第五章 区域发展战略
战略与区域发展战略
区域发展战略的理论模式
区域战略抉择
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第一节 战略与区域发展战略
战略的概念
区域发展战略的概念和特点
区域发展战略分类
区域发展战略的内容
战略目标
战略方针
战略重点
战略措施
我国区域经济发展战略的演变
第五章 区域发展战略
战略的概念
战略这个词本是军事上的用语。
军事战略指对战争全局的谋略和谋划。
第二次世界大战后，战略研究已超出军事的范围，被引
伸到经济、科技、教育、社会发展等领域。
战略，泛指带全局性和长远性的重大谋划
第一节 战略与区域发展战略
区域发展战略的概念
区域发展战略是指在对分析、判断特定区域整体发展态势的
基础上而作出的有关区域未来发展的重大的、具有决定全局
意义的宏观谋划。
区域经济发展战略是指对一定区域内经济、社会发展有关全局性、
长远性、关键性的问题所作的筹划和决策。
说得更具体些，是指在较长时期内，根据对区域经济、社会发
展状况的估量，考虑到区域经济、社会发展中的各方面关系，
对区域经济发展的指导思想、所要达到的目标、所应解决的重
点和所需经历的阶段以及必须采取的对策的总筹划和总决策。
它的核心是要解决区域在一定时期的基本发展目标和实现这
一目标的途径。
区域经济发展战略的特点
1. 全局性
2. 战略性
3. 长期性
4. 稳定性
5. 政策性
第一节 战略与区域发展战略
区域发展战略分类
包括经济发展战略和空间开发战略：
经济总体发展战略通常把发展指导思想、远景目标和分
阶段的目标、产业结构、主导产业、人口控制目标、各
产业的比例和发展方向作为谋划重点；
经济部门发展战略主要是明确各部门的发展方向、远景
目标、重点建设项目和实施政策。
空间开发战略是对上述内容进行地区配置，以建立合理
的空间结构。
空间开发战略的重点内容是：确定开发方式，明确重点
开发区域，确定区域土地利用结构，提出地域开发的策
略和措施，制定区域近期重点建设项目的地区安排。
第一节 战略与区域发展战略
区域发展战略的内容1
战略依据
战略思想（指导思想）
战略原则
战略定位
战略目标
战略方针
战略重点
战略布局
战略步骤
战略措施
战略依据
上一层次的规划
本层次的相关规划
国家相关法律、法规
区域相关政策、文件
战略思想（指导思想）
主要阐述做区域发展战略所要遵循的依据、立
足的基础、建设的思路、达到的目的等内容。
战略原则
科学规划原则
合理布局原则
优化结构原则
市场导向原则
城乡统筹发展的原则
建设“两型”社会原则
资源节约型和生态保护型社会
区域发展战略的内容1
战略定位
内涵
是指在综合分析区域发展条件、发展现状和是指在综合分析区域发展条件、发展现状和
未来发展趋势的基础上，对区域发展在大区未来发展趋势的基础上，对区域发展在大区
发展、国家发展以至于国际发展中所占据的发展、国家发展以至于国际发展中所占据的
地位、所起的作用和所承担的功能做出的具地位、所起的作用和所承担的功能做出的具
有全局性、长远性、方向性的判断和定位。有全局性、长远性、方向性的判断和定位。
遵循的原则
客观性；全局统筹；突出重点；动态演变客观性；全局统筹；突出重点；动态演变
区域发展战略的内容1
战略定位
内容
时间演进战略定位和空间格局战略定位时间演进战略定位和空间格局战略定位
时间演进战略定位
正确判断发展阶段正确判断发展阶段
合理确定阶段性战略目标和战略重点合理确定阶段性战略目标和战略重点
区域发展战略的内容1
战略定位
空间格局战略定位
