国外政策性住房金融机构发展历程对我国的启示
编者按：十九大报告提出，坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。政策性住房金融机构的设立是为了解决居民住房问题，贯彻实施住房市场发展目标。本文对发达国家政策性住房金融发展模式和经验进行了介绍和总结，结合我国目前政策性住房金融业务的发展现状提出了相关建议。
一、政策性住房金融机构的内涵
住宅政策性金融机构,是由政府或政府机构发起、出资设立、参股或保证的,不以利润最大化为目标,在房地产领域从事政策性金融服务,响应政府保障和改善民生,贯彻住房金融政策的金融机构。建立住宅政策性金融机构,则可以通过行政手段与市场机制相结合,合理引导政府财政资金和社会资金进入房地产业以满足中低收入人群的住房需求,实现政府在住宅领域保障和改善民生的职能,引导房地产行业健康有序发展。
政策性住房金融机构应具备政策性、金融性和住宅性三大功能：
政策性住房金融机构的政策性体现在其应该服务于政府所出台的住房政策目标。近年来，我国相关部门相继强调“规范住房租赁市场和抑制房地产泡沫”、“房子是用来住的、不是用来炒的”和“租售同权”等住房政策目标，国外也一直有自有住房率等住房政策目标，这些目标的实现仅仅依靠现有的市场机制是不行的，需要政府多部门共同协作来完成，政策性住房金融机构设立的目的就是为了实现这些住房政策目标。
政策性住房金融机构的金融性体现在能够发挥资金融通作用。一直以来房地产行业在我国国内生产总值中占据着举足轻重的地位（20%左右），房地产市场的健康发展需要大量的资金来推动和维持。政府对房地产市场的调控仅仅依靠自由资金是难以实现其政策目标的，通过设立政策性住房金融机构来操作抵押贷款、贷款担保、筹集长期资金等业务，实现资金的融通，为政策性住房目标的实现提供金融支持。
政策性住房金融机构的住宅性体现在解决居民的住房问题。随着我国城镇化建设的推进，城市凭借着丰富的资源、大量的就业机会、规范的治理环境以及便捷的公共设施吸引了越来越多各层次的群体。由于收入水平和收入结构的差别，城市中大量住房仍旧掌控在富有的人手中，成为其获得利润的一种资本，城市里边大部分真正需要住房的人群被排挤到脏、乱、差的危房中。成立政策性住房金融机构的最终目标就是实现人人都有房可住，“得广厦千万间，大庇天下寒士”，解决日益升级的住房问题。
综上所述，政策性住房金融机构的设立主体是政府或相关部门；采取的措施是购房贷款担保、住房抵押贷款、住房贷款资产证券化融资、建房税收优惠、购房和租房补贴等金融财政手段；服务对象是无力实现买房或租房的中下收入群体。随着政策性住房金融机构在实际运作中遇见的难题和问题，多元化的资金来源、多元化的金融产品、多元化的监管主体相继融入到其经营运转中。
二、国外政策性住房金融机构的发展历程
美国政策性住宅金融机构在推动政府实现“居者有其屋”住房政策目标的过程中起到了关键作用，是联邦政府实施住房政策的重要工具,也是美国金融领域的重要基础设施。其触角渗透到住房抵押贷款一级和二级市场，对维护住房抵押贷款的稳定性和流动性具有不可或缺的主导作用。美国政策性住宅金融机构的发展经历了四个阶段：上世纪30-40年代，以联邦住房管理局为主的贷款担保阶段；上世纪40-80年代，以互助储蓄银行、储贷协会为主的住房抵押贷款阶段；上世纪80年代至2006年，以房利美和房地美(以下简称“两房”)为主的资产证券化阶段；2007年至今,政府加强干预和监管阶段。
