2008年11月8日上午，陕西神木县公安局召集
辖区内的煤老板，跑到内蒙古召开座谈会，某
局长发言，称“刑事案件的频发，使公安机关
并不宽余的经费更加紧张”，“根据社会治安
综合治理原则，倡导花钱买平安，平安促发展，
有钱的出钱，有力的出力”。随后有煤老板现
身说法：“……为公安分局集资，让他们多买
几部车，对干警们待遇稍微提一提。虽然名义
上是支持了公安局，实际是对我们个人利益加
强防范。”——话说到这里，哪个参会的煤老
板会不识相而不交钱呢，不然以后的生意就没
法做了？大家纷纷慷慨解囊，据统计，当场交
的现金在300万元以上。（见《三秦都市报》
11月9日报道）
当黑社会干起了110
u在河北省邯郸市，从2005年开始，黑社会头目李
发林组建了“地下110”，有十来支队伍，下辖“
警员”达千人之多，“出警”范围由初期的邯郸
县、高开区逐步扩大到邯郸市内三区、峰峰矿区、
武安、成安等地，甚至辐射到河北邢台、河南安
阳，跨省作战。2007年，邯郸市区范围内，每天
有数以千计的无业青年坐等“出警”。每次“出
警”，动手需付100元，不动手需付50元，一个月
“出警”下来，可以挣一千多元，这在一些中等
偏下的城市，顶得上一份正规的工作，难怪能吸
引千余人趋之若骛。“地下110”的黄金时期，小
到邻里纠纷、同学打闹，车辆刮蹭，大到选举村
干部、争夺建筑市场、家族冲突，人们纷纷求助
于李鬼。黑社会俨然取代了公权力。（2008年11
月5日《现代快报》）
u香港《大公报》报道，深圳市龙岗区舞王俱乐部
“9·20”火灾（43人死亡）调查日前有了最新进
展，国务院“9·20”事故调查组的调查人员在深
圳龙岗区公安分局副局长陈旭明家中搜出的现金约
1000多万元，另有其个人帐户下的房产、存款及股
票总值约2亿元。更令人咋舌的是，据陈旭明自己
的数簿纪录，他的这个副局长官职，也是花2000万
元买回来的。（2008年11月25日新华网）
u 2009年7月24日《羊城晚报》报道，浙江洞头县的
新城商厦，既有穿着制服的机关单位工作人员在办
公，又有打扮时髦的娱乐会所的帅哥靓女进出。县
政府开会认为，高档的娱乐场所有助于聚人气促进
新城繁荣。
第三节 我国行政组织
u一、我国行政组织的层级划分
u1、全国行政层次划分（五层）
u中央政府（国务院） 省、自治区、直辖市 政
府 省辖市政府（设区市政府） 县、自治
县、 县级市政府 乡（镇）政府
u2009 年 8 月，财政部发布《关于推进省直
接管理县财政改革的意见》，明确提出了
省直接管理县财政改革的总体目标，即
2012 年底前，力争全国除民族自治地区外
全面推进省直接管理县财政改革。
u截至2011年底，共有28个省(区、市)对
1080个县实行财政直接管理。目前，全国
实行乡财县管的乡镇已经达到万个，约
占全国乡镇总数的86%。
中央政府（国务院）
省、自治区、直辖市政府
省辖市政府（设区市政府）
地区行署（省的派出机构）
县、自治县、县级市政府
乡（镇）政府
中央人民政府—国务院
直辖市人民政府 省人民政府 自治区人民政府
特
别
行
政
区
政
府
地
级
市
人
民
政
府
自
治
区
人
民
政
府
地
区
行
政
公
署
市辖区
人民政府
县级市
人民政府
县
人民政府
自治县
人民政府
我国地方政府的层级系统图
街道办事处 区公所
镇人民政府 乡人民政府 民族乡人民政府
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国务院机构层次划分：
部、委机构
直属机构、办事机构
司（局）（办事机构不设司局）
处（室）
u2、国务院机构层次划分：
u国务院组成部门(25个)
u部、委、（银）行、署是国务院的职能机构。
在国务院统一领导下，负责领导和管理某一方
面的行政事务，行使特定的国家行政权力。
u外交部 国防部 发改委 教育部 科技部 工业和信
息化部 国家民委 公安部 安全部 监察部 民政部
司法部 财政部 人力资源和社会保障部 国土资
源部 环境保护部 住房和城乡建设部 交通部
水利部 农业部 商务部 文化部 国家卫生与计划
生育委 人民银行 审计署
u国务院直属特设机构(1个) 国资委
u国务院直属机构(16个)
u国务院直属机构，是在国务院统一领导下，
主管某项专门行政业务的机构。
u海关总署 税务总局 工商总局 质检总局 新闻
出版广播电影电视总局 体育总局 安全监管
总局食品药品监督管理总局 统计局 林业局
知识产权局 旅游局 宗教事务局 参事室 机关
事务管理局 国家预防腐败局
u国务院办事机构(4个)
u国务院办事机构是国务院内部设立的、协助总
理办理专门事项的工作机构。
u侨办 港澳办 法制办 国研室
u国务院直属事业单位(13个)
u新华社 中科院 社科院 工程院 发展研究中心 行
政学院 地震局 气象局 银监会 证监会 保监会 社
保基金会 自然科学基金会
u国务院部委管理的国家局(22个)
