第七章 公共信息资源管理与电子政府
第一节 公共信息与公共信息管理
一、信息内涵
哈莱特（R. Hartley）1928年的《信息传输》中将信息理解为选择通信符号的方式，并用选择的自由度衡量信息的大小。
香农（Shannon）1948年《通信的数学理论》指出，信息是可以减少或消除不确定性的内容。
1948年控制论的创立者维纳(Norbert wiener）出版专著《控制论——动物和机器中的通信与控制问题》，他认为：“信息是人们在适应外部世界，并使这种
适应反作用于外部世界的过程中，同外部世
界进行相互交换的内容的名称。”
1961德国学者克劳斯（Georg Klalls )在《从哲学看控制论》一书中指出：“信息是物理载体与语义构成的统一整体。”
中国学者钟义信在《信息科学原理》中指出：“某事物的本体论层次信息，就是该事物运动的状态和状态变化方式的自我表述/自我显。”
1、什么是信息？
信息的内涵可以从以下几个方面来理解：
信息是客观世界各种事物变化和特征的反映
信息是可以通讯的
信息形成知识
数据和信息具有不同的含义
不同的数据资料中包含的信息量可能差别很大
2、信息的特征
（1）可识别性；（2）客观真实性；
（3）服务性； （4）抽象性；
（5）使用和处理的主观性；（6）可转换性；
（7）共享性； （8）时效性；
（9）整体性和系统性；（10）不完全性
二、信息资源与信息资源管理
信息资源是一个基于人类主观判定的价值观念。
信息是一种无形的客观存在，只有通过一定媒介载体或一定的符号标志传播时，才表现为一定的形态。
古人云：”文以载道”
在信息资源管理实践中，美国政府信息资源管理反映了人们对信息资源概念上的认识上的变迁。信息资源管理最早的生长领域是美国政府部门的文书管理领域，美国1942的《联邦报告法案》——控制文书的联邦政策——是开端；
1950年美国国会通过的《联邦记录法案》涉及生产和维持联邦记录的标准、程序和技术与改进的问题；
1966年美国颁布《信息自由法》规定任何人都有权利用联邦政府部门的记录，同时还授权公开这些记录；
1975-1977年美国政府再次成立“联邦文书委员会”
1980年通过《文书削减法》——信息资源管理的里程碑，是信息资源管理理论形成的标志。
美国政府在《联邦信息资源管理》对信息资源的界定为：
“信息资源既包括政府信息、也包括信息技术。” “‘信息资源管理’是指为了完成机构的使命而管理信息资源的过程。这个术语既包括信息本身，也包括诸如人员、设备、资金和技术之类的相关资源。”
信息资源管理是为确保信息资源的有效利用，以现代信息技术为手段对信息资源实施计划、预算、组织、指挥、控制、协调的一种人类管理活动。
它经历了文收管理——信息内容管理——信息资源的系统集成管理的发展过程。
三、公共信息与公共信息资源管理
公共信息具有公共性的本质特征，公共信息是反映公共领域的信息，与公共权力的配置和运行，公共事务的处理、公共利益的实现状态和过程密切相关。
公共信息的公共性外在表现是公共主体对公共信息的分配和共享。
公共主体为了更好地利用公共信息资源，必须重视公共信息资源的管理。
美国学者尼古拉斯·享利认为，我们可以把信息革命给公共部门带来的挑战称为公共信息资源管理（Public Information Resource Management）,或者是协调与实施关于公共部门中信息技术、资源、人员以及系统的公共政策与程序。
公共信息资源管理工作的范围极其广泛，根据卡尔森和欧佛门的看法，主要包括四大类活动：
信息系统管理；电脑应用；平面文件信息系统；表格管理与记录安全
管理——服务——提供公共信息
四、公共信息在公共管理中的地位
1、从政府角度来看，公共信息的重要性主要体现为公共信息的共享在公共管理中具有重要意义
第一，公共信息共享是建设高效能政府的前提条件。
第二，公共信息共享是建设民主型政府的前提条件。