是在综合分析特定区域的自然资源分布状况、是在综合分析特定区域的自然资源分布状况、
区位特点、社会经济发展水平的基础上，对区位特点、社会经济发展水平的基础上，对
区域的空间布局模式、功能分区、重点发展区域的空间布局模式、功能分区、重点发展
区域、城镇体系、基础设施等的空间布局。区域、城镇体系、基础设施等的空间布局。
空间格局战略定位的步骤如下：空间格局战略定位的步骤如下：
判别空间结构现状特征；判别空间结构现状特征；
构建空间格局发展战略构建空间格局发展战略
区域发展战略的内容1
战略目标
战略目标是发展战略的核心，是战略思想的集中反映，
一般表示战略期限内的发展方向和希望达到的最佳程度。
区域发展的战略目标是一种长期的目标和总方向。
一般包括经济发展目标、社会发展目标、资源环境与生
态发展目标三类。
战略目标按期限可分短期、中期、长期目标。短期目标
又称近期目标，一般5年左右；中期目标，一般以10年为
期；远期目标，或叫长期目标，通常在20年以上。
战略目标具有预见性、综合性、长期性、层次性、实用
性和地域性等特性。
区域发展战略的内容1
战略目标体系
包括总体目标和具体目标两大类。包括总体目标和具体目标两大类。
总体目标是发展战略目标的高度概括，具有总体目标是发展战略目标的高度概括，具有
简洁明确的特点，体现经济发展、社会进步、简洁明确的特点，体现经济发展、社会进步、
人们生活水平提高等方面的内容。人们生活水平提高等方面的内容。
具体目标是以总体目标为依据而划分的具体具体目标是以总体目标为依据而划分的具体
指标体系，每项指标在时间尺度上又可分为指标体系，每项指标在时间尺度上又可分为
近期指标、中期指标和远期指标。近期指标、中期指标和远期指标。
区域发展战略的内容1
战略目标核心结构
产业布局产业布局————最重要的核心结构最重要的核心结构
基础设施：生产性基础设施和社会性基础设施基础设施：生产性基础设施和社会性基础设施
城镇体系：明确城镇体系的职能结构，各城镇城镇体系：明确城镇体系的职能结构，各城镇
的性质和分工等的性质和分工等
战略目标制定原则
1.目标要适中，既要有难度，又要有竞
争性并现实可行。
2.定性与定量相结合。
3.各时期各部门目标相互衔接。
4.突出重点，不包罗万象。
区域发展战略的内容3
战略方针战略方针
战略方针是指实现战略目标的总的策略，总的原则，是规范地
区发展行动的指南。比如一个区域的战略目标确定后，是采取
全面推进，还是采取跳跃式的发展；是依靠自身力量为主，还
是依靠外援为主去实现目标？这就是战略方针问题。
确定区域发展战略总策略
分析现有资源态势
把握未来发展方向
选择核心发展动力
建立未来发展目标
区域发展战略的内容2
战略重点战略重点
战略重点是指具有决定性意义的战略任务，它是关系到区域全局
性的战略目标能否达到的重大的或薄弱的部门或项目。为了达到
战略目标，必须明确战略重点。
具有稳定性、阶段性、普遍性和层次性的特点
战略重点的选择
重点产业：竞争优势领域；国民经济基础部门；高新技术领域；
成功转型领域；有发展潜力的战略领域
重点地区：自然资源丰富地区；经济发达地区；经济发展落后
地区
战略重点的选择原则
一是竞争中的优势领域。
二是经济发展的基础性建设。
三是区域发展中的薄弱环节。
四是经济转折时期的关键问题或扭转区域
局面的关键因素。
战略布局
战略布局是指区域根据经济形势，结合自身的实际情况
和资源禀赋条件，对规划内容的空间布置格局，是实
现既定环境和既定条件下的最佳布局。
战略步骤
为达到一定的战略目的而采取的有计划的行动次序。
任何有计划的战略行动都必然是有步骤的行动，前一个
