主讲人：朱操
PPP项目运作模式
一、 PPP模式基本知识 二、 PPP项目全流程分解
目录
四、 PPP模式合同知识三、 PPP与EPC区别
（一） PPP基本概念
（二） PPP常见类型
（三） PPP操作模式
一、PPP模式基本知识
PPP模式（Public—Private—Partnership）（政府与社会资本合作），
是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议
为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双
方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单
独行动更为有利的结果。
（一）基本概念
定义
公私合作
公私合作并形成伙伴关系，并存在一个共同的目标。企业是以此目标实现自身
利益的追求，而政府部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求
利益共享
政府不以分享利润（分红）为唯一目的，还需要对企业可能的高额利润进行控
制，即不允许企业在项目执行过程中形成超额利润（利益的可调节性）。共享利益
在这里除了指共享PPP的社会成果之外，也包括使作为参与者的企业取得相对平和、
稳定的投资回报（利益的可调节性）
风险分担
考虑双方风险的最优应对、最佳分担，将整体风险最小化。追求整个项目风险最
小化的管理模式，要比公、私双方各自追求风险最小化更能化解公共产品领域内的
风险。
（一）基本概念
特点
PPP模式首先必须选择一个由公共部
门和私营部门共同组建的特别项目公司，
政府部门通过招标方式选择民营企业或个
人参与到项目中来，并以特许经营合同的
形式授予项目公司有一定年限的经营权
(一般是20-30年)，允许项目公司通过经
营该项目而取得相关利益作为回报。民营
企业或个人的特许经营期满后，无偿还给
政府项目的全部设施。
（一）基本概念
模式
（一）基本概念
原则
国办发〔
2015〕
42号文
依法
合规
重诺
履约
公开
透明
公众
收益
积极
稳妥
（一）基本概念
意义
3、有利于完善财政投
入和管理方式，提高
财政资金使用效益。
国办发〔2015〕
42号文
1、有利于加快转变政府
职能，实现政企分开、
政事分开。 2、有利于打破行业准
入限制，激发经济活
力和创造力。
范围
《关于开展政府和社会资本合作的指导意见
》（发改投资（2014）2724号
PPP模式主要适用于政府负有提供责任
又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类
项目、城市轨道交通项目、医疗、旅游、教
育培训、健康养老等公共服务项目、水利、
资源环境和生态保护等项目。
（一）基本概念
类型
（二）PPP常见类型
特许经营类
模块式
外包
整体式
外包
转让-经
营-转让
外包类
服务外包
管理外包
建设-经
营-转让
其他
DB
DBMM
O&M
DBO
TOT
PUOT
LUOT
BOT
BLOT
BOOT
DBTO
DBFO
完全私
有化
部分私
有化
私有化类
PUO
BOO
股权转让
其他
社会资本方承担责任小
政府承担责任大
社会资本方承担责任逐渐增大
政府承担责任逐渐变小
（三）PPP操作模式（发改投资【2014】2724号）
11
三种付费模式
特点
具有明确的收费
基础，足以覆盖
投资成本
缺乏使用者付费基础，
主要依靠政府付费收
回投资成本
收费不足，需政府补
贴部分资金或资源的
项目
采取合作方式 特许经营 购买服务 特许经营+购买
服务
模式
使用者付费 政府付费
可行性缺口补助
(VGF)
项目公司
最终PPP合同体
系使用者
付费
政府方
按可用性付费
可行性缺口补贴
服务
使用量付费
绩效付费
项目公司
政府方
项目公司
最终使用者
付费
服务
付费
服务
最终PPP合同体
系使用者
（三）PPP操作模式（发改投资【2014】2724号）
12
三种付费模式
模式
使用者付费 政府付费
可行性缺口补助
(VGF)
项目公司
最终使用者
付费
政府方
按可用性付费
可行性缺口补贴
服务
使用量付费
绩效付费
项目公司
政府方
项目公司
最终使用者
付费
服务 付费
服务
具体选择模式
项目范围
城市燃气、供暖
等
污水处理厂、集污及
排水管网、地下综合
管廊、垃圾清运、道
路保洁
医院、学校、养老服
务设施、轨道交通等
委托经营、BTO、
BTL、DBFO
委托经营、BTO、
BTL、DBFO
BOT/BOO/股权
最终使用者
二、PPP项目全流程分解
（一）
（二）
（三）
（四）
（五）
项目识别阶段
准备阶段
项目采购阶段
项目执行阶段
项目移交阶段
PPP项目流程图
项
目
五
大
阶
段
PPP
（一）项目识别阶段（一）项目识别阶段
识别阶段是项目的起始阶段，判断一个项目是否属于适用PPP模式的范围以及
具体模式。
此阶段主要包含以下方面：
项目发起 项目筛选
01 02 03 04
物有所值
评价
财政承受能
力论证
（一）项目识别阶段
0101项目发起项目发起
政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。
政府发起
财政部门（PPP中心）负责向交通、住建、环保、能源、教育项目、医疗、体育健身和
文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和