美国前司法部长克拉克说：“没有什么东西比秘密更能损害民主，公众没有了解情况，所谓自治，所谓公民最大限度地参与国家事务只能是一句空话。”
第三，公共信息共享是建立回应型政府的前提条件
2、从公民角度，公共信息的重要性：
首先意味着公民拥有信息权利（知情权和言论自由）
其次公共信息是公民实现利益要求的前提要求
3、从公共信息的视角，公共利益的实现过程是公共信息的传递的过程，公共管理通过对公共信息的处理来完成公共事务的处理和公共利益的实现。
第二节 公共管理的信息系统
一、管理信息系统的内涵
目前政府管理信息资源具有两种类型，即管理信息系统和决策支持系统。
一般来说，一个管理信息系统归纳人口、设备、薪水、提供的服务、库存清单、雇员等信息，并根据管理者的需要提供这些数据。
管理信息系统（MIS），是指一个由人、计算机等组成的能进行信息的收集、传送、储存、维护和使用的系统，能够实测组织的各种运行情况，并利用过去的历史数据预测未来，从组织全避的角度出发辅助组织进行决策，利用信息控制组织的行为，帮助组织实现其规划目标。
二、管理信息系统的发展历史
现在的管理信息系统是根据著名的“安东尼模型”设计和演绎而来的，“安东尼模型”是现代管理信息系统的开山鼻祖。
1965年，安东尼（Anthony）等企业管理研究专家通过对欧美制造型企业长达15年的大量实践观察和验证，创立了制造业经营管理业务流程及其信息系统构架理论，即著名的"安东尼模型"，该理论认为经营管理业务活动，即企业管理系统可分为战略规划、战术决策和业务决策3个层次：
（1）战略规划层（Strategic Planning Layer， SPL）：为最高管理层，是指诸如企业组织目标的设定与变更、为实现该目标所采取的资源政策等计划、规划、预算过程。 （2）战术决策层（Tactics Decision Layer，TDL）：又叫管理控制层，为中间管理层，是为实现企业目标，使企业能够有效地获得并利用资源的具体化过程。 （3）业务处理层（Business Treatment Layer，BTL）：又叫运行控制层，为下层管理层，是为确定某特定业务能够被有效地、高效地执行的全过程。
管理信息总体结构图
信息管理者
信息源
信息处理器
信息用户
管理信息系统的层次结构
特殊要求 战略规划、策略等
信息需求 计划、执行报告等
事务处理要求 业务报表和报告
战略管理
管理控制
作用管理
三、管理信息系统的构成
一个组织的管理信息系统可分解为四个基本部分： 1、EDPS部分，主要完成数据的收集、输入，数据库的管理、查询、基本运算、日常报表的输出等。 2、分析部分，主要在EDPS基础之上，对数据进行深加工，如运用各种管理模型、定量化分析手段、程序化方法、运筹学方法等对组织的生产经营情况进行分析。
3、决策部分，MIS的决策模型多限于以解决结构化的管理决策问题为主，其决策结果要为高层管理者提供一个最佳的决策方案。
4、数据库部分，主要完成数据文件的存贮、组织、备份等功能，数据库是管理信息系统的核心部分。
四、管理信息系统的任务及特点
（一）管理信息系统的任务
管理信息系统辅助完成企业日常结构化的信息处理任务，一般认为MIS的主要任务有如下几方面： 1、 对基础数据进行严格的管理，要求计量工具标准化、程序和方法的正确使用，使信息流通渠道顺畅。
2、确定信息处理过程的标准化，统一数据和报表的标准格式，以便建立一个集中统一的数据库。 3、高效低能地完成日常事务处理业务，优化分配各种资源，包括人力、物力、财力等。 4、充分利用已有的资源，包括现在和历史的数据信息等，运用各种管理模型，对数据进行加工处理，支持管理和决策工作，以便实现组织目标。
（二）管理信息系统的特点
1、MIS是一个人机结合的辅助管理系统。
2、主要应用于结构化问题的解决。
3、主要考虑完成例行的信息处理业务，包括数据输入、存储、加工、输出，生产计划，生产和销售的统计等.