步骤为后一个步骤创造条件，使整个战略计划得以实
现。采取恰当的战略步骤，是实施正确的战争指导的
必要条件。
有的战略步骤与战略目的表里一致，例如为达到战略进
攻的目的，采取集结军力的步骤。
有的战略步骤则是一种假象，将真实目的隐藏着，例如
东击西谋略的运用。
有的战略步骤表面上是被动的，但却是争取主动的必要
前提，例如在强敌进攻面前实行有计划的战略退却，
是为了集结军力待机破敌。
战略步骤
邓小平提出的著名的我国现代化发展“三步走”战略，
第一步，从1981年到1990年，国民生产总值翻一番，实现温饱；
第二步，从1991年到20世纪末，再翻一番，达到小康；
第三步，到21世纪中叶，再翻两番，达到中等发达国家水平。
2000年，我们已胜利地实现了“三步走”战略的第一、第二步目标，
全国人民的生活总体上达到了小康水平，人均GDP达到848美元，实
现了从温饱到小康的历史性跨越。这是中华民族发展史上的一个里
程碑。下一步将开始全面建设小康社会，即达到中等发达国家程度
的现代化发展战略第三步阶段。
区域发展战略的内容4
战略措施
战略措施是实现战略目标的步骤和途径，是实施战
略的手段。
区域发展战略措施通常包括实施战略的相应的组织
机构、资源分配、资金政策、劳动政策、产业政策
以及经济发展的控制、激励、协调等手段。
在经济比较发达的国家和地区，社会福利、社会文
化、环境保护措施和协调地区关系、促进平衡发展
的措施，常常成为战略措施的重要内容之一，且占
有越来越重要的地位。
区域发展战略的内容4
战略措施的内容
资源合理利用
基础设施建设
生产要素投入
科学技术发展
政策法规完善
生态环境保护
第一节 战略与区域发展战略
我国区域经济发展战略的演变
从20世纪50年代初到70年代末，我国采取了区域经济均衡发展战
略，“即以内地为投资建设的重点，以缩小沿海与内地之间的差
距，实现社会主义生产力的均衡布局为基本目标，追求地方经济
的同步发展和自成体系”。
在建国后的25年中，国家先后在大西南、大西北地区投入2000多亿元，
形成固定资产1400多亿，建成大、中型骨干企业和科研单位2500多个。
特别是在三线建设时期，东、西部的工业差距得到了进一步的平衡。到
1975年，三线地区的11省区全民所有制工业固定资产原值在全国全民所
有制工业固定资产原值总额中占的比重，由1965年的%上升到%
；工业总产值在全国的比重，由%提高到25%。全国将近1500家大型
企业，40%以上分布在三线地区。1965年~1975年间，内地工业总产值增
长%，快于沿海%的速度；内地工业总产值在全国工业总产值
中的比重提高由1965年的%提高到1975年的%。区域经济均衡发
展战略的实施，在建国后30年里取得了巨大的成就，改变了以往的不合
理的生产布局。
我国区域经济发展战略的演变
但是由于资本短缺、基础设施落后、传统供给等因素使“均衡”的
发展战略难以为继。“三五”时期，沿海地区的投资额在全国基本
建设投资总额中仅占%，比“一五”时期下降了个百分点，
轻工业投资仅占全国基本建设投资总额的%，“四五”期间，仅
占%，造成很长时期的轻工业产品的严重短缺。其主要原因是：
第一，建国初期，全国工业总产值的77%以上集中在占国土面积不到12%的
东部沿海狭长地带，占国土面积45%的西北和内蒙古广大地区，工业总产
值仅占全国的3%，占国土面积23%的四川、重庆、云南、贵州和西藏，工
业总产值仅占全国的6%。改变这种工业偏集中于沿海的状况，成为新中国
领导人首要考虑的问题。
第二，迫于当时的国际形势，东南沿海面临着以美国为首的“半月形包围
圈”的封锁，工业基地偏集中于此对国家安全十分不利；60年代中苏关系
