第二章 行政职能
本章从行政职能问题争论中的主要派别及其观点谈
起；对行政职能的涵义、类别、行政职能的扩展、行政
职能的构成和行政职能的转变进行阐述。主要内容或重
点为：
现代行政职能问题的由来与发展；
行政职能的涵义；
行政职能的构成；
行政职能的扩展与转变。
本章概述
第一节 现代政府行政职能问题的由来与发展
不同国家、不同的历史发展阶段，政府职能有很大的差异。
典型的市场经济国家如英、美等国，其行政职能演变大经历
了“守夜人”时期、“积极干预”时期和“有限政府”时期
三个阶段。现代政府的行政职能问题起始于20世纪30年代西
方资本主义世界的经济大危机。
关于政府职能的争论大体上沿着发达国家和后发展国家两条
轨迹发展变化。在西方，争论发展于60年代的社会正义运动
和70年代的经济“滞胀”，丰富于80年代反传统思想、改革
政府运动和90年代的再造政府运动。在东亚，起始于60年代
的经济起飞，发展于70年代的经济高速增长，丰富于80年代
的“东亚经济奇迹”，修正于90年代的“东亚金融危机”。
一、罗斯福“新政”——现代政府行政职能问题的由来：
（自由放任——政府干预）
二、“东亚经济奇迹”——后发展国家政府行政职能问
题的产生：
“官、产、学”高度协同的一体化的经济发展和运行体制，促
成了社会经济的超常规的高速发展，创造了举世瞩目的“东亚经
济奇迹”。
三、“东亚金融危机” ——后发展国家政府行政职能问
题的修正：
东亚经济危机实际上是一种政府公共政策的危机，一种政府公
共行政管理的危机。职能修正为从主要维护社会秩序转向维护社
会正义和公平、实现社会均衡发展，适时破除资产占有的垄断，
提高国民生活质量水准而不仅仅是富裕程度，是重释政府社会职
能的基本问题。
第二节 行政职能的涵义
也称政府职能，即国家行政机关的职能，是公共权力与公
共责任紧密相关的概念，是行政学研究的核心问题。
核心价值点在于政府应该做什么？以及政府履行职能的方
式、能力、实效性、时效性等问题直接相关。
一、行政职能的概念：
1、政府在国家和社会中所扮演的角色以及应起的作用，也
就是指政府行使行政权力的范围、干预社会的程度和方式。
2、或者也可描述为政府依法管理国家、社会生活诸领域的
功能和作用。
二、如何理解行政职能？
1、就国家职能而言，行政职能是国家立法职能、司法职
能的对称，是国家公共职能之一；
2、国家公共行政职能主要是行政机关承担的职能；
3、在静态意义上，行政职能指宪法和法律对国家行政机
关功能与任务的界定和赋予；
4、在动态的意义上，行政职能指政府依据宪法和法律赋
予的责任、权力和义务，通过行政行为管理国家事务和社会
事务的活动；
5、行政职能会随着国家职能的变化而相应发生变化。
第三节 行政职能的构成
一、按照亚当·斯密的理论，政府的最佳作用只在于三大职能：
1.君主的首要义务在于保护本国社会的安全，使之不受其他独立社会的暴行与侵略……
2.设立一个严正的司法行政机构,保护人民不使受到社会其他成员的欺侮与压迫……
3.建立并维持某些公共机关和公共工程……
二、按照詹姆斯·布坎南的理论,政府的职能可以分为三个层次:
1.执行现行法律的某些行为— “保护性国家”/最低限度国家/守夜人国家(裁判员);
2.现行法律范围内的集体行动的那些活动—提供资金/供给和提供公众所需的商品和服务
(私人团体或个人不足以充分提供这些服务);
3.包括改变法律本身和现行法律规定的那些活动—(改变现行和过去比赛规则的活动)
三、按照我国台湾政治大学教授张金鉴的研究成果，行政职能大体上
可以分为维持、保卫、扶助、管制、服务、发展六大职能
1.维持职能：维护国家法典和制度的职能。主要通过制定得到社会公众认同
的国家典章法令，建立、确定和巩固国家的政治意识形态，基本社会制度、
维持国家统一、民族团结，社会和谐。宪法是核心、核心价值观也是题中之
