《生态经济》 2011年 第1期 总第234期 ECOLOGICAL ECONOMY我国矿产资源法研究综述谢青霞 戴茂华(东华理工大学,江西 抚州 344000)摘要:自2003年启动的《中华人民共和国矿产资源法》的第二次修订仍在进行中。文章对1949年以来我国矿产资源法的研究进行了简要概括,对当前我国矿产资源法的研究热点问题进行了较详细的阐述和分析。关键词:《中华人民共和国矿产资源法》;探矿权;采矿权;资源税文献引用:谢青霞,戴茂华. 我国矿产资源法研究综述[J]. 生态经济,2011(1):181~184,191.中图分类号: 文献标识码:AA Review of the Researches on the Mineral Resources LawXIE Qingxia, DAI Maohua(East China Institute of Technology, Fuzhou Jiangxi 344000, China)Abstract: The Mineral Resources Law of the people's republic of China was promulgated in 1986, after the first amendment in 1996, the revision of it has been discussing since 2003. This article review the studies on the mineral resources law in China since 1949, analyses the features of the researches and make a detailed explanation of the hot issues in this words: The Mineral Resources Law of the people's republic of China; exploration right; mining right; resource tax自1986年《中华人民共和国矿产资源法》(本文简称源管理法律法规的借鉴,起草办公室于1981年完成了《矿产《矿法》)颁布施行以来,围绕着如何合理利用和保护我国资源法(草案)》第五稿。1985年全国人大有关部门对《矿[1]的矿产资源,实践部门不断地在摸索,理论界也开展了一定产资源法(草案)》第十三稿进行论证、修改后,1986年的研究。继1996年对《矿法》进行了一次修订后,2003年又启第六届全国人大常委会第十五次会议审议通过了《中华人动了新一轮的修改,但至目前为止,虽然《矿法》修改稿已民共和国矿产资源法》,并于同年10月1日起施行。它从根经修至第九稿,许多问题尚无定论,故近一两年内新的《矿本上结束了中华人民共和国成立37年以来矿业无法可依的历法》出台尚无可能。随着我国及世界经济的不断发展,能源史。《矿法》主要规定了矿产资源法的立法目的,矿产资源需求不断加大,矿产资源的战略地位日益受到重视,对矿产的国家所有权,并且通过将矿业权分割为探矿权、采矿权进资源的法律制度设计直接关系到我国经济的可持续发展,关而确立了矿业权的有偿取得制度,矿产资源勘查、开采的管系到国家的政治稳定甚至是国家安全,对其修改确应慎重,理制度,矿山企业的种类以及各自的法律地位,规定了违反为此,理论界也应加强对其研究。本文尝试对我国《矿法》《矿法》应该承担的法律责任,为矿产资源的勘查、开发和的立法以及我国学界理论研究的成果进行系统的分析梳理,[1]保护奠定了法律基础。以期抛砖引玉,希望对《矿法》的研究和发展有所裨益。 