中国政策性金融机构改革的研究
一、我国政策性金融机构产生发展
第一，政策性金融机构的概述。政策性金融机构产生是为了配合国家政府的社会经济政策，它是由
政府或政府机构出资创立发起保证，不以利润最大化为经营目的，在政府规定的业务范围内从事融资活
动的机构。它为国家经济政策的发展和产业结构的调整作出了显著的贡献。我国的政策性金融体系发起
于 1994年，目前以国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行为主要代表。它通过积极实施
国家政策在加快发展开放型经济、促进产业结构调整、提高企业出口竞争力等方便发挥了重要的作用，
它的建立是为了协调政府与市场在金融资源配置中的关系和提高整体金融运行的效率。
第二，发挥的职能与作用。政策性金融机构通过弥补我国政府单一导向的财政不足和单一市场导向
的商业性金融不足，并将财政资金和社会募集资金用到主要部门、企业和行业中，来促进中国现代化整
体市场经济建设的发展。我国政策性金融机构通过倡导性、选择性、补充性、服务性等职能来配合国家
政府的经济政策发展。它通过政府的引导功能使投资风险降低，使投资保障能够增强达到政府政策目标
的实现。同时有选择性的决定融资机构，支持经济效益高、贷款能收回的项目与企业，达到共赢的目
标。同时通过培养大量专业技术人员为企业提供各方面的服务，对项目进行直接投资或提供担保来保障
企业，使产业的发展不断适应激烈的市场竞争。
二、政策性金融机构改革的必要性
目前我国在政策性金融机构的建立与发展上已经取得了显著的进步，在现代化市场经济发展中的作
用逐渐显著，同时又极大的弥补了商业金融机构的不足，使得中国的金融机构不断完善优化。但是在中
国迅猛的经济发展下，政策性金融机构在运行过程中也出现了很多的问题，需要进一步的完善与改革。
第一，传统职能不能满足中国新时期的经济发展要求。作为我国政策性金融机构的三大代表银行，
虽已在原有基础上职能已发生了变更，但是仍然需要政府在市场化融资、风险监测管理、贷款项目审
核、基金运作管理、投资业务运行等方面上通过定位和专门立法进一步的巩固与明确。
第二，业务范围不能与当前经济发展与时俱进。随着中国对外贸易的开放，我国的国际贸易日益增
长，加快了经济全球化和市场化的发展程度。而这将会促进中国银行业体系改革进程的加速，政策性金
融机构在部分产业和领域内的阶段性目标已经完成，金融体系的目标要不断完善与补充。它的业务范围
已经不能满足现阶段的经济发展要求，业务不单单只是为了弥补商业性金融机构的不足，而是随着国家
政策的改变而发生调整。随着市场经济的发展和成熟，政策性金融机构在国家宏观发展中的目标要进一
步明确，随着国家经济政策的发展与时俱进发挥作用。
第三，缺乏完善的资金补充机制，资本充足率低。目前我国还没建立起对政策性金融机构动态注入
资金的制度，主要还是依靠金融机构本身的融资与放贷，这导致了我国政策性银行的资本充足率低下，
尤其是中国农业发展银行的业务展开受到限制。
第四，政策性金融机构的规模与管理的不足。我国的政策性金融机构规模使其发挥的作用有限，在
社会现代化市场经济的变化中导致滞后性，不能够做出及时有效的反应，错失融资的机会。我国目前商
业金融机构数量居多，在市场经济中占主导地位，这对政策性金融机构是极大的挑战。同时我国三家主
要代表的政策性银行机构在职能定位和业务范围的过程中存在明显的不足，不但不能为相应的地区或产
业提供进一步发展的信贷支持和政策导向功能，而且也使自身的政策性功能减弱。例如因定位不清、职
责不明造成工作被动的事件，人员的分配安排不协调导致工作效率的降低等。