义。
2.保卫职能：保卫国家和民族独立，保卫公民生命、财产和权利，维护社会秩
序的职能。对外如国防、外交；对内如言论自由、劳动权、宗族性别平等、
知识产权、消费者权益等。
3.扶助职能：扶助各界公民、团体、工商组织均衡发展，主要是各种扶弱救助，
产业政策等。
4.管制职能：管制社会行为主体与国家公共权力主体社会行为的职能。主要包
括如：依法控制、限定和约束不当行为，近亲结婚、传染病隔离等；实现国
家或民众的长远利益。外汇管制、尾气排放、经济和环境保护等。
5.服务职能：通过兴办各类公共事业，直接造福国民的职能。如：公共设施、
卫生、交通、通讯、咨询、信息、教育、公园、图书馆、学校等。
6.发展职能：运用各种可能的方式启发、诱导创新的意愿和积极性，促进、推
动发展和进步的行为职能。科技创新、综合国力增强、国民生活质量提升。
四、20世纪80年代以来，政府的行政职能又有一些新的、不同的
理论观点。
认为政府应是：公共产品和公共服务的提供者；社会公共利益和
公共资源的配置者；宏观经济的调控者；外在效应的消除者；市
场和社会秩序的维护者等。
五、总之，考察行政职能可以有许多角度：
1.从职能的作用领域看：有政治职能、经济职能、文化教育
职能、社会保障职能等；
2.从职能的属性看：有维持职能、管制职能、裁判职能、发
展职能等；
3.从职能的过程看：有决策、计划、组织、指挥、协调、控
制、沟通职能等；
4.从职能的表现形式看：有行政立法职能、行政司法职能、
行政检察职能等。
第四节 关于行政职能的争论
行政职能具有执行性、变化性的特点，与政府行
政职能相关的争论焦点在于政府到底应该做什么，不
应该做什么。争论的中心问题集中在以下三个相互联
系的范畴上：
国家与社会的关系
政府与市场的关系
公平与效率的关系
一、国家与社会的关系
这种关系主要涉及政府的政治职能，权威与民主的关系问题是其核心问题。
自资产阶级成功取得政权以来，政府的公共权威一直在上升，以至于成为
名副其实的“大政府”。其对社会政治生活的影响突出表现在：
1、精英政治盛行。即社会上少数卓越分子及其组合集团，承担了领导社会前
进的责任，享有和控制了广泛的国家权力；一系列与国民利益息息相关重
大问题，不过是由少数精英，假借“人民”的名义来作出的。对政治精英
们来说，国民政治参与并不是一种必不可少的民主政治生活的理念，也不
是一种基本的价值观，至多只是一种手段，一种使政治精英的统治得以延
续的政治策略。
2、公共支出增长方面。恩格尔定律表明，随着家庭收入的增加，食物在家庭
总支出中所占比重与家庭总收入成反比。这意味着，随着社会物质财富的
不断增加，消费者对并非必需的物品和劳务等支出的比重将不断增加。其
结果是社会对公共产品数量和质量的需求逐步提高，从而导致公共产品的
扩张，构成了公共支出不断膨胀的原始动力。凭借巨额公共支出及其不断
增加，政府相应获得了日益广泛的影响力，在某些条件下甚至是支配力。
在上述背景下，人民的政治权利——政治支配权、
政治决定权、政治表达权等，应当怎样得到保护、到体
现呢?基于这种担忧，本世纪60—70年代以罗尔斯
（John Rawls）为代表的一批人从社会政治哲学和伦理
道德出发，严肃而系统地再次提出了社会正义问题，认
为正义应当成为评价社会制度的首要道德标准和基本价
值尺度。以布坎南、哈耶（F．A．Hayek）、弗里德曼
（Milton Friedman）为代表的一批人则试图跨越技术经
济理论的沼泽，用传统政治经济学的眼光透析市场经济
与政治体制的关系，进而重新确定自由的价值。以弗雷
德里克森为代表的新公共行政学派，则强调为了实现社
会公平，坚持和强化政府的公共性质，主张通过行政组
织重构实现政府的公共目的。
二、政府与市场的关系
这种关系主要涉及政府的经济职能。通常人们使用“市场失灵”与“政