社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。
社会资本发起
社会资本应以项目建议书的方式向PPP中心推荐潜在政府和社会资本合作项目。
（一）项目识别阶段
0202项目筛选项目筛选
财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金（2014）76号）
的规定：PPP模式适用于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较
高的基础设施及公共服务类项目。
政府从新建、改建项目或存量公共资产中筛选、排序、确定备选项目。
财政部门应根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。
对于列入年度开发计划的项目应做好项目前期论证工作：可行性研究报告、项目产出说明、
存量公共资产的历史资料、初步实施方案等相关资料。
（一）项目识别阶段
0303物有所值评价物有所值评价
PPP中心会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。
定性评价：（6大核心要素）：全生命周期整合的潜力、风险识别与分配、绩效导向、潜在
竞争程度、鼓励创新、政府能力。
定量评价：对PPP项目全生命周期内政府支出成本现值与政府比较值进行比较，计算项目
的物有所值量值，判断PPP能否降低全生命周期成本。
PPP 值＜ PSC值
• 物有所值评价（涵义）
• 物有所值是PPP的核心价值观，也是政府采购的一个重要理念。
（一）项目识别阶段
19
VfM
增加
供给
提升
质量
提高
效率
办好事
多办事少花钱
物有所值-直译“钱花的值”，
简单理解就是少花钱、多办事，
办好事。
20
备选项目 PPP物有所值评价
传统模式
通过
可行
定性
定量
财政承受
能力评估
不
可
行
暂不开展或
其他模式
通过
可行
按照PPP
操作指南
规范运作
适不适
合搞
PPP？
能不能
搞起
PPP？
•物有所值评价与财政承受能力论证均是财政部门的重要工作。
（一）项目识别阶段
不
可
行
定性评价和定量评价是物有所值评价的两种方法，现阶段强制开定性评价和定量评价是物有所值评价的两种方法，现阶段强制开
展定性评价，鼓励开展定量评价。展定性评价，鼓励开展定量评价。
中华人民共和国境内拟采用PPP模式实施的项目应至少在项目识别或准备阶段开展一次
物有所值定性评价，鼓励在项目全生命周期内开展物有所值定量评价。
定性评价定性评价
在项目识别或准备阶段开展，从采用PPP模式的可行性、合理性和可实现性等三大方面，
判断项目采用PPP模式与采用政府传统采购模式相比，能否优化风险分配、增加公共供给、
提高效率、促进创新和公平竞争、是否具有较强的可行性等。
定量评价定量评价
在项目全生命周期内均可开展，其中在识别、准备、采购阶段可作为评价项目是否采
用PPP模式或选择何种投标方案更能实现物有所值的重要决策依据，在项目执行期内和期满
后可作为绩效评价的重要组成部分。
（一）项目识别阶段
21
（一）项目识别阶段
22
0404财政承受能力论证财政承受能力论证
为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政
府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府
付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例（10%）。
（一）识别阶段各环节的逻辑关系
23
管理架构组建
发
起
筛
选
项
目
识
别
初步实施方案
可行性研究报告 物有所值评价VFM
政府财政承受能力论证
初步实施方案
未通过调整方案
编制最终实施方案
细 化 通过
项目实施机构报政府审核
（二）准备阶段
此阶段主要包含以下方面：
管理架构
组建
实施方案
编制
实施方案
审查
01 02 03
实施方案
编制
实施方案
审核
（二）准备阶段
0101管理架构组建管理架构组建
项目组织实施通常会建立项目领导小组和工作小组，领导小组负责重大问题的决策、
政府高层沟通、总体工作的指导、总体工作的指导等，项目小组负责项目公司的具体开
展，以PPP咨询服务机构为主要组成。
项目实施结构需要制定工作计划，包含工作阶段、具体工作内容、实施主体、预计
完成时间等内容。
（二）准备阶段
前期工作
1.项目内部调查
项目实施机构拟定调研提纲，应至少从法律和政策、经济和财务、项目自身三个方面
把握，主要包括政府项目的批文和授权书、国家、省和地方对项目的关于土地、税收等方面
的优惠政策、特许经营和收费的相关规定等;社会经济发展现状及总体发展规划、与项目有关
的市政基础设施建设情况、建设规划、现有管理体制、现有收费情况及结算和调整机制等;项
目可行性研究报告、环境影响评价报告、初步设计、已形成的相关资产、配套设施的建设情
况、项目用地的征地情况等。
2.外部投资人调查
根据项目基本情况、行业现状、发展规划等，与潜在投资人进行联系沟通，获得潜在
投资人的投资意愿信息，并对各类投资人的投资偏好、资金实力、运营能力、项目诉求等因
素进行分析研究，与潜在合适的投资人进行沟通，组织调研及考察。
（二）准备阶段
0202实施方案编制实施方案编制