《矿法》的第一次修改1 我国矿产资源法发展概况随着1994年党的十四大召开,社会主义市场经济体制的确立,1986年的《矿法》文本的局限性也很快显现出来,而 《中华人民共和国矿产资源法》的出台且问题是多方面的,譬如探矿权、采矿权的财产权属性不1950年政务院颁布了《矿产暂行条例》规范矿产资源的明晰,导致矿业权无法流转和有偿取得。此外,1986年《矿开发利用,1965年国务院制定并发布了《矿产资源保护试行法》文本对国营、集体、个体在政策上“所有制亲疏有别,条例》。1978年十一届三中全会召开后,国务院正式启动《矿产资源法》的制订准备工作。1979年成立了《矿产资源表现出一定程度的歧视”,不符合市场经济法则和“财产”法》起草办公室,负责《矿产资源法》的起草工作,经过对权人一律平等的原则,等等。1992年,在全国人大组织的过去多年矿产资源管理经验的总结和对国外其他国家矿产资《矿法》执行情况大检查之后,根据一些人大代表的建议,基金项目:江西省高校人文社科项目“循环经济模式下我国放射性废物管理法律制度改革与完善”(FX0902);科技部科技支疆项目“新疆铀矿业和谐发展战略和铀矿开采中的循环经济研究”(200840102-31)部分成果作者简介:谢青霞(1970~ ),女,副教授,主要研究方向为矿产资源法、能源法及新加坡法律;戴茂华(1975~ ),男,硕士,讲师,研究方向为物权法。181
生态环境ECOLOGICAL ENVIRONMENT 决定对1986年颁布的《矿法》进行修改,并列入立法计划。地质》、《湖南地质》、《矿产综合利用》及《矿产利用与地矿部党组决定:由政策法规司牵头,地勘司、储量司、矿保护》等期刊上。因此,总体上来说,此一阶段矿产资源法管局参与,对1986年《矿法》文本进行修改。当时地矿部政的研究尚未真正起步。[2]策法规司司长是仲伟志,副司长是曹树培、王凤俊。自1992年至2001年可为第二个周期。期间对矿产资源法研究文献比第一周期略有增加,但研究深度未有变化,内容1996年,第八届全国人大常委会第二十一次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国矿产资源法〉的决定》,对主要分为两个方面:一是对1986年《矿法》修改的呼吁,如王乾刚、肖国兴1992年发表于《中国地质》的《矿产资源法1986年施行的《矿法》进行了部分修改。此次修改共涉及15应修改》一文;另一个内容就是对1996年《矿法》修改内容款条文,同时增加3条新条文。修改的主要内容是:由国务如何贯彻新修改《矿法》的阐释。院代表国家行使对矿产资源的所有权,肯定了探矿权、采矿自2002年至今(2010年),可为矿产资源法研究的第三权的财产权属性以及有偿转让制度,完善了矿权审批管理基个周期。期间研究内容的广度和深度都有了明显进步,数量本制度,明确了多种经济成分并存制度,同时增加了有利于和质量都有明显提高。研究内容上除了有对我国矿产资源法矿业进一步对外开放的条款。1996年修法最大功绩在于在探的研究外还出现了一批对国外矿产资源法律制度研究成果,矿权、采矿权的产权管理制度上有了历史性的突破,明确了如朱南平的俄联邦矿产资源法述评,以及对越南、蒙古、哈所有权和使用权相分离的原则,为建立矿权法律制度奠定了萨克斯坦等国矿产资源法的研究等等。对我国矿产资源法研基础。新法确立的矿业权有偿取得、允许流转、严格依法保究既有对矿业权性质的深入探讨也有对矿业税费制度的分析护的法律制度,将矿产资源勘查、开采产业纳入了市场轨讨论,并出现了一批以矿产资源法为研究内容的硕士、博士道,为多元化吸纳资金,规范矿业秩序,充分合理利用资学位论文。同时也出版了一些矿产资源法研究著作。当然,源,促进矿业经济的发展提供了法律保障。新法基本适应了[3]对我国矿产资源法修改的讨论仍是此一阶段研究的主要内当时市场经济发展及深化改革、扩大开放的要求。