美国住房金融体系是在政府的支持下构建起来的。在过去的80多年里,美国政府一直致力于通过成立政府发起的企业及发展抵押贷款证券化业务等诸多措施,为住房金融体系注入流动性,以联通货币市场与资本市场,满足住房金融业务对长期资金的需求,使居民可以获得可负担起的住房抵押贷款，进而为解决中低收入群体的住房问题提供制度与机制的保证。一是完善住房立法,确立住房金融业务发展的制度基础。1932年到2008年间,美国国会共颁布70多部住房方面的法案及修正案。二是发挥政府担保作用。如FHA专门为中低收入家庭提供住宅抵押信贷保险，VA专门为军人购房抵押贷款提供担保。GSE(如两房)具有政府隐性担保,承担部分公共服务职能，推动住房金融二级市场的发展。通过政府机构担保与私营抵押保险相结合的混合保险模式，美国构建了住房抵押贷款一级市场信用风险防范机制。三是完善金融风险监管体系。美国建立了中央和州政府级别的监管体制,加强对住房金融的监管。2008年金融危机之后,监管模式由“分头监管”向“统一监管”转变,设立了联邦住房金融局。四是采用“FHA/VA+两房”模式,提高银行等放款机构向中低收入家庭发放住房抵押贷款的积极性,促进了住房抵押贷款二级市场的发展。HUD为两房制定了特定目标:其一,支持中低收入家庭购房计划；其二,向特定地区提供信贷支持计划,比如低收入地区和少数民族聚集的地区；其三,提供特殊房屋购买支持计划,专门向收入极低的家庭提供住宅信贷支持,为中低收入群体提供信贷支持,解决中低收入群体的住房问题。2004年,HUD为两房增加了“购房子目标”(Home Purchase Subgoal),鼓励两房对中低收入者和特殊群体扩大融资支持规模。
日本根据二战后本国国情，围绕中长期住房政策目标，为解决中低收入群住房短缺问题，提高日本居民购买、租赁住房的能力，建立了住宅金融公库。住宅金融公库随着住宅市场和政府住房政策目标的调整不断改革住宅金融机构、创新金融服务,保证了住宅金融公库强大的生命力和持续的发展动力。日本住宅金融公库在不同发展阶段完成了不同制度功能。在快速的城市化发展时,通过政策性住宅金融机构提供的长期低息金融产品，大力扶持发展住宅房地产,引导公共部门、民营企业平衡市场供需矛盾,稳定住宅市场价格；在市场饱和后,引导市场发展从增加数量向提升品质转变；当民间金融机构大量投入住宅市场后,住宅金融公库逐步退出一级抵押市场, 开辟了二级抵押市场，在制度功能上提供了抵押信贷保险、抵押贷款证券化、提供特殊目贷款等三大职能。
此外，韩国住房银行、印度住房和城市开发公司、泰国政府住房银行、法国土地信贷、德国住房储蓄和巴西国家住房银行以及加拿大抵押贷款和住房公司等政策性住宅金融机构对中低收入阶层提供低成本融资服务、创新住房金融产品，解决符合本国国情的社会住房保障问题。
三、我国政策性住房金融机构建设和运作现状
我国在政策性住房金融机构的建设和运作方面尚没有明确的指导意见和独立的体系。自1998年房改以来，我国陆续停止了住房实物分配，加快推进了住房的商品化；陆续建立了职工住房补贴制度，实行住房分配货币化；逐步建立了住房公积金制度，为企、事业单位、社会团团体等组织的职工缴存了住房公积金；调整住房金融政策，提供住房担保贷款；改革住房供应方式，加大经济适用住房建设。经过近20年的发展，城镇住房的商品化程度日趋恶劣，经济适用房发展缓慢，住房公积金制度覆盖面低，住房抵押贷款、保证贷款规模小，审批慢，贷款市场化程度低。
（一）我国现行的公积金制度所存在的弊端
我国现行住房公积金制度虽然在一定程度上解决了我国城镇居民的住房问题,但从住房公积金管理、运营、适用对象来看仍然存在弊端。
1．我国住房公积金的监管制度存在缺陷。
我国公积金的监管主体包括政府部门，其中涉及财政、银行、住建部、银监会等部门，也包括缴存单位和个人，还涉及公积金管理中心和受托银行。监管主体的过多导致责任不明确，监管主体之间协调困难，监管缺乏效率。
2．我国住房公积金闲置问题严重