4、以高速度低成本完成数据的处理业务，追求系统处理问题的效率。
5、目标是要实现一个相对稳定的、协调的工作环境。
6、数据信息成为系统运作的驱动力。
7、设计系统时，强调科学的、客观的处理方法的应用，并且系统设计要符合实际情况。
五、公共管理信息系统
针对政府部门的管理信息系统，1986年美国雪城大学（Syracuse University）的波兹曼与布莱特施纳德（Bozeman and Bret scheider）将管理信息系统（MIS）运用到公共部门，提出了公共管理信息系统（Public Management Information System，简称PMIS）的概念，在他们看来，公共管理信息系统的特质在于：
（１）经济权威。公共部门因独占行政服务以及公权力，且评估公共组织的经济效率相当困难，因此，经济效率分析不过是众多评估PMIS的重要指标之一。
（２）政治权威。政治循环以及法规限制影响PMIS的长远规划，且PMIS的设计规划，必须考虑政府各部门之间的互动及互依性，并尽可能与外在环境（公民）需求相结合。
（３）人事系统。因为PMIS将造成组织冲击，受法律保障的公务员可能拒绝学习新的工作法则，且缺乏足够的诱因留才、用才。
（４）工作环境。实行PMIS可能改变公共管理的日常工作习惯，且涉及到改变组织结构，因此必须有较长的测试和发展时间。
第三节 公共管理决策支持系统
一、决策支持系统的内涵
决策支持系统（Decision Supporting System，DSS），是以管理科学、运筹学、控制论和行为科学为基础，以计算机技术、仿真技术和信息技术为手段，针对半结构化的决策问题，支持决策活动的具有智能作用的人机系统。
该系统能够为决策者提供决策所需的数据、信息和背景材料，帮助明确决策目标和进行问题的识别，建立或修改决策模型，提供各种备选方案，并且对各种方案进行评价和优选，通过人机交互功能进行分析、比较和判断，为正确决策提供必要的支持。
DSS的概念是70年代提出的，并且在80年代获得发展。它的产生基于以下原因：
传统的MIS没有给企业带来巨大的效益，人在管理中的积极作用要得到发挥；
人们对信息处理规律认识提高，面对不断变化的环境需求，要求更高层次的系统来直接支持决策；
计算机应用技术的发展为DSS提供了物质基础。
二、DSS的构成和结构
DSS的概念结构由会话系统、控制系统、运行及操作系统、数据库系统、模型库系统、规则库系统和用户共同构成。最简单和实用的三库DSS逻辑结构（数据库、模型库、规则库）如图所示：
三库DSS逻辑结构图
用户（决策者）
会话系统
规则库系统
控制系统
数据库系统
运行与操作系统
模型库系统
三、DSS的技术构成包括
1）接口部分，也就是输入输出的界面，是人机进行交互的窗口。
2）模型管理部分，系统要根据用户提出的问题调出系统中已有的基本模型，模型管理部分应当具有存储、动态建模的功能。目前模型管理的实现是通过模型库系统来完成的。
3）知识管理部分，集中管理决策问题领域的知识（规则和事实），包括知识的获取、表达、管理等功能。
4）数据库部分，管理和存储与决策问题领域有关的数据。
5）推理部分，识别并解答用户提出的问题，分为确定性推理和不确定性推理两大类。
6）分析比较部分，对方案、模型和运行结果进行综合分析比较，得出用户最满意的方案。
7）问题处理部分，根据交互式会话识别用户提出的问题，构造出求解问题的模型和方案，并匹配算法、变量和数据等，运行求解系统。
8）控制部分，连接协调系统各个部分，规定和控制各部分的运行程序，维护和保护系统。此外技术构成还包括咨询部分、模拟部分、优化部分等。
四、决策支持系统的任务和特点
（一）DSS的主要任务
1、分析和识别问题；
2、描述和表达决策问题以及决策知识；
3、形成备选的决策方案
4、构造决策问题的求解模型
5、建立评价决策问题的各种准则
6、多方案、多目标、多准则情况下的比较和优化；
7、综合分析，包括把决策结果或方案分到特定的环境中所做的“情景分析”，决策结果或方案对实际问题可能产生的作用和影响分析，以及各种环境因素、变量对决策方案或结果的影响程度分析等。