容,有近一半的论文内容为对矿产资源法修改的建议,但与 《矿法》的第二次修改1996年《矿法》第一次修改时期相比,此时相关文献对矿产由于1996年修法只是小改,因此研讨过程中形成的许多资源法修改建议提得更具体,论述面更广,亦更有深度。有价值的思想和重要意见,受条件的限制,未能取得最终成 研究人员以立法、行政及实践部门人员为主,学院、果,许多问题甚至未能作进一步深入研究,如矿产资源分研究机构对此研究略少类、分级管理制度问题,如不同所有制矿业主体平等的法律首先,法学专家对《矿法》制订修改介入不多。从1986地位问题、矿山环境保护、矿业用地等,中央部门之间、中年《矿法》的制订到1996年的修改以及自2003年开始的现在[3]央与地方之间的责权划分还未理顺。同时,自20世纪末,仍在进行的修改工作,主要都是以有关行政管理部门为主,世界上掀起了修改矿产资源法的浪潮,先后有110多个国家法学院及法学研究所的法学专家介入不多。如1986年矿产资[4]对其矿产资源法进行了修改。源法的起草办公室主要成员为地质部、冶金、煤炭、石油化2003年6月,我国国土资源部成立《矿法》修改领导小工、建材、核工业等产业部门派出人员。其中,地质部参加组,再次启动了对《矿法》的修订,由部政策法规司副司长起草工作的有李东升、张炳熹、臧胜远、裴荣富、陈华彦、贾其海任组长,成员由从部矿产开发司、矿产资源储量司、丁志忠、郑仁诚、刘善堂、梁庆初等人。担任顾问的张炳熹地质环境司、地质勘查司、规划司、财务司、执法监察局是中科院学部委员(现院士)、《矿法》起草办公室召集人以及经济研究院等单位抽调的业务骨干组成。国务院法制办[2]是1952年毕业于清华大学地质系臧胜远。自2003年开始的[5]有关人员也应邀参加了两个修改小组,指导修改工作。目《矿法》修改也是由国土资源部成立的“两法”修改工作领前,《矿法》的修改工作仍在进行中。导小组负责,由副部长李元、叶冬松分别任领导小组组长和2 我国矿产资源法研究特点副组长。部政策法规司副司长贾其海任《矿法》修改组组长,成员由从部矿产开发司、矿产资源储量司、地质环境 围绕《矿法》的制订修改过程,对其研究呈现明显的①三个周期司、地质勘查司、规划司、财务司、执法监察局以及经济研[5]自1949年至1991年可为第一个周期。期间对矿产资源法究院等单位抽调的人员组成。研究非常少,1985年前可谓空白,1986年《矿法》出台后相其次,国内高校现有的环境资源法研究机构多侧重于环关报纸期刊上出现了一些文章,内容主要为对该法内容的介境保护的研究,而对资源,特别是矿产资源保护的研究较绍以及对如何贯彻落实该法所做的一些简单探讨,并未有任少。如武汉大学环境法研究所以环境政策、国际环境法与比何对矿产资源法理论的讨论,相关的文献主要反映在《中国较环境法和中国环境法为主要研究方向,华东理工大学的能182
《生态经济》 2011年 第1期 总第234期 ECOLOGICAL ECONOMY源资源法研究中心以能源法、煤碳法为研究特色,中南财经法律定位讨论热烈。对此问题的讨论可分为以下两个内容:政法大学环境资源法研究所以水资源保护研究特色。一是修改后的《矿法》是矿业法还是矿产资源法?比如另外,大部分《矿法》研究成果出自于有关行政管理或康纪田认为我国矿业制度的完善不应当是简单地修改矿产资实践部门工作人员。如傅英为国土资源部直属的从事国土资源法,而应当创造性地独立制定以调整矿业开发活动为对象源经济研究的事业单位——中国国土资源经济研究院的副院的矿业管理法,从而进一步完善矿业产权制度,将矿业行政[7]管理制度与矿权民事制度并立。