府失灵”来概括凯恩斯经济理论之后，关于政府与市场关系争论过程中
两种几乎是截然相反的价值取向。
一般来说，所谓“市场失灵”，主要是指市场机制在实现资源配置方面
存在许多的局限性或缺陷性，因而不能达到帕累托最优，不能实现预期
社会经济目标。“市场失灵”是主张实行政府干预的强有力的理由。
所谓“政府失灵”，主要是指政府的政策干预措施不能实现预期的调节
市场的作用，在某些条件下，甚至导致比“市场失灵”更坏的结果。“
政府失灵”是主张实行更为彻底的市场经济的基本依据。
1、斯密的“经济人”理论和崇尚“自由市场”的小政府
取向
斯密于l776年发表了产生深远影响的《国富论》，全面
阐述了自由主义经济学的原理。他以人都是理性的“经
济人”为基本假定，指出“自私的动机、私有的企业、
竞争的市场”是自由经济制度的三大要素，也是国民财
富不断增加的最佳途径；认为只要给予经济活动完全的
自由，经济活动就会由一只“看不见的手”市场来自动
调节和支配，促进社会财富的增加。政府职能的基本价
值标准，就在于成为一个好的“守夜人”，管的最少的
政府是最好的政府。斯密的自由资本主义的经济理论支
配了欧美国家一百多年，直至20 世纪30年代席卷整个资
本主义世界的经济大危机为止。
2、凯恩斯的国家干预理论和崇尚“政府能量”的大政府取
向
20世纪30年代的大危机催生了“凯恩斯主义”，凯恩斯主
张：国家调节和干预经济生活，通过有意识的国家财政政策、
税收政策和货币金融政策，指导社会消费倾向，提高社会的
有效需求和社会总就业水平，实现国家对公共经济活动的宏
观指导和健康发展。包括改变租税体系、政府直接举办公共
工程和投资非生产部门甚至扩充军备等；举债支出，即政府
举债投资公共事业和弥补预算赤字，借此扩大有效需求，增
加总就业量。凯恩斯经济理论影响了一大批经济学家，30-
70年代被称为“凯恩斯时代”。它造成了政府职能的扩张
和规模的扩大，并成为那个时期西方国家政府基本公共政策
选择的理论基础。
3、70年代以后出现了“滞胀”局面和有限政府取向
70年代以后出现了新的经济危机，通货膨胀和经济停
滞同时出现，即所谓“滞胀”，凯恩斯主义陷入两难
选择：如果采用扩张性的财政政策，势必加剧通货膨
胀，如果采用紧缩性的财政政策，又会导致经济停滞。
在这种条件下，出现了所谓“新自由主义经济理论”。
其重要观点是：基于自由竞争的市场原理是正确的，
只有市场可以对资源进行有效的配置；政府的缺陷源
自担任政府公职者也是“理性经济人”，也会有追求
自己私利的本性，也要对自己行为的成本与收益进行
计算。因此，“政府失灵”是不可避免的。政府的缺
陷与市场一样严重，政府解决市场缺陷的惟一正确的
途径是进一步明晰产权，而不是进行政府干预。
争论或许还会继续，但经过大的历史反复，
问题将不会集中在是否需要自由市场或是否
需要政府干预，而会集中在如何实现市场对
资源的基础配置与政府对市场的合理干预之
间的平衡方面。
三、公平与效率的关系
这种关系主要涉及政府的社会职能。
按照经济学家曼昆的解释，“效率是指社会能从其稀缺
资源中得到最多的东西。平等是指这些资源的成果公平
地分配给社会成员。
换句话说，效率是指经济蛋糕的大小，而公平是指如何
分割这块蛋糕。在设计政府政策的时候，这两个目标往
往是不一致的，存在一种此长彼消的替代关系，在同一
时间和空间可以有主次之分，却很难做到并行不悖。
这样，作为一种宏观公共政策选择，政府事实上必须取
舍维护社会公平抑或提高效率，作为政府基本的价值取
向和政策标准。“效率优先论”、“公平优先论”和“
效率与公平平衡论”是关于公平与效率的三种典型的观
点。
公平与效率作为两种价值取向，是
人类社会政治和道德问题的轴心，它直
接与广泛和深层次的人类价值判断问题
相联系，进而与政府的职能及宏观公共