（二）DSS的主要特点
1、系统的使用面向决策者，在运用DSS的过程中，参与者都是决策者。
2、系统解决的问题是针对半结构化的决策问题，模型和方法的使用是确定的，但是决策者对问题的理解存在差异，系统的使用有特定的环境，问题的条件也不确定和唯一，这使得决策结果具有不确定性。
3、系统强调的是支持的概念，帮助加强决策者作出科学决策的能力。
4、系统的驱动力来自模型和用户，人是系统运行的发起者，模型是系统完成各环节转换的核心。
5、系统运行强调交互式的处理方式，一个问题的决策要经过反复的、大量的、经常的人机对话，人的因素如偏好、主观判断、能力、经验、价值观等对系统的决策结果有重要的影响。
五、决策支持系统与管理信息系统的比较
联系：DSS是从MIS的基础上发展起来的，都是以数库库系统为基础，都需要进行数据处理，也都能在不同程度上为用户提供辅助决策信息。
区别：
1、主体不同——中层管理者或高层管理者
2、途径不同——事务功能或模型的组合
3、基础不同——数据库系统或模型库系统
4、着重点不同——系统总体信息或决策者需求
5、追求的目的不同——效率或有效性
6、支持的结构不同——结构化或半结构决策
六、政府决策支持系统的建设
政府决策支持系统的实现与下列因素密切相关：
1、技术因素
2、环境因素
信息环境
组织环境
观念因素
管理因素
第四节 电子政府管理
一、电子化政府概述
（一）电子政府的内涵与特征
对于电子化政府，时下有不同的称谓和理解。
有人认为电子化政府就是办公室自动化
有人认为就是政府信息资源的管理
有人认为就是“政府上网”，
也有人借用电子商务的概念，将其称为电子政务。
“电子化政府” (Electronic Government)则是国际上通用的一个概念。
从目前的发展来看，所谓电子化政府，是指政府有效利用现代信息和通讯技术，通过不同的信息服务设施(如电话、网络、公用电脑站等)，对政府机关、企业、社会组织和公民，在其更方便的时问、地点及方式下，提供自动化的信息及其他服务，从而建构一个有回应力、有效率、负责任、具有更高服务品质的政府。具体分析，电子化政府的特质为：
1．倡导科技领先
政府要有效运用现代信息技术，并将其整合到政府管理中去，从而实现政府管理的目标。
2．政府信息的公开和可获得性
政府信息化，意味着政府信息的公开化，政府有责任和义务以更便利的方式，以更易理解的语言，让民众能够容易地获得政府的信息，从而创造更高的附加值。
3．政府与民众之间的互动机制
政府信息化的目的在于建立起跨越政府机关、企业与民众之间的互动机制，经此互动机制，公民可以获得政府的信息与服务，而政府亦可了解民众的合理需求，从而促使政府更有回应力和责任感。
4．更有效率
政府信息化的目标之一，在于通过信息化的过程，改变传统的政府组织形式，使行政程序简单化、统一化、政府业务电脑化、网络化，从而提高政府的效率。
（二）电子政府的内容
1．政府的信息服务
2．政府的电子贸易
3．电子政务
4．政府部门重构
5．群众参政议政
6．电子身份认证
（三） 电子政务作用
1、电子政府对政府公共管理与公共服务具有深刻的影响，产生了巨大的积极作用：
（1）有助于政府工作的公开，推动民主政治和廉政建设
（2）提高政府工作效率，转变政府职能
（3）可以推动行政管理现代化
管理“硬件”的现代化
管理“软件”的现代化
管理参与者的现代化
（4）改变行政管理方式
促进政府组织的结构的“扁平化”
促进政府部门间关系、政府部门与社会公众间关系的“无缝隙化”
促进政府管理形态的“服务化”
促进政府办公模式的“无纸化”
（5）有助于推动组织决策发生变革
决策权的分化
改进决策者的有限理性
促进决策的科学化
提高决策的民主化
（6）有助于推动组织领导方式的转型
人本管理
重塑组织文化建设
注重创新管理
（7）有助于服务型政府的建立
电子政务的主要目标就是顺应信息化社会对政府管理的要求，建立起以公众服务为导向的政府
电子政务实现政府对企业服务、对公民服务的电子化
电子政务建立了以“客户为中心”的政府服务模式
电子政务建立了“一站式服务”政府管理模式