我国公积金贷款的运作机制效率低下，中低收入者的住房公积金贷款审批速度低于高收入者，住房公积金利用率较低，公积金贷款增速远低于公积金缴存增速，闲置资金4万多亿元人民币，公积金信贷市场活力不明显。此外，随着经济的快速发展，房价的快速上升，由于公积金的政策性，其保值和增值效率低下，存款利率仅为活期和三个月定期存款利率，严重地偏离了其功能导向和政策目的。
3．我国住房公积金缴存不平等
我国现行的住房公积金制度在公积金的缴存方面是依照职工工资计算的，高收入群体享受单位缴存部分较多，中低收入群体享受单位缴存部分较少，这样就造成了高收入者有较强的购房能力，其公积金的利用率远远高于中低收入者，同时催生了房价的上涨。此外，我国住房公积金在实际中的覆盖范围狭窄，严重偏向于机关事业单位和国有企业。住房公积金缴存职工中，国家机关、事业单位、国有企业和城镇集体企业占%；城镇私营企业及其他城镇企业、外商投资企业、民办非企业单位和其他类型单位占%。后者人均的缴存金额远远低于前者，并且缴存历史短，大部分中小企业的低收入阶层基本没有被住房公积金制度覆盖。
（二）我国经济适用房发展缓慢
自国务院印发“国发[1998]23号”以来，我国经济适用房经过近20年的发展，解决了众多中低收入群体的居住困难问题，在一定程度上拓展了居民对住房的有效需求，促进了国民经济的增长。然而，随着社会经济水平的不断发展，房地产市场的进一步活跃，我国住房供求关系缺口的进一步扩大，使得原本为了解决中低收入家庭住房问题的经济适用房在现在现实操作中走了样，经济适用房在发展过程中存在的问题日益暴露。
1.我国经济适用房的供给持续下降
经济适用房是靠政府的优惠政策扶持起来的，没有强有力的政策支持是不可能发展并且维持。在房改的前两年，政府对经济适用房的投资比重占据全国房地产投资总额的%，在之后十几年的发展过程中，比重起起伏伏，整体呈现下行趋势；同样，我国经济适用房的新开工面积自房改前两年后，也是呈现出连年下降的趋势。供给侧的下行，导致我国经济适用房的供给总量严重不足。
2. 我国经济适用房销售对象界定困难
政策规定，经济适用房的销售对象只能是中低收入者家庭。但是，由于统计和审核的方法和程序不科学、不严谨，在经济适用房的购买者当中充斥了一定比例的高收入者，开豪车购房和一人多方的现象层出不穷。在经济适用房“高价”的情况下，大多数中低收入者无法实现买房的愿望，有能力购买经济适用房的大都是一些有着光鲜工作的白领阶层。出现这种情况的主要原因是，对购买者的审核标准单一，对购房者不能做到详尽调查。需求端的混乱，导致紧缺的经济适用房资源出现扭曲的配置，一些真正需要住房的中低收入家庭要等个四五年才能排上号。
3、地方政府推广经济适用房缺乏积极性
地方政府往往受迫于财政压力，在有限的土地资源上，尽量通过开放商业性住房来提高土地经营收入。因为，开发和建设经济适用房是不收取土地出让金的，并且经济适用房的建设和经营按国家的有关规定是要减免各种税费的，这样对主要依靠税收为主要来源的地方政府来说，开发和建设经济适用房会大大的影响政府收入。
（三）政策性住房金融机构及市场缺失
1.缺乏专门的政策性住房金融机构
我国对住房管理的部门主要是建设部、国家计委、财政部、中国人民银行、国管局、中直管理局等部门，针对调控住房和有效管控住房配置缺乏专门的组织部门。在我国的三大政策性银行中，针对住房进行调控和管理的条款微乎其微，各大商业银行的资金也都倾向于商业房产的开发，在住房公积金的应用上主要依据住房公积金管理中心。
2.缺乏实现政策性住房目标的金融产品、金融服务和金融市场