恶化，使加快战略后方的建设成为必然。出于对国防安全的考虑，生产力
布局应以均衡为原则。
第三，在理论渊源上，这种区域经济均衡发展战略源自于前苏联的“社会
主义生产布局理论”。
我国区域经济发展战略的演变
70年代末，理论界、中央决策层开始反思建国后30年区域
经济均衡发展战略的经验教训，得出了以下几点共识：
1.经济发展应尊重其自身规律，不应强加其更多的人为及政
治因素，经济发展应将效率放在首位；
2.由于我国各区域在自然资源、区位优势、生产力水平、技
术条件和社会发展基础方面存在着较大差异，从而也就在
客观上存在着经济发展的“梯度推移”；
3.在促成经济增长的要素既定的前提下，提高单位要素的效
率是唯一的选择；
4.一个国家或一个地区区位发展的选择与周边关系有着十分
重要的联系。
我国区域经济发展战略的演变
基于上述认识，80年代初期以对外开放为特征的非均衡发
展战略率先在东部沿海地区实施。
1980年五届人大第十五次常委会批准了在深圳、珠海、汕头、厦
门设置经济特区并通过了《广东省经济特区条例》。
1984年5月，在总结经济特区经验基础上，国家决定进一步开放
从东北沿海一直到广东南海的14个沿海港口城市，同时在这些城
市逐步兴办起经济技术开发区。
1985年初，又确定将长江三角洲，珠江三角洲，闽南厦门，漳州，
泉州三角地区，以及胶东半岛、辽东半岛开辟为经济开放区；
1988年，决定兴办海南经济特区；同时，国家加大了对东部的资
金投入。
至此，以加快沿海地区开放为特征的区域经济非均衡发展战略已
基本形成。
我国区域经济发展战略的演变
改革开放以来，区域经济非均衡发展战略的实施使得我国在整个80
年代国民经济以超过12%的速率增长，90年代也未低于8%，而这主
要得益于东部地区更高的增长水平。
与此同时，由于国家经济发展重心的“东移”，使得东部地区与中
西部地区的绝对和相对差距迅速扩大。
1978年，中国东部地区与中、西部地区之间人均GDP的绝对差距
分别为元和元，到1990年分别扩大到元和元，
1998年又分别扩大到4270元和元(当年价)。再从相对差距
来看，在1983～1994年间，中国东部与中部地区人均GDP的相对
差距系数由%上升到%，而东部与西部地区间的相对差距
系数则由%迅速增加到%，二者分别扩大了和个
百分点。到1998年，东西部地区人均GDP相对差距系数已扩大到
%，比1994年扩大了个百分点，西部地区的人均GDP水平
已不到东部地区的一半，形势不容忽视。
我国区域经济发展战略的演变
就国民经济整体而言，东、西部的经济发展是相互依存的，
西部地区的过度滞后，对整个国民经济的发展是不利的：
1.西部资源的供给弹性无法及时改善，难以满足东部沿海地
区及西部自身经济日益扩张的需求。
2.西部市场容量因人均收入低而扩大较慢，不利于国民经济
的持续稳定发展；西部的人才、资金大量流向沿海地区和高
回报产业，进一步削弱了西北的发展能力。
3.西部大量劳动力因缺乏发展就业机会而流向沿海，一方面
使西部发展更受影响，另一方面又使沿海社会基础设施承受
了巨大压力。
我国区域经济发展战略的演变
在这一背景下，江泽民总书记于1999年6月17日发表了重要讲话，正式
提出了“西部大开发战略”。
从国家区域经济发展战略的演变轨迹来看，西部大开发战略总体上是一
种新的均衡战略来平抑、弥合东西部之间过大的差距，从而保持国民
经济的稳定、协调发展，是对以往均衡发展战略的否定之否定。
在这一实践的过程中，我们不难发现，新中国经济取得较大成就的阶段，
正是在区域经济非均衡发展战略的指导之下，原因何在呢?
