民事诉讼文书送达难的成因及对策
送达是指人民法院依法定方式，把诉讼文书交给当事人、其他诉讼参与人和有关单位
或个人的一种诉讼行为。送达诉讼文书是诉讼活动中一项非常重要的工作，是诉讼的必经程序。诉讼文
书的及时送达对保障当事人或其他诉讼参与人的诉讼权利，保障诉讼程序的顺利进行，保障案件的正确
解决，有重要的作用。忽视送达或不按法律规定的方式送达，都会给审判工作造成被动，甚至还可能造
成不可弥补的损失和严重后果。然而，尽管送达诉讼文书的法定形式较多，但在审判工作中，“送达
难”却是长期困扰法院正常工作的老大难问题。受送达人下落难寻、逃避送达甚至拒收诉讼文书，已经
司空见惯。在司法实践中，很多当事人一看到法院的警车和工作人员，不是掉头就跑，就是避而不见，
造成直接送达困难。由于诉讼文书不能及时、有效送达，严重影响了法院审理案件的正常进行，制约了
司法效率的提高，耽误了权利人利益的及时实现。因此，送达制度的法律完善，应当纳入司法改革之中
尽快加以解决。
一、民事诉讼文书送达难的表现形式
1、直接送达难。送达人向受送达人送达诉讼文书时，经常难以找到受送达人，尤其是案件的被
告。有的公民居无定所，有的明明是受送达人，却因送达人不认识就自称是受送达人的邻居；有的单位
住所不明，许多诉讼文书需要反复多次才能送达，有的则无法送达。
2、留置送达繁。根据《民事诉讼法》第 79条的规定，在直接送达时，当事人拒收的，送达人应当
邀请有关基层组织或所在单位的代表到场进行见证。此规定在实际操作中比较困难。有的基层组织或单
位人员不是找不到，就是找到也不愿意来，有的既使来了也不愿意见证。而拒绝签收诉讼文书在司法实
践中比比皆是，这种对留置送达见证形式的要求更加加重了送达难的程度。
3、委托送达拖。有的法院出于地方保护、本位主义等原因，没有严格执行《民事诉讼法》的有关规
定，对外地法院委托送达的积极性不高，敷衍了事，明明可以送达的，却说当事人找不到，或者能及时
送达也拖延送达，甚至于委托法院的请求置之不理。
4、邮寄送达软。针对送达难的情况，目前不少法院在尝试与邮政部门达成协议，实行特快专递送达。
特快专递的好处是在回执上可以注明送达材料的名称，有受送达人的签名，而且由邮政部门送达，可以
减少当事人的对立情绪，送达成功率较高。但特快专递仍存在不少数量的拒签收情况。有些心中有
“数”的当事人，见到法院邮件会本能地拒绝签收。当事人一旦拒收，邮政部门无权留置送达，也不能
让当事人的亲属代收，最终还是退到法院，由法院再送，这样就大大延长了办案周期，甚至还延误了送
达、审理、执行的最佳时机。
5、公告送达乱。采用直接送达、留置送达、委托送达、转交送达、邮寄送达等方式都无法送达的，法
院经常采取公告送达的方法。但各地在公告送达的做法上极不统一，有的只在法院公告栏内张贴，有的
在受送达人的住所处张贴，有的通过法院报公布，有的通过其他报纸、电视、互联网等媒体公布。而且
公告送达时间长，每次公告均需 60天的时间，一个案件通常至少需要送达开庭传票和送达判决书两次
公告，光送达时间就要花去 4个月。如果公告要登报，则时间更长。虽然公告时间并不计算审限，但却
延长了结案时间，延误了权利人权利及时得到保护或及时得以实现，严重地损害了权利人的利益，加大
了诉讼成本。
二、民事诉讼文书送达难的成因
从现实方面的原因看，造成“送达难”的原因是多方面的：1、由于市场经济条件下，人口的流动性很
大，有的当事人借机规避法律，外出打工经商，长期不归，杳无音信。2、有的当事人虽然没有外出，
但法律意识差，藐视法律，避而不见。3、有的是由于当事人的地址提供不详，或者当事人的地址发生
了变化，没有及时通知法院。4、在留置送达中，有的基层单位或组织不配合。5、在委托送达中，有的
受委托法院存在地方保护意识，怕得罪当事人，更怕当事人报复。6、在转交送达中，某些机关和单位
对转交工作不够严肃认真，拖延时日。7、公告送达不规范，有的是法官的责任心不强，有的是当事人
认为公告费太高，不愿登报公告。8、法院人力物力的紧张，导致送达迟延。9、交通事故引发的案件，
受送达人大都是非本省市的，地处偏远，客观上造成送达难等。10、从立法上看，法律规定的不完善、
不具体也是造成送达难的重要原因。仅从条文数量上看，《民事诉讼法》关于送达的规定仅 8条，而我
国台湾地区的相关规定则有 31条。
三、民事诉讼文书送达难的对策
随着我国市场经济的进一步发展，经济体制改革的不断深化，法院受理的案件数量也在逐年增加。因
此，解决“送达难”的问题就显得更加紧迫。为此，各地法院都在积极探索。比如有的法院开始使用特
快专递，取代传统的挂号回执，有的法院成立专门送达组，负责送达。有的法官采取一些变通措施，如