针对于实现中低收入者有房可住的政策性住房目标，我国现有的金融产品主要是住房抵押贷款。相对于商业银行贷款的高效率，住房公积金贷款的审批速度缓慢，严重不利于二手房的成交。再加上高昂的首付金额以及购房税费，那些真正的中低收入者是严重缺乏购房能力和积极性的。与国外相比，我国严重地缺乏住房政策相一致的金融机构、金融产品和金融市场去实现有房可住的资金运转、监管。
4、 国外政策性住房金融机构的成功经验对我国的启示
(一)发挥政府的重要引导作用,研究建立支持保障房建设的政策性金融机构。
政府在构建住房金融体系中应发挥重要的支持和推动作用。一是加强基础制度建设,包括完善重点领域相关法律法规、加强监管等方面。二是对政策性金融机构给予资金支持和税收减免优惠,或通过政府担保提高其信用等级。三是积极防范、化解住房金融市场危机。四是避免政府支持可能引起的市场垄断,明确政府支持的退出期限。五是建立有效的宏观决策机制,组建国家层面的住房政策的决策机构。六是研究、建立更多的支持保障房建设的政策性金融机构,真正体现其“优惠”性,降低保障房建设融资的成本。
(二)合理运用政府信用,构建政府信用担保与市场保险相结合的全国性住房贷款风险担保与化解机制。
政府在机构安排中应注意不参与市场竞争,通过合理运用政府信用,引入民间资金,实现既能减轻政府财政负担,又能达到同样的政策效果,同时还可避免政策性机构官僚化等多重目标。特别是在二级市场初期,为MBS提供政府信用担保以增强其信用等级是启动市场的关键。目前,中国政府信用担保体系尚未形成,而保险业对住房抵押贷款的承保率几乎为零,由于缺乏政府与市场相结合的担保体系,因而无法有效化解房地产信贷风险。
（三）商业银行要承担过渡期政策性金融的角色，但是其在房贷业务中的主体地位不可持续。
在构建住房金融系统的过渡期，要明确商业银行在公共金融服务组织的特性，借鉴美国给储蓄贷款协会规定的《社区再投资法》，规定商业银行提供规模性、期限长的住房贷款的义务。前不久出现的“房贷荒”折射出商业银行个人住房贷款业务发展的困境，背后的原因则是商业银行追求盈利与政策性金融的冲突。根本上还在于我国商业银行市场化运营后，没有在其政策性功能卸掉的同时，及时用政策性金融体系填补空缺。与此同时，在新型城镇化和消费升级的背景下，无论新增城市人口的住房需求还是改善性住房需求，都需要住房按揭或开发贷款的支持，亟待需要建立我国的政策性住房金融体系。在模式上既可以通过改造地方性住房公积金中心来成立住房政策性银行，也可以通过财政注资，发行债券（相美国的“两房”）来吸收社会资金，成立全新的政策性金融机构。
(四)推进住房公积金制度改革,大力发展公共租赁住房。
推进住房公积金制度改革,提高家庭住房支付能力。美国次贷危机表明公共住房金融体系难以从根本上解决中低收入家庭的住房问题,提高其住房支付能力才是关键。从巴西、墨西哥等发展中国家的经验来看,住房公积金制在提高中低收入家庭的住房支付能力方面发挥了有效作用。公积金制度具有强制缴存、长期积累、定向使用、低存低贷的特点,专项用于住房方面的支出,有利于帮助中低收入家庭改善住房条件。中国应推进住房公积金制度改革,改进住房公积金缴存、提取、使用、管理、监管机制,充分发挥其互助金融的根本功能,增加使用住房公积金的便利性,并研究国家财政对缴存住房公积金进行补贴的可行性。
此外,还应大力发展住房租赁市场,以满足中低收入家庭的居住需求。目前,中国住房租赁市场发展相对滞后,供应主体90%以上是个人出租,缺少专营租赁服务的企业。发展住房租赁市场,从供给端看,一是应增加租赁房源、鼓励企业、机构和个人提供房源;二是要鼓励发展以住房租赁为主营业务的专业化企业;三是发挥政府作用,在土地、规划、金融、税收等方面予以政策支持,规范租赁市场管理。从需求端看,可借鉴美国经验,实施以租房补贴为代表的住房援助政策,通过发放租金券鼓励租房,依靠租赁市场解决部分住房问题。