矿业管理法的基本内容就长,《中国矿业法制史》、《矿产资源法修订理论研究与制是矿业开发权中关于特许权制度和矿山企业设立制度的综合度设计》两书皆为其著作,以《矿产资源法律改革初步研安排,整个矿产资源法专门调整矿产资源的物权归属和物权究》为博士学位论文的魏铁军是国土资源部“两法”修改办效用,由物权法作为上位法,列入国有资产法的国有自然资公室工作人员;《中国矿业法律制度与操作实务》、《矿产源资产,根据宪法、物权法、国有资产法制定关于矿产权设物权疑难法律问题解析与实务操作》等著作则分别为律师蒋立变更终止以及国家所有权实现的特别法,就是财产性矿产文军和李晓峰之作。[8][9]资源法。游善生也认为矿业法应独立于矿产资源法。 近年来研究发展快,但研究的深度和广度有待加强据2009年《矿法》修改研讨会上《矿法》修改专家傅鸣进入21世纪,随着环境法学研究的发展矿产资源法的研珂讲话内容中,《矿法》还是立足矿产资源法,由资源管究取得了长足的进步。《矿法》研究论文数量也比以前明显理适当向矿业延伸,但其延伸仅限于矿产资源合理开发利增多,如在中国期刊网上期刊全文数据库中以矿产资源法为用部分。关键词查询相关文献其总数为1 248条,而其中2000年以后二是修订后的《矿法》核心是矿业权还是资源的合理利占半数以上(665条),且主要集中在2005年以后(2005年用与保护?以资源的合理利用与保护为核心是我国《矿法》后的文献有447条)。2000年以后出现了一批以矿产资源法②的传统观点,但长期实践证明要实现这一点无有效途径,行为研究内容的硕士、博士学位论文,在2006年环境法学年政手段收效甚微。因此,另一种观点认为应以矿业权保护为会上矿产资源法律问题成为该会主题,并在该次会议上围绕核心,通过对矿业权的保护来达到资源的合理利用与保护,着矿业权的性质及我国矿产资源法律体系的完善学者专家们[6]这也是与国际通行做法一致。如刘欣认为应通过对各类矿业进行了热烈的讨论。权人合法权益的法律确认和保护来促进“物尽其用”,以便矿产资源法研究的专著也都集中在这几年。如中国实现矿产资源的有效保护和合理开发利用,并实现应有的经大地出版社2005年出版的《各国矿业法选编》和2006年[10]济效益和社会效益以及维护国家经济安全的目标。出版的《中国矿业法制史》、《矿产资源法修订理论研 矿业权的性质究与制度设计》,中国人民公安大学出版社2006年出版对矿业权的性质的讨论是《矿法》研究中最重要的一个的《中国矿业立法研究》(李显冬),中国法制出版社问题。综观有关讨论,具有代表性的对矿业权性质的论述大2009年出版的《中国矿业法律制度与操作实务》、《矿致有准物权、用益物权、准用益物权、特殊物权几种观点。产物权疑难法律问题解析与实务操作》、《矿业权交易法崔建远等认为矿业权是准物权,是具有公权性质的私律实务操作指南》等。权,矿产资源所有权含有占有使用收益处分四项权能,其中1999年,经教育部批准武汉大学环境法研究所成为第一批的占有使用收益诸权能经特定程序而分离,形成矿业权,即教育部人文社会科学重点研究基地;目前,中国已经在高等院[11]矿产资源所有权为矿业权之母。李显冬等认为矿业权以国校建立30多个环境资源法学硕士学科点,10多个环境资源法学家对矿产资源的所有权为基础,是一项私权,是财产权,作博士学科点。2005年第一所专门从事国土资源法律研究的科研为一种特殊的物权,其在法律属性上更加接近于用益物权,机构——中国政法大学国土资源法律研究中心成立,虽然只是但鉴于其又有别于传统民法中的用益物权,且又具有较强中国政法大学内部的一个非在编科研机构,但其聘请了著名的[12]的公权色彩,故为“准用益物权”。2008年我国物权法出江平教授、王卫国教授以及国土资源部开发司贾其海司长,国③台,从该法规定来看是将矿业权定位为用益物权。