推进中国电子政务发展的几点思考
于 新 恒
内容提要:电子政务的建设,已成为提升一个国家或地区综合竞争力的重要因素。我
国电子政务建设起步与西方发达国家电子政务的时间相近,但是,电子政务发展的差
距却比较大。差距主要在对电子政务标准的认识上,网络化程度上以及与行政体制
改革的结合等方面。要分析形成差距的原因,积极、主动推进我国电子政务建设,加
快全面建设小康社会的步伐。
关键词:中国;西方发达国家;电子政务;差距;战略和策略
随着信息技术和网络技术的飞速发展,社会经济的信息化进程逐渐加快,电子政务的建设,
正在成为提升一个国家或地区综合竞争力的重要因素。因此,目前无论是发达国家还是发展中
国家,都“以网络化为平台,以电子政务为龙头”加强信息化建设,改革政务管理,探索政府管理
现代化的途径。我们党和政府十分重视电子政务的建设,并取得了显著的成就。但是,与西方发
达国家相比,还有较大的差距。现在的问题是,我们必须搞清楚我国与西方发达国家电子政务的
实质性差距是什么?形成差距的原因?并找到缩小差距的对策。
一
、 中西方电子政务发展的差距
我国与西方主要国家建设电子政务的起步时间相近,也是从2O世纪 8O年代办公自动化起
步的。早在 1983年 1O月,国务院就批准组建国家计委经济信息管理办公室,主要负责制定全国
经济信息管理系统的长远建设规划和年度实施计划等。1999年初,中央各部委发起“政府上网
年”,此后,地方政府大多将电子政务作为“十五”规划的重要内容,但是到 2005年建成体系完
整、结构合理、高速互联互通的电子政务系统和数据库的计划并未真正实现。2003年联合国对
191个国家的电子政务建设情况进行了测试,综合排名中国在 61位。“电子政务完备程度指数”
中国得分 0.416,排在第74位;美国0.927,居首位。①
中西方电子政务发展的差距主要表现在以下几方面:
第一,对建设电子政务标准的认识上差别比较大。所谓电子政务,是指政府机构运用现代信
① (2003年全球公共领域报告 :处在十字路口的电子政府),联合国2004年。
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息技术、网络技术,以及办公自动化技术等进行办公、管理和为社会提供公共服务的一种全新的
管理方式。西方发达国家鉴别其电子政务是否形成的标志,主要看政府是否具备了“在线”为企
业和公民服务的能力。例如欧洲委员会提出欧盟的会员国应以20个基本公共服务项 目作为实
现政府上网服务的优先项目,其中12个为面向居民的服务,包括:(1)所得税;(2)职业介绍;(3)
社会安全与福利;(4)个人文件;(5)汽车注册;(6)建筑许可申请;(7)警察通告;(8)公共图书
馆;(9)证明文件;(10)高等教育入学申请;(1 1)动迁通知;(12)健康与医疗服务;8个为面向企
业的服务,包括:(1)雇员所得税预扣;(2)公司税申报及评估;(3)增值税申报及评估;(4)新公
司的注册;(5)统计数据;(6)海关申报;(7)环境保护报告;(8)支付与采购这些项目在 2002年
完成。①我国对电子政务建成的衡量标准模糊。一些地方政府和党委领导往往把电子和政务割
裂开来,把电子政务等同于政府上网,以为把政府的一些政策、法规、条例搬上网络就完事大吉
了。2003年公布的《中国电子政务研究报告》表明,我国目前的电子政务实现程度仅为 22.6%。
一 些政府网站的内容单一、功能不全、缺乏互动,“旧、死、空”式的网站不是个别现象。
第二。政府内部及政府部门间的业务过程的网络化差距较大。西方发达国家政府内部及政
府部门间的业务过程的网络化程度高。目前,美国2500余个州及州以下政府部门均建立了互联