通过前期的调查研究及分析论证，完成项目招商实施方案编制。招商实施方案主要内容:
（1）项目概况
项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。
（2）风险分配基本框架。
按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报
机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。
（3）PPP运作模式
选择适合的模式至关重要.
（4）交易结构
交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。项目投融资结构主要说明项目
资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。项目回报机制主要说明社会
资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。
（二）准备阶段
0202实施方案编制实施方案编制
（5）合同体系
合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供
应合同、产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中最核心的法律文件。
（6）监管架构
监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及
政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权;监管方式主要包括履约管理、行政监管和公
众监督等。
（7）采购方式选择
采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机
构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。
（二）准备阶段
0303实施方案审核实施方案审核
为提高工作效率，财政部门应当会同相关部门及外部专家建立PPP项目的评审机制，从项
目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面，对项
目实施方案进行评估，确保“物有所值”。评估通过的由项目实施机构报政府审核，审核通
过的按照实施方案推进。
审核通过后，将项目纳入四川省财政厅综合信息平台，购买本项目的相应费用应通过人
大代表审批同意，并在编制中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。
（三）项目采购阶段
此阶段主要包含以下方面：
资格预审
采购文件
编制
01 02 03 04
响应文件
评审
谈判与合同
签署
（三）项目采购阶段
谈判与合
同签署
0101资格预审资格预审
项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀
请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资
本响应和实现充分竞争，并将资格预审的评审报告提交财政部门(政府和社
会资本合作中心)备案。
采购阶段的采购方式主要由所在地财政部门最终确定。
（三）项目采购阶段
谈判与合
同签署
0202项目采购文件编制项目采购文件编制
项目采购文件应包括采购邀请、竞争者须知(包括密封、签署、盖章要
求等)、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项
目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应
文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证
金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草
案及其他法律文本等。
（三）项目采购阶段
谈判与合
同签署
0303响应文件评审响应文件评审
项目PPP运作需建立方案评审小组。评审小组由项目实施机构代表和评
审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数
的2/3评审专家可以由项目实施机构自行选定，但评审专家中应至少包含1名
财务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目
的评审。
（三）项目采购阶段
谈判与合
同签署
0404谈判与合同签署谈判与合同签署
项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组。按照候选社会资本的排名，依次
与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判，
率先达成一致的即为中选者。确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款，不得与排序在
前但己终止谈判的社会资本进行再次谈判。
确认谈判完成后，项目实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录，并将采购结果