我国区域经济发展战略的演变
首先，非均衡发展战略充分考虑了各经济区域的差异，因地
制宜，以效率为先，充分发挥了各区域的比较优势；
其次，非均衡发展战略更多地依靠、利用经济发展规律，而
均衡发展战略更多地依据人的主观意志和愿望，在一定程度
上忽略和违背了经济发展的客观规律；
最后，就发展中国家的经济发展特征而言，主要问题在于资
源的缺乏，尤其是资金的短缺，非均衡发展战略有利于稀缺
的资源得到最优化的配置，发挥最大的效益。
我国区域经济发展战略的演变
但均衡发展战略也有其自身的优点：
它“强调平等的重要性，认为区域发展的不平衡，区际收入
的差距日趋扩大，会引起社会的振荡，恶化经济发展的社会
环境，危害经济发展”。
而这正是非均衡发展战略所容易产生的消极后果。由于二者在功
能上的差异和互补，决策者为了使经济得到良性、协调的发展必
须对二者同时加以运用，在不同阶段对二者“相机抉择”。另外，
就发展的本质而言，发展本身就是一个均衡与非均衡相互转化的
过程。这也就是我国在不同阶段选择不同的区域经济发展战略的
哲学依据所在。
我国区域经济发展战略的演变
综上所述，建国以来，我国的区域经济发展战略经历了
均衡——非均衡——均衡的演变。
一国区域经济发展战略的选择，不能将均衡与非均衡的
发展战略绝对化。因为无论从二者功能上的差异，还是
从发展的本质而言，均衡与非均衡的相辅相成才能使经
济健康、快速、协调的发展。
我国区域经济发展战略走势与趋向
目前对我国应该实行何种区域经济发展战略主要有以下
观点：
一是区域经济协调发展战略
它要求以“坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差
距”作为一项基本指导方针，从“九五”计划期间开始，
逐步加大中西部区域经济协调发展力度，按照市场经济规
律和经济内在联系及地理自然特色，突破行政界限，在已
有经济布局的基础上，以中心城市和交通要道为依托，形
成多个跨省市区的经济区域，发展各区域优势产业，避免
产业结构趋同，促进区域经济在高起点上向前发展。
我国区域经济发展战略走势与趋向
二是多极增长发展战略
就是在中西部地区选择几个省、市或地区或流域（如长江
流域），像过去扶助东部沿海增长极那样，培养使其成为
新的经济增长极。
三是沿江经济带以互助互动为中心的协调发展战略
这一战略主要内容包括：以水资源开发和利用为先导，把
“黄金水道”的开发利用协调与发展灌溉农业和发展高能
耗、高水耗、大运量工业体系结合起来；以市场机制为基
础，促进资源利用的互补与协作；一般产业协调与高新技
术产业协调，建立沿江经济带市场联合体，协调区域市场，
协调金融市场，坚持资源开发利用与环境保护相结合，实
施区域经济的可持续发展。
我国区域经济发展战略走势与趋向
上述三种观点都有其合理性、科学性和可行性。考虑到当前我国区域经济
发展中非均衡的客观事实，也认识到制定发展战略应当从全局出发，重点
放在如何促进区域经济协调发展的目标实现上，同时十分关注我国区域发
展中公平与效率问题，试图在三者的统一中寻找最佳的区域发展模式，因
而笔者认为，我国当前宜采取非均衡协调发展战略。
非均衡协调发展战略是指由于我国各地区发展同一产业或者同一产业投入
产出效果不尽相同，在国家所掌握的资源十分有限的情况下，为提高资源
配置效率，保证国民经济较快增长，国家必须集中有限的人力、物力和财
力，采取重点开发的方式，并在资源分配和财政投入上对重点开发地区的
重点产业进行倾斜，以此求得中西部地区和东部沿海地区的共同富裕。
另外，国民经济各地区、各产业之间的发展要保持协调。这就要求国家实
行的倾斜政策必须适度，必须以保持地区的产业协调发展为前提，因此，
适度倾斜与协调发展相结合就成为非均衡协调发展战略的核心内容。