网站。我国各级地方政府的内部网络尚未建成,政府部门间的网络更是远未形成。不少地方政
府各系统的网站之间根本未连接起来,尚处于“信息孤岛”的状态,难以实现信息共享和网上办
公。
第三,公众上网率差别大。发达国家的上网率普遍比较高。尤其美国独占鳌头。截止到
2001年底,美国上网人数已达66%。互联网上访问量最大的 100个网站中,有94个设在美国境
内;互联网主机和用户的60%以上集中于美国。而截止到 2003年 7月,中国的网民才达 6800
万,占总人口的5.35%。②
第四。将电子政务建设与行政体制改革相结合的程度不高。电子政务建设不是简单地将
政府原有的职能和业务流程电子化或网络化,而是政府行政方式和组织结构的优化重组。电
子政务建设必须与转变政府职能和机构改革紧密结合起来。自20世纪80年代以来,美、英等
国家在改革传统行政体制的过程中,都把政务信息化与政府改革结合起来进行。1992年,前
美国总统克林顿一上任就宣布要建立效率更高、花费更少的“少纸的政府”,利用信息技术改
造政府内部业务过程,改造政府内部的结构,所谓政府再造。经过近 4年的努力,至 1996年
为止,联邦政府的员工减少了24万人,关闭了 2000多个办公室,撤销了近 200个联邦项目和
执行机构,联邦政府的开支则减少了 1180亿美元。在对居民和企业的服务方面,联邦政府的
200个局确立了 3000多条新的服务标准,作废了 1.6万多页过时的行政规章,同时,简化了
3.1万多页的各种规定。③ 在这场改革中,不仅对政府的组织成员提出了更高的要求,而且大
幅度缩小了政府机构的规模。
我国的电子政务建设与行政体制改革一直未能有机结合起来,电子政务建设基本上未触及
① 信息产业部政策规司编译:<德国信息社会战略与电子政务计划>,2002年5月。
② 罗元铮等主编:<全球电子政务发展概况>,第 5页,中国财政经济出版社 ,2003年版 。
③ 罗元铮等主编 :<全球电子政务发展概况>,第 5页,中国财政经济 出版社,2003年版。
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行政体制和机构改革。
二、中西方电子政务发展差距的成因
中国与西方发达国家在电子政务建设方面的差距比较大,其原因是多方面的,既有认识层面
的,也有操作层面和技术层面等方面的问题。概括起来主要有以下几方面:
第一。信息基础设施建设发展缓慢。我国与电子政务相关的信息化基础设施建设仍处在初
创阶段,信息安全产业更为年轻。我国核心技术与知识产权拥有量少,产品安全质量程度不高。
在核心技术方面对外国的依赖,为我国的电子政务建设留下了巨大的安全隐患。技术是电子政
务的基础,这个问题如不能尽快解决,将会严重制约我国电子政务的发展。
第二。统一的电子政务评估体系尚未形成。我国还没有与电子政务运行特点相吻合的绩效
评估体系。电子政务技术标准处于条块分割的状态。在各地区、各部门的电子政务已陆续都建
立起来后,这一问题将会严重阻碍电子政务的发展。因为电子政务建设缺乏统一规划和标准,不
仅会引发“条块”利益之争,而且会给国家造成严重损失。例如,银行系统的联网,就是由于原来
的建设技术标准和传输协议不统一,结果无法连接。于是,国家又被迫投入巨资,才把业已存在
的各个系统连接起来。
第三。政务信息化普及教育滞后。电子政务的建设直接以满足公众需求为导向和最终目标,
没有信息技术的普及和广泛使用,电子政务建设的经济和社会效益很难充分发挥出来。信息技
术及信息化观念在全社会尤其是在各级干部中的迅速普及和扩散,是电子政务建设的基本前提,
也是电子政务能够良好运转充分发挥作用的前提。
第四。电子政务应用领域建设薄弱。我国还处于传统政务与电子政务的磨合期,两种模式时