政策选择相联系，与国家发展战略的选
择相联系。意义十分重大。关于公平与
效率的争论是广泛和持久的。
第五节 我国政府职能的转变
1. 建国初期的政府机构改革（1949-1978）
2. 改革开放初期的政府机构改革（1978-1998）
3.可持续发展时期的政府机构改革（1998年-现在）
一、新中国政府机构的沿革
我国政府机构改革的历史沿革简表
改革时间 机构数变法 人员变化 主要任务或重点
建国初到 1954
年
建国初4个委员会、政务院35-42
个部门，54年改国务院64个部门
自上而下以中央为主，与
计划经济协调
1958年 减少到60个 中央企事业下放地方、精
简调整，分权
文革时期 65年97个，70年32个几乎瘫痪，
75年恢复到52个
集中管理，下放单位陆
续收回
1982年 77年76个，81年的100个减少到
61个
万精简25%
到万
终身制废除，领导体制，管理
体制改革的先导
1988年 72个+12个部委，减少到68
个。
万精简18%
到万
适应政治、经济体制改革
要求，但政企分开远没有
解决
1993年 直属机构减少10个 万人精简
20%到万
转变政府职能，理顺关
系，提高效率
1998年 绵延年，2002年结束 全国党政机关
精简115万
提升政府能力、公务员
素质
2003年 国务院组成部门28个 进一步改变政府职能，加
强宏观调控和社会监管
从1978年以来，在经济体制改革推动下，我国政府进
行了多次机构改革，取得巨大成就。政府职能正逐步适应
社会主义市场经济的需要。1997年政府机构改革缩小了政
府规模，减少了政府工作人员，理顺了中央与地方之间的
关系，理顺了政府各职能部门之间的关系，理清了政府与
企业之间的关系。管理方式实现了从微观管理向宏观管理
的转变，从直接管理向间接管理的转变。
但是，我国尚没有完成社会主义市场经济体制建设，
因此，我国的政府机构改革任重而道远，我国目前的行政
体制只是过渡型的行政体制。要建立完全适应社会主义市
场经济的行政体制，首先必须改变观念，其次要更深刻地
认识政府与社会及其各种社会组成要素之间的关系。
最基本的表现形式：调整机构、精简人员，转变政府
职能。
二、我国政府职能的转变
管理观念转变是最根本的转变。如不转变观念，就
不可能建立起适应社会主义市场经济的行政体制，政府
机构改革就无法走出“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的循
环圈。
实现从全能政府向有限政府的观念转变。
实现从权威主义行政向民主行政的转变。
在管理方式上实现从统治方式向管理方式的转变。
实现从以官为本到以人为本的转变。
1.要彻底转变政府管理的观念
要实现政府职能的真正转变，就必须正确界定
政府在社会中的角色。应正确处理如下关系：
政府——社会；
政府——市场；
政府——企业；
政府——事业单位；
政府——社会组织；
政府——公民。
2. 必须正确界定政府在社会中的角色
三、我国政府行政改革的基本价值选择
市场经济是我国政府行政改革的经济基础；
（法治、公平、竞争、利益导向）
制度创新是我国政府行政改革的主要途径；
（制度安排、制度环境、制度创新）
政府能力是我国政府行政改革的行为诉求；
（公共政策能力、行政管理能力、社会服务能力、自我控制
能力）
复习思考题
1、简述行政职能的概念及理解。
2、查阅资料，总结罗斯福“新政”出台的背景、具体做法、及对
政府职能再造的意义。
3、东亚经济奇迹之于认识发展国家政府职能的意义？
4、详细叙述张金鉴先生关于政府职能理论的主要内容。
5、查阅资料，总结现代政府的基本职能。
6、论述我国深入进行行政改革应该转变哪些观念。
7、论述我国深入进行行政改革应该界定哪些关系。
8、查阅资料，总结论述改革开放以来我国行政改革的基本进程。