吕忠梅土资源部法律咨询中心曹树培主任、中国矿业协会傅鸣珂秘书等认为本文矿业权是一组权利的总称,我们不能从总体上对长等实务界官员担当任中心的顾问,近几年在《矿法》修改过其作物权属性分析,而只能对其所包括的每一个权利进行分程中承担了多个《矿法》修改研究课题。析。探矿权是指取得探矿资格的非矿产资源所有权人经矿产3 当前我国矿产资源法研究的热点问题资源所有权人同意在特定的区块和矿区勘探矿产资源以获 我国《矿法》的法律定位得地质资料的权利。探矿权在性质上为用益物权。采矿权围绕着正在进行的我国《矿法》的修改,对《矿法》的是指取得采矿资格的非矿产资源所有权人经矿产资源所有183
生态环境ECOLOGICAL ENVIRONMENT 权人同意在特定的区块和矿区采取矿物及其他伴生矿的权分内容有点类似国外的超额利润税,即针对采矿权人开采优利。采矿权是物权,但认为将采矿权定性为准物权也有含混质、高品位或有优越开采条件的矿区而对其产生的超额利润不清之处,没有很好地解决采矿权与矿产资源所有权之间的征收的税,此种税在国外通常由中央政府征收,纳入中央财关系,也不是用益物权,而将采矿权定性为特殊物权的观点政,但我国的资源税是对矿山企业销售产品的数量计征,且[13]较为可取。不管企业是否羸利,是否存在超额利润都普遍征收,且基本 矿业税费制度上全部归地方。因此,它既不反映国家矿产资源所有权及权在当前有关《矿法》修改讨论中,税费制度的改革是一益,也不能调节资源丰度差别。所以,有学者主张应废除资[14]个重要内容。《中华人民共和国矿产资源法》、《矿产资源源税。勘查区块管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、对矿产资源补偿费也有许多批评。《矿产资源补偿费《探矿权采矿权转让管理办法》、《资源税暂行条例》、征收管理规定》的矿产资源补偿费的立法目的是为了保障《矿产资源补偿费征收管理规定》等法律法规以及关于税费和促进矿产资源的勘查、保护与合理开发,维护国家对矿④征收的几十个规定和通知构成了目前我国现行的矿业税费体产资源的财产权益,补偿费应属于矿产资源国家所有权系的制度框架。除了增值税和企业所得税外矿业税费种类主的权益体现,但该规定第11条又规定其主要用途为矿产资要有资源税、矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费以及探源勘查,实际上该费成为了地方的经费补助来源,因此其矿权采矿权价款。并没有真正体现出国家所有权人的权益。而且,我国矿产在1986年《矿法》出台前,1984年国务院颁布了《资源资源补偿费率极低(%),基本上体现不了矿产的国税条例(草案)》,依其规定自1984年10月1日起向开采原家所有权人的权益。油、天然气、煤炭的企业开征资源税。1993年《资源税暂不论是理论界还是实践部门都认为当前税费结构不合行条例》颁布,对所有矿产资源开采都征收资源税,按销理,存在重复征收、税率低,不能反映矿产资源的稀缺性也售或使用数量征收,税额幅度依不同矿种从元/吨~60元不能起到税费的调节作用,主张对矿产资源的税费制度改/吨不等。革。有的主张取消补偿费和资源税,代之以权利金,有的主1986年《矿法》出台,其第五条规定对矿产资源实行张将补偿费改为权利金,保留资源税。有偿开采,1994年国务院发布《矿产资源补偿费征收管2010年6月1日根据中共中央国务院新疆工作座谈会关于理规定》首次对矿产资源补偿费作了规定。补偿费中央与在新疆率先进行资源税改革的决定精神,经国务院批准,省、自治区划、直辖市分成比例为5:5,中央与自治区分财政部、国家税务总局制定发布了《新疆原油、天然气资成比例子为4:6,费率依不同矿种分别按销售收的一定比源税改革若干问题的规定》,将该地区原油、天然气资源例为%~4%。