（四）电子政府与传统政府的区别
在以知识为基础的数字经济中运行
在传统经济中运行
扁平化辐射管理
垂直化分层结构
系统程序性管理
政府实体性管理
决策权下放
集中管理
全球性
区域性
虚拟性
实体性
电子政府
传统政府
二、电子化政府在各国的发展
各国的政府再造，其目的在于将政府改造成为一个精简、弹性，能够创新，有应变能力，有效率的企业型政府。其策略和措施是多样化的，但其中引人注目的一个策略在于运用信息技术再造政府。的确，现代IT技术的发展也适时地提供了政府再造的工具，造就了政府以新颖的方式传递服务以及创造新服务形态的可能性。是故，各国纷纷提出构建电子政府(EG)。
所谓电子化政府，是一个运用IT技术强化政府效率与效能；提升政府决策质量；节约政府成本；创新政府流程；提供公共服务的一个综合性概念。
1．美国政府
自从20世纪80年代起不断地受到预算赤字的拖累，在国会削减预算与选民的压力下，由时任副总统戈尔所领导的全国绩效评估委员会(National Performance Review，简称NPR)便针对行政过程与效率、行政措施与政府服务的品质进行了重新的探讨，提出了“运用信息技术再造政府”(Reengineering—Through Information Technology)的观念，由于传统政府结构呈现出金字塔式的层级节制系统，削弱了员工的创造力与活力，因而欲通过“分散智慧”(distributed Intelligence)的理念将信息与工具分散至整个组织当中，让员工能够收集信息并与工作一起成长，并增强决策人员的能力。
NPR于1993年提出《创造成本更少，运转更好的政府》(Creating a government That works Better and costs Less)及《运用信息技术改造政府》两份报告。其中，前者企图通过信息技术的运用让政府得到民众的信赖；后者乃利用信息技术来“革新”政府，提出电子化政府的概念以提升政府的生产力和效率。1994年12 fl“政府信息技术服务小组”(government information tchnology services，简称GITS)，提出《政府信息技术服务的愿景》(A Visioll for Government information tchnology) 报告，以建立起以顾客为导向的服务性政府。
(1)运用信息技术改造政府。
第一，强化信息技术的领导力。
第二，建立电子化政府。
第三，建立电子化政府的支援机制。
(2)政府信息技术服务的愿景
第一，建立起政府资源共享的全国性愿景，将政府机构的信息技术优先顺序加以排列、让政府各级层间信息得以互通与合作，并促进与工商界的合作等。
第二，增进信息基础建设的发展以建立现代化的“电子化政府”，提供社会大众更有效率的信息与服务，快速回应民众的需求并保护隐私权。
第三，强化信息技术的领导能力，使得领导者能够善于运用各种信息科技的政策、程序并建立政府服务标准，以达成顾客导向政府的目标。
2．英国政府
英国在1994年进行“政府信息服务”的实验计划，1996年11月公布“government．Direct”计划，提出新形态的公共服务以符合未来社会的需求。并在“Green Paper”中以电子形式传送政府服务给社会大众，不但拉近政府与民众的距离，更给予民众更多的与政府往来的通道，并经由策略性的规划将信息技术推广到整体政府结构，表达出将以信息技术的发展，揭开一场激烈且广泛的改变企图。其目标包括：
第一，提供更好效率的服务；
第二，改善行政的效率与公开化；
第三，替纳税人看紧钱包。
强调电子化政府欲以电子化的形态传送政府服务，并建立起电子化政府的原则。
电子化政府的原则。
(1)选择机会。除了传统的以文书、面对面地接受政府服务外，电子化传送政府服务的新方式，给予政府的大多数顾客(包括民众与商业界)更多的选择机会。
(2)信任。政府在收集与民众自身或商业有关信息时，也必须遵守资料保护的法律与相关程序，以确保信息收集过程的正当性、信息内容的正确性与准确性，尽量维护资料的安全，并准许民众能够取得有关自身的资料或修正错误的内容。