常发生冲突,重电子轻政务、重硬件投资轻利用服务的现象普遍。根据2003年一项对国务院各
部委、部委所属国家管理局、各省市自治区人民政府的政府网,以及广东省直机关各级地方政府
共计 196个网站的调查,其中,只有 7.6%的政府网站有 1项或 1项以上的政府表格下载的功
能,6.4%的网站可以实现网上提交申请与申报,2.3%的网站可以在一定范围内在线查看处理结
果。作为电子政务的基本内容“办事指南与网上联系方式”只有 21.5%的政府网上设有。提供
政府公告的只有 22.7%。
第五。保障电子政务发展的法律、法规远不完善。电子政务的发展离不开良好的法律法规环
境。世界主要发达国家,为了促进电子政务的发展,都制定或修改了相关法律。如美国有《政府
信息公开法》、《个人隐私权保护法》、《美国联邦信息资源管理法》等一系列法律、法规。英国政
府2001年5月通过了《电子通信法》,确立了数字签名的法律地位。德国也在2001年8月 1日,
开始实施《签名法》,以此规范政府的信息公开、信息资源采集、加工、处理和管理,这对政府信息
化的发展起到了保障和规范的作用。
我国在保护电子政务信息安全方面的电子政务立法一直是滞后的。我国目前电子政务的法
律法规很不健全,只是由行政机关对互联网管理出台了一些限制性的行政法规。政府信息化缺
乏基本的法律和制度保障。一是保障政府信息化的基本法律缺乏,如缺少政府信息公开法、政府
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信息资源管理法。二是原有的一些法律已不能适应信息化时代的要求。比如著作权法、专利法
和刑法等,都亟待重新修定。法律法规的欠缺势必会阻碍电子政务建设的进程。
第六,领导机构不健全影响电子政务的发展。我国从中央政府到地市级地方政府一般都建
立了信息管理机构,但是,这些机构还很不健全,作用有限。主要表现在:一是体制不顺。国家信
息办公室归国务院领导。地方政府的信息办公室(或称信息中心)有的地方归政府办公室领导,
有的地方则归科技部门领导;有的地方属于政府的职能部门,有的地方则变成了事业单位。二是
职能不清。一些地方政府信息办在管理政务信息方面权责不清;“信息中心”做不到信息中心
化,只能做些具体工作。
三、继续推进中国电子政务的策略思考
电子政务的推行实际包括三个层面的问题:第一个层面是认识问题,包括对电子政务的目
标、价值、意义、时机、重要性、利弊等方面的认识,只有形成共识,才能形成统一的指导思想。第
二个层面是操作问题,比如,管理、规划、投资、标准、组织、阶段性、评价、系统结构、运营、法律制
度和环境等。第三个层面是工程和技术问题,也就是项 目实施和方案问题,这里包括软硬件,安
全,认证,人员培训等问题。当前推进电子政务的策略建议应以地方政府为重点,抓好以下几点:
第一,加强电子政务系统应用体系的建设。从电子政务的服务对象来看,电子政务系统应用
体系主要包括三个方面:
一 是政府间的电子政务(G2G)。G2G是上下级政府、不同地方政府、不同政府部门之间的
电子政务,这些政务应用系统主要运转在政务内网或政务专网上。G2G的建设包括:即电子法
规政策系统建设;电子公文系统建设;电子司法档案系统建设;电子财政系统建设;电子办公系统
建设;电子业绩评价系统建设。
二是政府对企业的电子政务(G2B)。G2B是指政府通过电子网络系统精简管理业务流程,
快捷地为企业提供各种信息服务,这些业务主要运转在政务外网上。G2B当前主要应努力发展
以下几方面的业务:即电子采购与招标;电子税务;电子证照办理;信息咨询服务等。
三是政府对公民的电子政务(G2C)。G2C是指政府通过电子政务网络系统为公民提供的各
种服务,这些服务主要运转在政务外网上。G2C当前主要应努力发展以下几方面的服务业务:
即教育培训服务;就业服务;电子医疗服务;社会保险网络服务;公民信息服务;交通管理服务;公
民电子税务;电子证件服务。
第二。发展信息安全技术,保证电子政务顺利发展。发展电子政务必须把发展信息安全技术
放在极为重要的地位。技术落后的国家在选用电子政务系统中所使用产品和技术时,对于核心
应用系统和关键政务环节,以及直接与外部信息系统相连的部分,都要确保技术的自主性或可靠
的防火墙。
第三,完善电子政务标准化体系。大力推进电子政务标准化,是建设电子政务极为重要的内
容。历史证明,没有标准化就没有工业化。因为没有标准化不可能形成工业化的规模经济。对
于电子政务而言,标准化也同样十分重要。我国的电子政务必须走工业化的信息化,而不能走
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“手工作坊式的信息化”的道路。
电子政务标准体系都包括六部分:
一 是总体标准:包括电子政务总体性、框架性、基础性的标准和规范。
二是应用标准:包括各种电子政务应用方面的标准。主要有数据元、代码、电子公文格式和
流程控制等标准。
三是应用支撑标准:包括为各种电子政务应用提供支撑和服务的标准。主要有信息交换平
台、电子公文交换、电子记录管理、日志管理和数据库等方面的标准。
四是信息安全标准:主要有:安全级别管理、身份鉴别、访问控制管理、加密算法、数字签名和
公钥基础设施等。
五是网络基础设施标准:主要有基础通信平台工程建设、网络互联互通等。
六是管理标准:主要有:电子政务工程验收和信息化工程监理等工程建设管理方面的标准。
第四,加强管理机构建设。要保证统一电子政务标准的贯彻、执行,关键要建立起完善的管
理体系。同时,依靠这一体系负责电子政务的日常管理和领导工作,才能保证电子政务建设顺利
发展。首先,要理顺电子政务信息领导机构的体制。地方政府负责信息管理的机构应归属明确。
其次,要进一步明确电子政务管理组织的职责。它们要统管一个地区的全部电子政务的管理工
作。不能只管政务信息一块。这样,才有利于防止电子政务重复建设,推进电子政务有序地向前
发展。第三,考虑建立首席信息官(CIO),使各地方政府的“一把手工程”(指电子政务)有具体
负责实施的负责人。
第五,改革原有的行政体制,建立适应电子政务要求的体制条件。所谓电子政务体制条件,
是指适应电子政务发展的行政体制。我们在推进电子政务的过程中,切不可将现有的政府管理、
运作的框架简单地搬到网络上,或者按照传统的管理方式,将电子手段加入其中。这种不考虑改
革后的流程再造、行政简化、技术升级等问题,势必造成未经程序建设就把所有烦琐的审批过程
都搬到网上,其结果只能建成一个短命的网络。这里核心的问题是要进行行政体制改革。就是
要按照电子政务的要求,对现行的政府管理职能、组织以及行政流程进行改革。①
第六,普及政务信息化教育,更新传统的管理观念。政务信息化教育应包括,信息理念的强
化教育,信息技术的普及和扩散。这是电子政务建设的基本前提,也是电子政务能够良好运转和
发挥作用的前提。美国电子政务之所以能成为世界上一枝独秀,其中一个重要原因,就是美国十
分重视电子信息化普及教育,特别重视国内信息技术的广泛普及和教育。我们要汲取美国的经
验,进一步普及政务信息化教育,要向普通公民、党和政府的公务员普及和扩散电子政务信息理
念和信息技术。
作者:于新恒,中共吉林省委党校(长春市,130012)
(责任编辑:罗 威)
① 中国行政管理学会政府信息化建设课题组:<中国电子政务发展研究报告》,(中国行政管理》,2002年版。
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