u国家局是国务院归各个部委归口管理的具有较强独立性的、
专门管理某些行业和事务的工作部门。
u信访局 粮食局 能源局 国防科工局 烟草局 外专局 公务员
局 海洋局 测绘局 民航局 邮政局 文物局 食品药品监督管
理局 中医药局 外汇局 煤矿安全监察局
u * 国家保密局 * 国家密码管理局* 国家档案局列入中共中
央直属机关的下属机构。）
u国务院议事协调机构和临时机构
u国务院为了完成某项特定事务设立议事协调机构和临时机
构。
国务院
国
务
院
组
成
部
委
国
务
院
直
属
机
构
国
务
院
办
事
机
构
国
务
院
直
属
事
业
单
位
国
务
院
部
委
管
理
的
国
家
局
国
务
院
议
事
协
调
机
构
和
临
时
机
构
设
置
国务院机构设置
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中华人民共和国国务院
u中华人民共和国国务院
u即中央人民政府，是最高国家权力机关
的执行机关，是最高国家行政机关，由总
理、副总理、国务委员、各部部长、各委
员会主任、审计长、秘书长组成。
u国务院实行总理负责制。各部、各委员
会实行部长、主任负责制。
u国务院由总理、副总理、国务委员、各部部长、
各委员会主任、审计长、秘书长组成 。
u国务院办公厅是国务院综合性日常办公机构，负
责处理国务院的日常工作，与25个组成部门是并
列关系；
u国务院直属机构的行政地位低于部、委、行、署，
其设立、撤销或变动由国务院会议讨论决定。
u
u国务院议事协调机构和临时机构与国务院办公厅、
国务院部委既没有上下级关系，也不是并列关系。
省、自治区、直辖市机构层次划分：
厅（局）
处（室）
科
省辖地级市政府、地区行署（省级政府的派出机构）的机构层次划分
处（局）
科
县级政府的机构层次划分
科（局）
股（科）
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u二、我国的行政组织改革（即机构改革）
u(一)我国行政组织体制弊端：
u政企不分，政府干预市场，市场难以发
挥基础作用
u主要依靠行政手段管理经济、社会事务
u政府机构庞大、官僚主义严重。
u我国现有约4万个乡镇，大多数配备“五大班子”
（党委 政府 人大 政协 纪委 ），有的还在乡镇对口
设立了各种性质和职能的“七站”、“八所”（农
业技术推广站、林业站、果树站、水利站、渔技站、
农业机械管理站、经管站、财政所、司法所、计划
生育服务站、文化站、广播站、残联、农村养老保
险管理所、科委 ）等机构。
u某地一个十二、三万人口的小县，吃财政饭的就多
达5700人。一些地方财政供养人口中，还混有不少
“吃空饷”（财政供养人员在编不在岗、死亡不注
销、调出不下编、冒领虚报工资等）的“蛀虫”。
从2005年8月到2006年1月，四川省清理出万多吃
空饷人员，每年冒领经费达6400多万元。
u2008年11月26日，有网友在某论坛爆料：辽宁
铁岭市竟有9个副市长、20个副秘书长！此帖一
出，立即引发广泛关注，众多网友对这一官场
奇观多以板砖相向。（湖南在线2008年11月27
日）
u《国务院组织法》对于部委正副职领导人数做
出了明确规定，即“各部设部长一人，副部长
二至四人。”但交通部、教育部有6位副部长。
科技部、工信部有5位副部长。六成部委副职超
编。
u中国财政供养的人员，包括党政机关的公
务员，行业协会、学校、医院和科研单位
的行政管理人员，国有企业中有公务员性
质的官员，工商管理、派出所、城管等机
构的执法人员，县、乡、村基层中靠收费
和罚款供养的非编制管理人员，享受机关
离退休干部的人员等，总共近7000万人。
按照这样的计算，中国的官民比高达1:18。
在城镇就业的每100人中，有17．74个人在
党政事业单位里吃供养饭。 (中央党校研究
室副主任周天勇 )
u据河南《大河报》的一项统计，到1999年为止，
陕西的官民比例为1：34；河北为1：40；河南为1
：41；山西为1：27；宁夏为1：24；青海为1：22
。在山西32个发不出基本工资的县中，有8个县官
民比例在1：20以下，大宁县为1：13。更有甚者，
陕西省黄龙县是9个农民养1个。
喝
酒
象
喝
汤
，
此
人
是
工
商
；
喝
酒
不
用
劝
，
工
作
在
法
院
；
举
杯
一
口
干
，
必
定
是
公
安
；
八
两
都
不
醉
，
这
人
是
国
税
；
起
步
就
一
斤
，
准
是
解
放
军
。
u目前我国事业单位约60%财政全额拨款，
约20%财政差额拨款，各项事业经费支出
占政府财政支出的30%以上 。1995年，行
政事业支出占财政总支出中的比重为11%
，到2007年已经达19%~20%了
u据香港《争鸣》杂志报导，根据中组部、
人事部的资料，中共厅局级干部87%是高
干子弟，处级干部90%是高干子弟。