(3)可取得性。除了通过信息技术联结政府各部门外，建立电子化的单一窗口，或以全天候24小时与快速服务、增加外语服务等方式，尽可能地提供民众取得政府服务的通道，以达成民众利用政府的“可取得性”与“容易操作”两项重要特质。
(4)效率。强调政府必须通过信息技术增加行政效率并快速回应民众的需求，包括利用信息技术消弭政府各部门与机构问的界限并进行政府组织的简化与整合工作，使得民众不再对各部门问的界限而感到困惑，并针对政府例行的处理程序加以自动化与流程简化，以减少人工处理造成的问题及纸张的浪费。
(5)合理化。提供政府部门与机构问共享资源或组织功能重组的机会，以减少政府支出并简化系统。
(6)公开信息。公开信息的制度能够增加国家的竞争力与政府的开放性。除了部分受到法律规范不得公开的资料(包括国家安全、商业机密或个人隐私有关的资料)外，其他政府信息，应该尽量以电子化形式并经过有系统的处理之后公开，让民众能够更容易地取得所需的信息。
(7)电子安全。电子环境中的安全是政府必须立即重视的问题，为了不让子资料被他人不正当地截取与操纵，并保障电子交易过程的程序，政府必须采取相关的安全机制以维护电子环境中的安全与可靠性，例如由政府或具公信力的第三者建立个人身份与组织的认证制度，采取加密措施等。
三、电子政务对政府管理变革的影响
（一）电子政务系统的应用和实施将从服务、管理、消费三个方面使政府的职能发生重大转变
（二）电子政务的建立和发展。极大地提高了政府的工作效率和政府决策的科学化和民主化水平
（三）电子政务的建立和发展。为政务公开提供了方便、有效、快捷的载体，有利于政府的勤政、廉政建设
（四）电子政务为政府节约开支提供了新的途径
四、中国电子政务发展的问题与对策
我国电子政务的发展是从办公自动化开始的。与发达国家相比，迈向信息化的脚步迟缓，仅停留在粗浅的水平上。其中有以下原因：
1、我国电子政务是在中央政府的“推动”和需求的“拉动”下从一些行业管理部门开始的。
2、同银行、电信等金融与通信企业以及税务、海关等国家重点支持的政府行业部门相比，多数政府机构在信息化建设方面资金缺乏。国家经贸委网络系统及其应用建设不足5000万元。
3、电子政务发展不平衡。各地的发展水平差距较大，这些差别主要是表现在地区差别、城乡差、行业差别上。另外，我国的电子政务发展的不平衡表现为东部沿海地区、大城市发展较快。
（一）中国电子政务所面临的问题
1、认识上的不足和理论上的滞后
2、政府信息化缺乏明确而强有力的领导
3、政府信息化缺乏明确的愿景和发展方向
4、政府信息公开及政府信息的低度使用问题
5、政府信息化基础结构薄弱
6、政府信息化缺乏基本的法律和制度保障
7、政府信息化与政府服务与管理的整合问题
8、政府信息化与政府改革的整合问题
9、政府信息化过程中的信息安全问题
信息安全涉及：
保密性——控制那些存取信息的人
完整性——确保信息的更新与修改只能经由授权者进行
可用性——确保信息授权用户总是能够存取信息
从目前来看，信息安全还存在许多问题和漏洞：
1、一些政府部门与人员的信息安全观念和意识较差
2、立法滞后，缺乏信息安全法
3、没有政府信息系统的统一的安全标准
4、信息安全的关键技术和产品研究开发不适应形势的发展
5、信息安全的管理制度（如机构、人员、规范）等有待健全和加强
（二）中国政府信息化的前景
电子化政府在中国的前景取决于以下几个方面：
1、明确中国政府信息化的愿景和目标
中国政府信息化的愿景在于：在政府管理领域，普遍有效地利用现代信息和通讯技术，建立一个有效率的、有反应力的、开放的和服务导向的政府。
促进政府信息的公开、流通以及普及应用
支持政府政策制定和科学决策，以提高政府的政策规划和决策能力
提升政府对公民的服务水平和服务质量
促进政府改革，提高政府效率
2、发展公用电子资料库，推进其加值利用
3、制定涉及政府信息公开的法律制度
4、推动政府信息和通讯网络的发展
5、推动和发展政府业务的电子化，提升行政服务的水准
6、建立健全政府信息化组织和协调运作机制
7、强化信息安全管理
8、加强公务员现代信息和通讯技术的教育和培训
（本讲完，谢谢）