三、积极推进政策性金融机构的改革
第一，扩大规模优化资源配置。我国地区分布广，而政策性金融机构的规模却有限，在运行过程中
并不能全部顾及，会造成地域性的差异和不平衡。据最新调查数据表明我国的各地区、行业、企业之间
出现显著的发展不平衡、资源配置不合理现象。应该学习日本的金融机构改革，根据各政策性金融机构
的业务范围和区域分布建立地区性的政策性金融机构，形成分工明确的金融体系，使其适应各地的经济
发展和政策目标。地区性政策性金融机构的建立，能更好的使分工合理有效，有利于各司其职完成政策
性业务工作，防止出现业务经营上的混乱和资金的不合理分配。
第二，转变政策性金融机构的职能。政策性金融机构的基本职能是遵循国家政府规定，不以盈利为
目的的开展政策性金融活动，以实现社会公平性和合理性，促进整个经济协调、稳定地发展。但是在实
际的运行中政策性金融机构与商业金融机构的关系越来越紧密，二者的互补关系不断增大，有时候政策
性金融机构资融资过程中会行使了商业金融机构的部分职能。转变政策性金融机构的职能，能够扩大政
策性金融机构的融资途径与范围，弥补市场机制带来的不足。可以将政策性金融机构和商业金融机构的
业务进行有机的结合，例如商业性金融机构在发放贷款不足时，政策性金融机构可以帮助其发放贷款，
帮助商业性金融机构实现贷出债权的证券化，提高资产的流动性，使得商业性金融机构与政策性金融机
构在业务上达成合作。
第三，加快政策性金融机构的立法步伐。政策性金融机构是由我国政府出资设立保证，目的是弥补
商业金融机构运行中的不足，在国家政策范围内从事政策性融资活动。长期以来，我国一直缺乏针对政
策性金融机构制定专门法律法规，一定程度上制约了我国政策性金融机构的发挥。从日本的改革实践来
看，立法对于其政策性金融机构改革的发挥了重要的推动作用。应向其学习，进一步明确我国政策性金
融机构的法定信用、融资来源、职能分配等重大问题，完善立法制度，消除制度风险，使政策性金融机
构的作用更好的发挥出来。
第四，加强政策性金融机构的风险管理机制。当前的经济发展一方面给金融机构带来了机会，但也
带来了风险。风险与收益是相辅相成的，只有加强政策性金融机构的风险管理体制才能保证它的运作稳
定与安全。一方面政策性金融机构从自身出发，结合自身的业务特点制定不同的应对措施来规避风险的
发生；同时可以借鉴别国的改革经验，吸收先进的风险管理知识。另一方面，政策性金融机构可建立政
策性金融风险管理和评估制度，通过对业务风险的分析来决定业务的展开与实施，达到政策性金融机构
对于风险的控制。
第五，建立稳定的资金筹措机制。国家通过制度与政策的实施，来构建稳定的资金来源渠道。例如
建立政策性金融机构中小企业发展的专项资金供应机制以解决政策性金融机构的资金来源问题。保证了
政策性金融机构获得必要的资金来源，从而促进它发挥作用。只要政策性金融机构在运行中的资金充
足，就能够提升业务的质量与范围。
四、政策性金融机构改革结论
政策性金融机构是由政府设立支持，贯彻国家产业政策和区域发展政策来进行的金融机构。它在我
国的现代化市场经济中发挥了巨大作用，弥补了商业性金融机构的不足，在一定程度上解决了资源配置
问题，同时在国家政策的实施中地位愈加的显著。但是，在新时期的经济发展下，政策性金融机构在运
行中也出现了一些问题，为了使它能够适应当下的经济发展必然要进行改革。政策性金融机构的改革必
然会使其发挥出更大的作用，更好的在资源配置、国家政策、风险管理、融资机制等各方面得到发展与
完善。同时在改革体制下，创新出新的业务模式，取得与时俱进的发展。（作者单位：安徽财经大学）