和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示，公示期
不得少于5个工作日。
公示期满无异议的项目合同，应在政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本签
署。需要为项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新
签署项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。
（四）项目执行阶段
项目执行阶段是指通过采购阶段选定社会资本后，PPP项目协议正式
签署完成后的阶段，这一阶段标志着PPP项目进入实质运行阶段。
此阶段主要包含以下方面：
01 02 03 04
项目公司
设立
融资管理 绩效监测
与支付
中期评估
（四）项目执行阶段
谈判与合
同签署
0101项目公司设立项目公司设立
社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实
施机构和财政部门（政府和社会资本合作中心）应监督社会资本按照采购文件和项
目合同约定，按时足额出资设立项目公司。
0202项目融资管理项目融资管理
项目融资由社会资本或项目公司负责。社会资本或项目公司应及时开展融资方
案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。财政部门(政府和社会资本合作中
心)和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。
（四）项目执行阶段
谈判与合
同签署
0303绩效监测与支付绩效监测与支付
社会资本项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，
定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门(政府和社会资本合作中心)
备案。项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入
同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。项目实施机构应根据项目合同约定的产出说
明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。
0404中期评估中期评估
项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的
合规性、适应性和合理性;及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报财政部门(政
府和社会资本合作中心)备案。
（五）项目移交阶段
此阶段主要包含以下方面：
01 02 03 04
移交准备 性能测试 资产交割 绩效评价
（五）项目移交阶段
谈判与合
同签署
0101移交准备移交准备
项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组，根据约定确认移交情形
和补偿方式，制定资产评估和性能测试方案。
项目移交工作组应委托具有资质的资产评估机构，按照约定评估方式，对移交资产进
行资产评估，作为确定补偿金额的依据。
0202性能测试性能测试
项目移交工作组应严格按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试。
性能测试结果不达标的，移交工作组应要求社会资本或项目公司进行恢复性修理、更
新重置或提取移交维修保函。
（五）项目移交阶段
谈判与合
同签署
0303资产交割资产交割
社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，
连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构，办妥法律过户和管理权移交手续。
社会资本或项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作 。
0404绩效评价绩效评价
项目移交完成后，财政部门（PPP中心）应组织有关部门对项目产出、成本效益、监
管成效、可持续性、PPP应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。
评价结果作为政府开展PPP管理工作决策参考依据。
（一） PPP模式合同主体
（二） PPP模式合同体系
三、PPP模式合同知识
（一）PPP模式合同主体
谈判与合
同签署
项目公
司
政府
社会
资本
保险
公司
融资
方
承包
商
专业
运营
商
原料
供应
商
产品
或服
务购
买方
咨询
机构
政府
社会资本方
融资方
承包商和分包商
专业运营商（部分项目适用）
原料供应商（部分项目适用）
产品或服务购买方（部分项
目适用）
保险公司
其他参与方（投资、法律、
技术、财务、代理等）
主要参与方
（一）PPP模式合同主体
谈判与合
同签署
（1）行政主体：公共职能部门，授予特许经营权、制定政策、对PPP项目进
行管理、监督等；
（2）民事主体：体现在“PPP项目合同”中，与社会资本、项目公司形成平
等的民事法律关系。
政府部门政府部门——PPP——PPP项目的发起人项目的发起人