税征收由以前的按销售量征收改为实行从价计征,税率为1998年国务院颁布《矿产资源勘查区块管理办法》、5%,即按销售额的5%征收资源税。因此,从这次新疆资源《矿产资源开采登记管理办法》,对探矿权和采矿权使用费税的改革,我们认为将来废除资源税的可能性很小。能及探矿权采矿权价款作了规定。探矿权使用费以勘查年另外,矿产资源信息管理、矿业用地、矿山环境保护及度按年缴纳,第一至第三勘查年度每平方公里100元,从第小矿管理法律制度也是《矿法》研究领域的重要课题,其中四年起每平方公里增加100元,但最高不超过每平方公里500[15][16][17]对矿业用地、矿山环境保护以及小矿管理有些零星研元。采矿权使用费按矿区范围面积逐年缴纳,每平方公里每究外,对矿产资源信息管理研究几乎处于空白。年1 000元。4 结语申请国家出资勘查并已探明矿产地的区块的探矿权或采矿权的,还应当缴纳经评估确认的探矿权价款和采矿权价矿产资源可说是一国的血液,对其合理开发利用和保护款,探矿权和采矿权价款是国家作为矿产资源的投资人而在直接关系到国家社会、经济的可持续发展,因此,《矿产资出让其矿产资源进一步的勘探或开采权时,向受让方收取的源法》并不仅仅是行政部门执法的依据,它体现着国家能源对从价,其目的在于将国家前期投入及其他收益收回。战略,事关中央和地方权责划分,牵涉到国家、企业和公民在对矿业税费制度的讨论中对资源税的批评最多,从名的利益分配,故我们认为唯有更多的学者、更多的部门甚至称上看,资源税应属于国家通过政治权利无偿取得的收益,是公众参与到矿产资源法的研究和讨论中来,我们的新《矿但事实上,现行资源税反映的一部分内容却是国家通过出让产资源法》才能早日出台,也才能经得起实践的考验。其矿产资源获取的利益(因其是按量征收),其实这部分收入应该称为“金”而不是税,而现行资源税所反映的另一部(下转191页)184
《生态经济》 2011年 第1期 总第334期 ECOLOGICAL ECONOMY妥的项目前期工作。该基金来源于上述融资方案,可集中部分生态博物馆良性运作的前提之上,这样协会才有回流由生态博物馆协会进行管理,并供参加生态博物馆建设的资金去进行下一步的工作,我国的生态博物馆群也才能摆成员按一定的规范程序有偿周转使用,帮助生态博物馆项脱不断向政府伸手的局面,走上可持续发展的途径。目的顺利建成。基金的使用不能使无偿的,因为无偿资金5 结束语不仅控制困难,协会自身融资压力会越来越很大。所以,我国生态博物馆经过了10余年的发展,取得了一定的生态博物馆必须找到一条自己的可持续发展路径,即“无经济和社会效应。为了保证生态博物馆在我国更多更好地偿基金,有偿使用,协会管理,行业互助”。建立并实现可持续发展,兼顾各投资及相关主体的利益,“协会管理”指的是由生态博物馆协会对基金进行统一生态博物馆的投资战略要关注投资重点项目和生态旅游产管理,首先,要有针对性地扶持具备投资生态博物馆条件的品的开发。同时,还需要拓宽融资渠道,建立投资基金,且对当地旅游发展有较大带动作用的地区,对不具有投资条实现生态博物馆保护文化遗产和提高当地社区居民的生活件和前期投入风险较大的地区,则不予扶持,以此来保证基水平的目标。金的优化配置;其次,可以设立监督机制,对于需要投入的费用必须符合基金的要求,对不符合基金规定的费用,基金参考文献:将不予提供,确保资金使用的透明和公开;再次,对于申请[1]苏东海. 国际生态博物馆运动述略及中国的实践[J]. 中国博物馆,基金的地区,协会必须要负责到底,做好项目的审查工作以2001(2):2~7.及确立提供基金的额度,做到公平与公正。[2]胡庆生. 生态博物馆中国化道路的几个问题[EB/OL]. (2006-04-06). “行业互助”与“有偿使用”是挂钩的,基金投入是