在调解案件时，为防止送达时找不到当事人，就让当事人先在调解书送达回证上签字，然后再邮寄。但
这种做法的合法性受到质疑。要从根本上解决“送达难”问题，还是必须从立法上加以完善。笔者认
为，应从以下几个方面进行完善：
1、明确送达的主体。现行《民事诉讼法》中没有规定送达的主体，司法实践中，一般由书记员或
法官送达。针对“送达难”的现状，笔者建议，我国可以规定书记员、法警和邮政部门为送达人，随着
法官助理制度的推行，法官助理也可以为送达人，法官应集中精力进行裁判而不应参与送达。同时应从
立法上规定邮政部门的邮政人员在送达时，享有留置送达权，这样既可以防止当事人规避法律，拒绝签
收法院的诉讼文书而造成退件，又会大大减少“送达难”的现象。作为大陆法系的德国对此有明确规
定，《德意志联邦共和国民事诉讼法》第 175条中规定“交邮局即视为送达而发生效力，即使因投寄不
到而退回，仍然有效。”我国台湾地区的《民事诉讼法》第 124条中也规定，“送达，由法院书记官交
执达员或邮政机关行之。由邮政机关行送达者，以邮差为送达人。”
2、确立新型送达方式的效力。随着网络技术的普及与成熟，应明确电子邮件、互联网等电子手段
送达诉讼文书的效力。台湾《民事诉讼法》第 153-1条也规定“诉讼文书，得以电信传真或其它科技设
备传送之。”由于电子送达的只是数字信号，目前只适宜送达传票、通知、公告等诉讼文书，以及双方
当事人同意用此方式送达的诉讼文书，而不适宜送判决书。因为判决书通常当事人需要长期保存，在申
请执行时又需要出示原件。
3、减少送达环节。送达的目的是为了让当事人知晓特定的内容，只要这一目的达到，也就达到了送达
的目的。因此，应减少不必要的送达环节。对当庭宣判的，在规定期日未到庭领取判决书的，应当视为
送达。对调解书，应规定除非当事人以后收到的调解书与原先拟定的调解协议内容有质的不一致，否
则，当事人在调解协议上签字即为调解生效，并且不应允许反悔，这样既体现双方协议的法律效力，又
提高送达效率。
4、改革委托送达。应当在《民事诉讼法》中明确规定受委托法院应在指定的期限内完成送达，没有完
成的，应将原因说明在指定期间内告知委托法院。二审法院的诉讼文书应直接送达，或交邮政部门邮寄
送达，尽量减少由一审法院委托送达，因为二审案件的当事人对一审案件的法官可能存在对立情绪和猜
疑心理。
5、严格转交送达。及时把诉讼文书转交给受送达人签收是民事诉讼法第 81条、82条所规定的机关和
单位应承担的法律义务。因此，这些机关和单位应严肃认真，及时承担转交诉讼文书的义务，确保受送
达人的诉讼权利和审判工作的顺利进行。对拖延时日造成不良影响和严重后果的，在今后的立法中应规
定其承担相应的责任。
6、完善公告送达。就实际效果来看，公告送达在更大程度上是程序意义而非实体意义，因为当事人多
半看不到公告，所以公告时间过长并没有实际效果而只会导致效率低下。1991年 4月《民事诉讼法》
修定时，将《民事诉讼法》(试行)第 75条的公告送达日期由 3个月改为 2个月,但 2个月的公告时间仍
然过长,可以缩短为 1个月。台湾《民事诉讼法》第 152条就规定“公示送达,自将公告或通知书黏贴牌
示处之日起,其登载公报或新闻纸者,自最后登载之日起,经 20日发生效力。”针对目前公告送达中张贴
公告混乱的现象，可以规定公告一律发布于法院的公告栏，同时粘贴于受送达人之住所。在报纸公告
的，统一按最高法院的规定在《人民法院报》上公告。
7、填补送达的法律漏洞。在《民事诉讼法》中，一些相关的规定值得完善。一是取消留置送达需要基
层组织、单位见证的规定，加快送达进度。台湾的《民事诉讼法》第 139条规定“应受送达人拒绝收领
而无法律上理由者，应将文书置于送达处所，以为送达。”可以作为参考。二是《民事诉讼法》对当庭
宣判的，规定应当在十日内发送判决书；对定期宣判的，宣判后立即发给判决书。但对调解书和裁定书
的送达均没有规定送达期间，对此应当明确。审判实践中，大多数审判人员采用调解当庭达成协议，当
即制作调解书让当事人签收，从而避免了当事人的随意反悔，造成不必要的讼累。三是应当规定指定代
收人、法定代收人制度。对当事人在诉讼期间变更住址，或外出的，必须向法院指定其代收人。未指定
的，法院将诉讼文书交付邮寄即使被退回也视为送达。四是实施诉讼文书送达地确认制度。规定双方当
事人确认诉讼文书有效送达的方式与地点，按此方式地点不能送达诉讼文书的，或者方式与地点发生变
更未及时通知法院，造成诉讼文书不能送达的，由确认一方的当事人承担不利后果。五是规定送达推定
制度。对当事人提出上诉、承认收到诉讼文书的等情形应当视为收到原诉讼文书。