社会资本社会资本——PPP——PPP项目实际投资人项目实际投资人
根据财政部《操作指南》和发改委《指导意见》:
指已建立现代企业制度的境内外企业法人，可以是国有企业、民营企业、外商投
资企业、混合所有制企业、或其他投资、经营主体。
国有企业：不包括本级政府所属平台公司及其他控股国有企业。
主要职能：
设立PPP项目公司；PPP项目建设、运营、维护、融资等。
（一）PPP模式合同主体
谈判与合
同签署
项目公司（项目公司（SPVSPV））——PPP——PPP项目的实施者项目的实施者
（1）性质：是自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体；
（2）职能：获得特许经营权，负责项目融资、设计、建设和运营直至项目追后
移交等全过程的运作；特许权期满，项目公司清算并解散。
融资方融资方——PPP——PPP项目资金的部分来源项目资金的部分来源
（1）类型：国际金融机构、商业银行、信托投资机构等；
（2）数量：不限，可以是1~2家，也可以是多家金融机构组成的银团；
（3）融资方式：贷款（主要形式）、债券、资产证券化。
（二）PPP模式合同体系
45
项目公司
PPP 项目合同
履约合同
工程承包合同 运营服务合同 原料供应合同 产品或服务购买合同
融资合同
保险合同
股东协议
融资方
政府方
保险公司
承包商 运营商 原料供应商 购买方
股东
股东 股东
源于2015财政
部《PPP项目合同
指南（试行）》
（二）（二）PPPPPP模式合同体系模式合同体系
46
PPPPPP项目的基本合同体系项目的基本合同体系
在PPP项目中，项目参与方通过签订一系列合同来确立和调整彼此之间的
权利义务关系，构成PPP项目的基本合同体系。根据项目的不同特点，相应的
合同体系也会不同。PPP项目的基本合同通常包括PPP项目合同、股东协议、履
约合同（包括工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同以及产品或服务购
买合同等）、融资合同和保险合同等。其中，PPP项目合同是整个PPP项目合同
体系的基础和核心。在PPP项目合同体系中，各个合同之间并非完全独立，而
是紧密衔接、相互贯通的，合同之间存在着一定的“传导关系”。
（二）（二）PPPPPP模式合同体系模式合同体系
47
PPPPPP合同体系的核心合同体系的核心 —— 项目合同项目合同
指政府方与项目公司依法就PPP项目合作所订立的合同，目的是在政府方与社会资
本之间合理分配项目风险，明确双方权利义务关系，保障双方能够依据合同约定合理主
张权利，妥善履行义务，确保项目的顺利实施。
合同主体：政府、社会资本或项目公司
合同性质：民事法律合同
一般包括：项目名称、内容、范围、期限、经营方式；产品或服务的数量、质量和标准；
服务费标准及调整机制；权利和义务、履约担保；期满后移交程序、验收程序；违约责
任等。
（二）（二）PPPPPP模式合同体系模式合同体系
48
一
产生时间：项目公司设立时；
二
股东人选：政府、社会资本、承包商、原料供应商、运营商、融资
方等主体；
三
内容：“双重身份股东”——表决权、股权转让限制
股东协议股东协议
（二）（二）PPPPPP模式合同体系模式合同体系
49
工程承包
合同
运营服务
合同
原料供应
合同
产品或服
务购买合
同
项目公司将部分
或全部设计、采
购、建设工作委
托给工程承包商
，签订工程承包
合同，
“交钥匙”条款
项目公司将项目
全部或部分的运
营和维护事务外
包给有经验的专
业运营商，并与
其签订运营服务
合同。
项目公司与原料
的主要供应商签
订长期原料供应
合同，并且约定
一个相对稳定的
原料价格。
“照供不误”条
款
这是为了保证项
目产品或服务有
稳定的销售对象。
“照付不议”条
款
履约合同履约合同
（二）（二）PPPPPP模式合同体系模式合同体系
50
投保类型：货物运输险
工程一切险
针对设计或其它专业服务的职业保障险
针对间接损失的保险
第三者责任险
保险合同保险合同
投保原因：项目资金规模大
生命周期长
涉及主体多
阶段复杂
融资合同融资合同
包括：项目贷款合同；担保合同；直接介入协议
项目贷款合同——最主要合同
合同主要内容包括：陈述与保证、前提条件、偿还贷款、担保与保障、抵消、
违约、适用法律与争议解决等。
（一） 组织结构模式、部门框架、合同模式等不同
（二） 回报机制不同
（三） 主体地位及合作方式不同
四、PPP与EPC区别
四、PPP与EPC区别
组织结构模式、部门框架、合同模式等不同
四、PPP与EPC区别
回报机制不同
使用者付费 政府付费
可行性缺口补助
(VGF)
项目公司
最终使用者
付费
政府方
按可用性付费
可行性缺口补贴
服务
使用量付费
绩效付费
项目公司
政府方
项目公司
最终使用者
付费
服务 付费
服务
最终使用者
项目通过验收后，能收回绝
大部分资金，除质保金外。
四、PPP与EPC区别
主体地位及合作方式不同
PPP模式即政府和社会资本合作模式，也是一种项目融资模式。作为项
目公司，更多的是站在“甲方”的角度去管理项目。（提出目标的一方，
主导方）
EPC模式是指建设单位作为业主将建设工程发包给总承包单位，由总承
包单位承揽整个工程的设计、采购、施工，最终向建设单位提交一个符合
合同约定并经竣工验收合格的建设工程承包模式。作为总承包单位，则是
站在“乙方”的角度去管理项目。（接受目标的一方，劳务方）
THANK
YOU!
